A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S
FO LIA O E C O N O M IC A 221, 2008
T o m a sz M o to w id la k *
W YBRANE IN STR U M EN TY PO LITY K I E K O L O G IC Z N E J U N II E U R O P E JS K IE J W SEK TO R ZE ELE K TR O EN ER G ETY C ZN Y M
W P R O W A D Z E N IE
Elektroenergetyka tradycyjnie była traktow ana przez rządy jako sektor strategiczny, wykorzystywany od wieku X IX do wspierania podstawowych celów polityki gospodarczej. Obecnie jej liberalizacja m a zwiększyć k on-kurencyjność unijnej gospodarki. Problem ten nabiera szczególnego zna-czenia w kontekście Strategii Lizbońskiej z m arca 2000 r., której pod-stawowym celem jest zbudowanie najbardziej konkurencyjnej i dynamicz-nej gospodarki na świecie, zdoldynamicz-nej do trwałego rozwoju. Konsekwencją nieosiągnięcia tego celu m oże być dalsze pogłębienie dystansu dzielącego Unię Europejską (dalej: UE) od rywali. W 2004 r. Chiny osiągnęły bo-wiem w zrost gospodarczy w wysokości 9,5% i pod względem tem pa wzrostu konsum pcji dóbr rolno-przemysłowych oraz surowców (z wyjąt-kiem ropy naftowej) prześcignęły Stany Zjednoczone, w których analogicz-ny param etr wyniósł 4 ,4 % ‘. W tym samym czasie gospodarka U E wzras-tała w tempie zaledwie 2,3% . Olbrzymie znaczenie dla osiągnięcia pod-stawowego celu Strategii Lizbońskiej m a reform a sektora elektroenergety-cznego, m ająca doprow adzić do spadku cen energii z równoczesnym za-bezpieczeniem ich nieprzerwanych dostaw. Centralne sterowanie elektro-energetyką oraz ustalanie cen energii elektrycznej przez państw o pociągały za sobą brak efektywności finansowej sektora. K onsekw encją tego był ekonomicznie nieuzasadniony wzrost cen energii oraz brak jasnych per-spektyw rozwoju. Zm iana tej sytuacji była m ożliwa dzięki odejściu ele-ktroenergetyki od funkcjonow ania w w arunkach m onopolu i wkroczeniu na ścieżkę, k tó ra prow adzi w kierunku rozw iniętego, konkurencyjnego
* D r, adiunkt w Katedrze M iędzynarodow ych Stosunków G ospodarczych Uniwersytetu Ł ódzkiego.
1 A. W ladyniak, S trategia Lizbońska na półm etku realizacji, „W sp óln oty Europejskie” 2003, nr 3, s. 7.
rynku energii elektrycznej. W w arunkach gospodarki rynkowej energia elektryczna przestała być traktow ana jak o „ d o b ro ” , którego dostarczanie jest służbą publiczną, a stała się „tow arem ” będącym przedm iotem handlu.
K ierunek budowy jednolitego, zliberalizowanego rynku energii elektrycznej na obszarze UE wynika z Dyrektywy 2003I54IUE, która określa nowe reguły jego funkcjonowania. Zobowiązuje ona państwa członkowskie do zapewnienia wszystkim odbiorcom możliwości swobodnego w yboru dostawcy energii elektrycznej, ponieważ swobodny przepływ tow aru między wytwórcami i od-biorcam i jest niezbędnym warunkiem funkcjonowania każdego rynku. Na rynku energii elektrycznej warunek ten będzie spełniony w sytuacji, w której każdy jego uczestnik będzie mógł korzystać, na równych praw ach, z sieci elektroenergetycznej. W tym celu Dyrektywa wskazuje na konieczność w dro-żenia zasady dostępu strony trzeciej (ang. Third Party Access - TPA ) do systemów przesyłowych i dystrybucyjnych. Dziać się to m a na podstawie publikow anych, ogólnie dostępnych taryf, które będą stosow ane obiektywnie i bez dyskrym inacji wobec uczestników systemu elektroenergetycznego. Jed-nym z takich działań m a być umożliwienie odbiorcom strategiczJed-nym zaopat-rywania się w energię elektryczną za pom ocą linii bezpośredniej, zamiast łączy międzysieciowych. Dyrektyw a postuluje przeprowadzenie (funkcjonal-nego i praw(funkcjonal-nego) oddzielenia przesyłu energii elektrycznej od jej wytwarzania i obrotu, a także dystrybucji. D la sprawnego funkcjonow ania rynku energii konkurencyjnego od niezależnych operatorów systemów przesyłowych wy-m aga się poufności w odniesieniu do inforwy-macji o znaczeniu handlowywy-m, którym i dysponują oni z racji wykonywania własnej działalności. Ze względu na strategiczne znaczenie sektora elektroenergetycznego w każdym państwie, dyrektywa, w celu ujednolicenia warunków konkurencji, nakłada na państwa członkowskie m inimum standardów w zakresie tzw. usług publicznych. Standardy te dotyczą m. in. bezpieczeństwa dostaw oraz ochrony środowiska naturalnego.
Polityka energetyczna UE nie ogranicza się więc wyłącznie do sektora energii, lecz dotyczy również m .in. ochrony środowiska. Stąd też jednym z celów budowy jednolitego, wewnętrznego rynku energii elektrycznej na obszarze UE jest osiągnięcie celów ekologicznych. Jednym z najważniejszych z nich jest ograniczenie emisji gazów cieplarnianych (głównie dwutlenku węgla, dw utlenku siarki, tlenków azotu oraz pyłów), których największym emitentem jest sektor wytwarzania energii elektrycznej. Są one zasadniczą przyczyną występowania efektu cieplarnianego, prowadzącego do ocieplenia klim atu na Ziemi, którego skutki zauważalne są od wielu lat. W wielu miejscach Ziemi obserwuje się wzrost średniej tem peratury powietrza. Ogrza-ne wody w m orzach i oceanach pow odują topnienie lodowców na biegunach Ziemi, zwiększając przez to swoją objętość, co z kolei prowadzi do pod-niesienia się ich poziom u. D opóki człowiek nic zanieczyszczał środowiska
w tak znacznym stopniu, jak to dzieje się obecnie, główną rolę w po-chłanianiu prom ieniow ania, odbitego od powierzchni Ziemi, odgrywała para wodna. Jednak od kilkudziesięciu już lat, na skutek działalności człowieka, szybko wzrasta rola pozostałych gazów cieplarnianych, w tym zwłaszcza dw utlenku węgla. Zm iany tem peratury powietrza, jakie nastąpiły w okresie
1900-2004, na skutek emisji gazów cieplarnianych, ilustruje rys. 1.
Oznaczenia: linia czarna - temperatura średnioroczna, linia szara - temperatura średnia po okresie 10-letnim, kolor szary - przedział ufności.
Rys. 1. Zmiany globalnej temperatury w okresie 1900-2004 Ź r ó d ł o : http://pl.wikipedia.org
Z rys. 1 wynika, że wzrost tem peratury nie był regularny. Pierwszy jego okres przypada na lata 1900-1940, po którym nastąpiła stabilizacja, a na-stępnie nawet niewielki jej spadek. Drugi okres wzrostu rozpoczął się w latach
1970-1980 i trw a do dzisiaj. Lata 90. ubiegłego stulecia były najcieplejszą dekadą w całym, prezentowanym na rysunku, okresie. Zasadniczą przyczyną zmian klimatycznych jest intensywne wykorzystanie paliw kopalnych, które prowadzi do wzrostu emisji gazów cieplarnianych. Zatem sektor wytwarzania energii elektrycznej, będący głównym konsumentem paliw kopalnych, stoi przed wyzwaniem znacznego ograniczenia ich emisji. Osiągnięcie tego celu wymagać będzie poniesienia znacznych nakładów inwestycyjnych na wdrożenie nowych, bardziej przyjaznych środowisku, technologii spalania i/lub zmiany struktury paliwowej wytwarzania energii elektrycznej. A rtykuł poświęcony jest prezentacji instrumentów polityki ekologicznej prowadzących do redukcji emisji gazów cieplarnianych. Szczególną uwagę zwrócono przy tym na mechanizmy stosowane przez UE w odniesieniu do sektora elektroenergetycznego, będącego źródłem emisji znacznej części zanieczyszczeń. Szerzej przedstaw iono akty prawne z pogranicza ochrony środowiska i elektroenergetyki (jako przykład instrum entu o charakterze nieekonomicznym) oraz Europejski System Handlu Emisjami (jako przykład instrum entu o charakterze ekonomicznym).
CH AR A K TER Y STY K A PO D ST A W O W Y C H G A Z Ó W C IE PL A R N IA N Y C H
Intensywne wykorzystanie paliw kopalnych prowadzi do wzrostu emisji gazów cieplarnianych, co stanowi najważniejszą przyczynę zmian klimatycz-nych. Z fizycznego punktu widzenia zmiany te m ogą być postrzegane jako wynik okresowego zaburzenia równowagi energetycznej układu Ziem ia-at- m osfera. Energia słoneczna dociera do Ziemi głównie w postaci strumienia prom ieniow ania elektromagnetycznego w zakresie widzialnym. Jego część ulega odbiciu i rozproszeniu z powrotem w przestrzeń kosmiczną. Reszta, przepuszczana przez atmosferę, jest absorbow ana przez powierzchnię Ziemi, która, wskutek ogrzania, emituje promieniowanie elektrom agnetyczne o wid-mie przesuniętym w stronę fal dłuższych (prom ieniowanie podczerwone). Przy założeniu braku atmosfery warunek równowagi energetycznej prowadzi do tzw. tem peratury radiacyjnej powierzchni Ziemi wynoszącej ok. -17°C. Jednak jej obecność powoduje, iż znaczna część tego prom ieniow ania jest przez nią pochłaniana i przekazywana z powrotem do powierzchni Ziemi w postaci tzw. prom ieniow ania zwrotnego, które ponow nie ją ogrzewa. W ten sposób osiągany jest nowy stan równowagi, odznaczający się wyższą tem peraturą powierzchni, wynoszącą ok. 15°C.
G łów ną przyczyną, opisanego powyżej, tzw. efektu cieplarnianego jest występowanie w atmosferze gazów cieplarnianych (szklarniowych), do k tó -rych należy przede wszystkim para wodna, dwutlenek węgla ( C 0 2), ozon troposferyczny ( 0 3), podtlenek azotu (N 20 ), m etan (CH 4) oraz freony (fluoro- węglany). Ich podstaw owe param etry zestawiono w tab. 1.
Dominujący udział w efekcie cieplarnianym m a, skondensowana w postaci chm ur, p a ra wodna. Jej zawartość w atmosferze jest zmienna i podlega największym, wśród gazów szklarniowych, wahaniom dobowym i sezonowym. Para wodna dostaje się do atmosfery w wyniku parow ania z powierzchni wód oceanów, m órz, jezior, rzek, a także z wilgotnego gruntu i poprzez transpirację roślin. Równie łatwo woda jest usuwana z atm osfery przez opady atmosferyczne. Działalność ludzka m a znikom y bezpośredni wpływ na zaw artość tego gazu szklarniowego w atmosferze. Podczas gdy udział pary wodnej pochodzącej ze źródeł naturalnych i antropogenicznych w po-wstawaniu efektu cieplarnianego wynosi 62,1% , to pochodzącej z tych ostatnich źródeł ogranicza się do zaledwie 0,001%.
Dw utlenek węgla jest drugim, pod względem skali wpływu na efekt cieplarniany, składnikiem atmosfery ziemskiej. Chociaż zakres jego wpływu, w ujęciu statycznym , jest znacznie mniejszy w porów naniu z p a rą wodną, to jednak ujęcie dynamiczne wskazuje na bardzo szybki wzrost jego znaczenia. W naturalny sposób pojawia się on w atmosferze w wyniku wybuchów wulkanów, pożarów lasów i stepów oraz jako pro d u k t oddychania zwierząt.
T a b e l a 1
G łów ne gazy cieplarniane i ich parametry
W yszczególnienie W y m ia r te r m ic z n y U d zi a ł ze ź r ó d e ł n a tu r a ln y c h i a n tr o p o lo g ic z n y c h W tym u d z ia ł ze ź r ó d e ł a n tr o p o lo g ic z n y c h W y m u sz e n ia r a d ia c y jn e C za s u su w a n ia z a tm o sf e r y K o n c e n tr a c ja w a tm o sf e r z e E fe k ty w n o ść p o c h ła n ia n ia *
C Q % % W /m 2 dni/lata (ppm**) krotność CO,
Para w odna 20,6 62,1 0,001 500,00 ok. 10 dni 30 ppvt bd
D w utlenek węgla 7,2 21,7 0,117 1,46 ok. 7 lat 370,00 1
O zon troposferyczny 2,4 7,2 0,000 0,35 10-100 dni 5,00 2 000
Podtlenek azotu 1,4 4,2 0,050 0,15 ok. 180 lat 0,32 150
M etan 0,8 2,4 0,070 0,48 ok. 10 lat 1,70 30
F luorow ęglany
(freony) < 0 ,8 2,4 2,300 0,01 6 0 -4 0 0 lat 0,10 10-20 000 U w a g a : * współczynnik ocieplenia globalnego (efektyw ność pochłaniania prom ieniowania podczerw onego w porów naniu z dwutlenkiem węgla); ** 1 ppm (ang. p a rts per milion) - 1 litr d an ego gazu na 1 m in litrów powietrza.
Ź r ó d ł o : oprać, własne na podstaw ie K . R óżański, Antropogeniczne zm iany klimatu: m it
c zy rzeczyw istość?, M ateriały X X X V I Zjazdu Fizyków Polskich, T oruń 2002, s. 164-166; T. M arkow icz, Badania zmian klim atu Ziem i, http://w w w .igf.fuw .edu.pl, N ajważniejsze gazy
szklarniowe, http://edu.pgi.gov.pl, Efekt cieplarniany, http://ekoproblem y.webpark.pl oraz Zmiany
klim atu, h ttp ://w w w .biom asa.org.
Jednak głównym powodem wzrostu koncentracji dw utlenku węgla w atm o-sferze jest fakt, iż zależy on w największym stopniu od działalności ludzkiej. Jego udział w mechanizmie efektu cieplarnianego wynosi 21,7% , a udział jego części pochodzącej ze źródeł antropogenicznych 0,117%. W skutek tego stężenie dw utlenku węgla wzrosło o ok. 30% w ciągu ostatnich 150 lat. Jest ono obecnie najwyższe od 400 tysięcy lat. Ponad 75% antropogenicznych emisji dw utlenku węgla do atmosfery w ciągu ostatnich 20 lat pochodziło ze spalania paliw kopalnych i biomasy, a pozostała część głównie z wylesiania2. W 2003 r. w krajach UE-25 antropogeniczna emisja gazów cieplarnianych wyniosła 4925,02 tys. ton C 0 2 cq3, wśród których udział dwutlenku węgla
2 K . R óżański, Antropogeniczne zm iany klimatu: m it c zy rzeczyw istość?, M ateriały X X XVI Zjazdu Fizyków Polskich, Toruń 2002, s. 165.
był zdecydowanie największy (82,51%). Zasadniczym jej źródłem był sektor wytwarzania energii elektrycznej, a następnie transport (głównie pojazdy silnikowe) oraz przemysł (głównie cementowy, chemiczny i metalurgiczny). W znacznym stopniu do wzrostu koncentracji dwutlenku węgla w atmosferze przyczyniają się gospodarstw a domowe oraz rolnictwo. Udziały poszczegól-nych źródeł w globalnej emisji gazów cieplarniaposzczegól-nych w UE-25, w roku 2003, przedstaw iono na rys. 2.
□ prod, energii □ transport Ш przemysł Ü gosp. domowe B rolnictwo ■ inne
R ys. 2. Źródła emisji gazów cieplarnianych w krajach U E -25
Ź r ó d ł o : oprać, własne na podstaw ie D ie E U im E insatz gegen den Klim awandel D er EU-
Emissionshandel - ein offenes System , das weltweit Innovationen fö rd e rt, Europäische Kommission,
September 2005, s. 7
Znaczenie dw utlenku węgla w kontekście efektu cieplarnianego związane jest z dużą jego koncentracją w atmosferze. W roku 1750 jego stężenie w atm osferze wynosiło 280 ppm , w 1960 r. prawie 320 ppm , obecnie zaś 370 ppm , a przewiduje się, że w roku 2025 zwiększy się ono do 450 ppm 4. D w ukrotnie większa jego koncentracja, w stosunku do stanu aktualnego, spowoduje wzrost tem peratury o ok. 1°C5. Zwiększenie koncentracji dw u-tlenku węgla w atmosferze, mimo stosunkowo niskiej efektywności po-chłaniania promieniowania podczerwonego, skutkuje coraz większą zdolnością do wym uszania prom ieniow ania (wymuszanie radiacyjne). Jego wielkość, spow odow ana przez dodatkow e, wyem itowane przez ludzi w latach 1750-2000, ilości dw utlenku węgla wynosi aktualnie 1,46 W /m 2. W przypad-ku pozostałych gazów cieplarnianych (tj. z pominięciem pary wodnej), łączna wielkość wym uszania radiacyjnego wynosi 2,24 W /m 2. Od początku wieku X X I koncentracja dwutlenku węgla w atmosferze stale rośnie i według prognoz w 2050 r. jego zawartość podwoi się w stosunku do wartości, jaka występowała na początku tego okresu6. T a k a ilość dw utlenku węgla może
4 D w utlen ek węgla negatywnym składnikiem w atm osferze, http://ekoprobem y.w ebpark.pl. 3 http://pl.w ikipedia.org.
spowodow ać wymuszanie radiacyjne na poziomie 4 W /m 2. N a osłabienie tem pa wzrostu jego koncentracji wpływa stosunkow o krótki czas jego „prze-byw ania” w atmosferze, który wynosi ok. 7 lat.
Udział ozonu troposferycznego, podtlenku azotu (N 20 ) , m etanu (CH 4) oraz freonów w powstawaniu efektu cieplarnianego wynosi łącznie 16,2%, co oznacza, że jest on mniejszy od udziału dw utlenku węgla. Ich koncen-tracja w atm osferze nie jest ponadto w tak dużym stopniu zależna od działalności człowieka. Znaczenie ozonu w zjawisku efektu cieplarnianego nie jest jednoznaczne, z jednej strony bowiem jego obecność w strato- sferze (ok. 90% ozonu), w postaci warstwy ozonowej, osłabia je, ograni-czając dostęp prom ieniow ania słonecznego (ultrafioletowego) do najniż-szych warstw atmosfery. Równocześnie jednak cząsteczki ozonu, występu-jące w troposferze (ok. 10% ozonu), absorbują pewne zakresy prom ienio-wania em itow anego przez Ziemię, potęgując w ten sposób efekt cieplar-niany. W tej części atmosfery pojawia się on w wyniku rozpadu tlenku azotu i tlenu atmosferycznego. W yróżnia się krótkim czasem usuwania z atm osfery oraz wysoką efektywnością pochłaniania prom ieniow ania pod-czerwonego (wysokim współczynnikiem ocieplenia globalnego, ang. Global
Warming Potential - GW P).
W atm osferze przybywa rocznie średnio 3^ł,5 m in ton podtlenku azotu. Antropogenicznym i źródłami jego emisji jest przede wszystkim transport (spaliny samochodów), a następnie spalanie paliw kopalnych, wypalanie lasów oraz stosowanie nawozów sztucznych. Cechuje go stosunkow o długi okres usuw ania z atmosfery, a także wysoka efektywność pochłaniania.
Antropogenicznym i źródłami m etanu jest przede wszystkim rolnictwo (upraw a ryżu, hodowla bydła), beztlenowy rozkład szczątków roślin i zwie-rząt, odchodów zwierzęcych i śmieci (bakterie gnilne) oraz wypalanie lasów pod uprawy. Znaczne ilości m etanu uwalniane są do atm osfery w rezultacie przemysłowych procesów wydobywania, transportu i spalania paliw kopal-nych (przede wszystkim węgla kamiennego i gazu ziemnego). W warunkach naturalnych jest on uwalniany z bagien i trzęsawisk oraz kopców termitów. Podobnie jak dwutlenek węgla, m etan charakteryzuje się stosunkow o krótkim czasem „życia” . Średnia emisja m etanu do atmosfery wynosi obecnie 465 min ton rocznie.
Freony są jedynym gazem cieplarnianym , którego obecność w atm o-sferze związana jest praktycznie wyłącznie z działalnością człowieka. Ź ró-dłem ich emisji są systemy chłodnicze, produkcja pianek, rozpylaczy i la-kierów oraz systemy klimatyzacyjne. Freony cechuje długi czas „życia” w atm osferze, dlatego też nawet mniejsza jego emisja prowadzi do wzrostu jego koncentracji. W porów naniu z innymi gazami cieplarnianym i
cha-rakteryzują się bardzo wysoką efektywnością pochłaniania prom ieniow ania podczerwonego. Jednak niepożądane działanie freonów polega nic tylko
na jego przechw ytyw aniu i zatrzym yw aniu w obrębie atm osfery, lecz także na powstawaniu dziury ozonowej, k tó ra umożliwia docieranie do Ziemi większej ilości prom ieniow ania słonecznego (prom ieniowania ultra-fioletowego).
Liczebność grupy znanych gazów cieplarnianych wynosi 30. Oprócz w spom nianych powyżej, zalicza się do nich także m. in. tlenek węgla (CO), dwutlenek siarki (S 0 2), aerozole atmosferyczne (pyły zawieszone), tzw. lotne związki organiczne (LZO ) oraz tlenki azotu. Te ostatnie, obejm ujące głównie tlenek (NO) i dwutlenek azotu (NOj), biorą udział w tworzeniu ozonu w warstwie przyziemnej, stąd określane są m ianem „prekursorów ozonu” . Zaliczają się do nich także LZO (np. etan, etylen, acetylen, propan, propylen, benzen, toluen), tzn. związki organiczne pochodzące z antropo-genicznych i bioantropo-genicznych źródeł, różnych od m etanu, które są zdolne do produkow ania utleniaczy fotochemicznych w reakcjach z tlenkami azotu w obecności światła słonecznego. Głównym źródłem dwutlenku siarki są elektrownie opalane węglem kamiennym, a zwłaszcza brunatnym . Jego emisja jest przyczyną tzw. kwaśnych deszczów, które niszczą lasy. N ato -m iast grupa aerozoli obej-muje aerozole siarczanowe, pyły -m ineralne, aero-zole soli m orskiej oraz pyły węglowo-grafitowe (sadza lub związki organicz-ne węgla). Część z nich tworzy się na prekursorach gazowych pow odow a-nych działalnością człowieka.
N A J W A Ż N IE J S Z E W Y D A R Z E N IA D O T Y C Z Ą C E O C H R O N Y K LIM ATU
Zm iany klim atyczne to problem globalny, który wymaga globalnych rozwiązań. W ypracowane one zostały w wyniku wydarzeń, z których do najważniejszych zalicza się I Światową Konferencję K lim atyczną w Genewie, Konferencję w T o ronto, powołanie M iędzyrządowego Panelu do spraw Zm ian K lim atu (ang. Intergovernmental Panel on Climate Change - dalej: IPPC), Szczyt Ziemi w Rio de Janeiro, P rotokół z K ioto oraz Szczyt Ziemi w Johannesburgu. Chronologiczne zestawiono je na rys. 3.
Jeszcze w latach 60. i 70. X X wieku na różnych konferencjach klim ato-lodzy obawiali się ochłodzenia klim atu Ziemi w wyniku nadm iernego zapy-lenia atm osfery7. W roku 1979 odbyła się w Genewie Światowa Konferencja K lim atyczna, tj. pierwsza konferencja naukow a wysokiego szczebla, która zajęła się problem atyką ocieplenia globalnego oraz niszczenia warstwy ozo-nowej. U znano n a niej, że zmiany klimatyczne spowodow ane działalnością człowieka m ogą być w przyszłości poważnym problem em . K onferencja ta
7 W entylacja, Klim atyzacja, C hłodnictw o, Ogrzewanie, serwis branżowy, http://w w w .w en- tylacja.com .pl.
zapoczątkow ała serię w arsztatów i konferencji, które odbyły się w Villach, w latach 1980-1985. Przedstawione w Villach m odele i prognozy niekon-trolowanej emisji dwutlenku węgla i innych gazów cieplarnianych wykroczyły poza dom enę nauki i stały się przedmiotem analiz politycznych.
Rys. 3. Najważniejsze wydarzenia d otyczące ochrony klim atu
Ź r ó d ł o : oprać, własne na podstaw ie Ś w iat wobec zmian klim atu, http://w w w .biom asa.org
Konferencja na tem at zmian w atmosferze, przeprow adzona w roku 1988 w T oronto, zbiegła się z katastrofalną suszą w USA, co dodatkow o przyciąg-nęło uwagę mediów. Zakończyła się ona przyjęciem apelu wzywającego rządy krajów rozwiniętych do zmniejszenia emisji dw utlenku węgla o 20% do 2005 r. W tym samym roku utworzony został, przez Światową Organizację M eteorologiczną (ang. W orld M etorological O rganization - dalej: W MO) i Program O chrony Środowiska N arodów Zjednoczonych (ang. United Nations Environm ent Programme - U N D P), Międzyrządowy Panel do Spraw Zm ian K lim atu. Celem Panelu, do którego m ogą przystępować wszyscy członkowie O N Z i W M O, jest dostarczanie obiektywnych informacji na temat przyczyn, potencjalnych skutków i możliwości powstrzym ywania postępują-cych zmian klim atu. Od m om entu pow stania IPPC opublikow ał on szereg dokum entów (raporty oceniające, raporty specjalne, raporty metodologiczne, dokum enty techniczne), które są szeroko wykorzystywane przez ustaw odaw -ców, naukowców i ekspertów. R aporty opracowywane są przez zespoły autorów , w skład których wchodzą, wyznaczeni przez rządy państw i organi-zacje m iędzynarodowe, eksperci z uniwersytetów, centrów badawczych, firm, stowarzyszeń ekologicznych i innych organizacji z ponad 100 krajów świata.
W roku 1990 w Genewie odbyła się II Światowa K onferencja Kli-m atyczna, n a której przedstawiono wyniki prac IPCC , potwierdzające za-grożenia płynące z ocieplenia globalnego. Stanowiło to bodziec dla ONZ, któ ra na Zgrom adzeniu Ogólnym powołała M iędzyrządowy K om itet N e-gocjacyjny i powierzyła m u przygotow anie m iędzynarodow ej konwencji
dotyczącej zapobiegania zmianom klimatycznym. M iała ona uzupełnić K o n -wencję W iedeńską o ochronie warstwy ozonowej z 22 m arca 1985 r. oraz tzw. P rotokół M ontrealski, w sprawie substancji zubożających warstwę ozonow ą z 16 września 1987 г., o postanow ienia dotyczące emisji dwutlenku węgla, m etanu i podtlenku azotu. Ostateczny tekst Ram owej Konwencji w sprawie Zm ian K lim atu (Konwencja K lim atyczna, ang. United Nations Fram ew ork Convention on Climate Change - dalej: U N FC C C ) został przedstaw iony podczas Szczytu Ziemi w Rio de Janeiro w 1992 r. Jej przyjęcie przez 154 kraje stało się głównym osiągnięciem szczytu. Innymi jego sukcesami było podpisanie przez przedstawicieli państw tzw. Agendy
2 r , Deklaracji w sprawie Środowiska i Rozwoju, Konwencji o Bioróżnorodno- ści oraz Deklaracji o Lasach. Przyjęcie Konwencji Klimatycznej spowodow
a-ło, iż od tego m om entu spraw a handlu emisjami nabrała tem pa9. Sygnata-riusze zobowiązali się do osiągnięcia w roku 2000 poziom u emisji gazów cieplarnianych z roku 1990. P onadto jej strony przyjęły na siebie obowiązek publikow ania raportów o antropogenicznych emisjach gazów cieplarnianych, popierania transferu technologii, pozwalających zapobiegać emisjom, a także współpracy w zakresie badań naukowych związanych ze zm ianam i klimatu.
Strony podpisujące Konwencję Klimatyczną zobowiązały się także, iż co roku będą się spotykać podczas tzw. Konferencji Stron (ang. Conference of Parties - dalej: COP). Pierwsza z nich (COP-1) odbyła się w Berlinie w roku 1995. Po raz pierwszy przedstawiono wówczas krajowe raporty na tem at ochrony klim atu. Postanow iono także, że należy podjąć nowe zobowiązania dotyczące emisji gazów cieplarnianych, które będą obowiązywały po roku 2000. D ruga K onferencja państw stron Konwencji Klimatycznej (COP-2) odbyła się w roku 1996 w Genewie, gdzie uznano dotychczasowy postęp w ograniczaniu emisji dwutlenku węgla za niewystarczający. N a podstawie udostępnionych przez wiele krajów danych stw ierdzono, że m ogą one w 2000 r. nie spełnić zapisanego w Konwencji wymogu stabilizacji emisji gazów cieplarnianych na poziomie z roku 2000.
W ro k u 1997, na trzeciej K onferencji Stron (CO P-3) członkowie U N F C C C przyjęli P rotokół z K ioto (dalej: PK). Jego sygnatariusze uznali, że przeciwdziałanie globalnemu ociepleniu klim atu jest jednym z największych wyzwań współczesnego świata. Państwa rozwinięte, ze względu na historyczne uw arunkow ania oraz obecny udział w emisji zanieczyszczeń, zobowiązały się m. in. do redukcji emisji gazów cieplarnianych o 5,2% , w stosunku do roku 1990, w okresie 2008-2012 i o 40% do roku 2020. Zgodnie z ustaleniami PK w skład „koszyka” podstawowych gazów cieplarnianych weszło sześć
8 Stanow i ona zbiór zaleceń i wytycznych działań, które pow inny być podejm ow ane w celu zapew nienia trw ałego i zrów now ażonego rozwoju.
z nich, tzn. dwutlenek węgla, podtlenek azotu, m etan, a także fluorowęg- low odór (dalej: H F C ), perfiuorokarbon (dalej: PFC ) oraz sześciofluorek siarki (dalej: SF6). Te trzy ostatnie związki zaliczane są do szerokiej grupy freonów i określane mianem gazów fluorowych. C harakteryzują się one wysokim współczynnikiem ocieplenia globalnego (efektywnością pochłania-nia), w przypadku H F C jego w artość w aha się bowiem w granicach
150-11 700, w przypadku PFC przedział ten rozciąga się od 6500 do 9200, natom iast dla SF6 wyznaczona ona jest liczbą 23 90010. Trzy pierwsze z wymienionych gazów tworzą grupę gazów niefluorowych. Zaw artość k o -szyka wskazuje, iż Protokołem z K ioto objęto gazy o największym stopniu emisji ze źródeł antropogenicznych.
Znacznie mniej miejsca tezom o globalnym ociepleniu klim atu Ziemi w wyniku działalności gospodarczej człowieka poświęcono na II Szczycie Ziemi, który odbył się w roku 2002 w Johannesburgu. W Deklaracji
Koń-cowej z 4 września 2002 r. potwierdzono wprawdzie zobowiązanie do
reali-zacji ustaleń z Rio de Janeiro, w tym Konwencji Klimatycznej, jednak zdom inow ana ona została przez podkreślenie takich czynników realizacji zrównoważonego rozwoju, jak m. in. zapewnienie dostępu do czystej wody, urządzeń sanitarnych, dostatecznego schronienia, energii i ochrony zdrowia, bezpieczeństwa żywności i ochrony różnorodności biologicznej. Środkiem na przezwyciężenie niedorozwoju miał być także transfer technologii, rozwój zasobów ludzkich, edukacja i szkolenia. Nie brakow ało głosów, że problem globalnego ocieplenia klim atu Ziemi jest wynikiem propagandy ekologów, którzy nie dostrzegają, iż udział gazów cieplarnianych, pochodzących ze źródeł antropogenicznych, w powstawaniu efektu cieplarnianego wynosi ok. 2,5% , a m ająca w nim największy udział para w odna nie została uznana
Protokołem z Kioto za jeden z nich.
IN ST R U M E N T Y POLITYKI EK O L O G IC Z N E J U E
Rządy poszczególnych krajów, jak o autorzy polityki ekologicznej, stają przed koniecznością określenia optymalnego poziom u jakości środowiska. Towarzyszy tem u często konflikt między poziomem dobrobytu obecnych i przyszłych pokoleń, a także problem doboru jego m ierników. K onw en-cjonalne m ierniki dobrobytu, preferujące poziom dochodów i zatrudnienie, dopełniane są elementami jakości środowiska. N a to nakłada się niepewność związana z preferencjam i przyszłych pokoleń, a także dynam ika systemów gospodarczych i powiązania ze standardam i ekologicznymi. Rządy stają także
10 J. Czubala, H andel emisjam i C 0 3 w Unii Europejskiej ja k o instrument p o lity k i ekologicznej
przed problem em doboru instrum entów osiągania określonego poziomu jakości środow iska. Punktem wyjścia tych działań jest podporządkow anie wspom nianych instrum entów dobrze sformułowanym celom polityki go-spodarczej i ekologicznej. Trwały i zrównoważony rozwój warunkuje bo-wiem wiele czynników, ale w szczególności umiejętność kojarzenia praw ekologii i ekonom ii w procesach decyzyjnych i to na wszystkich szcze-blach decyzyjnych: gospodarstwo domowe, przedsiębiorstwo oraz wspól-noty państw 11.
Z a fundam ent polityki ekologicznej UE uważane jest porozum ienie zwane Jednolitym A ktem Europejskim (ang. Single European Act). Zawarto w nim rozdział „ekologiczny” , rozwijający zwłaszcza tzw. zasadę pom oc-niczości, k tó ra głosi, że główna odpowiedzialność i praw o podejm owania decyzji powinny leżeć w gestii możliwie najniższego szczebla w hierarchii władzy. Jednolity A k t Europejski wymaga, żeby polityka ekologiczna była integralną częścią polityki UE. K om isja Europejska m a aktywnie uczest-niczyć w tworzeniu ekopolityki, a jeśli to konieczne, także ją inicjować. W raz z porozum ieniem z M aastricht wzrosły w ym agania odnośnie do w kom ponow ania problem atyki ochrony środow iska w cały obszar zaintere-sowania polityki gospodarczej oraz we wszystkie akty prawne. Powodem działań na poziomie UE jest transgraniczny charakter problem ów ekologicz-nych. Środki podjęte przez UE m ogą niejednokrotnie okazać się bardziej skuteczne w osiąganiu celów ekologicznych przy niższym koszcie oraz z m inim alnym obciążeniem dla gospodarki niż seria kroków podjętych przez każde państw o z osobna.
U nia Europejska realizuje swoją politykę ekologiczną wykorzystując zarów no instrum enty o charakterze nieekonomicznym, ja k i ekonomicznym (patrz rys. 4), przy czym kurczy się stopniowo zakres stosow ania tych pierwszych na rzecz tych drugich. Instrum enty nieekonomiczne, jako in-strum enty regulacji bezpośredniej, m ają zazwyczaj form ę aktów prawnych lub administracyjnych. W yrażają one nakazy i zakazy, które warunkują sposób i intensywność korzystania ze środowiska. N atom iast instrumenty ekonom iczne nie pow odują bezwzględnego przym usu wobec podm iotów z niego korzystających, tworząc jednocześnie bodźce do pożądanych za-chowań (zachęcające lub zniechęcające). Spektakularnym przykładem ekono-micznego instrum entu polityki ekologicznej o charakterze rynkowym jest handel emisjami. Instrum enty te przynoszą wyraźne, i stosunkow o szybkie, efekty. D o głównych zalet handlu emisjami należy wyrażanie stopnia ogra-niczenia emisji w wartościach bezwzględnych, tzn. zgodnie z poziomem całkowitego limitu (redukcja emisji), osiąganie redukcji niższym kosztem niż przy użyciu innych instrum entów (korzyści społeczne), sprzyjanie
waniu i wykorzystywaniu nowych technologii (nowe technologie) oraz stosun-kowo niska w artość kosztów administracyjnych w porów naniu z regulacjami bezpośrednim i12. W wyniku dalszego podziału instrum enty polityki ekologicz-nej m ożna zaliczyć do grupy mechanizmów regulacji pośredniej oraz m echa-nizmów wspomagających (zdecentralizowanych, nieekonomicznych). Miejsce aktów praw nych oraz handlu emisjami wśród innych narzędzi polityki ochrony środow iska przedstaw iono na rys. 4.
Instrumenty polityki ekologicznej 1 r~ Instrumenty nieekonomiczne ewolucja Instrumenty ekonomiczne 1 .. C 1 Instrumenty regulacji bezpośredniej Instrumenty wspomagające Instrumenty regulacji pośredniej Instrumenty rynkowe Standardy emisji Dobrowolne porozumienia ekologiczne Opłaty za korzystanie z zasobów środowiska Opłaty emisyjne
T
1 Standardy techniczne i ---1
Handel emisjami Instrumenty oddziaływania psychospołecznego Opłaty produktowe 1 1 Standardy produktowe 1 . . . Ubezpieczenia ekologiczne 1 Depozyty i zastawy ekologiczne ' 1 ... Badania naukowe Standardy imisji 11
bezpośrednieDotacje'1
Postęp techniczny Pozwolenie prawno- administracyjne 11 Ulgi i zwolnienia podatkowe
1 Lepsze systemy danych o środowisku Instrumenty planowania przestrzennego 1 Udogodnienia kredy-towe i pożyczkowe
1
“ i Procedury obowiązkowe Udogodnienia celne 1 1 Kary pieniężne Preferencyjne rozliczanie inwestycjiRys. 4. Instrum enty polityki ekologicznej U nii Europejskiej
Ź r ó d ł o : oprać, własne na podstawie: M . Cygler, P olityk a ochrony środow iska iv Polsce, „Bank i K redyt” 2004, nr 7
12 A. Błachow icz, S. K olar, M . K ittel, E. Levina, E. W illiam s, P rzew odnik po handlu
H andel emisjami może funkcjonować na szczeblu „upstream ” lub „dow n-stream ” 13. W tym pierwszym przypadku wprowadzany jest na poziomie producentów paliw, zatem jego uczestnikami są np. kopalnie, właściciele ropo- i gazociągów oraz im porterzy i dystrybutorzy tych kopalń. H andel na szczeblu „upstream ” nie jest powszechnie stosowany, dotyczy mniejszej liczby podm iotów , ale pokryw a większą część emisji. Bodźce do jej ograniczania zawarte są w cenach paliw. Drugi przypadek handlu emisjami obejmuje poziom bezpośrednich ich emitentów, np. elektrowni, hut, cementowni. M echanizm ten jest powszechnie stosowany, dotyczy większej liczby p od-m iotów , ale w od-mniejszyod-m stopniu pokrywa eod-misję. Zawiera on bezpośrednie bodźce dla końcowych użytkowników do jej ograniczania. H andel emisjami m oże przyjąć następujące formy:
• m echanizm u klosza (ang. bubbles),
• m echanizm u kom pensat (ang. offsets lub credit-based emission reduction
trading),
• kredytów redukcji emisji (ang. emission reduction credits), • kwot ograniczenia i handlu (ang. cap and trade).
Pierwsza z nich pozwala na przydzielenie grupie przedsiębiorstw (wy-dzielenie grup odbywa się poprzez „przykrycie kloszam i”), m ających zró-żnicowane źródła emisji zanieczyszczeń, pułapu emisyjnego. Odniesienie go do grupy źródeł emisji pozwala im na łączne dokonyw anie najbardziej efektywnych kosztow o redukcji emisji (zakłady te m ogą działać w ramach jednego przedsiębiorstwa). M echanizm kom pensat pozwala przedsiębiorstwu na zmniejszenie emisji zanieczyszczeń poprzez „przesunięcie” redukcji z za-kładu, który jej nie potrzebuje, do tego, który jej wymaga. W ten sposób zakłady, które chcą rozszerzyć skalę swojej działalności (i potrzebują po-zwoleń), m ogą dokonyw ać inwestycji redukcyjnych w innych zakładach. Trzecia z wymienionych wyżej form handlu emisjami polega na tym, że przedsiębiorstwa o emisjach poniżej określonego progu m ogą otrzymywać kredyty redukcji i sprzedawać je następnie tym, których poziomy emisji go przekraczają. N atom iast form a typu cap and trade odpowiada, opi-sanem u powyżej, mechanizmowi nakreślonem u przez art. 17 PK . Zatem całkowity limit emisji ustalany jest dla grupy przedsiębiorstw i/lub sektorów, a następnie upraw nienia do emisji m u odpowiadające rozdzielane są po-między te zakłady. M ogą one je wykorzystać (oznacza to emisję zgodnie z narzuconym limitem, tzn. jej redukcję), sprzedać (trade) lub zachować na przyszłe okresy rozliczeniowe. Jest to najbardziej zaaw ansow ana, sku-teczna i efektywna ekonomicznie form a handlu emisjami, m ająca najszersze zastosowanie praktyczne.
13 B. U liasz-M isiak, Handel uprawnieniami do emisji C 0 2, „P olityka Energetyczna” 2004, t. 7, Zeszyt specjalny, s. 567-568.
D o kategorii instrum entów rynkowych m ożna zaliczyć także opłaty za emisję zanieczyszczeń do środowiska. M ożna je traktow ać jak o cenę za wykorzystanie jego absorpcyjnych możliwości lub kosztów zewnętrznych pow odow anych zanieczyszczeniami. Podstaw ą ich naliczania jest wielkość emisji zanieczyszczeń lub innych uciążliwości dla środowiska. Z kolei ideą obowiązkowych ubezpieczeń ekologicznych jest przeniesienie na instytucję ubezpieczeniową odpowiedzialności materialnej za skutki szkodliwe dla śro-dowiska, wywołane prow adzoną działalnością gospodarczą. Stymulujący charakter tego instrum entu polega na tym, że staw ka ubezpieczeniowa jest wprost proporcjonalna do ryzyka wystąpienia negatywnych skutków oraz wielkości szkód, jakie te skutki mogłyby spowodować.
Instrum enty regulacji pośredniej, jak wspom niano, nie tw orzą bezwzględ-nego przym usu wobec podm iotów korzystających, pozostawiając im pewne pole wyboru. Zadaniem regulacji pośrednich jest zwiększenie skuteczności narzędzi prawno-adm inistracyjnych. Istotną ich zaletą jest elastyczność w do-borze m etod osiągania celów środowiskowych, a jednocześnie obniżenie społecznych tego kosztów 14. Najbardziej rozwiniętym segmentem tej grupy są opłaty ekologiczne (zaznaczone na rys. 4 kolorem szarym), które pełnią funkcję bodźcową (zachęcanie do zmniejszenia presji na środowisko), do-chodow ą (źródło środków, które m ożna przeznaczyć na ochronę środowiska) oraz internalizacji środowiskowych kosztów zewnętrznych (włączenie ich do procesów ekonomicznych). O płaty za korzystanie z zasobów środow iska są (nierynkową) ceną, płaconą przez podm ioty gospodarcze za korzystanie z odnawialnych i nieodnawialnych zasobów, która pow inna odzwierciedlać poziom ich rzadkości15. Najważniejsze z nich dotyczą w ydobyw ania kopalin, poboru wody, gospodarow ania zasobami odnawialnym i (lasy, zwierzyna, łowiska) oraz ziemią. Opłaty produktow e obciążają produkty, które m ogą być szkodliwe dla środowiska w fazie produkcji, wykorzystania lub końcowej utylizacji. Stawka opłaty może odnosić się do poszczególnych substancji zawartych w produkcie (np. do zawartości siarki w węglu lub w paliwach płynnych) bądź do całych produktów (np. opakow ań z tworzyw sztucznych, które nie m ogą być pow tórnie przetwarzane i ostatecznie trafią do środowis-ka). Podobną rolę odgrywają depozyty ekologiczne, jednak - w przeciwień-stwie do opłat - zostają one zwracane w momencie udow odnienia, iż dany pro d u k t został poddany recyklingowi lub bezpiecznie zneutralizowany. N a-tom iast zastaw ekologiczny jest płatnością dokonyw aną przez podmioty korzystające ze środow iska i wnoszoną przed podjęciem przez nie przedsię-wzięć w zakresie jego ochrony, do których zostały zobowiązane. Zwrot
14 M . Cygler, P olityka ochrony środowiska naturalnego >v Polsce, „Bank i K redyt” 2004, nr 7.
15 B. Fiedor, S. Czaja, A . G raczyk, Z. Jakubczyk, P odstaw y ekonom ii środow iska i zasobów
płatności następuje w momencie, kiedy, w wyniku zrealizowanego przed-sięwzięcia, cel ekologiczny zostanie osiągnięty. Pozostałe ekonom iczne instrum enty regulacji pośredniej stanow ią form y subsydiow ania. I tak dotacje bezpośrednie skierowane są bezpośrednio na realizację konkret-nych projektów , ulgi i zwolnienia podatkow e prom ują korzystne dla śro-dow iska przedsięwzięcia, rodzaje działalności i modele konsumpcji. U do-godnienia kredytowe obejm ują preferencyjne warunki zaciągania kredytów i pożyczek. Subsydiowanie w tym przypadku zaw arte jest w różnicach między w arunkam i rynkowymi i preferencyjnymi w zakresie oprocentow a-nia, czasu spłaty, okresu karencji i ułatwień gwarancyjnych. P onadto praw idłow e osiąganie celów ekologicznych m oże być nagradzane częś-ciowym umorzeniem zobowiązań. Do instrum entów regulacji pośredniej zalicza się także udogodnienia celne (preferencje celne) oraz ułatwienia związane z realizacją i rozliczeniem inwestycji (np. preferencyjne warunki am ortyzacji m ajątku).
Instrum enty regulacji bezpośredniej m ają charakter administracyjny i pra-wny. C harakteryzują się one bezwzględnym przymusem stosow ania przez podm ioty będące ich adresatem . Znajdujące się w tej grupie instrum entów standardy emisji określają m aksym alny poziom zanieczyszczeń (ale także hałasu lub prom ieniow ania), które m ogą być wprowadzane do środowiska z danego źródła. Dopuszczalny poziom emisji może być określony w formie powszechnie obowiązującego aktu prawnego lub aktu administracyjnego dotyczącego wyłącznie konkretnego podm iotu. Standardy technologiczne i produktow e precyzują dopuszczalną zawartość w produkcie określonych substancji, które m ogą zagrażać środowisku lub zdrowiu człowieka w trakcie jego produkcji, użytkow ania bądź utylizacji. W zakresie technologii
wy-tw arzania m ogą one dotyczyć np. energo- i surowcochłonności, a także wielkości emisji na jednostkę produktu. Pożądany stan środowiska, np. m aksym alne stężenie szkodliwych substancji w powietrzu, wodzie lub or-ganizmach określają standardy imisji, które wyznaczają ilościowe cele ochro-ny środowiska. Pozwolenia praw ne i administracyjne, na bazie standardów ogólnych, określają indywidualne, dla danego użytkow nika, warunki korzys-tania ze środow iska. Klasycznymi przykładam i z tej kategorii instrum entów są decyzje reglamentacyjne (np. pozwolenia na emisję, p obór wód), licencje, zezwolenia (np. n a wycięcie drzew) oraz koncesje (np. na poszukiwanie i wydobywanie kopalin). Szczególną form ą regulacji praw nych i adm inist-racyjnych są instrum enty planow ania przestrzennego, wykorzystywane na szczeblu lokalnym . D o najważniejszych decyzji planistycznych należy np. określenie w arunków zabudowy i wykorzystania terenu. Jest to zatem in-strum ent gospodarow ania przestrzenią, tj. jednym z ważniejszych zasobów środowiska. Procedury obowiązkowe dotyczą norm postępow ania. Do naj-ważniejszych instrum entów tego typu należy m. in. obowiązek dokonywania,
określonej w zakresie sposobu i kryteriów, oceny wpływu na środowisko (oceny oddziaływania na środowisko) planow anych przedsięwzięć inwes-tycyjnych i organizacyjnych. M imo finansowego charakteru, administracyjny charakter m ają kary pieniężne, które należy traktow ać jak o instrum ent wym uszania przestrzegania prawa.
W wysoko rozwiniętych krajach świata coraz powszechniejsze staje się stosowanie tzw. instrum entów wspomagających (zdecentralizowanych), któ-rych główną zaletą jest stosunkowo duża skuteczność w osiąganiu celów środowiskowych. Zalicza się do nich tzw. dobrow olne porozum ienia ekolo-giczne (instrum enty dobrowolnego stosowania), które K om isja Europejska ujmuje jak o umowy między przemysłem a organam i adm inistracji publicznej, dotyczące osiągnięcia celów ekologicznych. Należy wskazać na ich znaczną elastyczność i duży możliwy zasięg stosowania, a także oszczędności przedsię-biorstw związane z uniknięciem niektórych kosztów dostosow ania się do regulacji środowiskowych narzucanych jednostronnie. Przykładem tego typu instrum entu jest dobrow olne uczestniczenie przedsiębiorstw w systemie zarzą-dzania i kontroli spełniającym wymogi ochrony środow iska (ang. eco-
management and audit scheme — EMAS). System ten jest otw arty dla wszelkich
przedsiębiorstw, pod warunkiem, że spełnią one kryteria ekologicznego zarządzania, poddadzą się okresowej kontroli i zgodzą się na publikowanie wyników audytu. Znaczną rolę odgrywają instrumenty oddziaływania psycho-społecznego, obejmujące przede wszystkim różne rodzaje formalnej i nieformal-nej edukacji ekologicznieformal-nej oraz lobbing, chociaż trudno jest powiązać konkret-ne wyniki z zastosowaniem poszczególnych form oddziaływania. „W spom aga-jący” charakter m ają także badania naukowe, postęp techniczny oraz lepsze
systemy zbierania i grom adzenia danych statystycznych o środowisku.
AKTY P R A W N E U E JAK O E K O LO G IC Z N Y IN S T R U M E N T R EG U L A C JI B E Z P O Ś R E D N IE J W SE K T O R Z E E L E K T R O E N E R G E T Y C Z N Y M
Budow a wewnętrznego, jednolitego rynku energii elektrycznej UE reali-zowana jest bezpośrednio przez liberalizację narodow ych rynków energetycz-nych i pośrednio przez harm onizację praw a państw członkowskich. Jednak polityka energetyczna UE nie dotyczy wyłącznie sektora energii, ale również ochrony środow iska, a także podatków , również handlu i konkurencji. M a ona zatem na celu nie tylko budowę wspólnego rynku energii elektrycznej i zapewnienie bezpieczeństwa jej dostaw, ale również ochronę środowiska. W śród instrum entów służących do realizacji polityki wspólnotowej w ob-szarze środow iska naturalnego, oprócz instrum entów regulacji bezpośredniej, instrum entów wspomagających, instrum entów regulacji pośredniej oraz in-strum entów rynkowych (patrz rys. 5), znajduje się także europejskie
(współ-notowe) praw o ochrony środowiska. Priorytety polityki ekologicznej UE do roku 2010 zostały wyznaczone w VI Program ie D ziałania na rzecz Środowis-ka, zatytułowanym Środowisko 2010: nasza przyszłość, nasz wybór. Określono w nim cztery obszary aktywności, do których zaliczono zmiany klimatyczne, różnorodność biologiczną, środowisko i zdrowie oraz zasoby naturalne i od-p a d y 16. W kwestii klimatycznej celem interwencji W sod-pólnoty jest redukcja emisji gazów cieplarnianych do poziomu, który nie będzie powodow ał niena-ruszalnych zmian klim atu. Największym źródłem ich emisji są procesy spala-nia paliw kopalnych, a pod względem sektorowym produkcja energii elektry-cznej (patrz rys. 1). Stąd też akty prawne z pogranicza ochrony środowiska i energetyki, wśród których najważniejsze zestawiono w tab. 2, odgrywają w ustawodawstwie UE bardzo istotną rolę. Przepisy regulujące kwestie ochro-ny powietrza przed zanieczyszczeniem są w UE tworzone od początku lat 80. W roku 1980 przyjęto dyrektywę dotyczącą stężenia S 0 2 i pyłów zawieszo-nych w atmosferze. W kolejzawieszo-nych latach wydawano dyrektywy regulujące stężenie w powietrzu ołowiu i dwutlenku azotu. Począwszy od połowy lat 80. w prow adzono przepisy regulujące kwestie emisji zanieczyszczeń z elektrowni, ze stacjonarnych źródeł przemysłowych i źródeł ruchom ych (np. środków kom unikacji). W drożenie wymogów wynikających z tych aktów prawnych przyniosło znaczną popraw ę jakości powietrza atmosferycznego w Europie, jednak uznano ją za niewystarczającą i, od połowy lat 90., zaczęto zaostrzać istniejące wymagania. I tak w 1996 r. UE przyjęła D yrektywę 96/62/UE w sprawie oceny i zarządzania jakością otaczającego powietrza, a na jej podstaw ie w ydano „dyrektywy córki” zaostrzające w ym agania wobec stężeń S 0 2, NO*, pyłu zawieszonego i ołowiu oraz wprow adzono wym agania doty-czące dopuszczalnych stężeń tlenku węgla i ozonu (Dyrektywa 2002/3/UE).
T a b e l a 2 Zasadnicze dokum enty U nii Europejskiej z pogranicza ochrony środow iska i energetyki
N azw a dokum entu D ata Organ Num er
dokum entu Opis
D y re k ty w a w spraw ie ograniczenia emisji dwutlenku węgla p rz e z podniesienie sku
te-czności energetycznej 13.09.1993 93/76/E W G D y re k tyw a w spraw ie zintegrowanego za
-pobiegania i ograniczenia zanieczyszczeń 24.09.1996 R U E 9 6/61/U E
dyrektywa IPPC
D y re k tyw a w spraw ie oceny i zarządzania
ja k o śc ią p ow ietrza 27.09.1996 R U E 9 6/62/U E
Tabela 2 (cd.)
N azw a dokum entu D ata Organ Num er
dokum entu Opis
D ecyzja zm ieniająca decyzję 93/389/E W G
>v sprawie mechanizmu monitorowania
emi-sji C 0 2 i innych gazów cieplarnianych we
W spólnocie 26.04.1999 R U E 1999/296/U E
D ecyzja w sprawie wdrożenia europejskiego
rejestru em isji zanieczyszczeń 17.07.2000 KE 2000/47/U E
dotyczy dyrektywy
1PPC
D yre k tyw a w sprawie ograniczania emisji niektórych zan ieczyszczeń z dużych iró d e l
spalania paliw 23.10.2001
PE
R U E 2001/80/U E
dyrektywa LCP
D yrek tyw a И' spraw ie krajowych pułapów emisji dla niektórych zanieczyszczeń
powie-trza atm osferycznego 23.10.2001
PE
R U E 2001/81/U E
dyrektywa pułapowa
D yrektyw a dotycząca ozonu w otaczającym
pow ietrzu 12.02.2002
PE
R U E 2002/3/U E
D e cy zja d o tyc zą c a za tw ierdzen ia p rz ez W spólnotę Europejską Protokołu z K ioto do Ram ow ej Konwencji N arodów Zjedno-czonych w sprawie Zmian Klimatu i wspól-nej realizacji wynikających z niego
zobo-wiązań 25.04.2002 R U E 2002/358/U E
D y rek tyw a w spraw ie publicznego dostępu
do inform acji dotyczących środowiska 28.01.2003
PE
R U E 2003/4/U E
uchylenie 90/313/EW G
D y rek tyw a ustanawiająca program handlu uprawnieniami do em isji gazów
cieplarnia-nych na obszarze W spólnoty 13.10.2003
PE
R U E 2003/87/U E
dyrektywa o handlu
emisjami
D ecyzja określająca w ytyczn e dotyczące m onitorowania i spraw ozdaw czości w za
-kresie em isji ga zó w cieplarnianych 29.01.2004 K E 2004/156/U E
dotyczy 2003/87/U E
D ecyzja d otycząca mechanizmu m onitoro-wania em isji g a zó w cieplarnianych we
W spólnocie o ra z wykonania Protokołu
z K ioto 11.02.2004
PE
R U E 280/2004/U E
D yre k tyw a ustanawiająca system handlu przyd zia ła m i em isji g azów cieplarnianych we W spólnocie z uwzględnieniem
mechani-zm ów projektow ych Protokołu z K ioto 27.10.2004
PE
R U E 2004/101/U E
zmiana dyrektywy 2003/87/U E
R ozporządzen ie w spraw ie stan daryzow
a-nego i zabezpieczoa-nego system u rejestrów 21.12.2004 KE 2216/2004
dotyczy 2003/101/U E
D yrektywa 96/61 jU E w sprawie zintegrowanego zapobiegania i ograniczania (kontroli) zanieczyszczeń, zwana popularnie dyrektywą IPPC (ang. Integreted Pollution Prevention and Control) jest jednym z najważniejszych ramowych
aktów praw nych UE, które określają generalne zasady ochrony środowiska. W prow adza ona jednolite instrum enty zapobiegania i utrzym ywania pod pełną k ontrolą procesów oddziaływania na środowisko, związanych z nie-którym i rodzajam i działalności gospodarczej. O prócz instalacji przemysłu energetycznego objęte nią zostały instalacje przemysłu hutniczego, m etalur-gicznego, m ineralnego, chemicznego, gospodarki odpadam i oraz inne in-stalacje potencjalnie uciążliwe dla środowiska (np. inin-stalacje przemysłu rolno-spożywczego, papierniczego, garbarskiego i tekstylnego). W zależności od rodzaju działalności nakłada ona na ich operatorów obowiązek uzyskania tzw. pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie gazów i pyłów do powie-trza, wytwarzanie odpadów, emitowanie hałasu, w prowadzanie ścieków do wód, kanalizacji, ziemi i poboru wód oraz em itow ania pól elektrom ag-netycznych17. Term in jej uzyskania wyznaczony został na 30 października 2007 r. Stosowanie się do zasad IPPC oznacza, że przedsiębiorstwo zamiast uzyskiwać kilka zgód, np. na określoną emisję pyłów, n a ścieki, na odpady, hałas itd., będzie uzyskiwało tylko jedną, która obejmowała będzie wszystkie, uciążliwe dla środow iska, aspekty jego działalności. M a to być także in-strum ent walki z tzw. eko-dumpingiem. Zdarzało się bowiem, iż pewne grupy przemysłowe przenosiły się tam , gdzie, dzięki om ijaniu przepisów i standardów ekologicznych, m ożna było produkow ać taniej. T ak wszech-stronne postrzeganie oddziaływania na środowisko m a zapobiegać często stosowanym praktykom , polegającym na ograniczaniu efektów środow isko-wych niższej emisji zanieczyszczeń do powietrza, poprzez wprowadzanie substancji toksycznych do w ód18.
Pozwolenie to oznacza zatem „ekologiczną licencję” na dalsze prowadze-nie działalności gospodarczej, gdyż Dyrektywa nakazuje wstrzymaprowadze-nie funk-cjonow ania instalacji eksploatowanych, które go nie m ają. Pełni ono funkcję ekonomicznego certyfikatu, rozpatryw anego np. przez banki przy podej-m ow aniu decyzji o pożyczkach i kredytach. Jest to szczególny rodzaj po-zwolenia na w prowadzanie do wszystkich kom ponentów środow iska sub-stancji lub energii, przy zachowaniu wymogów jego ochrony według zasad tzw. Najlepszych D ostępnych Technik (ang. Best Available Techniques - dalej: BAT). Nie oznacza to jednak konieczności zastosow ania ostatnich osiągnięć naukowych, ale racjonalne i uzasadnione ekonomicznie podejście do istniejących i wypróbowanych technologii. Aby określona technika (te-chnologia), wykorzystywana przez daną instalację, m ogła być traktow ana
17 Fundusze strukturalne dla przedsiębiorców , „E K O Finansc” 2004, nr 5, s. 44. 18 IP P C kontra eko-dumping, „E K O Finanse” 2003, nr 6, s. 8.
jak o BAT, powinna spełniać szereg wymogów, wskazujących na możliwość osiągnięcia zakładanych wskaźników, np. emisji, energochłonności, m ate-riałochłonności. N a podstawie BAT określane są limity emisyjne, które wyznacza się opierając na technicznej charakterystyce instalacji, jej loka-lizacji geograficznej i lokalnych warunkach środowiskowych. Lista głównych substancji zanieczyszczających, które m ają być uwzględniane przy ustalaniu granicznych wielkości emisji, obejmuje m. in. związki siarki, azotu i węgla oraz pył, co m a bezpośredni związek z sektorem elektroenergetycznym 19. Zatem „licencja” IPPC , wraz ze standardem BAT, staje się podstawowym dokum entem , na podstawie którego instytucje rynkowe i konkurenci ryn-kowi będą nawiązywać bądź unikać współpracy ekonom icznej20. Wdrożenie dyrektywy IPPC będzie się wiązało ze znacznymi kosztam i. Szacuje się, że np. w Polsce ich wysokość wynieść może 150 mld zł, a na liście przedsiębiorstw, od których wymagać się będzie pozwolenia zintegrowanego, są 2332 instalacje przemysłowe, z czego 217 z sektora energetycznego21. Isto ta D yrektyw y IP P C tkwi w tym, iż spełnienie jej wymagań stworzy danem u przedsiębiorstwu kom fortow e warunki funkcjonow ania na wiele następnych lat, gdyż z definicji zagwarantuje to m u równoległe spełnienie wielu innych regulacji środowiskowych, w tym wynikających z, przedsta-wionych poniżej, dyrektyw LCP i o handlu emisjami22.
Dyrektywa 2001/80IUE w sprawie ograniczania emisji niektórych
zanie-czyszczeń z dużych źródeł spalania paliw (Dyrektywa L C P - ang. Large
Combustion Plants) wprowadziła istotne zaostrzenia w stosunku do dużych
obiektów energetycznego spalania o mocy powyżej 50 M W . D la tych z nich, których uruchom ianie przypadało po 27.11.2003 r., dw ukrotnie surowsze stały się wymogi dotyczące emisji S 0 2 i NO* oraz prawie dwukrotnie surowsze, jeśli chodzi o emisję pyłów. Zawarte w Dyrektywie wymagania powinny być realizowane etapowo. W pierwszym etapie, tzn. do roku 2008, emisja S 0 2 nie pow inna przekroczyć poziomu 200 m g/m 3, w odniesieniu do pyłów zaś 30 m g/m 3. N atom iast w terminie do roku 2016 (II etap) zakłada się redukcję poziomu emisji tlenków azotu (NO*) do 200 m g/m 3. W przypad-ku obiektów uznanych za istniejące, zaostrzenia są również bardzo znaczne. W spom niane ograniczenia emisji drastycznie podniosły w ym agania zawarte w przepisach krajow ych23. D la spełnienia wymagań D yrektyw y 2001I80IUE
19 D y rek tyw a 96/61/U E , Załącznik 111.
20 Licencja na działanie, „E K O Finanse” 2003, nr 6, s. 4.
21 IP P C - p rzem y sł liczy na pom oc, „E K O Finanse” 2003, nr 6, s. 6.
22 Z. Parczewski, W pływ regulacji unijnych na warunki funkcjonow ania krajowych
przedsię-biorstw ciepłowniczych, „Energetyka” 2006, nr 1, s. 14.
“ Z. Pęczalski, P roblem atyka „czystej" energii elektryczn ej i koniecznej transform acji
ener-g e ty k i w ciąener-gu 1 5 -2 0 lat (w drażanie D y re k ty w y U E 2001/8 0 / WE)., „E nerener-getyka” 2002,
konieczne jest podjęcie działań inwestycyjnych, polegających na budowie, rozbudow ie i m odernizacji instalacji odsiarczania spalin, redukcji N O x i odpylania. W obec znacznych nakładów, w wielu przypadkach należy rozpatrzyć celowość takich działań i zastąpienie ich likwidacją istniejących urządzeń i budow ą nowych. Ze wstępnych analiz wykonywanych na zlece-nie sektorów w ytw arzania energii elektrycznej i ciepła wynika, że np. w Polsce realizacja D yrektywy 2001/80IUE spowoduje, że istniejące źródła w 40% nie będą spełniać norm obowiązujących od 2008 г., a w zakresie N O , 90% źródeł o mocy ponad 500 M W nie będzie spełniać norm o bo-wiązujących od 2016 r. M oże to pociągnąć za sobą konieczność nawet potrojenia przewidywanych uprzednio w perspektywie roku 2010 wydat-ków na inwestycje ekologiczne lub wymianę instalacji n a nowe, także z zam ianą węgla kamiennego i brunatnego na gaz24. W przypadku Polski koszty w drożenia dyrektywy LCP m ożna określić na ok. 35 mld zł do roku 2015.
Rów nolegle do dyrektywy LCP opublikow ana została D yrektywa
2001/81/U E w sprawie krajowych pułapów emisji dla niektórych zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego (tzw. dyrektywa pułapow a). D okum ent ten
zobo-wiązywał państw a członkowskie do opracow ania, w term inie do 1.10.2002 r., program ów krajowych emisji S 0 2, N O x, lotnych związków organicznych (LZO ) oraz am oniaku (N H 3) w celu co najmniej przestrzegania, najpóźniej w roku 2010, krajowych pułapów emisji, które przedstaw iono w tab. 3.
T a b e l a 3 Krajow e pułapy emisji S 0 2, N O ,, LZO i N H 3, które pow inny być osiągnięte w roku 2010
zgodnie z D yrek tyw ą 2001/81/U E
Kraj s o 2 N O , LZO N H 3
k ilotony kilotony kilotony kilotony
1 2 3 4 5 A ustria 39 103 159 66 Belgia 99 176 139 74 D an ia 55 127 85 69 Finlandia 110 170 130 31 Francja 375 810 1 050 780 Grecja 523 344 261 73
24 P o lityk a ekologiczna państw a na lata 2003-2006 z uwzględnieniem p ersp ek tyw y na lata 2 007-2010, W arszawa, grudzień 2002, s. 47.
Tabela 3 (cd.) 1 2 3 4 5 H iszpania 74ć 847 662 353 H olandia 50 260 185 128 Irlandia 42 65 55 116 Luksemburg 4 11 9 7 Niem cy 520 1 051 995 550 Portugalia 160 250 180 90 Szwecja 67 148 241 57 W ielka Brytania 585 1 167 1 200 297 W łochy 475 990 1 159 419 U E-15 3 850 6 519 6 510 3 110
Ź r ó d ł o : D y re k tyw a 2001/81/U E , załącznik I.
F o rm ą m onitoringu przestrzegania powyższych pułapów są spraw o-zdania K om isji, składane Parlam entow i E uropejskiem u i Radzie UE, przy czym term in najbliższego z nich przypada na rok 2008. Oprócz zagadnień bezpośrednio związanych z w drażaniem D yrektyw y, jak np. ocena ekonom iczna podjętych działań oraz ich wpływu n a poszczególne państw a członkowskie i sektory gospodarki, zawierają one elementy do-tyczące wcześniejszych dyrektyw. O bejm ują one m . in. opis postępów , jakie osiągnięto w zakresie stosowania najlepszych dostępnych technik, zgodnie z art. 16 D yrektywy IP P C oraz skalę realizacji założeń doty-czących zmniejszenia emisji S 0 2 i NO* z istniejących dużych źródeł spa-lania paliw, przedstawionych przez państw a członkowskie na m ocy dy-rektywy LCP.
Nieco mniejsze znaczenie dla sektora energetycznego m a Dyrektywa
2002/3/UE w sprawie ozonu (przyziemnego) w otaczającym powietrzu. „Próg
inform acyjny” , tzn. poziom ozonu, powyżej którego istnieje ryzyko dla zdrowia ludzi, wynikające z krótkotrwałego narażenia n a działanie szczególnie wrażliwych „sekcji” ludności, przy którego przekroczeniu niezbędne są aktualne informacje, określony został na 180 fig/m3 (średnia 1-godzinna). N atom iast dawkę 240 (ig/m3 uznano za „próg ostrzegawczy” , po prze-kroczeniu którego państw a członkowskie m ają obowiązek podjąć natych-m iastowe działania, przewidziane Dyrektywą25.
M E C H A N IZ M E U R O P E JSK IE G O S Y S T E M U H A N D L U E M IS JA M I
Protokół z Kioto dopuszcza rozliczenie redukcji emisji gazów
cieplar-nianych d la U E ja k o całości, co um ożliwia utw orzenie Europejskiego Systemu H andlu Emisjami (ang. European U nion Emissions T rading Sys-tem - dalej: E U ETS). Większość handlu praw am i do emisji gazów wywo-łujących efekt cieplarniany dotyczy dw utlenku węgla. Jest on odpowiedzial-ny obecnie za 87% globalnego ocieplenia, będącego wynikiem spalania paliw kopalnych, stanow iąc jednocześnie 95% emisji gazów cieplarnianych26. Europejski System H andlu Emisjami pozwala n a przenoszenie, na w arun-kach rynkowych, nadwyżki limitów emisji do tych państw członkowskich, w których istnieje ich deficyt. D ziałania takie ograniczają globalne koszty redukcji emisji w UE.
U nia E uropejska ratyfikow ała Protokół z Kioto Decyzją Rady
2002/358Ц1Е z 25.04.2002 r. (patrz tab. 2), podejm ując jednocześnie
zobo-wiązanie do ograniczenia swojej antropogenicznej emisji do roku 2012, w stosunku do roku 1990, o 8% . Jednym z podstaw ow ych narzędzi, służących osiągnięciu tego celu, m a być jednolity, unijny rynek handlu praw am i (lub pozwoleniami) do emisji gazów cieplarnianych, który ustano-wiony został D yrektyw ą 2003/87/UE i towarzyszącą jej decyzją Komisji odnoszącą się do wytycznych w kwestii m onitorow ania i sprawozdawczości w zakresie emisji gazów cieplarnianych. Redukcja emisji odbywać się m a przy tym w sposób opłacalny i ekonomicznie efektywny. W zakresie emisji dw utlenku węgla obejmuje ona, oprócz produkcji i przetw órstw a metali żelaznych, przem ysłu m ineralnego, produkcji wyrobów ceramicznych m eto-d ą w ypalania i przemysłu celulozowo-papierniczego, także instalacje spala-nia z wejściową m ocą znam ionową powyżej 20 M W , rafinerie oleju m ine-ralnego oraz piece koksownicze. K om isja E uropejska rozważa, czy nie należy rozszerzać tej listy o sektor chemiczny, transportow y i produkcji alum inium .
Podstawowym elementem warunkującym wdrożenie handlu emisjami jest opracow anie przez państw a członkowskie UE K rajow ych Planów Alokacji U prawnień (dalej: K PA U ) do emisji C 0 2, zatwierdzanych następnie przez Kom isję Europejską. K P A U określają całkow itą iiczbę upraw nień do emisji wydanych poszczególnym sektorom i instalacjom , przy czym z art. 8 D
yrek-tyw y 2003/87/U E wynika wymóg dostosow ania w arunków i procedury ich
w ydaw ania do trybu, o którym m ow a w Dyrektywie IPCC . Proces alokacji upraw nień obejm uje następujące fazy:
26 D . M ichalski, Europejski rynek praw do em isji dwutlenku węgla i jeg o w pływ na fu n k
