Polityka regionalna Polski w świetle dostosowań do wymogów Unii Europejskiej

Pełen tekst

(1)2001. w. Stan isława. Klima. KatHrG Handlu Zagraniunego. Polityka regionalna Polski w świetle dostosowań do wymogów Unii Europejskiej 1. Wprowadzenie Jednym z charakte rystycznych zj awi sk życia spo ł eczno-gos p oda rczego obecnie w Europie 511 trwają ce na jej obszarze procesy iTllcgracyjne. W obliczu jednoczącej się Europy zarówno w Pol sce, jak i w krajach z mi erzającyc h do cz łonk ostwa w Unii Europejski ej rozw ijają się różne formy współpracy transgrani cznej . Podstawowym celem zac hod z ą cyc h przemian jest dostosowanie s i ę do zasad, n a r zęd zi d zialania oraz programów i ini cjatyw prowadz'lcych do sprawni ejszego rozwoju regionalnego. Celem nini ejszego opracowaniajesl zatem przedstawi enie z al oże li pol ityki regionalnej Unii Europejskiej, ze szczególn ym u wzg l ędn i e ni e m wniosków wynikających dla Polski. zac h od zącyc h. 2. Rozwó( polityki reglonalne( UnII Europe(skle( Polityka reg ionalna w Europie ma do ść dłu gą h i s t ori ę, ale w skali Wspól noty Europejskiej do 1972 r. polityki regionalnej nie prowadzono. D ziałania na rzecz. rozwoju reg ionalnego mial y ograniczony charakt er i d o t yczy ł y przede wszystk im pomocy w rekonwersj i regionów górni czyc h i hutn iczych oraz popierania ni ektóryc h reg ionów rolniczych. Pod s taw ową pr zyczy ną za inte resow ania polityką rozwoju regionalnego w Unii Europejsk iej b y ły zróżn i cowa nia regionalne oraz ich negatyw ne konsekwencj e występujące na pła szczyż ni e politycznej , ekonom icznej i s po ł ecz nej . Podj ęc i e działań s łu żący c h uruchomieniu aktywnej polityki na poziomie ca ł ej organi zacji w za kres ie rozwoju regionaln ego zw iązan e by ł o z dwoma.

(2) Stanisfawa KUma przyczynami. Pi e rw szą było sfo rmułowanie w koncu lat 60. koncepcji doty· czqcyc h unii ekonomicznej i monetarnej oraz wynikających z tego obaw, że czynnikiem hamującym te procesy może by ć zbyt duże zróżnicowanie regio. nalne. Drugą przyczyną było rozszerzen ie Wspólnoty o trzy kołejne kraje: Danię , I rlandię i Wielką Brytanię'. Akcje regionalne finansowane były ze środków Europejskiego Banku Inwe· stycyjnego, Europejskiego Funduszu Gwarancji i Orientacji Rolnej, Europej~ sk iego Funduszu Socjalnego, a także ze środków Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali. Kon cepcję poli tyki regionalnej w skali Wspólnoty wypracowano dopiero w trakcie ,.szczytu paryskiego" EWG w 1974 r. Stwierdzono wówczas , że celem polityki regionalnej EWG jest współdziałanie w zakres ie harmonizacji rozwoju wszystkich regionów Wspólnoty i dążenie do zmniejszenia różnic w poziomic ich rozwoju. Punktem zw rotn ym w podejściu do po li tyki regionalnej w ramach EWG, uznawanym za właściwy jej począt e k w skali organizacji, było jednak dopiero utworzenie w 1975 r. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Głów nym jego celem stało się korygowanie podstawowych dysproporcji reg ionalnych wewnątrz Wspólnoty. wynikających przede wszystkim z przewagi rolnictwa, zmian w przemyśle lub struk turalnego bezrobocia. Działania prowadzone były przez: - subsydiowanie inwes tycji mających na celu stworzenie nowych lub ochronę istniejących miejsc pracy w regionach zacofanyc h, - pobudzanie inwestycji infrastrukturalnych, - umożliwianie wykorzystania potencja ł u wewnętrznego regionów poprzez wspieranie lokalnych inicjatyw gospodarczych. Przyjęte wówczas najważni ej sze rozw i ązania dotyczyły: - znacznego zw ięk sze nia wielkości środków przeznaczanych na rozwój regionalny z budżetu Unii Europejskiej; - zintegrowania programowania wszystkich Funduszy Strukturalnych; - wie loletniego programowania środków przeznaczanych na politykę rozwoju regionalnego; - określenia różnych typów obszarów problemowyc h ze względu na pol it ykę rozwoju regiona lnego: zaco fan ych w rozwoju (cel l): wymagających rekonwe rsji regionów o du żej koncentracji prze my s łów tradycyjnych, sc hył kowych (cel 2); dotyczących zwalczania bezrobocia, szczególnie wśród mło dzieży (cele 3 i 4); o dużej za l eżności od rolnictwa poprzez przystosowanie struktury produkcji rolnej. przetwarzania i zbytu w rolnictwie, l eśn i ctwie i ryb o ł ówstwie (cel 5a), oraz pobudzanie rozwoju obszarów rolniczych (cel 5b), w ramach Funduszy Strukturalnych przyjęto jednak do realizacji tylko cele 1,2 i 5b; do t yczącego regionów o wyjątkowo niskiej gęstości zaludnienia (po ni żej 8 osób/km). cel ten dotyczy głównie pań s t w Skandynawsk ich (cel 6); I J. Bachtlcr. K. Clement. F. Wishdale. Region(l! Policy (wd Ilre Structural Funds. Thc European Policics Research Centre University of 5tranthclyde, Glasgow 1992..

(3) I. Polski w swietle dostosowali .... - wyznaczenia precyzyjnych kryteriów okreś lania obszarów problemowych; - precyzyjnego okreś l enia procedur programowan ia rozwoju regionalnego; - przyjęcia jako oczyw istego rozwiązania tezy o zgodności polityki regionalnej prowadzonej na poziomie Komisji Europejskiej i poszczegó lnych pallstw cz ł on kow ski c h ; - uelastycznienia instrumentów polityki poprzez stworze ni e tzw. Inicjatyw Wspólnoty, służących rozwiązywaniu problemów strukturalnych; - podjęcia studiów w sferze planowania regionalnego w skal i ca lej Unii Europejskiejl . Znaczny wzrost zainteresowania polityką regionalną nastąpił dopiero z chw ilą uwidocznienia się problcmów regionalnych związanych z rozszerzeniem s kł ad u Wspólnoty. Do istniejących problemów. których nie udało się rozwiązać, dołączyły się ponadto problemy wynikające ze zniesienia gran ic wewn:}trz Wspólnoty. Wprowadzenie bowiem w 1993 r. zasad Jednolitego Rynku Europejskiego i rozpoczęc i e budowy Unii Gospodarczej i Walutowej (UGiW), z czego s korzysta ły przede wszystkim regiony silni ejsze i bardziej atrakcyjne pod względem lokalizacji, doprowadziło do pogłębi enia się zróżni cowań regionalnych wewnątrz Wspólnoty. Wpłynęło to niemal automatycznie na powiększenie obszarów depresyjnych, poprzednio peryferyjnych i s t worl)' ło potrzebę ich aktywacj i transgranicznej. Dlatego też uwaga polityki regionalnej skupia się obecnie przede wszystk im na regionach problemowych, do których za li cza s i ę regiony opóżnione w rozwoju. regiony depresyjne o przestarza ł ej strukturze przemysłowej, regiony rolnicze z dużym ud z iałem zat rudnie ni a w rolnictwie. reg iony przygraniczne oraz tzw. regiony ultraperyferyjne. Z tych też względów wzrasta ranga regionu. Sankcjonuje 10 traktat z Maastricht poprzez powołanie Komitetu Regionów oraz przyznanie mu szerokich uprawnień. Podkreślenie znaczenia regionu sugerowaloby zmniejszenie roli paT1Slwa w za kres ie ksztahowania polityk i przestrzennego zagospodarowania,jednakże przed nadmierną ingerencją władz Wspólnoty w rozw ią zywa nie problemów regionalnych ma chronić zasada subsyd iarności.. 3. InstrUMenty reallzacll polityki reglonalnel Najważniejszym instrumentem s łużącym korygowaniu struktur przestrze nnych jest nadal Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, w ramach którego zwiększono zasób środków przeznaczanych na popieranie rozwoju regionalnego oraz wprowadzono zasadę ich koncentracji na ograniczonej liczbie celów. Ustalono bowiem 5 priorytetów polityki regiona lnej. Są to: - pobudzanie rozwoju i zmian struktura lnych w regionach opóźnionych w roZWOJU,. l J. Szlachta. ProgrtllllO ....anie roz\l'oju regionalnego IV Unii Europejskiej, Studia KPZK PAN. t. CV.WarSlawa 1997..

(4) Stanistawa Klima - restruklUryzacja gospodarki regionów schy ł kowyc h , - walka z d ł ugookresowy m bezrobociem, - walka z bezrobociem wś ród m ł odz i eży, - zmiany struktury agrarnej i rozwój reg ionów rol niczych, które odczuwają negatyw ne sku tk i wspólnej pol ityki rolnej Wspólnoty. W zw i ązku z tym do rea li zacj i powyższych celów utworzono dwa nowe fundusze stru kt uralne. Jed nym z nich jest Fundusz S pój n ośc i , który ma wspomagać funkcjonowan ie i s tn iejących funduszy strukturalnych, drugi zaś (IFOP) ma służyć wspieran iu zmian struktural nych w rybołóws t w i e. Zasadniczym celem utworzenia Funduszu Spójnośc i jest wzmocnienie wspó ł za l eż n ości P,1I1SIW Wspó lnoty zarówno w aspekc ie e konom icznym, jak i społecz n ym. Zadaniem Funduszu jest natom iast współ fina n sowan i e projektów rea li z ującyc h ce le w sferze ochrony środowisk a oraz tra nseu ropejskiej sieci transportowej . Przeprowadzona w 1993 r. re forma Funduszy Strukturalnych mia ł a na celu pog ł ębienie i utrwa lenie obowiązujących od 1988 r. rozw i ązail. Najważn i ej szymi kierunkami tej reformy są: - da lsze zwiększen i e środków przeznacza nych na polity k ę rozwoju reg iona lnego z budżetu Unii Europejskiej, - utrwa lenie zasady wie lolet niego programowania ś rodków Funduszy Struktura lnych, - zwię k szen i e liczby Funduszy Strukturalnych do czterech (Fu ndusz Regionalny. Socjalny, Rolny i Rybołówstwa), - zachowanie dotychczasowej typologi i obszarów prob lemowych z jed noczesną koncentracjq środków w regionach zacofanych w rozwoju, - częśc i owe zweryfikowanie kryteriów wyboru obszarów problemowych. wspomaganych przez Un i ę Europejską, - pewne zmiany w procedurach programowan ia rozwoju regionalnego poprzez wprowadzenie wielu elementów, przede wszystkim w zakres ie ochrony środow i ska przyrodniczego oraz fi nansowania rozwoj u reg ional nego, - dalszy dynamiczny rozwój In icjatyw Wspólnoty, - p r zyjęcie jako integ ralnego elemenlU dzia ł al n ości Komisj i Europejskiej Innowacyjnej Akcji Rozwoj u Reg ionalnego. która dotyczy: ws pół pracy m i ę dzyrcgionalnej i regional nej w zakres ie ekonom icznej innowacyjnośc i , przeds i ęwzięć zwiqza nych z planowaniem przcSlrzennym oraz akcji w sferze po lityk i urbanistycznej. - rozw i nięcie kolejnych studiów w sferze planowania reg ional nego w skali ca ł ej Unii Europejskiej poprzez konty nuowanie obec nego studium Europa 2000 pllls. Wspó/praca dla rozwoju Terytorialnego Europy jako europejskiej perspekTywy rozwoju przestrzennego. Wraz z powstaniem Jednoli tego Ry nku Europejskiego umacnia się nowy, trójszczeblowy uk ł ad podm iotowy: - szczebel wspólnoty - w waru nkach zmniejszan ia suwere n nośc i narodowej na rzecz Wspólnoty wzros ł a ranga regionów, co zos t a ł o usankcjonowa ne.

(5) Pol.~ki. w. świetle. dostosowQli... powolaniem Komitetu regionów oraz przekazaniem mu bardzo szerokich kompetencji . - szczebel państwowy. realizowany przez wyznaczony w tym celu organ administracji państwowej, - szczebel regionalny, zróżnicowany w zależności od konstytucyjnych cech organ izacj i terytorialnej państwa]. Wpłynęło to na znaczne prz esunięcia w administrowaniu bodżcami regionalnymi od bodźców automatycznie administrowanych na rzecz nowego systemu promocji przedsiębiorczości opartego g ł ówn i e na grantach. Wymaga to jednak większej selektyw no ści i wię k szej uznaniowości w celu zwiększenia efektyw n ośc i pomocy. Zasadniczo jed nak ogólna maksymalna stopa regionalnego wsparcia nie uległa radykalnej zm ianie i jest w zasadz ie określona przez wspól notowe pułapy pomocy.. 4 . Zasady polityki regionalnej Europejska polityka regionalna ki eruje się następującymi zasadami: - zasada koncentracji zwraca uwagę na potrzebę skupienia ś rodków finansowych na wyselekcjonowanych regionach i strefach oraz na najważniejszych celach funkcjonalnych, zgod nie z przyjętymi pri orytetami regionalnymi, - zasada dodawalności środków oznacza, że polityka wspólnotowa ma jedynie na ce lu wzmacnianie, a nie zastępowanie działań podejmowanych przez w ł adze publiczne krajów cz ł onkowskich, w tym celu wprowadzone zostaJo kryterium weryfi kacyj ne polegające na obowil}zku utrzymania wydatków na politykę regionalną co najmniej na poziomie równym dOlychczasowym wydatkom w obrębie danego celu priorytetowego, - zasada subsydiarności jest równoznaczna z decentralizacją polityki rozwoju regionalnego i istnieniem szczebla pośredniego między naczelnymi i lokalnymi w ł adzami publicznymi, wynika to z faktu. ż.e polityka regionalna nie zos tała za liczona do tzw. wyłącznych kompetencji organów wspól notowych. Zasada ta ma jednocześnie c hr onić przed n ad mi e rn ą ingerencją władz UE w rozwiązywanie prob lemów regionalnych, uniemożliwiającą inicjatywę poszczególnych krajów i władz lokalnych w zakresie polityki zagospodarowania przestrzennego. - zasada programowania jest efektem dążenia do stworzen ia strateg icznej wizji rozwoju regionalnego4 •. l L. Ciamaga. Polityka regiona/lla Iw:] Ullia Europejska, PWN, Warszawa 1997. 4 1. Pielrlyk, Polityka r01.woju regionalnego w perspektywie ez/ol/kasMil Po/ski w Ullii Euro pejskiej (w: I Stra/egiev/e wyzwania d/a polityki rozwoju regionlllnego Po/ski, Friedrich Eben Sliflung, Warszawa 1996..

(6) Slanisll/lva Klima. Programowanie regionalne polega na tym, że finansowane są zasadniczo nie pojedyncze przeds i ęwzięcia, ale kompleksowe i zi ntegrowane progra my rozwojowe, których reali zacja zaplanowana jest na wiele lat. Podstawę programowan ia stanow i istn ienie pewnej spójnej, ca ł ośc i owej wizji rozwoj u w miejsce pojedynczych projektów, bę d ącyc h często źród ł em ogromnego marnotrawstwa środków. Zasada ta oznacza, że każdy krok w procedurze programowania pow inien być wspólnie uzgadniany w celu osiągnięc i a konsensusu pomiędzy głównymi partneram i w regionie. Partnerstwo to odnosi się do dwóch typów relacji: - między podmiotami pub licznymi różnego szczebla, - między władzami publicznymi, organizacjami społecz n ym i i podmiotami gospodarczymi (tzw. partnerstwo publiczno-prywatne). W celu zapewnienia skuteczności działa ll w polityce regional nej Unii Europejsk iej przyjęto 4-e t apową procedurę: - opracowan ie przez kompetentne wladze na szczeblu krajowym, regionalnym lub innym w ramac h poszczegól nych pań stw człon k owskich planów rozwoju regionalnego, planów rekonwersji regionalnej lub planów rozwoju wiejskiego, - określenie priorytetów stanowiących rezultat oficjalnych uzgodnień mię dzy państwami cz ł onkowskimi a K omisją Europejską, - sprecyzowa nie konkretnych projektów w regiona lnych programach operacyj nych, które po przyjęciu przez Komisję sta n owią podstawę do przekazania pomocy wspólnotowej, - mon it orowanie i ocenę mogącą prowadzić do corocznych dos t osowań i korekty przyjętych priorytetów. Ocena planów i programów dokonywana jest na 3 poziomach: - ex Ol/te, czyl i na etapie ws tępn ym procesu planistycznego w celu sprecyzowania celów strategicznych , - w trakc ie realizacji programu w celu oceny spój n ości celów i umozli wieniajego adaptacj i, - ex pOSI, czyli po zakończe n iu programu w celu analizy ekonomicznych i spo lecznych efektów podjętyc h d zi al ań 3 •. s. Finansowanie. polityki reglonalnel. Warunkiem prowadzen ia sku tecznej polityki rozwoju regiona lnego jest od pow iedn io skonstruowany system instrumentów, g ł ów ni e fi nansowych, s ł u żących aktyw izacji i korygowaniu zróżnicowań poziomu rozwoju reg ionów oraz doku ment y planistyczne będące nieodzow nym e ł e m en t e m k szta łt owa ni a i realizacj i strategi i reg ionalnej. Pl any s p o r ządza n e na potrzeby e uropej skiej poli tyki reg ionalnej opracowywane są przez s l użby admi nistracji państwowej , I, Pietrzyk, op. cit..

(7) Polski. po konsult acji z. IV świetle. sa m o rządami. dostosolVat1. ... terytorialnymi , co uzasadnione jest koniecznow planac h priorytetów całego kraju i niedopuszczenia do realizacji jedynie partykularnych interesów poszczególnych regionów. Finansowani e ze strony Unii nie zastę puje środ ków krajowych przeznaczanych na rozwój reg iona lny , zw ięk sza jedynie ogólny pozi om nakladów. W prak tyce oznacza to zo b owiązan ie państw czł o nk ows ki c h do niezmniejszania nakładów na rozwój regionalny w porównaniu z poprzednim okresem pla ni styczny m . Sprzyja to tworzeniu stabilnych instrumentów i poziomów finansowania rozwoju regiona lnego nie tylko w skali rocznego budżetu poszczególnych państw cz ł o nk ows ki c h , ale w i ramach ca ł ej Wspólnot y. Dlatego t eż pl any preze ntowa ne przez kraje cz ł o nk owsk i e Komi sj i Europejskiej mu szą zawierać następ ujące elementy: - an ali zę aktualnej sytuacji w regionie pod kątem zaa n gażowa nia środk ów finansowych oraz wyników działali podj ę tyc h w poprzednim okres ie planistycznym, - prezentację strateg ii sfor mułowa n ej dla osiągnięcia danego cel u . g ł ów n e kierunki rozwoju. specyfi czne cele dl a danego reg ionu wyrażone w miarę moż li wości w jed nostkach rzeczowo- finan sowych oraz wstępną oce n ę oczek iwanych efektów. - ocenę stanu ś rodowiska przyrodni czego w regionie oraz wpływu sformu lowanej st rategi i i proponowanych dz iałali na środ ow i s k o, stosowni e do zasad trwalego rozwoju i obow iąz ującyc h w tej dziedzi nie przepisów wspólnotowych. - orientacyjne, ogólne, zesta wieni e tabelaryczne krajowyc h i wspólnotowych ś r odków fin ansowych w przekroj u g ł ów n yc h os i rozwoju reg ionalnego oraz informacje o przeznaczeniu ś rodkó w fundu szy strukturaln yc h, Europejsk iego Banku In westycyjnego i innych inst rum entów finansowych przewidzianych w realizacji planu . Komi sj a Europejska oce nia ponadto przedstawi one jej plany z punktu widzenia zgod nośc i z zasadam i pol ityki wspólnotowej i z obowiązujący m ustawodawstwem eu ropejskim . W cel u zapewnienia sk ut ecz n ośc i reali zowanych planów warunkiem koniecznym jest ich s pójn ość z krajową po l i t y ką makroe kon o mi cz ną oraz sektorowymi politykami wspólnotowymi . Uni a Europejska jest zobow i ąza na. aby polityka pomocowa w poszczegó lnych krajac h ni e za kł óca ła lub nie zagraża ła zakłócen i em zasad konkurencji i wolnego handlu w ramac h Wspóln oty. Do św i adcze ni a ostatn ich lat jed noznacznie wskazuj ą na sys te mat ycznie ros n ące znaczenie polityk i rozwoju regionalnego nie tylko w ramach ca ł ej Unii Eu ropejskiej, ale tak że w poszczególnyc h krajach cz łonk ows ki c h . Wyrazem tego s ą rosnące ud z iały Fund uszy Strukturaln ych oraz Europej skiego Fundu sz u Rozwoj u Reg ionalnego w budże c i e UE, a także coraz precyzyjniejsza m e tod o łogia programowania rozwoju regionalnego. śc ią uw zg l ędniania.

(8) Stanisława. Klimll. 6. Programowanie rozwolu regionalnego Programowanie Fundu szy Strukturalnych w Un ii Europejskiej odbywa s i ę w sposób zintegrowany dla wszystki ch fund uszy i jest rozplanowane na wiele lat. Jako podstawową zasadę przyjęto finan sowanie programów oraz projektów podej mowanych w ich ramach, a ni e poj edynczyc h projekt ów, co wymagało ok reś l e nia forma lnych procedur oraz zasad i metod s formuł owania odpowiednich dok umentów planistycznych. Plany rozwoju regionalnego ni eco zróż ni cowa n e ze wzg l ędu na cele dla poszczególnych reg ionów muszą zaw i erać: - opis obecnej sytuacj i uwzględniający zróżnicowan ia i luki rozwoj owe oraz za l oże nia strategii rząd u dot yczące rozwoju regionalnego danego obszaru , - opi s priorytetów rozwoju regionalnego i odpowiadającyc h im d ziałań oraz wskazanie kie runków wykorzystan ia pomocy do s t ępnej z instytucj i finan sowych Unii ; w tym ce lu Komi sja Europejska we współpracy z krajami cz ł o n kowskimi przygo towa ła dokument pn. Podstawy Wsparcia Wspólnoty, - przygOlowane przez kraje czł o nk o ws ki e w porozumieniu z Komi sją Europej s ką przedsięwzięć operacyjnych mają cyc h naj częśc i ej charakter progra mów, globalnych grantów, duż yc h projektów lub schematów pomocowych, - oce n ę stanu środ owiska przyrodniczego oraz wpływu na jego stan reali zacji proponowanej strategii . - wskaźn i kową tabli cę fi n ansową s umuj ąq ś rodki finan sowe Un ii Eu ropejskiej i nakłady krajowe przeznaczone na realizację poszczegó ln ych pri orytet ów rozwojowyc h oraz planowane rozdysponowani e ś rodk ów z Fundu szy Strukturaln yc h. Przygotowywane na tej podstawie Podstawy Wsparcia Wspólnoty (PWW) pow inny zawierać przede wszystkim: - skwantyfikowane cele rozwoju , zamierzony, w porównaniu z o bec ną sytu acją, postęp, priorytety wyb rane do pomocy ze strony UE , procedury oceny, monitoringu podej mowanych p r zed s ięwzięć, - zalożenie dotyczące form pomocy , która nic jest przedmiotem decyzj i w tym samym czas ie co PWW , - wskaźnikowy pl a n finansowy z uw zg l ędnien i e m w i elkości pomocy i jej ź ródeł,. - procedury monitoringu i oceny, - procedury weryfi kacj i zasady dodatkowo ści i wstę pn ą ocenę jej realizacji oraz sposoby przejrzystego transferu ś rodk ów UE do wła śc iwy c h regionów , - rozw i ązania zwi'łz an e z z aanga żowaniem odpowiedni ch władz publi cznych zajm ującyc h s i ę oc hroną środ ow i s ka przyrodniczego w poszczególnych krajach cz ł o nk ows ki c h , - info rma cję o ś ro dka c h do s tępnych na opracowywanie planów d o t yczą cych pomocy tec hni cznej . Pod slawy Wsparcia Wspólnoty mogą być realizowane za p o m ocą regional nych programów operacyjnyc h, czę ściowego finan sowania sc hematów pomo+.

(9) Polski w świetle dostosowwl .... cowych, konkretnych projektów, ogólnych dotacji oraz przedsięwzięć pomocy technicznej. W cel u przyspieszenia procedury planistycznej dopuszczono moż li wość wspó lnego przygotowan ia przez UE i kraj członkowski Jednolitego Dok umen tu Prog ramującego, uwzg l ęd n iającego, obok wzajemn ie uzgodnionego planu rozwoju regiona lnego, również możliwości pomocy wynikające ze zwią zanyc h z tym planem programów operacyjnych. Nowym zjaw iskiem,jakie pojawi ł o s i ę w ostatn ich latach , jest prowadzenie studiów dla subkontynenta lnych stref i ug rupowań gospodarczych. Pierwszym efektem w s pó ł pracy wszystkich pańs t w cz łonkow s kich oraz Komisji Europejskiej by ł o przyjęcie w 1991 r. stud ium El/ropa 2000. Perspektywy rozwoju terytorialnego WSpÓlllOly. Studium to nie jest planem przestrzennym zagospodarowania i nie ma mocy obow i ązującego prawa dla Komi sji Europejskiej czy krajów członkowskich. Dokument s k łada s ię ze w s t ępu i pięciu części zatytułowanych: kontekst demograficzny i ekonomiczny. infrastruk tura i koherencja przestrzenna. ś rodowi s ko przyrodnicze , specyficzne obszary Wspólnoty, implikacje dla po lityki . Dokument ten cechuje nowocze sne podej śc ie do problematyk i rozwoju regionalnego i przestrzennego w skali kontynentalnej, kompleksowe i zintegrowane ujęcie problematyki rozwoju reg ionalnego i zagospodarowania przest rzennego oraz bogate zaplecze informacyjno-studialne prezen towanych pogl<:jdów. W wyniku analiz i badań prowadzonych w latach 1992- 1994 , w 1994 r. zos tało przyję te ko lejne studium Europa 2000 IJI!ls. Współpraca dla rozwoju terytorialnego Europy. Opracowanie lo wskazuje na h ie rarc h iza cję przez UE strateg icznych problemów rozwoj u przestrzen nego. uznanych za ważn e w ska li kontynentu . Dokument sk ł ada się ze w s tępu i trzech części. W pierwszej czę śc i omówione zostały najważniej sze trendy wpływające na rozwój terytorialny Europy, w częśc i drug iej podję te zostaly problemy róż n ego typu obszarów proble mowyc h (obszarów zurban izowanych, terenów wiejsk ich, stref przygranicznych), w częśc i trzeciej podjęto prob lemy związane z systemami planowania przestrze nnego oraz transfe rami ś rodków pub li cznych w krajach cz ło n kowski c h.. Selekcja prob lemów poruszana w dok umencie została przeprowadzona na podslawie dwóch kryteriów: - strateg icznego znaczen ia danego problemu dla rozwoju reg ionalnego i zagospodarowania przestrzennego Europy, - transnarodowego charakteru problemu, czego wynikiem jest reg ionalizacja obszaru UE prze prowadzona zgodnie z granicami regionów , a nie gra nicami poszczególnych pailstw. Za ce l owością prowadzen ia dalszych prac nad prob lemami zagospodarowania i rozwoju przestrzennego w ska li kontynentalnej przemawia powsta nie dok umentu pn. EllropejJka penpeklywa rozwoju przestrzennego (ESO P). Kraje członkows k ie UE u s tal ił y, że dokument ES OP bę d zie oparty na sześc i u podstawowych zasadach politycznych, takich jak:.

(10) SranislawG Klima. - rozwój przestrzenny może i pow inien w d ecydujący m stopniu oddzia ł y na osiągnięcie ekonomi cznej i s połecznej spójności, - kompetencje istniejących instytucji Unii Europejskiej pozostają nienaruszone, ESOP m oże wpływać na realizację polityki, która poc i ąga terytorialne konsekwencje. ale w sposób nie ograni czający odpowiedz i alnośc i podmiotów od powiadają cych za tego rodzaju po lit ykę, - podstawowym ce lem będzie osiągnięcie zrów n oważonego i zbilansowanego przestrzennie rozwoju w szerokim rozu mi en iu tego pOjęcia. nic ograniczającym s i ę tylko do sfery środowi ska przyrodn iczego, - ESOP będzie przygotowywana w sposób uw zg lędniający i s tniejq cą strukturę instytucjonalną i nie będzie obowiązująca dla krajów członkowskich, - ESOP będzie respektował a zasadę subsydiarności, - każdy kraj będzie wprowadzał europejsk ie aspekty polityki rozwoju przestrzen nego w polityce narodowej w zakresie,jaki mu będzie odpowiadał. Ustalono, że opracowania ESOP przygotowane dla poszczegó lnych krajów cz łonk owski ch powinny zawierać trzy podstawowe części dotyczfłce na stępu jących prob lemów: - bardziej zrównoważonego i policentrycznego systemu urban izacyjnego, który jest pod stawą rozwoju s połecz n o-ekonomicznego kontynen tu, - równowagi przestrzennej w dostępie do infrastruktury i wiedzy, - ochrony zasobów i sprawnego zarządza ni a europej skim dziedzictwem kulturowym i przyrodniczym. wać. 7 . Wn ioski d la Pols k i Transformacja ustrojowa Polski i jej przechodzenie do gospodarki rynkowej oraz procesy dostosowawcze do integracji z kraj ami Uni i Eu ropejskiej wywarły istot ny wp ł yw na przestrzenne zróżn i cowa ni e rozwoj u spo łeczno -gos podarczego kraju . Dlatego też nie zbędn e jest pelniejsze określenie uwarunkowail i konsekwe ncj i przyję t ego modelu polityk i rozwoju reg ionalnego. Wybrany bowiem model będz i e mia ł zasadniczy wpływ na to, czy uk ł ad regionalny będzie dynamizował, czy t eż s powalniał ogólny rozwój s połecz n o -gospodarczy kraju. Wśród ekspertów dominuje pog ł ąd, że obiektywną p rawidłowością procesu transformacji ustrojowej jest wzrost wsze ł kic h zróżnicowail. w tym t akże regiona lnych. Dlatego też polityka regional na pow inna z mierzać do: - rozszerzenia polityki p ańs t wa wobec problemu zróżnicowań regionalnych, - wykorzystania szans polożenia geopo litycznego Polski, - dostosowania zasad polskiej polityki rozwoju regionalnego do reg uł i zasad Unii Europejskiej, - in stytucjonalizacji publ icznych podmiotów poli tyki wcwnąlrz reg ionalnej niezbędny c h w warunkac h gospodarki rynkowej..

(11) I. Polski. IV świetle. dostosowOIi .... - wspierania wzrostu konkurencyj ności regionów, - stworzenia nowoczesnych instrumentów i instytucj i fi nansowania rozwoj u regionalnego, - poprawy jakości środowiska przyrodniczego i kreowania ekorozwoju jako warunku zrównoważonego rozwoj u regionalnego. Uk ł ad o stowarzyszen iu Polski z Unią Europejską wyznacza następujące ramy wspólpracy w zakresie rozwoju regionalnego: strony będą zacieśniać współpracę w zakresie rozwoju regionalnego i planowania gospodark i grun tam i; w tym celu planuje s i ę podjęc i e następ ujących środków: - dostarczanie w ł adzom państwowym, regionalnym i loka lnym informacji dotyczącej polity ki regional nej oraz planowanej gospodarki gruntami, a w wypadku, gdy będzie to zasadne, udzielanie pomocy w opracowywaniu takiej polityki, - wspólne działania władz regionalnyc h i loka lnych w zakres ie rozwoj u gospodarczego, - analizowan ie koordynacji działań dotyczących rozwoju obszarów przy granicznych Polski i Wspólnoty, - wymianę urzędników państwowych, - udzie lanie pomocy technicznej ze szczególnym uwzg l ędnien i em obszarów słabo rozwinię t ych, - tworzenie p rogramów dla potrzeb wymiany informacji i. do ś wiadczeń .. w tym przez o rgan i zację seminariów. Poziom produktu krajowego Polski przesądza o tym, że wszystkie regiony naszego kraju, n ieza l eżnie od tego, jak zdel imitowane, w warunkach członko stwa stałyby się obszarami problemowymi, czy li obszarami celu l , co wymagałoby przeznaczenia ze strony Unii Europejskiej znacznych środków pomocowych. Realizacja zasady programowania regionalnego wymagać będzie prlyjęcia następującyc h priorytetów rozwojowych: - dodawalności zasobów - fundusze UE nie zas tępują, ale zwiększają środki krajowe przeznaczone na rozwój regionalny, - komplementarności - p r zedsięwzięc i a podejmowane z inicjatywy UE i państw cz ł onkowskich u zupełniają s i ę wzajemn ie, - subsydiarności - wyższy szczebel władzy przejmuje tylko te kompetencje, które wykraczają poza właściwości w ł adz n iższyc h szczebli , - koordynacj i - wymaga zastosowania kompleksowego podejścia do problemów rozwoju reg ionalnego i wypracowania przej rzystych mechan izmów koordynacji po lityki państwa w tej dziedzinie, - kompatybilności z innymi politykami UE, a przede wszystkim regu lacj ami dotyczącym i konkure n cyjności, przejrzystości procedur publi cznyc h, ochrony środowiska itd. , - s pójnośc i z polityką makroeko n om i czną w celu ograniczenia zróżnicowań regionalnych w poziomie rozwoju,.

(12) S/(ll1islo wa Klima. - systematycznej oceny - moni torowanie programów i planów regionalnych we wszystk ich fazach, - kon i eczności zbudowania na poziomie krajowym infrastruktury instytu cjonalnej um oż li wiającej przygotowan ie ś redniookresowyc h dokumentów pIani stycznych dotyczących rozwoju regiona lnego, - konieczności zbudowania w układzie regionaln ym infrastruktury umożli wiającej przygotowanie strateg icznych dokumentów planistycznych, - wypracowania efektywnych i sprawnych mechanizmów konsultacji dokumentów planistycznych ze wszystkimi ważnymi partneram i spo ł ecznymi, - wspierania u miejętności przygotowywan ia konkretnych projektów inwestycyj nych odpowiadających standardom UE, - współpracy z UE w kszta łt owa niu strategicznych koncepcji rozwoju regionalnego i przestrzennego zagospodarowania w ska li kontynentu. Warunkiem stopniowego za mykani a luki roz'kojowej między Po l ską a krajami Un ii Europejskiej jest osiągn i ęcie wysokiej i stabilnej stopy wzrostu gospodarczego. Jest to jednak możliwe poprzez wykorzystanie, obok czynni ków makroekonomicznych, także czynników regionalnych. Dlatego też polityka rozwoju regionalnego, jak rów nicz regiona lny wymiar polityk sektorowych powinny sprzyja ć wzrostowi konkurencyjności poszczególnyc h regionów. Wymaga to jednak zbudowania, w zasadzie od podstaw, nowoczesnego systemu finansowania rozwoju regio nalnego. Pod s t awową zasadą finansowania przedsięwzięć regionalnych powi nno być przyjęcie tzw. montażu finansowego środków pochodzących z róznych źródeł. Istotne znaczenie w stworzeniu instytucji i instrumentów finansowyc h m ają programy pomocowe PHARE , nie tylko ze wzg l ę du na wie l kość uruchamianych środków , a le przede wszystk im ze względu na transfer nowoczesnej wiedzy. Integracja Pol ski z Unią Europejską oznacza ponadto konieczność uw zg l ęd nienia w programowaniu rozwoju regionalnego problematyki ekologicznej . Dotyczy to m.in. określenia obszarów o specjalnym znaczeniu dla środowisk a przyrodniczego, rodzaju i umiejscowienia czy nni ków powodujących najwi ęk szą d egradację ś rodow i s ka , respektowania no rm UE przez regiony najbardziej zagrozone i planowan ia tam niezbędnych inwestycji proeko logicznych, oceny strategii i dzialań proponowanych do sfi nansowania ze ś rodków po mocowych Unii , ram prawnych i administracyjnych koordynacji polityki rozwoju reg ionalnego i e kolog icznego. Dostosowanie jednak do st andardów Unii Euro pejski ej w sferze po lit yki rozwoju regionalnego jest procesem długo trwałym i wymagającym zaangazowania znacznych ś rodków finansowych. Dlatego t eż działania tem u s łu żące mu szą być podjęte jeszcze w okresie stowarzyszenia , a ich zasięg terytorialny mu si b yć powszechn y, obejm ują c poziom krajowy , reg ionalny, a częśc iowo nawet lokalny..

(13) Polski w świetle dosfosowm1 .... Literatura Bachtler J .• Clement K .. Wishdale F .. Regio/1al Policy and the SfrUClUral Funds. The European Policies Research Centre University of 5tranthclyde. Glasgow 1992. Ciamaga L.. Polityka regionalna Jw:] Unia EI/ropejska, PWN. Warszawa 1997. Pietrzyk 1., Polityka rozwoju regionalnego II' perspektywie członkostwa Polski w Unii Europejskiej Iw:] Strategiczne wyzwania dla polityki roz.woju regionalnego Polski. Friedrich Ebcrt Stiftung, Warszawa 1996. Szlachta J .. Programowanie rozwoju regionalnego II' Unii Europejskiej. Studia KPZK PAN , t.CV, Warszawa 1997.. Polish Regional Policy in Light o, Adjustments to Europ ean Union Require ments The concept or regional policy at European Community level was only elaborated at the time of Ihe Paris Summit in 1974. 1\ was staled al Ihat lime that Ihe aim or regional policy was co-operalion aimed at harmonising Ihe development of 311 EEC regions and the narrowing or differences in development levels. A lurning point in thinking on regiona! policy within the EEC framework - indeed. what is regarded as the beginn ing of regional policy at the organizational leve! - came in 1975 wilh Ihe establishment or the European Fund for Regional Development. the lask of which was 10 eliminate regiona! disparities wilhin the Community. One condition of nn efrective regiona! policy is an appropriately conslrued system of instruments, mainly financia! instrumenls. designed to help reduce development disparilies across regions. as well as planning documents. which constitute an essentinl element in the shaping and imp1emcntation or regional strntegies..

(14)