finansowo od państwa?
Rafał Trzeciakowski
Forum Obywatelskiego Rozwoju i Szkoła Główna Handlowa w Warszawie 09.03.2020 r.
Ekonomiści od dawna zwracają uwagę na korzyści z decentralizacji, jako sposobu na poprawę wydajności usług publicznych.
Źródło: Opracowanie własne
➢ Tiebout (1956) – obywatele „głosują nogami”, migrując pomiędzy jurysdykcjami
poszczególnych samorządów wskazują jaki jest pożądany poziom usług publicznych
➢ Oates (1972) – usługi publiczne są najefektywniejsze, kiedy są dostarczane na najniższym możliwym poziomie administracji
➢ Oates (1999) – samorządy są „laboratoriami demokracji”, testowanie różnych rozwiązań w poszczególnych samorządach pozwala wprowadzać innowacje w usługach publicznych
Transfery od rządu centralnego do władz lokalnych ograniczają korzyści z decentralizacji.
Źródło: Opracowanie własne
➢ Teoria wyboru publicznego postuluje, że o sektorze publicznym powinniśmy myśleć podobnie
jak o prywatnym – urzędnicy są ludźmi i jak wszyscy, działają przede wszystkim we własnym interesie. W tym duchu Brennan i Buchanan (1980) przeformułowali argumenty za decentralizacją w hipotezę Lewiatana.
➢ Hipoteza Lewiatana – z różnych powodów władze publiczne są monopolami
maksymalizującymi swoje dochody. Decentralizacja pozwala podatnikom wywierać presję na władze lokalne, dostosowując w ten sposób dostarczane usługi publiczne i wysokość podatków do swoich preferencji.
➢ Rodden (2003) – transfery z rządu centralnego zaburzają decentralizację. Hipoteza Lewiatana działa kiedy decentralizacja opiera się na dochodach ze źródeł własnych, np. lokalnych podatkach, a nie transferach z rządu centralnego. Im więcej takiej decentralizacji, tym niższe wydatki publiczne, niższe zadłużenie i wyższa wydajność sektora publicznego.
Teraz ekonomiści skupiają się na „pionowych lukach fiskalnych”, czyli lukach pomiędzy wydatkami władz lokalnych, a dochodami, które czerpią ze źródeł własnych.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych OECD 34% 17% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%
Wydatki lokalne Dochody lokalne
Pionowa luka fiskalna w Polsce w 2018 roku % wszystkich wydatków/dochodów publicznych
Pionowa luka fiskalna
W praktyce pionowa luka fiskalna w Polsce jest jeszcze większa niż ta podawana tutaj przez OECD.
Źródło: Opracowanie własne
1. Pionowe luki fiskalne pozwalają władzom lokalnym wydać więcej, niż lokalni podatnicy chcą
sfinansować. Jeżeli transfery z rządu centralnego mają być przeznaczone na konkretny cel, to
ogranicza też korzyści lepszej wiedzy lokalnej samorządów.
2. Pionowe luki fiskalne ograniczają bodźce władz lokalnych do budowy własnej bazy
podatkowej, np. poprzez tworzenie przyjaznego środowiska dla biznesu, bo ich finansowanie
tylko w ograniczonym stopniu zależy od rozwoju lokalnej gospodarki.
3. Pionowe luki fiskalne ograniczają wiarygodność zobowiązania rządu centralnego do nieratowania władz lokalnych w razie nadmiernego zadłużenia. To prowadzi do nadmiernych
Źródło: Opracowanie własne
Sorens (2015) dokonał przeglądu kilkudziesięciu badań, z których wynika, że im większe pionowe luki fiskalne, tym:
➢ Wyższe wydatki publiczne
➢ Niższa produktywność sektora publicznego
➢ Wyższe zadłużenie
➢ Niejasny wpływ na poziom podatków
➢ Jedno badanie wskazuje, że mniej poinformowani wyborcy
Wydatki publiczne w Polsce są umiarkowanie zdecentralizowane na tle innych państw członkowskich OECD. Polska w 2014 roku była na 13-tym miejscu na 30 państw (tak samo w 2018 roku). Ta decentralizacja wydatków znacząco zwiększyła produktywność wydatków publicznych w Polsce – Bank Światowy stawia pod tym względem Polskę za wzór dla innych państw, a samorządy cieszą się największym zaufaniem obywateli spośród instytucji publicznych w Polsce.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych OECD (w najnowszych danych za 2018 rok brak znaczących zmian) Wydatki samorządów (lokalne i stanowe) w OECD w 2014 roku
% wszystkich wydatków publicznych
7% 8% 11% 11% 12% 15% 15% 19% 20% 24% 24% 26% 27% 29% 29% 30% 30% 31% 33% 38% 40% 40% 40% 43% 45% 48% 49% 58% 62% 69%
W prawie wszystkich państwach członkowskich OECD dochody pozostają wyraźnie mniej zdecentralizowane niż wydatki. To problem, bo decentralizacja dochodów daje bardziej wyraźne korzyści niż wydatków. Polska jest pod tym względem 15-sta na 30 państw OECD (tak samo w 2018 roku).
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych OECD (w najnowszych danych za 2018 rok brak znaczących zmian) Dochody samorządów (lokalne i stanowe) w OECD w 2014 roku
% wszystkich dochodów publicznych
3% 5% 5% 5% 9% 9% 9% 10% 10% 10% 11% 12% 15% 16% 16% 18% 18% 18% 19% 20% 25% 26% 27% 29% 33% 36% 42% 48% 49% 56%
Jeżeli w decentralizacji dochodów uwzględnić jedynie podatki lokalne, nad których stawkami i ulgami samorządy (lokalne i stanowe) mają przynajmniej częściową kontrolę, to decentralizacja dochodów w krajach OECD jest jeszcze mniejsza. Polska w takim wypadku jest dopiero na 20-tym miejscu na 30 państw OECD(brak danych po 2014 roku).
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych OECD (brak nowszych danych)
Autonomiczne dochody podatkowe samorządów (lokalne i stanowe) w OECD w 2014 roku
Dochody z podatków lokalnych nad których stawkami lub ulgami samorządy mają przynajmniej częściową kontrolę jako % wszystkich dochodów publicznych
0% 1% 1% 1% 1% 2% 2% 2% 2% 3% 3% 4% 4% 4% 4% 4% 5% 7% 8% 10% 10% 16% 18% 18% 21% 22% 26% 31% 32% 38%
Dochody podatkowe samorządów w Polsce na tle państw OECD, pochodzą w większym stopniu z udziałów w podatkach władz centralnych (PIT i CIT), a w mniejszym z podatków lokalnych, nad których stawkami samorządy mają kontrolę (np. nieruchomości).
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych OECD
Struktura dochodów podatkowych samorządów (lokalne i stanowe) w OECD w 2014 roku % wszystkich dochodów publicznych
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% Korea Japon ia Es to nia C zec h y G rec ja Słow acj a Ir landi a H olan dia Me ksy k Au st ria W. B ry tani a Wę gry N . Zelan dia P ortu gali a Iz rae l Turcja Belg ia Słow en ia N or w eg ia P olsk a Fran cj a Wło ch y Łot wa Au st rali a Fi nlan dia H iszpan ia Isl andi a Dan ia N iemcy U SA Szw ec ja Szw ajcari a Kan ada
W Polsce wg rachunkowości budżetowej aż 41% dochodów gmin i 57% dochodów miast na prawach powiatu w 2019 roku było klasyfikowane jako „dochody własne”. Jeżeli jednak wyłączyć udziały w podatkach PIT i CIT, nad których stawkami i ulgami samorządy nie mają żadnej kontroli, to odsetki spadają odpowiednio do23% i 28%.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów Autonomia dochodowa gmin w 2019 roku
% całkowitych dochodów gmin
Autonomia dochodowa miast na prawach powiatu w 2019 roku % całkowitych dochodów miast na prawach powiatu
41%
23%
13%
Dochody własne Dochody własne bez udziałów w PIT i CIT
Podatki lokalne
57%
28%
10%
Dochody własne Dochody własne bez udziałów w PIT i CIT
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów Struktura dochodów gmin w 2019 roku
% całkowitych dochodów gmin
Struktura dochodów miast na prawach powiatu w 2019 roku % całkowitych dochodów miast na prawach powiatu
Dochody własne: Udział w PIT; 17% Dochody własne: Udział w CIT; 1% Dochody własne: Podatki lokalne; 13% Dochody własne: Inne; 10% Subwencja ogólna: Oświatowa; 16% Subwencja ogólna: Inne; 6% Dotacje; 37% Dochody własne: Udział w PIT; 26% Dochody własne: Udział w CIT; 3% Dochody własne: Podatki lokalne; 10% Dochody własne: Inne; 18% Subwencja ogólna: Oświatowa; 17% Subwencja ogólna: Inne; 1% Dotacje; 24%
W ostatnich latach udział podatków lokalnych w dochodach gmin i miast na prawach powiatu sukcesywnie spadał z 19% i 16% w 2004 roku, do odpowiednio13% i 10% w 2019 roku.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów Dochody gmin z podatków lokalnych
% całkowitych dochodów gmin
Dochody miast na prawach powiatu z podatków lokalnych % całkowitych dochodów miast na prawach powiatu
19% 18% 16% 15% 15% 15% 14%14% 16%17% 16% 16% 14% 14% 14% 13% 16% 15% 14% 13% 13% 13% 12% 13% 13% 13% 13% 13% 12% 12% 11% 10%
Badania Bukowskiej i Siwińskiej-Gorzelak (2018) pokazują, że również w Polsce większa autonomia dochodowa samorządów poprawia ich stabilność fiskalną. I to nawet pomimo ograniczonej kontroli nad stawkami podatków lokalnych.
Źródło: Opracowanie własne
Cytowana literatura
Bukowska, G., & Siwińska-Gorzelak, J. (2018). Can Higher Tax Autonomy Enhance Local Fiscal Discipline? Evidence from Tax Decentralization in Poland. Publius: The Journal of Federalism.
Brennan, G., & Buchanan, J. M. (1980). The power to tax: Analytic foundations of a fiscal constitution. Cambridge University Press.
Oates, W. E. (1999). An essay on fiscal federalism. Journal of Economic Literature, 37(3), 1120-1149.
Oates, W.E. (1972), Fiscal Federalism. Harcourt, New York.
Rodden, J. (2003). Reviving Leviathan: fiscal federalism and the growth of government. International Organization, 57(4), 695-729.
Sorens, J. (2016). Vertical Fiscal Gaps and Economic Performance: A Theoretical Review and an Empirical Meta-analysis. Mercatus Working Paper, Mercatus Center at George Mason University, February.
rafal.trzeciakowski@for.org.pl
rafal.trzeciakowski@doktorant.sgh.waw.pl
Forum Obywatelskiego Rozwoju (FOR), Szkoła Główna Handlowa w Warszawie
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych OECD; * dane za 2017 rok Wydatki samorządów (lokalne i stanowe) w OECD w 2018 roku % całkowitych wydatków publicznych
Dochody samorządów (lokalne i stanowe) w OECD w 2018 roku % całkowitych dochodów publicznych
8% 9% 11% 12% 13% 13% 13% 17% 19% 19% 23% 24% 24% 27% 27% 29% 31% 31% 32% 34% 34% 40% 40% 40% 44% 46% 47% 49% 50% 58% 64% 68% G rec ja Ir landi a Luk sem bu rg N . Zelan dia* Wę gry P ortu gali a Iz rae l Słow acj a Słow en ia Fran cj a W. B ry tani a Lit w a Est o n ia Łot wa Wło ch y C zec h y H olan dia Isl andi a Au st ria P olsk a N or w eg ia Me ksy k* Fi nlan dia N iemcy H iszpan ia B elg ia Au st rali a* U SA Szw ec ja Szw ajcari a Dan ia Kan ada 3% 3% 5% 5% 5% 6% 8% 8% 9% 9% 10% 10% 11% 12% 14% 16% 16% 17% 17% 17% 19% 23% 27% 27% 28% 28% 32% 37% 44% 47% 49% 55% G recja Litw a Est o n ia Słow acj a Ir landi a Luk sem bu rg Wę gry H olan dia W. B ry tani a Iz rae l P ortu gali a Au st ria N . Zelan dia* Słow en ia Wło ch y N or w eg ia Fran cj a P olsk a Me ksy k* Łot wa C zec h y B elg ia Dan ia Isl andi a H iszpan ia Fi nlan dia Szw ec ja N iemcy U SA Au st rali a* Szw ajcari a Kan ada
