3. UDZIAà SPOàECZNY W PLANOWANIU PRZESTRZENNYM – UWARUNKOWANIA PRAWNE A PRAKTYKA PLANISTYCZNA
3.1. Wprowadzenie
Wielu mieszkaĔców danej miejscowoĞci lub osób posiadających w niej jakąĞ formĊ wáasnoĞci wyraĪa chĊü wspóátworzenia studium uwarunkowaĔ i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. ChĊü ta jest podyktowana ĞwiadomoĞcią, Īe ustalenia studium, a póĨniej planu są wiąĪące dla moĪliwoĞci zagospoda-rowania terenu i ĞciĞle wyznaczają ramy w jakich moĪe przebiegaü proces inwestycyjny. CzĊsto jednak chĊü wspóátworzenia ustaleĔ dokumentów planistycznych przybiera formĊ uzurpacji prawa do samodecydowania o ksztaácie i funkcji „swojej” przestrzeni.
3.2. Udziaá obywateli w planowaniu przestrzennym
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 6 pkt 2 stanowi,Īe „kaĪdy ma prawo, w granicach okreĞlonych ustawą, do zagospo-darowania terenu, do którego ma tytuá prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeĪeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich”. Jednak patrząc na ksztaát otaczającej nas przestrzeni, czĊsto moĪna odnieĞü wraĪe-nie, Īe znajomoĞü tego zapisu ogranicza siĊ do jego pierwszej czĊĞci, i jest rozumiana tak, Īe kaĪdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuá prawny. ZauwaĪalne jest postĊpowanie wedáug tzw. „ĞwiĊtego prawa wáasnoĞci”, w myĞl którego wáaĞciciel daje sobie prawo do dziaáaĔ przestrzennych na wáasnym terenie, których skutki wykraczają jednak poza ten teren (Zawadzka 2007). Próba wprowadzenia w zapisach planów miejscowych szczegóáowych ustaleĔ dotyczących np. rodzaju uĪywanych materiaáów wykoĔczeniowych czy stosowania spójnej kolorystyki obiektów osiedli mieszkaniowych, spotyka siĊ z zarzutami ze strony wáaĞcicieli
terenów áamania konstytucyjnych praw wolnoĞci i wáasnoĞci. Obiekcje mieszkaĔców dotyczą takĪe uzurpowania przez urbanistów prawa do narzucania „wáasnych” wizji i ograniczania dziaáaĔ na terenach, bĊdących ich wáasnoĞcią. A przecieĪ „planista dawno juĪ przestaá byü demiurgiem (jeĞli kiedykolwiek nim byá)” (Parteka 2001, s. 249). Rola urbanisty polega na koordynowaniu procesu planistycznego. Ustalenia projektu studium czy planu powinny byü kompromisem pomiĊdzy záoĪonymi wnioskami podmio-tów indywidualnych a oczekiwaniami caáej spoáecznoĞci, przy równocze-snym uwzglĊdnieniu uwarunkowaĔ kulturowych, przyrodniczych, spoáecz-nych i ekonomiczspoáecz-nych czĊsto wzajemnie siĊ wykluczających. Dobre studium czy plan miejscowy jest wynikiem szerokiej wspóápracy przedstawicieli samorządu gminnego, czáonków zespoáu projektowego, reprezentantów instytucji uprawnionych do opiniowania czy uzgadniania dokumentów i wreszcie spoáecznoĞci lokalnej.
W Polsce kwestia udziaáu obywateli w planowaniu przestrzennym jest szczególnie trudna ze wzglĊdu na chĊü odreagowania przez nich 45 lat negacji przez wáadze paĔstwowe prawa wáasnoĞci. Stąd wszelkie próby nawet niewielkiego ograniczenia obecnego absolutyzmu rozumienia tego prawa natrafiają na opór (JĊdraszko 2005). Brakuje zrozumienia, Īe pewne dziaáania sáuĪące interesowi publicznemu wymagają ingerencji we wáasnoĞü prywatną. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiuje interes publiczny jako „uogólniony cel dąĪeĔ i dziaáaĔ, uwzglĊdnia-jących zobiektywizowane potrzeby ogóáu spoáeczeĔstwa lub lokalnych spoáecznoĞci, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym”. I choü powyĪsza definicja pozostawia to pojĊcie na duĪym poziomie ogólnoĞci to intencje zdają siĊ byü klarowne.
MieszkaĔcy oczekują rozbudowy infrastruktury technicznej i spoáecznej, jednak gdyby miaáo to dokonywaü siĊ kosztem ich wáasnoĞci, pojawia siĊ czĊsto ostry sprzeciw. ĝwiadczą o tym uwagi skáadane do projektów planów, z których treĞci wynika, Īe gmina ma prawo wskazywaü tereny sáuĪące w przyszáoĞci spoáeczeĔstwu, ale nie kosztem ograniczeĔ na terenach prywatnych. Tym bardziej wiĊc cieszą postawy tych, którzy wykazują daleko idące zrozumienie zasad Īycia w lokalnej wspólnocie.
3.3. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowaĔ i kierunków zagospodarowania przestrzennego Jakie są podstawy prawne udziaáu spoáeczeĔstwa w procesie planistycz-nym? W Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są okreĞlone kolejne etapy sporządzania studium i planu. W przypadku studium dwa z czternastu etapów, a w przypadku planu miejscowego dwa z dwunastu etapów formuáują warunki udziaáu spoáeczeĔstwa w procesie planistycznym.
Najogólniej rzecz ujmując odnoszą siĊ one do záoĪenia wniosków, a póĨniej uwag do sporządzanego studium lub planu. I tak odpowiednio art. 11 pkt 1 oraz art. 17 pkt 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi Īe wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogáasza w prasie miejsco-wej oraz przez ogáoszenia, a takĪe w sposób zwyczajowo przyjĊty w danej miejscowoĞci uchwaáy o przystąpieniu do sporządzania odpowiednio studium lub planu, okreĞlając formĊ, miejsce i termin skáadania wniosków dotyczą-cych tych dokumentów.
Tak sformuáowane prawo zakáada, Īe mieszkaĔcy sami biorą czynny udziaá w Īyciu danej miejscowoĞci. Ustawa o planowaniu i zagospodarowa-niu przestrzennym nakáada wymóg, aby ogáoszenie o podjĊciu uchwaáy o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, ukazaáo siĊ w prasie miejscowej, ale nie okreĞla profilu tej prasy. Zdarza siĊ wiĊc, Īe ogáoszenia te publikowane są w prasie o tematyce sportowej. Obwieszczenia umieszczane są na tablicach ogáoszeĔ w budynkach urzĊdów miasta lub gminy. Zwycza-jowe informowanie o przystąpieniu do sporządzenia studium lub planu praktykuje siĊ poprzez umieszczenie stosownej informacji na gminnej stronie internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej. Ale juĪ inne formy zwyczajowego przekazywania informacji spotkane są raczej tylko w mniejszych miejscowoĞciach. Tam o rozpoczĊtym procesie planistycznym moĪna dowiedzieü siĊ od znajomych lub usáyszeü od ksiĊdza podczas odczytywanych ogáoszeĔ parafialnych.
Zainteresowani obszarami objĊtymi granicami opracowania studium lub planu wyraĪają swoje Īyczenia w formie wniosków do studium lub planu i czekają na rozstrzygniĊcie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. RozstrzygniĊcie te, zgodnie z art. 7 Ustawy o planowaniu i zagospodarowa-niu przestrzennym nie podlegają zaskarĪeniu do sądu administracyjnego. Po kilku miesiącach sporządzania, opiniowania i uzgadniania projektu planu ma miejsce drugi i ostatni etap udziaáu spoáeczeĔstwa w procesie planistycznym. Jest nim wyáoĪenie projektu planu do publicznego wglądu i zorganizowana w tym czasie debata publiczna nad rozwiązaniami przyjĊtymi w dokumencie. KaĪdy moĪe zapoznaü siĊ z wyáoĪonym w urzĊdzie gminy lub miasta projektem studium lub planu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje czy dni wyáoĪenia są dniami kalendarzowymi czy roboczymi. ZwaĪywszy jednak na to, Īe w ciągu caáego czasu trwania wyáoĪenia projektów musi byü zapewniona moĪliwoĞü zapoznania siĊ z tymi projektami, przyjmuje siĊ, Īe wyáoĪenie studium trwa minimum 30 dni roboczych a planu minimum 21 dni roboczych. KaĪdy moĪe teĪ uczestniczyü w debacie publicznej. Poprzednia nieobowiązująca juĪ Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nakáadaáa na sporządzającego plan obowiązek zawiadamiania na piĞmie o terminie wyáoĪenia projektu planu wáaĞcicieli lub wáadających nieruchomoĞciami, których interes prawny mógá byü naruszony ustaleniami planu, wáaĞcicieli nieruchomoĞci, od
których mogáa byü pobrana opáata w związku ze wzrostem wartoĞci nieru-chomoĞci po uchwaleniu planu a takĪe osoby, których wnioski nie zostaáy uwzglĊdnione w projekcie planu, uzasadniając odmowĊ ich uwzglĊdnienia. Obowiązująca Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, Īe o wyáoĪeniu studium lub planu, terminie debaty oraz terminie, formie i miejscu skáadania uwag do projektu studium lub planu spoáeczeĔ-stwo zostaje powiadomione w taki sam sposób, w jaki o podjĊciu uchwaáy o przystąpieniu do sporządzenia projektu studium lub planu i moĪliwoĞci skáadania wniosków. Czyli nastĊpuje to w drodze ogáoszenia, obwieszczenia i w sposób zwyczajowo przyjĊty.
Dobrą praktyką wielu gmin jest pozaustawowe informowanie wáaĞcicieli, na terenie których są sporządzane plany miejscowe i mieszkaĔców, o trwającej procedurze planistycznej. Jest to jednak praktykowane gáównie w mniejszych miejscowoĞciach ze wzglĊdu na niĪszy poziom anonimowoĞci mieszkaĔców. Wáodarze tych miejscowoĞci osobiĞcie lub poprzez swoich urzĊdników zapoznają mieszkaĔców z projektami opracowywanych doku-mentów. Ma to miejsce bezpoĞrednio w urzĊdzie miasta lub gminy albo poprzez zamieszczania projektów studium lub planów na gminnych stronach internetowych. Odbywa siĊ jeszcze przed etapem przekazania projektów dokumentów do zaopiniowania i uzgodnienia. JeĪeli uwagi zgáoszone przez zainteresowanych nie stoją w sprzecznoĞci z interesem spoáecznym lub interesem osób trzecich i są zgodne z zasadami urbanistyki, mogą byü uwzglĊdnione w sporządzanym dokumencie. I chociaĪ te pozaustawowe konsultacje spoáeczne mogą przyczyniaü siĊ do zwiĊkszenia kosztów, to korzyĞci páynących z bieĪącej wymiany informacji jest znaczenie wiĊcej. Po pierwsze, skraca siĊ czas caáego procesu planistycznego. Bowiem ta sama uwaga záoĪona w trakcie wyáoĪenia czyli po zaopiniowaniu i uzgodnieniu projektu planu, jeĪeli zostanie uwzglĊdniona, moĪe skutkowaü ponowieniem opinii i uzgodnieĔ, a takĪe ponownym wyáoĪeniem. Po drugie, informowani mieszkaĔcy, Ğwiadomi swojego realnego wpáywu na ksztaát przestrzeni mają lepsze nastawienie do wáodarzy, wykazujących wolĊ wspóápracy. Po trzecie, przy takiej wspóápracy zaciera siĊ przekonanie, Īe projekty dokumentów tworzone są przez „ludzi z zewnątrz” nie znających lokalnych problemów.
Kolejną dobrą praktyką jest zapoznawanie czáonków Rady Miasta lub Gminy z projektowanym dokumentem w trakcie procesu planistycznego, a nie w jego koĔcowej fazie. Zgodnie z Ustawą o planowaniu i zagospoda-rowaniu przestrzennym radni pierwszy raz zapoznają siĊ projektem planu lub studium dopiero wtedy, gdy rozstrzygają nieuwzglĊdnione przez wójta, burmistrza lub prezydenta uwagi záoĪone do projektów dokumentów wyáoĪonych do publicznego wglądu i uchwalają te dokumenty.
Poddanie projektów studium czy planów tylko ustawowej procedurze informowania spoáeczeĔstwa, czĊsto jest skutkiem burzliwych debat publicznych i wielostronicowych uwag, zgáaszanych do projektów
dokumen-tów, równieĪ o zabarwieniu emocjonalnym. Debaty publiczne w wiĊkszoĞci przypadków nie są bowiem platformą wymiany poglądów, szukania kom-promisu i wypracowywania rozwiązaĔ alternatywnych. SáuĪą raczej krytyce, natomiast rzadko wyraĪeniu akceptacji czy pochwaáy. Dzieje siĊ tak dlatego, Īe osoby usatysfakcjonowane ksztaátem projektów dokumentów nie uczest-niczą w debatach publicznych. Ponadto napiĊcie spoáeczne rodzi maáa moc sprawcza záoĪonych uwag do projektu studium czy planu. Bo mimo, iĪ uwagi záoĪone do wyáoĪonego projektu planu lub studium podlegają rozstrzygniĊciu to jednak rozstrzygniĊcie nie podlega zaskarĪeniu do sądu administracyjnego podobnie jak rozstrzygniĊcia nieuwzglĊdniające záoĪonych wczeĞniej wniosków. Nie bez znaczenia jest teĪ fakt, Īe projekt wykáadany do publicz-nego wglądu uzyskaá juĪ wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia, dlatego teĪ przyjĊcie uwag záoĪonych do tego projektu, w wiĊkszoĞci przypadków wiąĪe siĊ z konsekwencją powtórzenia kolejnych etapów procedury. Są to ponowne zaopiniowanie i uzgodnienie projektów w niezbĊdnym zakresie, a co za tym idzie ponownego wyáoĪenia i zorganizowania debaty publicznej. àatwo sobie wyobraziü jak dáugo mógáby trwaü proces planistyczny, gdyby podczas drugiego wyáoĪenia, zostaáa záoĪona uwaga, dotycząca terenu, do którego w pierwszym wyáoĪeniu nie záoĪono uwag. Dlatego tak waĪne są wspomniane wczeĞniej konsultacje spoáeczne nie okreĞlone w Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z Ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym spoáeczeĔstwo moĪe dwa razy (poza uczestnictwem w debacie publicznej) wziąü aktywny tj. pisemny udziaá procesie planowania: záoĪyü wnioski i uwagi do projektu studium lub planu. ZauwaĪalny jest jednak rozdĨwiĊk pomiĊdzy nasyceniem treĞcią skáadanych wniosków i uwag. Wnioski zawierają lakoniczne, czĊsto jednozdaniowe proĞby okreĞlające tylko funkcjĊ terenu w projektowanym dokumencie np. zmianĊ przeznaczenia gruntów rolnych na cele mieszkaniowe, a czasem nawet jeszcze ogólniej, na nierolni-cze lub budowlane. Bez okreĞlania rodzaju zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej czy wielorodzinnej), bez okreĞlania formy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (wolnostojącej, bliĨniaczej, szeregowej), bez okreĞlania jej parametrów przestrzennych (wysokoĞci budynków, rodzaju i ksztaát dachu, itp.). Natomiast uwagi (zwane czasem zarzutami), zawierają proĞby (zwane czasem Īądaniami) o zmianĊ formy dachu z wielospadowego na mansardowy, o zmianĊ kąta nachylania poáaci dachowych z 30º na 35º, o zmianĊ wysokoĞci budynku z 10 m na 10,5 m, o zmianĊ procentu zabudo-wy z 30% na 35%. Mimo iĪ takie uwagi są zabudo-wyrazem troski o partykularne interesy to jednak Ğwiadczą o zrozumieniu koniecznoĞci ich okreĞlania w dokumencie. Niestety są i takie uwagi, które wnoszą aby ustalone w projekcie planu wymagane Ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i aktami wykonawczymi parametry i wskaĨniki urbanistyczne (tj. wskaĨnik intensywnoĞci zabudowy, minimalny procent powierzchni
biologicznie czynnej czy liczba miejsc postojowych) zmieniü na wyraĪenie „nie okreĞla siĊ”. Problem ten jest mniejszy, gdy do publicznego wglądu zostaje wyáoĪony projekt dokumentu skonsultowany wczeĞniej z mieszkaĔ-cami.
3.4. Decyzja o warunkach zabudowy
Poza planem miejscowym istnieje inna forma dokumentu okreĞlającego zagospodarowanie terenu w danej miejscowoĞci. Jest nim decyzja o warun-kach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzja o ustaleniu lokaliza-cji inwestylokaliza-cji celu publicznego. Intencją ustawodawcy byáo, aby plan miejscowy peániá rolĊ gáównego narzĊdzia planistycznego. Decyzje zaĞ miaáy peániü funkcjĊ komplementarną w stosunku do planu miejscowego. Decyzje o warunkach zabudowy wydaje siĊ w przypadku braku planu miejscowego. Zgodnie z art. 61 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym „wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest moĪliwe jedynie w przypadku áącznego speánienia nastĊpujących warunków:
– co najmniej jedna dziaáka sąsiednia, dostĊpna z tej samej drogi publicz-nej, jest zabudowana w sposób pozwalający na okreĞlenie wymagaĔ dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaĨników ksztaátowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywnoĞci wykorzystania terenu;
– teren ma dostĊp do drogi publicznej;
– istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, (…) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
– teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianĊ przeznaczenia gruntów rolnych i leĞnych na cele nierolnicze i nieleĞne (…);2
– decyzja jest zgodna z przepisami odrĊbnymi”.
Decyzje o warunkach zabudowy zazwyczaj sporządza siĊ dla maáego obszaru, przewaĪnie jednej dziaáki. Nie jest to reguáą, gdyĪ Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie limituje powierzchni terenu przeznaczonego do ustalenia na nim warunków zabudowy w drodze decyzji. Ponadto akty wykonawcze do Ustawy o planowaniu i zagospodaro-waniu przestrzennym okreĞlają minimalny obszar analizy obszaru. Nie okreĞlają jednak maksymalnego obszaru analizy wiĊc taki obszar moĪe
2
Ustawa o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leĞnych z dnia 19 grud-nia 2008 r. zliberalizowaáa ochronĊ gruntów rolnych w taki sposób, Īe tylko grunty w klasach I–III o powierzchni powyĪej 0,5 ha zwartego obszaru i tylko w gminach wiejskich są gruntami chronionymi. Decyzji o warunkach zabudowy nie moĪna wydaü na gruntach leĞnych, w takich przypadkach pozostaje tylko sporządzenie planu miejscowego.
obejmowaü nawet teren caáej miejscowoĞci. Nie ma obowiązku zgodnoĞci ustaleĔ decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami studium, podczas gdy w przypadku planu, taki obowiązek istnieje. Czas opracowania decyzji o warunkach zabudowy trwa okoáo trzech miesiĊcy, podczas gdy czas potrzebny na sporządzenie planu miejscowego to minimum dwanaĞcie miesiĊcy. Lista instytucji, z którymi istnieje obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy jest znacznie krótsza, niĪ ma to miejsce w przypadku uzgadniania planu miejscowego. Czynniki te sprawiają, Īe czĊsto gáównym narzĊdziem planistycznym w gminach stają siĊ decyzje o warunkach zabudowy. Jest to zupeánie sprzecznie z intencją ustawodawcy.
Równie duĪe są róĪnice pomiĊdzy udziaáem spoáeczeĔstwa w procesie sporządzania decyzji o warunkach zabudowy a planu miejscowego. Tylko strony postĊpowania są zawiadamiane o toczącej siĊ procedurze sporządzania decyzji o warunkach zabudowy. Wyklucza wiĊc to moĪliwoĞü informowania o zamierzonej budowie (np. tzw. wieĪowców, stacji benzynowych czy ferm drobiu) tych, których dziaáki nie graniczą z terenem planowanej inwestycji. A przecieĪ charakter wymienionych wyĪej przedsiĊwziĊü swoim zasiĊgiem bĊdzie oddziaáywaá poza teren, na którym bĊdzie zlokalizowany i tereny graniczących z nim dziaáek. Ale w przypadku wydawania decyzji o warun-kach zabudowy nie ma obowiązku ustawowego podania do prasy informacji o planowanej inwestycji czy zorganizowania debaty publicznej. Tym samym mieszkaĔcy (inni niĪ okreĞleni jako strony postĊpowania) nie mają moĪliwo-Ğci nie tylko záoĪenia uwag kwestionujących przyjĊte rozwiązania projekto-we, ale nawet nie moją moĪliwoĞci pozyskania informacji o planowanych w ich miejscowoĞci inwestycjach. Wymienione czynniki powodują, Īe decyzje o warunkach zabudowy stają siĊ wygodnym bo niespoáecznym i nie budzą-cym wielu konfliktów narzĊdziem planistycznym.
3.5. Podsumowanie
Projekt nowej Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zakáada likwidacjĊ decyzji o warunkach zabudowy. Akcentuje równie wagĊ dostĊpu spoáeczeĔstwa do informacji o planowaniu przestrzennym. Niestety moĪna siĊ spodziewaü, Īe szereg zawartych w nim obostrzeĔ spowoduje wydáuĪenie i tak juĪ wielomiesiĊcznego procesu sporządzania planów miejscowych. Pozostaje jednak mieü nadziejĊ, Īe taka forma prawa bĊdzie sáuĪyáa Ğwiadomemu uczestnictwu spoáeczeĔstwa w planowaniu przestrzen-nym i przyczyni siĊ do zwiĊkszenia poziom edukacji urbanistycznej.
Abstract
Public Participation in the Spatial Planning – Law Regulations and Practice Planning
The article presents importance of public participation in the spatial planning. Many residents and owners want to participate in a process of creating the local law in their neighborhood. The main reason of the public participation in the spatial planning is knowledge that the local law is important and precisely shows the way for further investments. But in many cases, a will of participation in the planning becomes an usurpation of the right to decide themselves about the shape of the environment. In Poland the public participation in the spatial planning is particularly difficult because of earlier political system where there was almost no ownership. The article describes the public participation in a process of creating different planning tools e.g. study of preconditions and directions of spatial management, local spatial management plan and shows the most important differences. Also discrepan-cies between law regulations and practice planning are shown in the article.
