R O C ZN IK I N A U K P R A W N Y C H T om X III, zeszyt 2 - 2003
K S . M I R O S Ł A W S IT A R Z
WADY KOŚCIELNYCH AKTÓW ADMINISTRACYJNYCH
WYNIKAJĄCE Z POMINIĘCIA
PRZEZ BISKUPA DIECEZJALNEGO
OPINII LUB ZGODY ORGANÓW KOLEGIALNYCH
P rzed m iotem ro z w ażan ia są w ady k o ścieln y c h ak tó w ad m in istracy jn y ch , będące n astępstw em braku zasię g n ięcia p rzez b isk u p a d ie c e z ja ln e g o o p in ii lub uzy sk an ia zgody ze strony organów k o leg ialn y ch w sy tu acja ch , w których kodeks zobow iązu je go do zach o w an ia takiej p ro c e d u ry 1. P o zn an ie tych w ad m oże być przy d atn e d la ustalenia, ja k ic h aktów ad m in istracy jn y ch nie należy w ydaw ać, a w ra zie w ydania, ja k n ależy je p o p ra w ić lub w y e lim in o w ać ja k o n iezgodn e z praw em . O cena w adliw ości aktu a d m in istracy jn eg o w inn a być doko n y w an a w ed ług precy zy jn ie o k re ślo n y ch k ry te rió w 2. K ry te ria te - z uw zględ n ien iem o ryginalności system u p raw a k an o n icz n eg o - zo stały w zię te z teo rii p raw a św ieckiego. O p ierają się o ne n a n aru szen iu w ym o gu le g a l ności lub dyskrecjo n aln o ści. B iorąc pod uw agę p o w y ż sz e k ry teria , d zieli się akty ad m in istracy jn e na legalne i n ieleg a ln e oraz n a p o p ra w n e i w ad liw e pod w zględem m erytorycznym .
Ks. dr Mir o s ł a w Sit a r z - adiunkt K atedry K ościelnego P raw a P u b liczn eg o i K onsty
tucyjnego na W ydziale Praw a, Praw a K anonicznego i A dm inistracji K U L; adres do kores pondencji: Al. R acław ickie 14, 20-950 Lublin.
1 Por. kan. 127 K PK/83.
2 Por. J. K r u k o w s k i , A d m inistracja w K ościele. Z a rys ko ścieln eg o praw a ad m inistracyjnego , Lublin 1985, s. 23.
P rzed p rz y stą p ie n ie m do om aw ian ia tych w ad n ajp ierw zostanie skiero w an a u w ag a n a p o jęcie k o ścieln eg o aktu ad m in istracy jn eg o i je g o elem enty k o n sty tu ty w n e, a n astęp n ie n a k o n su ltaty w n e organy k o leg ialn e, k tó re winny fu n k c jo n o w ać w każd y m K ościele party k u larn y m . B iskup d iece zjaln y 3 przed w y d a n ie m p raw em ok reślo n y ch aktów p ow in ien uzysk ać zgodę lub opinię ty ch o rg an ó w , za ch o w u jąc p rz ew id zian ą p ro ced u rę sk ład ają cą się z trzech o d d zieln y c h etapów : zw ołan ia, p o sied zen ia i g ło so w an ia4.
1. PO JĘCIE I RODZAJE KOŚCIELNYCH AKTÓW ADM INISTRACYJNYCH
W y ra ż e n ie a k t a d m in istra c yjn y je s t stosun ko w o n o w e3. K odeks z 1983 r. w y ró ż n ia dw ie k ateg o rie aktów ad m inistracyjny ch:
a) o g ó ln e a kty adm in istra cyjn e, którym p o św ięcił tytuł III K sięgi I (kan. 2 9 -3 4 ), m ów iący o ogólnych d ek retach w yk on aw czych i o instrukcjach;
b) ko n k re tn e a kty adm inistracyjn e, którym p o św ięcił ty tu ł IV , podzielony na p ięć ro z d ziałó w : 1. norm y w spólne (kan. 35-47), 2. d ekrety i konkretne n ak azy (kan. 4 8 -5 8 ), 3. resk ry p ty (kan. 59-75), 4. p rzy w ileje (kan. 76-84) o raz 5. d y sp en sy (kan. 85-93).
D e k rety o g ó ln e m ogą być d w ojak ieg o rodzaju: o ch a rak terze ustaw odaw czym i o c h a ra k te rz e w y k o n aw czo -ad m in istracy jn y m i rz ąd zą się przepisam i o u staw a ch (kan. 29). N ato m iast aktam i ad m in istracy jn y m i w ścisłym tego sło w a z n a cze n iu są tylko konkretne akty ad m in istracy jn e (kan. 35-93). P rze d m io tem n aszeg o za in tereso w an ia są akty ad m in istracy jn e konkretne. P o ję cie to, p rz y ję te z u staw o d aw stw a p aństw o w ego , d efin io w an e je s t w różny sp o só b 6. J. K rukow ski podaje n astęp u ją cą d efin icję tego typu kościelnego aktu ad m in istracy jn eg o : „Jest to akt u stanow io ny p rzez ko m peten tn y organ k o ścieln e j w ładzy w ykonaw czej, odzn aczający się k on kretn o ścią, m ający o p arcie w ak cie p raw odaw czym , bezpośred n io sk ierow an y do osiągnięcia d o b ra p u b liczn e g o K o ścio ła” .
3 A tak że te podm ioty w ładzy, które są zrów nane z biskupem diecezjalnym zgodnie z kan. 368, oraz ad m in istrato r diecezji w sytuacji sede vacante.
4 Por. kan. 164-179.
5 Na ten tem at K r u k o w s k i , dz. cyt., s. 108.
6 Por. F. D. O s t i 1 1 i o, Il diritto am m inistrativo della C hiesa, C itta del Vaticano 1995, s. 289-290.
A trybut k onkretności je s t isto tnym elem en tem o d ró ż n ia jący m go od ustaw i dekretów ogólnych. A kty konk retne różnią się od aktów o g ó ln y ch sposobem o zn aczan ia adresatów i faktów , w ja k ic h n astęp u je ich zasto so w an ie, p o w ta rz aln o ścią oraz sposobem utraty m ocy o b o w iąz u ją cej. O g ó ln o ść aktu c h a ra k teryzuje się tym , że w yznacza sposób za ch o w a n ia się o b o w iąz u ją cy każdego lub określo n y typ adresatów oraz m oże być z a sto so w an e w w ielu sy tuacjach , gdy p o w tó rz ą się określo n e o k oliczności. A k t o g ó ln y istn ie je , dop ók i nie utraci swej m ocy p raw nej. N atom iast a kt k o n k retn y w y z n acz a w zó r za ch o w a nia się k on k retn y m adresatom i po za sto so w an iu go p rz e sta je istnieć.
K onkretny akt ad m inistracyjny je s t ro z p o rzą d zen iem w ład zy w y ko naw czej, zakłada istn ie n ie obow iązującej ustaw y i je j za sto so w an ie. Jego celem je st zabezp ieczen ie i re alizac ja dobra p u b liczn eg o K o ścio ła p rzez ap lik ac ję ustaw y do kon k retn eg o w ydarzen ia zaistn iałeg o w życiu ludu B ożego, w g ran icach sw obodnego uzn an ia ad m inistracyjnego (por. kan. 48).
K onkretny akt adm inistracyjny m oże być w ydany p rz ez o rg an w ładzy w y posażony w e w ładzę w ykonaw czą. N ie m oże w ięc by ć w yd an y p rzez organ w ładzy sądow niczej. A utorem tego typu aktów a d m in istra c y jn y c h m oże być organ w ypo sażon y w pełną w ładzę k o ścieln ą (B isk u p R zym u, K olegium B iskupów i b isku p d iecezjaln y ) b ądź po m o cn iczy o rg an w ład zy a d m in istra cyjnej (np. w ik ariu sz generalny, w ik ariu sz b isk u p i) d z ia ła ją c y w granicach sw ych kom petencji (kan. 35). Z akres tych k o m p eten c ji o k re śla praw o k o n sty tu u jące dany u rząd lub akt nom inacji na u rz ąd (lub d eleg a cji). G ran ice kom petencji w yznaczane są w edług trzech kry terió w : p erso n aln eg o , tery torialnego lub m aterialn eg o (kan. 476).
K onkretny akt adm inistracyjny składa się z o k re ślo n y c h elem en tó w , z k tó rych każdy od d zieln ie pow inien spełniać w y m ag a n ia staw ian e p rzez praw o, aby akt nie został uznany za w adliw y 7. K onstytutyw ne elem e n ty ko ścieln eg o aktu ad m in istracy jn eg o są następujące: istotn e, p rz y p ad ło ścio w e i form alne. Istotnym i elem en tam i aktu ad m in istracy jn eg o są: p o d m io t, p rzed m io t, w ola, treść, p rzyczyna-m otyw acja, form a. P rzy p a d ło śc io w e to; term in , w arunek i sposób. N ato m iast do elem entów form aln ych n ależy w ym óg, aby w akcie adm inistracy jn y m w skazano autora i adresata, u p o w a żn ien ie p raw n e au to ra do w yd ania aktu, m otyw ację, dyspozy cję, a tak że datę, p ieczęć i dw a p o d p isy 8.
7 Por. K r u k o w s k i , dz. cyt., s. 40. 8 Por. O s t i 1 1 i o, dz. cyt., s. 301-316.
2. POSTĘPOW ANIE ADM INISTRACY JN E
K o n k re tn e ak ty ad m in istracy jn e stan o w io n e są z zach o w an iem o dpow ied niej p ro c ed u ry o k reślającej sposób p o stęp o w a n ia o rg anu w ładzy w ykonaw czej. O rgan w ładzy nie m oże w ydać aktu ad m in istracy jn eg o w dow olny sposób. W p o d ejm o w an iu d ecy zji, a szczególnie przy stano w ien iu aktów ad m inistra cy jn y ch , p o w in ien p o stępow ać zgodnie z norm am i p raw a k anonicznego, za ró w n o p o c h o d z e n ia B ożego, ja k i czy sto kościelnego . A by w ydany akt adm i n istracy jn y nie był w adliw y, kom petentny do je g o w y d an ia organ je s t zo b o w iąz an y do p rz estrze g an ia w szelkich form aln ości i rygorów zgodnie z istn ie ją c y m try b em zała tw ian ia ok reślo n y ch sp raw 9. N ało żen ie pew nych ram d z ia ła ln o śc i organów ad m inistracyjnych je s t u zasad n io n e w ielom a w zglę dam i. Z a b e z p ie c z a to przed e w szystkim p ra w o rząd n o ść w K ościele, zapob ie g ając n aru szan iu praw a i nadużyw aniu w ładzy p rzez o rgany adm inistracyjne, p o n ad to z w ię k sz a o g ó ln ą p raw idłow ość działań ad m in istracji.
P o stę p o w an ie ad m in istracy jn e p o leg a na p o d jęciu k olejn o pew nych aktów, k tó re są ze so b ą sk o o rd y n o w an e w taki sposób, że akty p óźn iejsze są n ie leg aln e bez o d p o w ied n ich aktów w c ze śn ie jsz y c h 10. W p ostępo w an iu tym n a leży w y ró żn ić akty p rzygotow aw cze, czyli p o p rzed zające po djęcie decyzji, o raz akty d ec y zy jn e, które w y zn aczają adresato m dek retu obow iązki lub u p raw n ien ia.
Z e w z g lęd u n a ilość org anów u cz estn iczą cy ch w p o stęp o w an iu zm ierza ją c y m do stan o w ien ia aktu w y ró żn ia się: akty p ro ste i akty złożone. Akt
a d m in istracy jn y p rosty to taki, w któ reg o pow stan iu brał ud ział tylko jed en p o d m io t w ładzy. N ato m iast, gdy w stanow ien iu aktu u czestn iczy ło więcej o rg a n ó w niż je d e n , m ów im y o akcie złożonym .
Istn ie je w iele p o stęp o w a ń adm in istracy jn y ch , co w k on sek w en cji pow oduje w y d a w an ie ró ż n y ch rodzajo w o k o ścielnych aktów ad m in istracy jn y ch . Zgodnie z w y z n acz o n y m zakresem badań zo stan ie p rz ean alizo w an y ty lk o proces w yda w a n ia ak tów ad m in istracy jn y ch złożonych, w p ow stan iu któ ry ch uczestniczy w ięcej n iż je d e n organ, gdy kodeks n ak ład a n a au to ra aktu obow iązek k o n su lta c ji z o rg an am i d o ra d c z y m i11.
Istn ieje tu analogia do postępow ania legislacyjnego czy sądow ego (procedura cyw il na, karna), któ re są regulow ane znacznie dokładniej.
10 Por. E. L a b a n d e r i a , Trattato di D iritto am m inistativo Canonico, M ilano 1994, s. 385.
11 K PK /83 r. zo bow iązuje biskupa diecezjalnego do pow ołania przynajm niej trzech orga nów kolegialnych: kolegium konsultorów lub kapituły k atedralnej, rady kapłańskiej i rady
Z adaniem tych o rganów je s t w spieran ie b isk u p a w je g o p o słu d ze ludow i B ożem u w sytuacjach określonych p rzez praw o. Z ad a n ia zesp o łó w d oradczy ch różn ią się w zależno ści od kategorii aktów a d m in istracy jn y ch , k tóre biskup w y pełniając urząd p asterski, m a zam iar p o d ją ć 12. O b e jm u ją on e ud zielan ie rady lub w yrażan ie zgody. D latego b iskup d iece zjaln y p r z e d w y daniem k o n k retnego (sin g u la re ) dekretu, pow inien zebrać k o n iecz n e w iad o m o ści i d o w ody oraz - o ile to m ożliw e - w ysłuchać tych, k tó ry ch p ra w a m ogą być naruszone (kan. 50).
W kilku sytuacjach kodeks n akazuje b isk u p o w i nie ty lk o p rz ep ro w a d zen ie konsultacji z organam i doradczym i, ale ró w n ież z o b o w ią zu je do u zy skania zgody lub w y słu ch an ia opinii od pojed y n czy ch o só b p rzed w y daniem aktu ad m in istracy jn eg o (por. kan. 1215 i 1292 § 1). Jeż eli w y m ag a n a je s t zgoda, akt byłby n iew ażny, gdyby choć je d n a o so b a o d m ó w iła zg ody. G dy kodeks w ym aga w y słu ch an ia opinii, do w ażności w ym ag an e je s t, aby b isk u p zw rócił się z p ro śb ą o ra d ę do w szystkich, których w y licza praw o.
P raw o d aw ca w kan. 124 § 1 stanow i: „D o w ażn o ści aktu p raw n eg o w y m a ga się, by był on do konany przez zd o ln ą do tego o so b ę o raz by były w nim zaw arte w szy stk ie isto tn e elem enty k o n sty tu ty w n e i zo stały w yp ełn io ne form alności oraz w arunki w ym agane p rzez praw o do w a żn o ści ak tu ” . N a stę p nie kan. 127 stanow i, iż: § 1. G dy praw o p o stan aw ia , że p rzeło żo n y do pod jęcia czy n n o ści potrzeb u je zgody lub rady ja k ie g o ś k o leg iu m lub zespołu osób, w inien zw ołać kolegium lub zespół, zg odnie z p o stan o w ien ie m kan. 166, chyba, że - gdy chodzi tylko o u zy sk a n ie rady - inaczej zastrzeg a praw o p arty k u la rn e lub w łasne. D o w ażności zaś aktów w y m ag a się u zy s k ania zgody bezw zględnej w iększości tych, któ rzy są ob ecn i, albo w y słu ch an ia rady w szystkich. § 2. G dy u staw a p o stan aw ia , że p rz eło żo n y do p od jęcia pew nych aktów potrzeb u je zgody lub rady n iek tó ry c h p ojed y n czy ch osób, w tedy:
1. je śli je s t w ym agana zgoda, akt p rzeło żo n eg o je s t n iew ażn y bez zw ró cen ia się o w yrażen ia zgody przez te oso b y albo p o d jęty w brew ich zdaniu lub któ regoś z nich;
ds. ekonom icznych. B iskup m oże, gdy uzna to za stosow ne, pow ołać inne koleg ialn e organy konsultacyjne, takie ja k rada biskupia czy rada duszpasterska.
12 W sytuacjach nadzw yczajnych (sede im pedita, sede va ca n te) funk cjo n u ją tylko rada ds. ekonom icznych i kolegium konsultorów ; w ów czas autor aktu adm in istracy jn eg o nie ma statutow ego obow iązku konsultacji z pozostałym i organam i doradczym i, których funkcjo now anie ulega zaw ieszeniu.
2. je ż e li je s t w y m ag an a rada, niew ażny je s t akt p rzełożo neg o bez w y słu c h a n ia z d a n ia tych osób. W praw d zie p rz eło żo n y nie m a żadnego o b o w iąz k u pójść za ich zdaniem , chociażb y by ło zgodne, jed n ak ż e bez p rz ew aż ając eg o pow odu - p rzez siebie o ce n ian eg o - nie pow inien o d stęp o w ać od w yrażonego przez nich zdania, zw łaszcza, gdy je s t zgodne.
3. W ADY K OŚCIELNYCH AKTÓW ADM INISTRACY JN YCH
W ad y aktów ad m in istracy jn y ch m ogą p ow stać po dczas ich stanow ienia w sk u tek n a ru sz e n ia w ym ogów w ynik ający ch z zasad y leg aln ości lub dyskre- c jo n a ln o ś c i13. G dy akty ad m in istracy jn e zo stan ą w ydane z naruszeniem je d n e j z ty ch zasad, stają się w adliw e. Ze w zględu n a kryterium , jak im je st n aru szen ie zasad y legalności lub d y sk recjo n aln o ści, w y ró żn ia się: a) akty n ie le g a ln e oraz b) akty naru szające gran ice d y sk re cjo n aln o ści, czyli w adliw e pod w z g lę d em m erytorycznym .
P rze d m io tem d alszeg o zain te reso w a n ia będą ty lk o akty naru szające w y m ogi zasad y leg aln o ści, a m ian o w icie naru szen ie p rzez b isk u p a przepisów pra w n y ch n ak ład a jący c h na niego o b o w iązek zasię g n ięcia rady lub uzyskania zgody o rganu k o leg ialn eg o .
K o ścieln y akt ad m in istracy jn y m oże być n ieleg aln y z różnych w zględów . K lasy fik u jąc n ieleg a ln o ść k o ścielnych aktów ad m in istracy jn y ch , należy wziąć pod u w ag ę n aru szen ie w ym ogów praw nych d o ty czą cy ch tych elem entów , któ re k o n sty tu u ją ak t ad m in istracy jn y ja k o akt praw ny, czy li w łaściw o ści organu w ładzy k o ścieln e j ja k o auto ra aktu, je g o przedm io tu, celu i m otyw ów . Każdy z tych elem e n tó w m oże być n aruszony o d d zieln ie. N ieleg aln o ść tego sam ego aktu ad m in istra c y jn e g o m oże być w ielo k ro tn a z racji n aru szen ia w ym ogów d o ty c z ą c y c h k aż d eg o z tych elem entów .
N ie le g a ln o ść w y n ik ając a z naru szen ia w ym ogów d o ty czący ch w łaściw ości a u to ra ak tu ad m in istracy jn eg o m oże w ynikać z n astęp u jący ch pow odów :
1. z n iek o m p eten c ji; 2. z braku legity m acji podm iotu w ładzy; 3. z w ad aktu w oli ty tu la riu sz a urzędu kościelnego .
13 Z asad a legalności w ym aga, aby organ w ładzy w pełnieniu sw ych zadań adm inistra cyjnych p rzestrzeg ał obow iązujących norm praw nych. Z asada dyskrecjonalności, zwana zasad ą sw obodnego uznania adm inistracyjnego, zezw ala, aby organ w ładzy adm inistracyjnej m ógł sw obodnie decydow ać o tym , co w konkretnej sytuacji należy czynić dla dobra pu b liczn eg o K ościoła w granicach w skazanych przez zasadę legalności.
N iek o m p ete n cja pow staje, gdy akt zo stał w ydany p rzez organ nie p o sia dający o dp ow iedniej ju ry sd y k cji w zględem a d resata aktu, ro d z aju spraw y lub terytorium . N ieleg aln o ść aktu z pow o du b rak u leg ity m acji po stro n ie p o d m iotu w ładzy m oże być skutkiem n ieleg a ln e g o o b jęcia u rzęd u k o ścieln eg o przez o sobę fizy c zn ą (por. kan. 144). N ieleg a ln o ść m o że b y ć sp o w o do w ana w ydaniem aktu adm in istracy jn eg o pod w pływ em ig n o ran c ji lub błęd u (kan.
124) albo pod w pływ em przym usu i bojaźn i ciężkiej (kan. 125).
N ieleg aln o ść z braku form y m a m iejsce w tedy, gdy akt zo stał w ydany bez za chow ania p rzepisów d otyczących je g o stan o w ien ia (por. kan. 37, 54 § 2, 127), a także gdy p rzedm iot aktu - o soba lub rz ecz - nie sp e łn ia ją w ym ogów staw ianych p rzez praw o (kan. 478). N ieleg a ln o ść ak tu d o ty czą ca celu m a m iejsce w tedy, gdy kom petentny organ w ydał akt w in n y m celu n iż ten, dla którego otrzy m ał k o m petencje (kan. 1748), lub gdy m otyw w y d a n ia aktu zaw ierał b łąd praw ny lub faktyczny (kan. 51).
3.1. N a stęp stw a n ieleg a ln o ści aktu a d m in istra c yjn eg o
Skutkiem n aru szen ia norm y praw nej p rzez ak t a d m in istracy jn y je s t jeg o n ielegalność. W zależności od tego, ja k ą san k cję m o że p o ciąg n ą ć za sobą fakt w ydania n ieleg aln eg o aktu, m o żna m ów ić o n iew a żn o ści, ro z w iąza ln o śc i lub n iegodziw ości aktu a d m in istra c y jn e g o ^ .
N iew ażność aktu adm in istracy jn eg o w y stęp u je ty lk o w tych sytuacjach , w których n astąp iło naruszenie norm y praw nej o p atrz o n ej san k c ją n iew a ż ności. T ak ą san k cją o patrzone są norm y zry w ające (leg es irrita n tes) lub unie- zdaln iające (in h a b ilita n tes).
R ozw iązaniu p o d leg a akt nieleg aln y , któ ry je s t sam w so b ie w ażny , m oże pow odow ać skutki praw ne, ale praw o p rz ew id u je m o żliw o ść an u lo w a n ia go przez ko m p eten tn ą w ładzę. R óżnica m iędzy san k c ją n iew a żn o ści a ro z w ią z a l ności poleg a na tym , iż o rzeczenie niew ażn o ści p o w o d u je co fn ię cie skutków praw nych aż do m om entu je g o w ydania, n ato m iast ro z w iąza n ie aktu p o w o duje przerw an ie dalszego je g o oddziaływ ania.
N iegodziw y je s t taki akt adm inistracyjny, z k tó reg o w y d a n ia w y n ik a ja k a k olw iek szkoda pry w atn a czy p u b lic z n a 15.
14 Por. K r u k o w s k i , dz. cyt., s.141.
15 Z dania autorów na ten tem at są podzielone. Zob. J. K r u k o w s k i , Wady k o ś cielnych aktów adm in istra cyjn ych , R TK 23(1976), z. 5, s. 40-48.
D o aktu ad m in istracy jn eg o p rzy w iązan e je s t do m n iem an ie leg aln ości pole g ając e n a tym , że do czasu u d o w o d n ien ia sytu acji przeciw n ej i stw ierdzenia je j p rz ez akt sądow y lub organ adm in istracy jn y w yższej instan cji przyjm uje się, iż w y d an y akt ad m in istracy jn y je s t praw idło w y.
4. W A DY A KTÓW ADM INISTRACY JN YCH W Y NIK AJĄCE Z POMINIĘCIA OBOW IĄZKU ZASIĘGNIĘCIA RADY
KOLEGIA LNY CH ORGANÓW K ON SULTACYJNYCH
B isk u p d iece zjaln y przed po d jęciem aktu ad m in istracy jn eg o m oże zw rócić się o ra d ę w ró ż n y ch spraw ach, zw łaszcza w kw estiach tru dn ych lub w ątpli w ych. W w y liczo n y c h sytu acjach do w ażn ości aktu ad m in istracy jn eg o praw o d aw ca staw ia w ym óg, aby b iskup przed je g o w y daniem zg o d n ie z p rzew idzia n ą p ro c e d u rą za się g n ął o pinii od w sk azan ego o rg an u k o leg ialn eg o (kan. 127 § ł ) .
K o d ek s zo b o w ią zu je b isk u p a do zw ró cen ia się o rad ę w następujących sy tu acjach :
1. do k o leg iu m k onsultorów :
- p rz ed m ian o w an iem eko n o m a d iece zjaln eg o (kan. 494 §1) - p rz ed usun ięciem go z urzęd u (kan. 4 94 §2)
- p rz ed p o d jęciem aktów zarzą d zan ia o w iększym znaczen iu ze w zg lę du n a m aterialn y stan diecezji (kan. 1 2 7 7 )16;
2. do rad y k ap łań sk iej:
- p rz ed zw o łan iem synodu d iece zjaln eg o (kan. 461)
- p rz ed w y d an iem aktu erek cji lub z n iesie n ia p arafii lub dokonaniem w niej p o w ażn y ch zm ian (kan. 515)
- p rzed w p ro w ad zan iem norm d o ty czący ch p rz ezn a cze n ia o fiar w ier n ych z o k az ji n abożeństw p arafialn y ch oraz w y n ag ro d zen ia ducho w n ych sp ełn iając y ch p arafialn e fu n k cje (kan. 531)
- p rz ed u stan o w ien iem w diecezji parafialn ej rad y duszpasterskiej (kan. 536)
- p rz ed u d zielan iem ze zw o len ia na b u do w ę k o ścio ła (kan. 1215)
16 Zob. A. V i a n a, O rg a n iza tio n d el gobierno en la Iglesia, Pam plona 1995, s. 261- 262; F. B o l o g n i n i , Lineam enti d i d iritto ca n o n ico , T orino 1996, s. 198-199; M . S i t a r z, K olegium konsultorów w K odeksie Praw a K anonicznego 1983 i p a rtykular nym p ra w ie polskim , L ublin 1999, s. 92-127.
- przed w y łączeniem k o ścio ła ze sp ra w o w an ia w n im k ultu B ożego i p rz ezn aczen ie go na cele św ieck ie (kan. 1222 § 2)
- przed n ałożeniem na p u bliczne osoby p ra w n e p o d leg łe biskupow i d iecezjaln em u um iarkow aneg o p o d atk u n a p o trze b y d iecezji oraz n adzw y czajn eg o podatk u na ten sam cel w sto su n k u do osó b fizy c z n ych i p o zostałych osób praw n y ch (kan. 1263)
- p rz ed u stan o w ien iu rady pro b o szczó w w y stęp u jąc ej przy u suw aniu i przen o szen iu p roboszczów (kan. 1742);
3. do rady ekonom icznej:
- przed m ianow aniem ekon om a (kan. 4 9 4 § 1) - przed usunięciem ekonom a z urzęd u (kan. 4 9 4 § 2)
- p rzed p odjęciem aktów za rzą d zan ia o w ięk szy m z n a cze n iu ze w z g lę du na m aterialny stan d iecezji (kan. 1277);
4. do k ap itu ły katedralnej:
- p rzed n ad aniem k anonii (kan. 509 § 1).
Z g odnie z kan. 127 § 2 n. 2 we w szy stk ich w y m ien io n y ch sytu acjach, gdy biskup d iecezjaln y przed p odjęciem aktu a d m in istracy jn eg o p o trzeb u je r a d y ok reślo n eg o kolegium lub zespołu osób, po w in ien zw o łać kolegium lub zespół zgodnie z p ostanow ieniem kan. 166.
P raw o p arty k u la rn e m oże zezw alać na inny sp o só b z a się g n ię c ia rady (np. telefo n iczn ie, p o cztą elektroniczną). P raw o d aw ca w y m aga, by k ażd y z u p ra w nionych m iał m o żliw ość w yrażenia w łasnego stan o w isk a, bez stw o rz en ia ta kiej m ożliw ości - bez w y słu ch an ia rady w szy stk ich - ak t je s t niew ażny i niegodziw y. R ów nież gdy biskup był zo b lig o w an y do z a s ię g n ię c ia opinii od określonego organu , a zasięgn ął konsultacji in n eg o o rg an u , np. praw o d aw ca w ym agał opinii od rady kapłańsk iej, a o p in ię w y ra z iła ra d a d u szp a ste rsk a (kan. 1742), a tak że gdy biskup był zo b lig o w an y do z a się g n ię c ia opinii od dw óch ciał d o radczych, a zasięg n ięto o pinii ty lk o od je d n e g o (kan. 49 4), taki akt je st n iew ażny i niegodziw y. N atom iast, gdy b isku p by ł zo b lig o w an y do za się g n ięcia o pinii od dw óch organów d o ra d czy ch i o b y d w a zesp o ły do rad cze jed n o g ło śn ie negaty w n ie zaop iniow ały p rz ed ło żo n y p ro je k t aktu ad m in i stracyjn eg o (kan. 127 § 2 n. 2), taki akt je s t w ażny, ale n ie g o d z iw y 5
D la w ażności isto tn e je s t sam o za się g n ięcie rad y o raz to, by k o n su ltacja o dbyła się p rzed w ydaniem defin ity w n eg o aktu a d m in istracy jn eg o . B iskup,
17 Jednogłośność zdań była w K ościele zaw sze p o strzeg an a ja k o znak B ożego na tchnienia ( Vox p o p u lì vox Dei). Szerzej na ten tem at D. S m o i n i k, La fu n zio n e consultiva del C oniglio p resb itera le, R om ae 1997, s. 284-288.
je ż e li w y m ag a n a je s t tylko rada, nie m a o bow iązk u p ó jścia za ich zdaniem , c h o c ia żb y było zgodne. O dp o w ied zialn o ść za w ydany akt spo czy w a na b is k u p ie (kan. 381). M im o to, kodeks sugeruje, by bisku p bez przew ażającego pow o d u - p rz ez siebie o cenianego - nie odstęp o w ał od jed n o m y śln eg o zdania zespołu.
5. WADY KOŚCIELNYCH AKTÓW ADM INISTRACYJNYCH W Y NIKAJĄCE Z BRAKU U ZYSKANIA ZGODY KOLEGIA LNEG O ORGANU K ON SULTACYJNEGO
B isk u p d iece zjaln y p rzed w ydaniem aktu ad m in istracy jn eg o pow inien uzy s kać zgo d ę rady do spraw ekonom iczn y ch i k o leg iu m k o nsu ltorów w następu ją c y c h sy tu acjach :
1. p rz ed w y d aw an iem p o zw o len ia na alien ację d ó b r stan ow iący ch stały, p ra w n ie n ab y ty m ajątek publicznej osoby praw nej podleg łej biskupow i d ie c e zjaln em u lub fu n d a cji d iecezjaln ej, których w artość przek racza sum ę o k re ślo n ą w p ra w ie (kan. 1277 i 1291);
2. p rz ed alien a cją dóbr, których w artość m ieści się w gran icach dolnej i górnej sum y u stalonej przez ko n feren cję biskupów , n ależący ch do pu blicz nej oso b y praw n ej, nie podlegającej danem u b isk up ow i d iecezjalnem u, gdy statu ty tej o soby nie w sk azu ją ko m peten tn eg o au to ry tetu kościeln eg o, jak ró w n ie ż w w y p ad k u alien acji dó b r d iecezji (kan. 1292 §1);
3. p rz ed d o k o n an iem alienacji jak ic h k o lw ie k dóbr, których w artość prze k ra c z a n ajw y ż szą sum ę u stalo n ą przez k o n fe ren c ję b isk upó w lub gdy chodzi o rz ecz y d aro w an e K ościołow i na p o d staw ie ślubu, a tak że o rzeczy ko szto w ne z racji arty sty cz n y ch lub histo ry czn y ch (kan. 1292 §2);
4. p rz ed d o k o n an iem ja k ie jk o lw ie k tran sak cji, na sku tek której m ajątek osoby praw nej m oże się znaleźć w gorszej sytuacji (kan. 1 29 5)18.
B isk u p d iece zjaln y po w in ien uzyskać zgodę rady eko nom icznej i kolegium k o n su lto ró w - o p ró cz w ypadków w yliczonych w p raw ie pow szechn ym oraz
18 Zob. na ten tem at: R. P a r a 1 i e u. G uide pratique du Code de D roit Canoniąue. N otes p a sto ra le s, B ourges 1985, s. 171; J. T. M a r t i n D e A g a r , E lem enti di D iritto C a n o n ico , R om a 1996, s. 92; P. E r d o, E gyhazjog, B udapest 1991, s. 285-286; F. J. R a m o s , Le D io ecesi nel C odice di D iritto C anonico. Studio giuridico-pastorale sulla o rg a n izza zio n e ed i raggruppam enti delle C hiese p a rtico la ri, R om a 1997; J. I. A r r i e t a, D iritto d e ll'O rg a n izza zio n e E cclesiastica, M ilano 1997, s. 436; M. S i t a r z , Warunki a lien a cji m ajątku kościelnego w edług KPK/1983, R N P 10(2000), z. 2, s. 97-110.
w praw ie fu ndacyjnym - rów nież dla w ażneg o p o d jęcia aktów n ad zw y czaj nego zarzą d zan ia i tych alienacji, k tórych w arto ść m ieści się w ram ach m iędzy n ajn iższ ą a najw yższą sum ą o k re ślo n ą d la w łasn e g o k raju ’.
P onadto p rzy p odejm ow aniu tego typu aktów k o d ek s do w ażno ści w ym a ga, aby b isku p diecezjalny: 1. zachow ał p o stan o w ien ia p ra w a p aństw o w ego (kan. 1290), 2. u zy skał zezw olenie k o m petentnej w ładzy (kan. 1291), 3. u zy s kał ze zw o len ie S tolicy Św iętej (kan. 1292 § 2), 4. u zy sk ał w y szczeg ó ln ien ie części w cześniej alienow anych, gdy rzecz a lien o w a n a je s t p o d zielo n a (kan. 1292 § 3), 5. zap oznał się ze stanem m aterialn y m o sob y p raw n ej (1292 § 4).
P raw odaw ca kodeksow y po w yliczeniu w ym ogów k o n iecz n y ch do d o k o n a nia w ażnej alienacji w kan. 1293 stw ierd za: „D la d o k o n a n ia alien a cji, której w artość p rz ek ra cza najn iższą o k reślo n ą sum ę, w sp o só b g o d ziw y w ym ag a się ponadto: 1° słusznej przyczyny, ja k n ag ląc a p o trze b a, w y ra źn a k orzy ść, p o bożność, m iłość lub inna p ow ażna ra c ja pastersk a: 2° ocen y rzeczy alienow a- nej, dokonanej na p iśm ie przez rz eczoznaw có w . § 2 N a le ży p o n ad to zach o w ać inne środki ostro żn o ści przep isan e p rzez k o m p eten tn ą w ładzę, aby u n ik nąć szkody K o ścio ła” .
W w yliczonych w yżej w ypadkach, w k tó ry ch p ra w o d aw c a w ym aga, by biskup diecezjaln y uzyskał z g o d ę o k re ślo n e g o k o leg iu m lub zespołu osób, w inien go zw ołać zgodnie z d y spozycjam i zaw arty m i w kan. 119, 2; 127 § 1 i 166. B iskup do w ażności aktu a d m in istracy jn eg o p o trze b u je zgody bezw zględnej w iększości obecnych. D lateg o też zg o d n ie z kan. 166 w sy tu a cji, gdy okaże się, że w ynik gło so w an ia b y ł niew ażn y lub zo stał u n iew a ż niony, należy k o n su ltację (głosow anie) p rz ep ro w a d zić p o n o w n ie. R ów nież akt zgody uzy skany ind y w id u aln ie (np. telefo n ic zn ie, listo w n ie , faksem , p ocztą elektroniczną) od członków organu d o rad czeg o je s t zaw sze n iew ażny i nie u p ow ażnia b isk u p a do w ydania ostatecznej d ecy zji. O d n o śn ie do sposobu u zy sk an ia aktu zgody praw o K ościoła p arty k u la rn eg o nie m o że stano w ić innej norm y, ja k w w ypadku u zy sk an ia opinii. K odeks p o stan aw ia , aby był to akt kolegialny, po przedzony zw ołaniem , p o sied ze n iem i g ło so w an iem , zgodny z pro ced u rą p rz ew id zian ą w kan. 166. A by za p o b ie c b lo k o w an iu decyzji przez nieob ecność, praw o d aw ca nie w ym aga kw o ru m . W ięk szo ść o b licza się zgodnie z kan. 119 n. 2, to znaczy, że głosy n iew a żn e i w strz y m u jąc e liczy się ja k przeciw ne. P rzew odniczący organu k o leg ialn eg o , zw raca jąc się o p ra wem w ym aganą zgodę, nie m a p raw a głosu i nie m oże też w ra z ie ró w n o w a
gi p rz ew aż y ć w łasnym g ło sem 20. W każdej sytuacji, w której kodeks w ym a ga u zy sk a n ie zgody o d ok reślo n eg o organu k o leg ialn eg o , akt b isk u p a je st n iew ażn y bez u p rz ed n ieg o zw ró cen ia się o je j w y ra żen ie p rzez te osoby albo p o d jęty w brew ich zdaniu lub k tórego ś z nich (kan 127 § 2 n 1).
P rze d zw ró cen ie m się o zgodę b iskup d iecezjaln y w in ien w szystk im czło n kom o rg an u d o ra d cze g o d o starczyć w szelkich k o n ieczn y ch inform acji do k o m p eten tn eg o i o d p o w ied zialn eg o za ję cia stan o w isk a oraz stw orzyć m o żliw o ść sw o b o d n eg o w y arty k u ło w an ia p og ląd ó w w danej kw estii. Z atajenie isto tn y c h in fo rm ac ji m oże p o w odow ać n iew ażność aktu i być p o dstaw ą skargi o u n ie w a ż n ie n ie lub ro z w iązan ie w yrokiem sęd zieg o (por. kan. 125 i 126).
M ając na w z g lę d zie pow y ższe d y sp o zy cje praw n e d o tyczące uzyskania zgody, n ależy stw ierd zić, że n iew ażność i nieg o d ziw o ść zw iązany ch k ościel nych ak tó w a d m in istra c y jn y c h 21 m a m iejsce:
1. gdy p rz ed ich w y daniem b iskup d iecezjaln y był zo blig ow any do uzys k an ia zg o d y , a podczas k o n su ltacji dokonano tylko w ym iany opinii (kan.
1277);
2. g dy b isk u p b y ł zob lig o w an y do u zy sk a n ia zgody, a org an konsultacyjny nie zo stał zw o łan y na posied zen ie i nie o dbyło się gło so w an ie (kan. 1292 § i ) ;
3. gdy o rg a n w ładzy adm inistracyjnej był zo b lig o w an y do u zy skania zgody o k re ślo n e g o o rganu, a o zgodę popro szo n o inny organ (kan. 272);
4. gdy o rg a n w ładzy adm in istracy jn y był zo b lig o w an y do uzy sk an ia zgody od k o le g iu m k o n su lto ró w i rady do spraw ek o n o m iczn y ch , a zgoda była u d z ie lo n a p rz ez inne organy k o leg ialn e, np. rad ę k ap łań sk ą i radę duszpa ste rsk ą (1292 § 1);
5. gdy org an w ładzy adm inistracyjnej był zo b lig o w an y do u zyskania zgody od d w ó ch organów : k o legium k o nsultorów i rady do spraw ekonom icznych, a zg o d ę w y ra z iła ty lk o ra d a do spraw ek on om iczn ych . N a to m iast kolegium k o n su lto ró w b y ło o d m ien n eg o zd an ia (kan. 127 § 2 n. 1; 1292);
6. gdy org an w ładzy adm in istracy jn ej był zo b lig o w an y do u zyskania zgody od k o le g iu m k o n su lto ró w i rady do spraw ek o n o m iczn y ch , a zgo dę w yraziła
20 Por. A AS 77(1985), s. 771. Zob. szerzej: J. K r u k o w s k i, O dpowiedzi Pa p ie s k ie j K om isji ds. A u ten tyczn ej Interpretacji K PK (1984-1985) „B iuletyn SK P” 4(1994), nr 1, s. 26-27.
21 A kt zw iązany to akt, którego w arunki podjęcia zostały dokładnie określone w prze pisach praw a. A kt sw obodny to akt, którego w arunki w ydania nie zostały przez praw o ściśle o k reślo n e, dlateg o też w ydaw any je s t on na zasadzie uznania adm inistracyjnego.
tylko rad a do spraw ekonom icznych. N a to m iast k o leg iu m k o n su lto ró w było proszone nie o w yrażenie zgody, ale o o p in ie i w y ra ziło o d m ien n e zdanie (kan. 1277);
7. gdy org an w ładzy ad m inistracyjnej był zo b lig o w an y do u zy sk an ia zgody od k o leg iu m k onsultorów i rady do spraw ek o n o m icz n y ch , a o w y raże nie zgody popro szo n o inny organ k oleg ialn y , np. k ap itu łę k a te d ra ln a i radę d u szp a ste rsk a (kan. 1277);
8. gdy b iskup diecezjaln y był zo b lig o w an y do u zy sk a n ia k o leg ialn eg o aktu zgody, a zgodę tę uzyskał od w szystkich czło n k ó w w sk azan eg o przez praw o organu koleg ialn eg o , podczas k onsu ltacji tele fo n ic z n e j, bez zw o łania p o sied zen ia i gło so w an ia (kan. 166; 127);
9. gdy b iskup diecezjaln y był zo b lig o w an y do u z y sk a n ia k o leg ialn eg o aktu zgody i fak ty czn ie zgodę uzyskał w ięk sz o ścią g ło só w , ale w g łoso w an iu nie u czestn iczy ła ponad je d n a trze cia u p ra w io n y ch do g ło so w an ia, poniew aż nie zostali zap roszeni na p osiedzenie (kan. 166 § 3);
10. gdy b iskup d iecezjalny był zob lig o w an y do u z y sk a n ia zg od y i zgodnie z praw em w ezw ał w szystkich u p raw nio nych do g ło so w an ia, ale w g ło so w a niu, w którym uzyskał zgodę u czestn iczy ła o so b a n ieu p ra w n io n a do g ło so w ania (kan. 169);
11. gdy b iskup diecezjaln y był zo b lig o w an y do u zy sk a n ia zg od y i zgodnie z praw em w ezw ał w szystkich u p raw nionych do g ło so w an ia, ale w g ło sow aniu biskup sam brał u dział i je g o głos przew aży ł n a k o rzy ść ak tu (kan. 171 § 2);
12. gdy b isk up d iecezjalny był zob lig o w an y do u z y sk a n ia zgo dy i z a ch o w ał p rocedu rę d o ty czą cą zw o łan ia p o sied ze n ia i g ło so w an ia, ale nie p rz ed staw ił członkom organu doradczego oceny rzeczy alien o w a n ej, doko nan ej na piśm ie przez rzeczoznaw ców bądź nie p rz ed staw ił słu sznej p rzy czy n y (kan. 1293)22.
W każdej sytuacji, w której kodeks staw ia b isk u p o w i w y m óg u zy sk an ia zgody od organu kolegialn eg o , je ż e li b iskup nie u zy sk ał zgo dy lub uzy skał w sposób n aruszający p rzew id zian ą pro ced u rę, ak t ad m in istracy jn y je s t n ie w ażny i niegodziw y. R ów nież zgoda w y rażo n a po w y d an iu aktu nie p o w o d u je je g o konw alidacji.
O d w ym ogu u zy sk a n ia zgody nie m ożna też uzysk ać d y sp en sy , p on iew aż d yspensie nie p o d leg ają ustaw y, o ile d e fin iu ją to, co je s t isto tn ie k o n stytutyw n e dla instytucji albo aktów praw n y ch (kan. 68).
A d re sat n ieleg a ln e g o aktu ad m in istracy jn eg o w celu u ch y len ia się od jeg o sk u tk ó w m o że p ro sić o p o p raw ien ie aktu, m oże w nieść reku rs do h ierarch icz nie w y ż sz eg o o rg an u w ładzy kościeln ej. N ato m iast ad resat, który uw aża, że zo stał sk rz y w d zo n y p rzez akt ad m in istracy jn y w ad liw y pod w zględem m ery tory czn y m , m o że w nieść reku rs h ierarch iczn y do k on g reg acji Kurii R zym skiej. S ąd o w a k o n tro la aktów pod tym w zględem je s t w y k lu cz o n a23.
6. WADY AKTÓW ADM INISTRACYJNYCH
PO W STA ŁYCH PO STRONIE ORGANÓW KONSULTACYJNYCH
P raw o d a w ca stanow i, iż: „w szyscy, któ ry ch zg o d a lub rad a je st w ym agana, o b o w iąz an i są szczerze w yrazić sw oje stan o w isk o , a także, gdy dom aga się tego w ażn o ść spraw y, p iln ie zachow ać ta je m n ic ę ” (kan. 127 § 3). Kodeks n a k ład a tak że o b o w iąz ek zap o zn an ia się ze stan em m aterialny m osoby praw nej p rzez o rg an y doradcze. O bow iązek d o ty czący d iecezjaln ej rady ek on o m icznej i k o leg iu m kon su lto ró w je s t zaw arty w § 4 kan. 1292: „Ci, którzy p o w in n i m ieć u d ział w alienow aniu d óbr p o przez u d zielen ie w y rażenie zdania lub zg ody, nie p ow inni w yrażać zd ania lub zgody, dopóki nie zapoznają się d o k ład n ie ze stan em m aterialnym o soby p raw nej, której do b ra m ają być alie- n ow ane, ja k ró w n ie ż z alienacjam i ju ż d o k o n an y m i” . D latego w yżej w ym ie n ione g re m ia u cz estn iczą ce w akcie alien acji pow inny n ajp ierw zbadać, czy chodzi o p a trim o n iu m stałe (stałe up o sażen ie osoby p raw nej) i czy przez alien a cję nie b ęd zie grozić in sty tu cji ru in a eko no m iczna. W sytuacji, gdy p o w y ż sz e w ym ogi nie zo stan ą spełnion e, akt p rzy g o to w aw czy w postaci w y ra ż e n ia zg o d y lub rady je s t w ażny, poniew aż nie je s t obw arow any sankcją n iew a żn o ści, ale niegodziw y.
R easu m u jąc, n ależy stw ierdzić, iż o b lig ato ry jn a k o n su ltacja w postaci z a się g n ię c ia o p in ii lub u zy sk a n ia rady nie ty lk o d ecy d u je o legalności k oś cieln e g o aktu ad m in istracy jn eg o , ale czyni d ecyzję b isk u p a diecezjalnego b ard ziej p rz em y śla n ą, dojrzałą. Jest także u rzeczy w istn ien iem zasady kole g ialn o ści fu n k c jo n u ją cej od p ierw szych w ieków istn ie n ia K ościoła i pozw ala w iern y m u cz estn iczy ć w od p o w ied zialn o ści za w szelk ie d o b ra K ościoła.
TH E D RA W BACKS O F THE C HU RCH A D M IN IST R A T IV E A CTS AS A R ESU LT O F A D IO CESA N B IS H O P ’S O M ISSIO N O F THE O PIN IO N OR CO N SEN T O F CH U R CH O RG A N S
S u m m a r y
The paper sought to discuss the draw backs o f church adm inistrative acts w hen a diocesan bishop fails to ask about the opinion or consent on the part o f collegiate consuitatory organs in the circum stances in w hich the law obliges him to abide by this procedure. A discussion o f such draw back has been preceded by a characterization o f the concept o f church adm inistrative act, its constitutive elem ents, and consuitatory collegiate organs in a particular Church. A diocesan bishop is obliged to ask for their opinion or consent before issuing particular acts. The procedure consists of three stages: assem bly, sitting, and voting. Then it has been discussed what the draw backs o f an adm inistrative act are, those that are based on the requirem ents o f legality and confidentiality. T aking into consideration the above criteria, adm inistrative acts have been divided into the follow ing: legal and illegal, correct and incorrect with regard to their content. H aving listed all the situations in w hich, prior to issuing adm inistrative acts defined by the law, the author is obliged to consult w ith collegiate organs defined by the law and obtain their opinion or consent, som e draw back have been discussed which may arise on the part o f a diocesan bishop or consuitatory organs.
T ranslated by Jan Kłos
Słow a kluczow e: akt adm inistracyjny, wady aktów adm inistracyjnych, niew ażność, nielegal ność, rozw iązalność, niegodziw ość, niekom petencja, konsultacja, zasięgniecie opinii, uzys kanie rady, biskup diecezjalny, organy kolegialne, rada kapłańska, rada ekonom iczna, kolegium konsultorów , kościelna procedura adm inistracyjna, zasada legalności, zasada dy skrecjonalności.
Key words: adm inistrative act, draw backs o f adm inistrative acts, invalidity, illegality, dissolubility, w ickedness, incom petence, consultation, asking for opinion, obtaining counsel, diocesan bishop, collegiate organs, sacerdotal board, econom ic board, consultant board, church adm inistrative procedure, principle o f legality, principle o f confidentiality.