A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S
FO LIA O E C O N O M IC A 221, 2008
Jo a n n a B ogolębska*
BANK CENTRALNY JA K O PO ŻY C ZK O D A W C A O ST A T N IE J IN ST A N C JI. W S P Ó Ł C Z E S N E DYLEM ATY R E A L IZ A C JI FU N K C JI
W ST Ę P
Liczne kryzysy finansowe, jakie występowały w ostatnim czasie w gos-podarce światowej, spowodowały wznowienie zainteresowania funkcją pożycz-kodawcy ostatniej instancji jako kom ponentem sieci bezpieczeństwa finan-sowego. Bank centralny jest jednym z ogniw tworzących współcześnie sieć bezpieczeństwa finansowego {safety net). D o pozostałych ogniw należą in-stytucje gw arantow ania depozytów oraz inin-stytucje nadzoru nad systemem finansowym. Wszystkie instytucje współpracują w celu zapewnienia stabilności finansowej, choć miejsce i rola banku centralnego w realizacji tej funkcji budzi pewne kontrowersje.
Z punktu widzenia banku centralnego podstaw owym elementem zarzą-dzania kryzysem bankowym w systemie finansowym jest funkcja pożycz-kodawcy ostatniej instancji (Lender of Last Resort - dalej: LO LR). Funkcja pożyczkodawcy ostatniej instancji oznacza dyskrecjonalne zasilenie w płyn-ność jednego banku lub całego systemu bankowego w reakcji n a niekorzystny szok, powodujący nadzwyczajny wzrost popytu na pieniądz rezerwowy, gdy popyt ten nie m oże zostać zaspokojony z innych - np. prywatnych - źródeł1.
Instytucja pożyczkodawcy ostatniej instancji powinna spełniać trzy pod-stawowe zadania:
- chronić integralność systemu płatniczego,
- zapobiegać runom na banki2 i przekształcaniu ich w kryzysy bankowe,
* D r, adiunkt w K alodrzc M iędzynarodow ych Stosunków G ospodarczych Uniwersytetu Ł ódzkiego.
1 X . Freixas, C. G ianini, G . Hoggarth, F. Soussa, Lender o f L a st R esort: a Review o f the Literature, „Financial Stability R eview ’', Novem ber 1999.
1 Run na banki p olega na tym, że w krótkim okresie większość deponentów może jednocześnie rozpocząć w ycofywanie z banku sw oich środków , w obaw ie przed pogorszeniem się jego kondycji finansowej i ograniczeniem dostępu d o gotów k i. Jeśli bank próbuje w krótkim
- zapobiegać zaburzeniom płynności poszczególnych banków, często prowadzącym do ich niewypłacalności3.
W w arunkach integracji gospodarczej funkcja ta zyskuje nowy wymiar - powstaje problem organizacji prewencji (crisis prevention) i zarządzania (crisis management) kryzysem płynnościowym na poziomie m iędzynarodo-wym. W w arunkach integracji m onetarnej szczególnie wyrazisty może stać się konflikt z celem stabilności cenowej - zasilenie w płynność systemu bankowego może powodować napięcia inflacyjne. Jednolita polityka pieniężna nie musi się pokryw ać z warunkam i pieniężnymi kraju wchodzącego w skład unii m onetarnej.
Celem artykułu jest prezentacja ewolucji koncepcji LO LR w bankowości centralnej wraz z podstawowymi elementami budzącymi dylematy, a także analiza rozw iązania funkcji LO LR w ram ach Unii Europejskiej, w tym w ram ach Unii Gospodarczej i W alutowej.
K O N C E P C JA PO Ż Y C Z K O D A W C Y O ST A T N IE J IN ST A N C JI - N A R O D Z IN Y D O K TR Y N Y I JE J E W O L U C JA
K oncepcja LO LR narodziła się wraz z koncepcją bankowości centralnej, należy do najstarszych funkcji banku centralnego. W raz z rozwojem rynków finansowych i dokonującym i się przeobrażeniam i w strukturach bankowości centralnej następow ała ewolucja poglądów na tem at LO LR. Początkowo dyskusja ta koncentrow ała się na zasadniczych kwestiach:
- czy funkcja LO LR powinna być realizowana w stosunku do indywi-dualnych banków , czy tylko w odniesieniu do całego systemu bankowego,
czy wsparcie płynnościowe powinno być udzielane tylko bankom d o -tkniętym przejściowym brakiem płynności, ale uznanym za wypłacalne (il-liquid but solvent banks), czy także bankom niewypłacalnym (insolvent banks),
okresie zaspok oić olbrzymie roszczenia wypłat poprzez upłynnienie aktyw ów własnych, to przyczynia się d o spadku ich cen. W następstwie takiego pow iązania zdarzeń doprow adzić to m oże d o znacznych strat i w efekcie do utraty wypłacalności banku. M asow e wycofywanie depozytów m oże przenieść się także na inne banki, poprzez „efekt d om in a” , gdyż niedoinfor-m owani klienci nie potrafią odróżnić banku wypłacalnego od niew ypłacalnego (zjawisko „asymetrii inform acji”). Z tego pow odu m ożliw y jest także upadek banku wypłacalnego, który w danym m om encie utracił płynność. Częściowym rozwiązaniem problem u, zwiększającym zaufanie d o ban ków , stało się wprow adzenie systemu gw arantow ania dep ozytów (Za: O. Szczepańska, P. Sotom ska-K rzysztofik, M . Pawliszyn, A . Paw likow ski, Instytucjonalne uwarunkowania stabiln ości finansow ej na p rzykładzie wybranych kraiów, „M ateriały i Studia N B P ” 2004, z. 173).
3 M . K iedrow ska, P. M arszałek, Stabilność finansow a pojęcie, cechy i sposoby j e j zapew -nienia, „Banki i K redyt” , m arzec/kw iecień 2002.
- jaki powinien być poziom oprocentow ania pożyczek udzielanych przez bank centralny w ram ach wsparcia płynnościowego.
Współcześnie dyskusja obejmuje dodatkow o pytania o to czy:
- funkcję LO LR należy traktow ać jak o element polityki pieniężnej, korzystający z jej instrum entów czy są to działania oddzielne,
- zasady wsparcia płynnościowego powinny być określone ex ante i po-dane do wiadomości podm iotom rynków finansowych czy też dyskrecjonalnie i niejawnie,
- zasady wsparcia płynnościowego powinny być identyczne w sytuacji kryzysu systemowego, jak w pozostałym okresie.
Ujęcie klasyczne
Koncepcję banku centralnego jako pożyczkodawcy ostatniej instancji po raz pierwszy sformułowali w X IX w. H. T horton (An inquiry into the effects o f the paper credit o f Great Britain, 1802) i W. Bagehot (Lom bard street, 1873). K oncepcja ta była swego rodzaju rekom endacją postępow ania dla Banku Anglii, uwzględniającą takie aspekty angielskiej gospodarki, jak funkcjonujący wówczas system waluty złotej, strukturę własnościową systemu bankowego, pełnienie przez Londyn funkcji centrum finansowego. W klasycz-nym rozum ieniu funkcja LO LR polega na:
- zapewnieniu pomocy płynnościowej dla odczuwających przejściowy brak płynności, ale wypłacalnych banków,
- wym aganiu dobrego zabezpieczenia przy zasilaniu banku w płynność, - stosow aniu karnej stopy procentowej (penalty rate) przy korzystaniu ze wsparcia banku centralnego; wsparcie banku centralnego nie jest lim ito-wane (słynna zasada Bagehota: „lend freely at a high rate” ). K arna stopa procentow a (wyższa niż przed okresem paniki bankowej) m a stanowić ochronę przed „pokusą nadużycia” (moral hazard)*,
- wiedzy ex ante banków na tem at LO LR , tak aby w sytuacji kryzysu mogły znać zasady zasilania płynnościowego,
-- m inim alizowaniu skutków zaburzeń płynnościowych w gospodarce, a nie na zapobieganiu szokom.
D oktryna Thortona-B agehota opiera się na założeniu, że wykonując funkcję LO LR , bank centralny kieruje się przede wszystkim celem ochrony
4 Zjawisko pok usy nadużycia (hazardu m oralnego) wynika z faktu, że wsparcie finansowe ze strony instytucji publicznych (np. w ramach funkcji L O L R ) niesie potencjalne ryzyko osłabienia dyscypliny rynkowej. Banki, wiedząc, że bank centralny udziela wsparcia w celu zapobiegania kryzysowi lub łagodzenia jego skutków , są skłonne d o podejm ow ania wyższego ryzyka, niż w norm alnych warunkach.
zasobów (podaży) pieniądza w gospodarce, a nie poszczególnych instytucji. Spadek podaży pieniądza w gospodarce, spowodow any paniką bankową, prowadzi do spadku aktywności gospodarczej, zatem funkcja LO LR - zasi-lanie rynku w pieniądz - jest tutaj rozum iana bardziej jak o funkcja m onetar-na a nie bankow a5.
Ujęcie współczesne
Rozszerzenie klasycznej doktryny LO LR widoczne jest w dorobku mo- netarystów:
- A. M eltzer (Financial failures and financial policies, 1986) twierdzi, że bank centralny powinien pozwolić niewypłacalnym bankom upaść, w przeciw-nym razie instytucje finansowe będą bardziej skłonne do nadmiernie ryzykow-nych zachowań.
- M . G oodfriend i R. K ing (Financial deregulation, monetarny policy and central banking, 1988) uważają, że realizacja funkcji LO LR powinna odbywać się jedynie poprzez wykorzystanie operacji otw artego rynku. In-strum enty selektywnego zasilania w płynność (jak Discount window lending w Systemie Rezerwy Federalnej) są zbędne, gdyż są podobne do linii kredytowych ze źródeł prywatnych - w obu przypadkach niezbędny jest m onitoring jakości aktywu zabezpieczającego i nadzór. Tymczasem nie m a pewności, czy alokacja dodatkow ej płynności ze źródeł banku centralnego będzie bardziej efektywna od źródeł prywatnych. P onadto istnienie okna dyskontowego sprzyja powstawaniu pokusy nadużycia i może jedynie opóźnić ogłoszenie niewypłacalności banku.
Obecnie jednak dom inuje pogląd, że operacje otw artego rynku nie są wystarczającym instrum entem alokow ania płynności, gdyż w większości krajów banki centralne stosują ograniczoną liczbę kontrahentów takiej operacji, pozostaje więc problem mniejszych, słabszych instytucji, które dodatkow o m ogą mieć problem y z pozyskaniem środków na rynku między-bankow ym 6.
Z a odrzuceniem podstawowej zasady H. T h o rto n a i W. Bagehota i przy-znaniem praw a do zasilania płynnościowego banków niewypłacalnych opo-wiedział się C. G oodhart (The evolution o f central banks, 1985; Why do banks need a central bank, 1987). Twierdzi on, że rozróżnienie między brakiem płynności a niewypłacalnością banku jest m item , gdyż bank zwra-cający się o wsparcie LO LR z powodu braku płynności m oże wzbudzać
5 T . H um phrey, Lender o f L ast Resort: the Concept in H istory, „Federal Reserve Bank o f R ichm ond” , M arch/A pril 1989.
podejrzenie braku wypłacalności, zważywszy na trudności w wycenie ak-tywów banku dokonyw ane przez bank centralny.
Również R. Solow (On the Lender o f Last Resort, 1982) jest zwolen-nikiem wsparcia LO LR dla banków uznanych za niewypłacalne. Jego zda-niem, bank centralny odpow iada za stabilność całego systemu bankowego, upadłość każdego banku - a w szczególności dużego - podw aża zaufanie do systemu. Ratowanie przez bank centralny banków uznanych za niewypłacalne sprzyja jednak powstawaniu „pokusy nadużycia” (moral hazard).
Ciekawą interpretację funkcji LO LR przedstawia C. K indlebetger (M a-nias, Panics and crashes, 1978). W przeciwieństwie do dotychczasowego dorobku, który uznawał panikę bankow ą związaną z wycofywaniem depo-zytów, za główny kanał zaburzeń płynności i usprawiedliwienie dla wdrożenia funkcji LO LR przez bank centralny, rozszerza on tę funkcję na wszelkie sytuacje prowadzące do spadku wartości aktywów bankowych. LO LR m og-łoby być więc urucham iane w czasie deflacji, dezinflacji, kryzysu finansowego dużych przedsiębiorstw niefinansowych i finansowych, nagłego spadku cen tow arów i aktywów oraz ataków spekulacyjnych w reżimach stałych kursów walutowych. C. K indlebergcr opow iada się również za realizacją funkcji LO LR przez bank centralny, ale z zastrzeżeniem, że podm ioty bankowe powinny być niepewne co do zakresu i zasad zasilania płynnościowego - jest on więc prekursorem doktryny constructive am biguity1.
Z kolei zwolennicy „wolnej bankowości” (free banking) odrzucają za-sadność jakiejkolwiek, pełnionej przez instytucję publiczną, funkcji LOLR. Podejście to opiera się na argumentacji, że paniki w sektorze bankowym pow stają w wyniku nadm iaru restrykcji praw nych regulujących system. Z a taką restrykcję G. Selgin (The theory o f free banking: money supply under competitive note issue, 1988) uważa brak swobody tworzenia od-działów bankow ych w Stanach Zjednoczonych i zakaz swobody emisji pieniądza przez krajowy system bankowy. Sw oboda tw orzenia oddziałów prow adziłaby - zdaniem G. Selgina - do dywersyfikacji portfolio, przez co szoki cenowe nie przenosiłyby się na upadki banków , z kolei swoboda emisji pieniądza pozwoliłaby bankom zaspokoić każdy poziom popytu zgła-szany przez klientów.
W spółcześnie odrzuca się raczej tezę o potrzebie stosow ania karnej stopy procentowej przy zasilaniu płynnościowym. Teza Bagehota, że k arn a stopa procentowa jest sprawiedliwą ceną (fair price) za ochronę niepłynnego banku, pokryw ającą ryzyko banku centralnego, jest poddaw ana w wątpliwość. A rgum entuje się, że poprzez stosowanie karnej stopy procentowej bank
7 D ok tryn a ta p olega na ograniczaniu d o m inim um przez bank centralny informacji dotyczących zasad i procedur udzielania Awaryjnego W sparcia Płynnościow ego. Brak polityki informacyjnej dotyczącej m etod zarządzania kryzysem system ow ym m a służyć ograniczeniu zjawiska pok usy nadużycia i zwiększeniu dyscypliny rynkowej p od m iotów .
centralny sygnalizuje rynkowi, że spodziewa się kryzysu, tym samym przy-spieszając go i czyniąc silniejszym8. Również R ochet i Vives (Coordination failures and the Lender o f Last Resort, 2002) dochodzą w swoim m odelu do wniosku, że niska stopa procentow a (poniżej stopy repo) w przypadku awaryjnego wsparcia płynnościowego jest stopą optym alną9.
Współcześnie podejście do funkcji LO LR uległo głębokiej modyfikacji. W ynika to z zaangażowania w funkcję stabilności finansowej nowych instytu-cji i rozbudow yw ania w ten sposób systemu safety net. Zm ienia się również rola banku centralnego - widoczne są tendencje do wyłączania funkcji nadzo-rczych z zadań banku centralnego i powierzania ich niezależnym instytucjom, koncentracja na funkcji stabilności cenowej jako m akroekonom icznym aspek-cie realizacji funkcji stabilności systemu finansowego oraz przypisywanie coraz większego znaczenia polityce informacyjnej. Generalnie - arsenał środków służących utrzym aniu stabilności finansowej, jak i instytucji włączonych w re-alizację tego celu znacznie się poszerzył od czasów twórców koncepcji LOLR. Należy zauważyć, że o ile w czasach twórców koncepcji potrzeba LOLR wynikała ze zjawiska runu na banki występującego w segmencie bankowości detalicznej (a więc kryzys bankowy „wywoływali” depozytariusze wycofujący swoje wkłady bankowe), o tyle współcześnie - głównie dzięki istnieniu systemów ubezpieczeń depozytów - zjawisko runu jest bardzo rzadkie w seg-mencie detalicznym, jest natom iast możliwe w segseg-mencie bankowości hu r-towej. P onadto - jak zauważa T. Padoa-Schioppa - płynność rynków finansowych zyskała współcześnie na znaczeniu. Pogłębienie rynków finan-sowych popraw iło zdolność banków do pozyskiwania płynności w norm al-nych w arunkach, jednocześnie zaś płynność stała się bardziej podatna na wysysanie w okresach wzmożonego zapotrzebow ania10. Rynek m iędzyban-kowy, na którym duża część kredytow ania odbywa się bez zabezpieczenia, jest postrzegany jak o główny kanał generujący ryzyko systemowe - upadek banku, który nie dotrzym uje zobowiązań wobec innych banków może przyczynić się do ich kłopotów z płynnością11. Wreszcie zapotrzebow anie na funkcję LO LR jest współcześnie uzasadniane techniczną zawodnością rynku międzybankowego (wynikającą np. z technicznych słabości systemów rozliczeń m iędzybankowych). Ryzyko związane z funkcjonowaniem systemów płat-niczych zyskało na sile w warunkach integracji i globalizacji rynków
finan-8 X . Freixas, C. G ianini, G . H oggarth, F. Soussa, Lender o f last...
9 Za: The R iksbank's Role as Lender o f L ast R esort, „Financial Stability R eport” 2003, N o 2.
10 T. P adoa-Schioppa, Central Banks and Financial S tability: Exploring a L and in Between, [w:] Second ECB Central B anking Conference: The transform ation o f the European Financial System , 2 4 -2 5 O ctober 2002, w w w .ecb.int.
11 W. W hite, A re Changes in Financial Structure Extanding S a fe ty Nets?, „BIS Papers”, January 2004.
sowych, co zwiększyło skalę międzynarodowej działalności pośredników finansowych. D la przykładu, dzienne obroty płatnicze dokonyw ane za po-średnictw em europejskiego system u płatniczego T A R G E T wynoszą ok. 1,6 bin euro, co stanowi trzykrotność wszystkich hurtow ych płatności doko-nywanych w 12 krajach członkowskich obecnej strefy euro w roku 199012.
W S P Ó Ł C Z E S N A IN TER PR ETA C JA FU N K C JI LO LR
We współczesnej literaturze dotyczącej realizacji funkcji LO LR , nazywana jest ona coraz częściej Awaryjnym W sparciem Płynnościowym (Emergency Liquidity Assistance - dalej: E L A )13. Term in ten wskazuje na tendencję do oddzielania funkcji realizacji polityki pieniężnej od funkcji LO LR, chociaż w realizacji obu funkcji bank centralny może wykorzystać te same instrumen-ty - operacje otwartego rynku i poliinstrumen-tykę refinansow ania i instrumen-tym samym wpływać na stan płynności systemu bankowego. W arto tu zaznaczyć, że brak jest w literaturze jednomyślności co do zaliczenia polityki refinan-sowania ja k o elementu realizacji funkcji LO LR. Większość autorów skłania się ku niezaliczaniu standing facilities jak o instrum entu L O L R 14, m imo że są instrum entem regulowania płynności skierowanym do konkretnego banku. Instrum ent ten polega na zasilaniu w płynność (lending facility) lub absor-bowaniu płynności (deposit facility) z inicjatywy banku komercyjnego. Z da-niem W. W hite’a właśnie fakt, że inicjatywa przeprowadzenia operacji typu standing facilities nie należy do banku centralnego sprawia, że nie należy go traktow ać jak o instrum entu LOLR. Ponadto wynika to także z tendencji do skracania okresu zapadalności kredytu lom bardowego do operacji typu overnight (co czyni go instrumentem krótkoterm inow ego równoważenia płynności na koniec dnia rozliczeniowego banku w systemie) oraz z faktu, że zasady standing facilities są znane systemowi bankowem u ex ante, podczas gdy zasady awaryjnego zasilania płynnościowego nie zawsze (problem pokusy nadużycia).
Funkcja ELA we współczesnej bankowości centralnej oznacza więc - jak sugeruje nazwa - awaryjną pomoc płynnościową, urucham ianą wyłącznic wtedy, gdy m etodam i rynkowymi nie m ożna rozwiązać kryzysu i gdy istnieje niebezpieczeństwo rozprzestrzenienia się kryzysu z jednej instytucji finansowej na cały system finansowy (efekt zarażenia), a więc gdy istnieje ryzyko kryzysu
12 T. Padoa-Schioppa, C entral banks...
13 G . Schinasi i P. T eixeira w swoim artykule The Lender o f L a st R esort in the European Single Financial M arket piszą wprost, że „będą wymiennie posługiwali się nazw ą LOLR i EL A ” .
14 C o wynika z przyjęcia przez większość autorów definicji LO LR zaproponow anej przez X . Freixas, C. G ianini, G . H oggarth, F. Soussa, Lender o f L ast...
systemowego. Wskazuje, że współcześnie banki centralne odeszły od doktryny Bagehota („zasilać bank w dowolną ilość pieniądza, pod warunkiem dobrego zabezpieczenia”). W sparcie płynnościowe wymaga sterylizacji, dzięki czemu nie zakłóca kontroli m onetarnej i stabilności kursu walutowego. Instrum en-tami sterylizacji dodatkow ej płynności m ogą być operacje reverse repo, swapy walutowe, czy też podwyższenie wymogu rezerwy obowiązkowej. Zważywszy na trudności w wykorzystaniu wyższego obowiązku rezerwowego w przypad-ku kryzysu bankowego, preferowane powinny być instrum enty rynkowe15.
W spółczesna literatura dotycząca LO LR koncentruje się właśnie na kwestii, ja k zaprojektow ać wykonywanie funkcji LO LR , aby uchronić się z jednej strony przed moral hazard w systemie bankowym , z drugiej zaś przed naciskami politycznymi na podjęcie dyskrecjonalnych działań sanacyj-nych. Wydaje się, że współcześnie miejsce doktryny Bagehota zajęła doktryna „ograniczonej jawności działań” - constructive ambiguity, m ająca zapobiec powstawaniu zjawiska pokusy nadużycia16. Zdaniem zwolenników tej do k t-ryny niechęć banków centralnych do precyzowania zasad zasilania płynnoś-ciowego wynika z niemożliwości przewidzenia skali i form y kryzysu w sys-temie bankow ym , ew entualna m odyfikacja zasad m oże zaś podw ażać wiary-godność banku centralnego.
M . G oodfriend i J. Lacker twierdzą, że nawet polityka constructive ambiguity nie chroni banku centralnego przed naciskami na zasilanie płyn-nością instytucji bankowej. Rynek domyśla się, że bank centralny stosuje selektywną politykę pożyczkową, ale o „ograniczonej jaw ności działań” i wywiera presję n a podjęcie działań. Jedynym skutecznym sposobem na prowadzenie polityki ograniczonego kredytow ania jest budow a reputacji „wstrzemięźliwego w polityce kredytowej banku centralnego” , analogicznie ja k buduje się reputację „banku centralnego przyw iązanego do niskiej inflacji” 17.
Również przedstawiciele Banku Szwecji polemizują z twierdzeniem, że polityka constructive ambiguity może być antidotum na hazard moralny. Uważają, że właśnie w otwartości i transparentności, a więc w budowaniu wiarygodnej polityki komunikacyjnej z podm iotam i rynku finansowego, należy szukać sposobu na zredukowanie pokusy nadużycia18. S. Fischer wymienia trzy przyczyny, dla których polityka transparentności w realizacji funkcji LO LR jest optymalnym rozwiązaniem:
1) poprzez dokładne określenie zasad wsparcia płynnościowego bank centralny ogranicza praw dopodobieństw o samospełniającego się kryzysu,
15 D . H e, Em ergency L iqu idity Support Facilities, „IM F W orking Paper” 2000, N o 79. 16 W . W hile, A re Changes in Financial...
17 M . G oodfriend , J. Lacker, L im ited Com mitment and C entral Bank ten d in g , „Federal Reserve B ank o f R ichm ond W orking Paper”, January 1999.
2) poprzez ogłoszenie i wdrożenie jasnych zasad funkcja LO LR staje się bodźcem dla innych stabilizacyjnych zachowań w sektorze prywatnym (np. w utrzymywaniu aktywów mogących służyć jak o zabezpieczenie w operagach z bankiem centralnym ),
3) poprzez określenie zasad ex ante, bank centralny uwalnia się od nacisków politycznych na dyskrecjonalne zasilanie płynnościowe, redukuje ryzyko działań sterowanych politycznie19.
Zdaniem D ong He ograniczona jawność zasad wsparcia płynnościowego m a swoje zalety, jednak w przypadku krajów transform acji systemowej i rozwijających się, z uwagi na często niski poziom niezależności politycznej banków centralnych, proponuje podejście polegające na ustanowieniu ex ante w arunków wsparcia płynnościowego (rule-based approach) przy założe-niu, że wypełnienie warunków może nie być wystarczającym powodem dla banku centralnego do uruchom ienia procedury pożyczkowej20. Brakowi jed-noznacznych rozstrzygnięć na gruncie teoretycznym towarzyszy różnorodność przyjętych rozwiązań praktycznych w bankowości centralnej - od podejścia constructive ambiguity bez wyraźnego um ocowania prawnego banku central-nego w realizacji funkcji LO LR (Europejski Bank Centralny), poprzez rozw iązania praw ne przyznające bankowi centralnem u możliwość wykony-wania tej funkcji, lecz bez wyraźnego określenia zasad (N ow a Zelandia, Norwegia), do podejścia rule-based precyzującego rolę banku w zasilaniu płynnościowym (Stany Zjednoczone, Bułgaria, H ong K ong)21.
Tendencja stosow ania nazwy ELA sugeruje wreszcie, że klasycznie rozu-m iana funkcja LO LR nie rozu-musi być realizowana przez bank centralny, rozu-może to być inna instytucja (np. w ram ach systemu ochrony depozytów) lub działanie oparte na współpracy różnych instytucji.
W ydaje się, że upowszechnienie nazwy ELA wynika z faktu konieczności rozróżnienia zasad wsparcia w zależności od sytuacji. D ong H e dokonuje rozróżnienia polityki ELA na m ającą zastosowanie w bieżącym zarządzaniu płynnościowym (lending in normal times) i w warunkach kryzysu systemowego (lending in systemie crisis). W zależności od sytuacji różne powinny być użyte instrum enty wsparcia (oprocentowanie pożyczek, warunki i czas kre-dytow ania itd.) oraz jego zakres. Istotną cechą realizacji funkcji ELA w w arunkach kryzysu systemowego powinno być włączenie w nią władz fiskalnych i nadzorczych. Z a rozróżnieniem obu form wsparcia płynnoś-ciowego (liquidity support measures) opowiada się także K om itet Ekonomicz-no-Finansow y przy Komisji Europejskiej. D okonuje on dość klarownego podziału form wsparcia płynnościowego na: awaryjne zasilanie płynnościowe
19 S. Fischer, On the N eed f o r an international Lender o f L ast R esort, „Journal o f Econom ic Perspectives” 1999, vol. 13, N o 4.
20 D . H e, Em ergency L iqu idity Support... 21 Tam że.
(emergency liquidity assistance), dostępne tylko w sytuacjach wyjątkowych i z inicjatywy banku centralnego, oraz regularne zasilanie płynnościowe (regular liquidity support) realizowane poprzez instrum ent standing facilities, a więc na określonych wcześniej warunkach i z inicjatywy banku komercyj-nego. Zw raca także uwagę na pewne powiązanie obu form wsparcia płyn-nościowego - im szersze zastosowanie standing facilities i większy zakres akceptowanych zabezpieczeń, tym mniejsze praw dopodobieństw o wykorzys-tania instrum entu wsparcia awaryjnego22.
R E A L IZ A C JA F U N K C JI LOLR W U E I W E U R O S Y S T E M IE
Dylematy dotyczące roli współczesnego banku centralnego w realizacji funkcji LO LR potęgują się w warunkach integracji finansowej i m onetarnej. Analizując funkcję LOLR w ram ach UE należy dokonać rozróżnienia pomiędzy kraje, które są członkami Unii Gospodarczej i W alutowej oraz kraje „ o u t” (W ielka Brytania, Szwecja, D ania oraz 10 krajów, które przy-stąpiły do UE w 2004 r.). Należy zauważyć, że niezależnie od płaszczyzny integracji - w ram ach wspólnego rynku, czy w ram ach unii m onetarnej - funkcja LO LR pozostaje obecnie zdecentralizowana.
H. H erm ann przyczyn decentralizacji funkcji LO LR w Eurosystemie upatruje w:
- fakcie, że scentralizowanie nadzoru w ram ach UE nie wydaje się zasad-ne, gdyż władze narodowe m ają przewagę informacyjną dotyczącą funkcjono-wania szczególnych banków i całego systemu bankowego na rynku krajowym, - odrzuceniu doktryny Bagehota, aby zasilać tylko banki niepłynne, ale wypłacalne. Przyjęcie zasady podejm owania działań sanacyjnych wobec nie-wypłacalnych banków wiąże się z kosztami fiskalnymi, zagospodarowanie pieniędzy podatników jest zawsze wrażliwym politycznie problem em , niemoż-liwym do zrealizowania w sytuacji braku integracji fiskalnej23.
Realizacja funkcji LO LR (ELA) - w przypadku krajów „ o u t” jest podejm ow ana na szczeblu narodowym, zgodnie z krajow ą legislacją i za-kresem kompetencji różnych instytucji tworzących safety net. W ynika to z faktu, że banki centralne krajów „ o u t” zachowały wyłączne kompetencje decyzyjne w zakresie wykonywania polityki pieniężnej w swoich krajach i praw ne możliwości przeprowadzenia operacji zasilania płynnością pojedyn-czej instytucji lub całego systemu bankowego. Stopień włączenia banku
22 Econom ic and Financial Com m ittee, R eport on Financial C risis M anagem ent, „Econom ic Paper” [Brussels], April 2001, N o 156.
23 H . Herrmann, The Future Role o f National C entral Banks in the E urosystem , „Atlantic Econom ic Journal”, Septem ber 2000, vol. 28, N o 3.
centralnego w działania sanacyjne jest różny w poszczególnych krajach „out”, tak samo ja k różnie jest traktow any cel stabilności systemu finansowego w ustawach o banku centralnym 24.
W przypadku krajów „in” wdrożenie funkcji LO LR jest znacznie bardziej skomplikowane. EBC nie m a zapisanego statutow o celu w postaci wspierania stabilności finansowej, m andat EBC ogranicza się do celów związanych z realizacją polityki pieniężnej i wspierania rozliczeń systemów pieniężnych. Sytuacja ta powoduje niejasności kompetencyjne. O ile w sytuacji kryzysu płynnościowego, będącego następstwem zaburzeń w paneuropejskim systemie płatności T A R G E T , EBC działa jako pożyczkodawca ostatniej instancji, 0 tyle wprowadzenie w życie tej funkcji nie jest czytelne w warunkach kryzysu niewynikającego z zaburzeń w systemie T A R G E T , lecz np. z nie-przewidzianego szoku lub czynników rynkowych.
Funkcja EBC jak o pożyczkodawcy ostatniej instancji nie budzi więc wątpliwości, gdy odnosi się do całego systemu bankowego w strefie euro, popyt na płynność wynika zaś z zaburzeń w systemie T A R G E T . Realizując tę funkcję, EBC m a do dyspozycji cały arsenał instrum entów polityki pieniężnej, tak, aby zapewnić płynność konieczną do kontynuow ania rozliczeń w systemie jak o całości. System operacyjny EBC został tak zaprojektowany, aby elastycznie m óc reagować na nieprzewidziane zmiany stanu płynności 1 nagłe w ahania stóp procentowych. Instrum entem m ającym z założenia służyć zasilaniu systemu bankowego w środki w sytuacji nagłego i nieocze-kiwanego wzrostu zapotrzebowania na płynność jest ßne-tuning, tzw. operacje dostrajające. Instrum ent ßne-tuning - z założenia mający być wykorzystywany w Eurosystemie tylko w sytuacjach wyjątkowych - charakteryzuje się tym, że:
- częstotliwość przeprowadzania i term in zapadalności tych operacji są dowolne;
- przeprow adzane są one na zasadzie szybkiego przetargu (czas od ogłoszenia do przeprowadzenia operacji wynosi m aksym alnie 1 godzinę);
- m oże zostać ograniczona liczba kontrahentów operacji, co oznacza że transakcja m oże zostać przeprow adzona na zasadach bilateralnych.
O statnia wym ieniona cecha świadczy o tym, że operacja ßne-tuning może stać się także instrum entem zasilania w płynność pojedynczej instytucji w Eurosystemie.
24 T ylko osiem banków centralnych w U E ma w ustawie o banku centralnym lub innym oficjalnym dokum encie prawnym explicite zapisany cel w postaci stabilności systemu finan-sow ego. Są to: Bank A nglii, N arodow y Bank Belgii, Bank Finlandii, Bank H iszpanii, Bank H olandii, B ank Irlandii, Bank Portugalii, N arodow y Bank Węgier. Z kolei przyznanie bankom centralnym prawa d o udzielania wsparcia płynnościow ego bankom kom ercyjnym w sytuacjach wyjątkowych, na specjalnych zasadach jest um ocow ane prawnie w przypadku Banku Anglii, Banku Szwecji, N arodow ego Banku Węgier oraz N arodow ego Banku Polski (więcej na ten temat: O. Szczepańska, P. Sotom ska-K rzysztofik, M. Pawliszyn, A . Pawlikowski, Instytucjonalne uwarunkowania...).
W arto wspomnieć, że w ram ach Eurosystemu funkcjonuje instrument, dzięki którem u również bank komercyjny może być stroną inicjującą operację zasilenia w płynność - służy temu instrum ent lending facility (zabezpieczony kredyt n a bazie stopy overnight) oraz intraday-credit (kredyt techniczny w trakcie dnia, przyznawany bez zabezpieczenia).
Zasadnicza wątpliwość odnośnie do zakresu kom petencji i formalnych rozwiązań funkcji LO LR w Eurosystemie dotyczy przypadku zagrożenia utratą płynności przez pojedynczy bank komercyjny25. W żadnym z pub-likowanych dokum entów nie przedstawiono informacji o tym, który z ban-ków centralnych - EBC czy macierzysty bank centralny (home country central bank) - odpow iada za realizację funkcji LO LR w przypadku utraty płynności przez bank działający na określonym rynku krajowym (lokalnym) bądź w układzie ponadnarodow ym . Z drugiej strony, jedynie EBC może zezwolić na wsparcie płynnościowe przez macierzysty bank centralny, gdyż każda taka interwencja m a wpływ na płynność systemu bankowego i reali-zację polityki pieniężnej w Eurosystemie. Sytuacja jest więc nieprzejrzysta - nie m ożna pom inąć autoryzacji EBC przy udzielaniu wsparcia płynnoś-ciowego, co wynika z m onopolu EBC w zakresie ustanaw iania zasad ope-racji kredytowych, z drugiej strony EBC - jako bank centralny, nieodpo-wiedzialny explicite za stabilność systemu finansowego - nie musi podjąć działania26.
G. Schinasi klasyfikuje podejm owane w literaturze próby interpretacji niejasności kom petencyjnych na trzy grupy:
1. W edług jednej szkoły (m. in. R. Lastra), milczące stanow isko T rak -tatu z M aastricht wobec realizacji funkcji LO LR należy traktow ać jako wskazanie, że jest to miejsce na wzmocnienie kompetencji EBC w tym zakresie.
2. Jak o przeciwieństwo powyższego, druga szkoła w milczącym stanowis-ku T ra k ta tu upatruje wskazania, że kom petencja pozostaje tam , gdzie była przed traktatem - mianowicie na poziomie narodow ym .
3. Trzecia interpretacja bazuje na zasadzie subsydiarności, a więc zgodnie z nią decyzją Kom isji Europejskiej następuje wskazanie właściwego organu - EBC lub narodow ych banków centralnych bądź też innej europejskiej instytucji27.
23 O. Szczepańska, Funkcja stabilności finansow ej tv Eurosystemie, „Bank i Kredyt” , czerwiec 2004.
26 W praktyce, ze względu na m onetarne konsekwencje zasilania płynnościow ego, EBC w ym aga uprzedniego poinform ow ania i zgody Rady Zarządzającej w przypadku dużej skali operacji, dla operacji na m ałą skalę poinform ow anie R ady p o podjęciu działania jest wystar-czające. Za: „E B C , Annual R eport” 1999.
27 Za: G . Schinasi, Financial Architecture o f the Eurozone a t Five, [w:] A . Posen, The Euro a t Five - R eady f o r a Global Role, Institute for International E conom ics, W ashington 2005.
Oprócz powyższego dylematu: który bank centralny - EBC czy narodowy - pełni funkcję LO LR wobec pojedynczego banku komercyjnego działającego w układzie narodow ym lub ponadnarodow ym , pojaw ia się kolejny dylemat: który narodow y bank centralny pełni funkcję LO LR wobec grupy bankowej. G. Schinasi i P. Teixeira widzą dwa, alternatywne rozw iązania drugiego dylematu:
1. Operacja LO LR odnosi się do grupy jako całości, a więc m a zaspokoić potrzeby płynnościowe całej grupy. Uwzględniając takie czynniki, jak od-działy narodow e, nadzór skonsolidowany, tendencję centralizacji zarządzania płynnościowego w grupie bankowej, ELA powinno pochodzić od banku centralnego sprawującego jurysdykcję nad macierzystym bankiem grupy. W ten sposób dostarczona płynność m ogłaby następnie być transferowana wewnątrz grupy do banków w pozostałych krajach.
2. Operacja LO LR może być dokonywana jednocześnie w wielu miejscach - każdy bank grupy ze swojego narodowego banku centralnego lub banku centralnego kraju, gdzie jest licencjonowany28.
Rozwiązanie funkcji LO LR w Eurosystemie - a raczej brak rozwiązania - był poddaw any częstej krytyce jeszcze przed ustanowieniem UG iW 29. W ydaje się, że niejasność kom petencyjna w zakresie realizacji funkcji LOLR w Eurosystemie, w odniesieniu przede wszystkim do pojedynczej instytucji, wynika w dużej mierze z faktu braku harm onizacji nadzoru bankowego. U jednolicenie instytucjonalnych aspektów nadzoru bankow ego i szerzej - safety net - pozwoliłoby wyklarować kwestię realizacji funkcji LO LR 31’.
C oraz częściej pojaw iają się głosy postulujące centralizację nadzoru ban-kowego w Eurosystemie, co m iałoby ułatwić prewencję i zarządzanie kryzysem płynnościowym. Postulaty scentralizowania nadzoru bankowego w ra -m ach U G iW różnią się wyraźnie w odniesieniu do u-miejscowienia tego nadzoru - czy organ nadzorczy powinien funkcjonować w ram ach instytucji UE, czy w strukturach EBC, czy też powinien być sprawowany przez niezależną instytucję. Ciekawe rozwiązanie proponują A. Prati i G. Schinasi - aby funkcję L O L R pełnił nie EBC, lecz utw orzona w tym celu nowa instytucja - pryw atny fundusz zaopatrujący w płynność, zorganizowany w form ie konsorcjum , którego udziałowcami byłyby także rządy narodow e (privately funded liquidity consortium) A utorzy zastanaw iają się jednocześnie, czy możliwe byłoby zarządzanie paneuropejskim kryzysem płynnościowym bez korzystania z zasobów banków centralnych. A utorzy tej koncepcji dochodzą do następującego wniosku: ponieważ zasoby finansowe instytucji nadzorczych są - poza bankiem centralnym - ograniczone, a w zarządzaniu
28 G . Schinasi, P. Teixeira, The Lender o f L ast Resort...
29 Por: CEPR (Centre for E conom ic Policy Research) The E C B : S afe A t any Speed?, 1998. 30 Stanow isko takie zajmują m. in. G . Schinasi, P. Teixeira, The Lender o f L ast Resort...
kryzysem płynnościowym czynnik czasu jest warunkiem skuteczności, EBC powinien pełnić funkcję „natychmiastowego dostarczyciela płynności” , wy-korzystując dostępne instrum enty polityki pieniężnej, przedstaw iona powyżej wspólna instytucja nadzoru stałaby się zaś „pożyczkodawcą ostatniej instan-cji” . Rozwiązanie to - zdaniem A. Prati i G. Schinasi - m iałoby tę zaletę, że dokonując podziału kompetencji, rozdzieliłoby funkcję realizacji polityki pieniężnej od funkcji LO LR. Ponadto byłoby technicznie wykonalne - nie wymagałoby zmiany T rak tatu z M aastricht, nie wiążąc się z przcorien- towywaniem statutowych celów i zadań EBC. W ymagałoby jednak uprzedniej harm onizacji narodow ych legislacji w zakresie safety net oraz consensusu politycznego31.
W arto w tym miejscu zauważyć, że dylem at czy centralizacja funkcji LO LR w Eurosystem ie wymaga centralizacji wszystkich funkcji składających się na stabilność finansową nie jest w literaturze rozstrzygnięty jednomyślnie. R. Lastra wyraża pogląd, że centralizacja niektórych funkcji nadzorczych nie wymaga centralizacji całości nadzoru. Jego zdaniem funkcja LO LR pow inna być scentralizow ana na szczeblu europejskim, co nie wymaga zmiany T ra k ta tu o UE i jest zgodne z zasadą subsydiarności32.
M im o pojawiających się licznych alternatywnych koncepcji centralizacji nadzoru bankowego i wyklarowania funkcji LO LR w Eurosystemie, wydaje się, że na obecnym etapie integracji koordynacja i bliska współpraca pozo-staną główną płaszczyzną prewencji i zarządzania kryzysem bankowym. K om itet Ekonom iczno-Finansow y UE w swoim raporcie na tem at zarządza-nia kryzysem finansowym w Eurosystemie stwierdza optymistycznie, że organizacja awaryjnego wsparcia płynnościowego nie budzi zastrzeżeń, jeśli chodzi o podział kompetencyjny i instrum entarium . Zdaniem K om itetu, oczywiste jest, że zasilanie płynnościowe pojedynczej instytucji leży w gestii władz publicznych (rządów lub banków centralnych) danego kraju, co wynika ze standardów międzynarodowej bankowości, zapobieganie i przeciwdziałanie kryzysowi płynnościowemu w całym systemie bankowym to zaś zadanie EBC. Zdaniem K om itetu to nie ELA jest jednak głównym instrumentem zapewnienia stabilności finansowej - znacznie istotniejsza jest rola regulacji praw nych, nadzoru oraz polityki zarządzania ryzykiem w instytucjach finan-sowych. W przypadku wzrostu ryzyka systemowego ważniejszą rolę odegrać m ogą instrum enty interwencji publicznej, takie jak systemy gwarantow ania depozytów, gwarancje rządowe dla depozytariuszy (związane z ograniczonymi zasobam i systemów gwarantow ania depozytów) oraz dokapitalizow anie lub przejęcie banków przez rządy narodowe. Pojawia sic tu jednak - zdaniem
31 A . Prali, G . Schinasi, Financial S tability in European Economic and M on etary Union, „Princeton Studies in International Finance” , August 1999, N o 86.
32 Art. 105.6. U E daje m ożliw ość transferu d o EBC niektórych funkcji narodow ych organów nadzorczych.
K om itetu - problem implikacji działań rządu dla W spólnotowej polityki konkurencji (ewentualnej kolizji z zasadami fuzji i przejęć oraz pomocy publicznej). Dlatego też optymalnym rozwiązaniem byłoby zaangażowanie sektora prywatnego w proces sanacji banków33.
Instrum entem m ającym w założeniu służyć zwiększeniu przejrzystości zasad współpracy na wypadek konieczności działania w sytuacji kryzysowej w Eurosystemie m a stać się wprowadzone w 2003 i rozszerzone w 2005 r. M emorandum, którego stronam i są wszystkie narodow e banki centralne i instytucje nadzoru bankowego w UE oraz EBC31. Niestety, dokum ent ten, koncentrując się na procedurach wymiany informacji pomiędzy stronami umowy w przypadku zagrożenia kryzysem płynnościowym zarów no w przy-padku pojedynczego banku (którego działalność wykracza poza granice narodow e), jak i całego systemu bankowego, nie przynosi konkretnych propozycji m etod i narzędzi rozwiązywania kryzysu, nie doprecyzowuje też roli EBC w zarządzaniu sytuacją kryzysową w systemie. P onadto, zapisy Memorandum nie dotyczą kryzysu o charakterze lokalnym - nic rozwiązują więc problem u niejasności kompetencyjnych w przypadku krajów „in” . W sytuacji ciągłego braku klarownych procedur często w yrażana jest opinia, że EBC najpraw dopodobniej stosuje zasadę constructive ambiguity w przy-padku utraty płynności przez bank działający na rynku krajowym lub w układzie ponadnarodow ym . Powstaje jednak pytanie, czy w warunkach integracji rynków finansowych i struktur bankowości centralnej zasada constructive ambiguity m a rację bytu, tzn., czy nie narusza Wspólnotowej zasady równego traktow ania, w tym równości dostępu do pomocy?
W ydaje się, że prawne usankcjonowanie zasad awaryjnego wsparcia płynnościowego w Eurosystemie musi się jeszcze dokonać, zważywszy na często wysuwaną tezę, że procesowi konsolidacji w europejskiej bankowości (co poprzez zwiększenie siły rynkowej mniejszej liczby podm iotów doprow a-dzi do większej skłonności do podejm owania ryzyka) i procesom globalizacji może towarzyszyć większe prawdopodobieństwo powstawania kryzysów w sys-temie bankowym .
BIBLIO GR AFIA
Bordo M ., The te n d e r o f L ast Resort, „N B E R W orking Paper” , N o 3011, June 1989. Econom ic and Financial Committee, Report on Financial Crisis M anagem ent, „E conom ic Paper”
[Brussels], April 2001, N o 156.
33 Econom ic and Financial Com m ittee, R eport on financial...
34 M em orandum o f Understanding on High Level Principles o f Co-operation between the Banking Supervision and C entral Banks o f the European Union in C risis M anagem ent Situations (2003), w w w .ecb.in t.
Fischer S., On the N eed f o r an International Lender o f L ast Resort, „Journal o f E conom ic Perspectives” 1999, vol. 13, N o 4.
Freixas X ., Curzio G ., Glenn H ., Farouk S., Lender o f L ast R esort: a review o f the literature, „Financial Stability R eview ”, Novem ber 1999.
G oodfriend M ., Lacker J., L im ited Com m itm ent an d C entral Bank Lending, „Federal Reserve Bank o f R ichm ond W orking Paper” , January 1999, N o 2.
He D ., E m ergency L iqu idity Support Facilities, „IM F W orking Paper” 2000, N o 79.
Herrmann H ., The Future Role o f N ational Central Banks in the Eurosystem, „Atlantic Econom ic Journal” , September 2000, vol. 28, N o 3.
H um phrey T ., Lender o f L ast Resort: the Concept in H istory, „Federal Reserve Bank o f R ichm ond” , M arch/April 1989.
K iedrow ska M ., M arszałek P., Stabilność finansow a - pojęcie, cechy i spo so b y j e j zapewnienia, „Banki i K redyt” , m arzec/kw iecień 2002.
Lastra R ., The Governance Structure f o r Financial Regulation and Supervision in Europe, „C olum bia Journal o f European Law” 2003, vol. 10.
M em orandum o f Understanding on High L evel Principles o f Co-operation Between the Banking Supervision an d C entral Banks o f the European Union in C risis M anagem ent Situations (2003), w w w .ecb.in t.
Prati A ., Schinasi G ., Financial sta b ility in European Economic an d M on etary Union, „Princeton Studies in International Finance”, August 1999, N o 86.
Schinasi G ., Financial Architecture o f the Eurozone a t Five, [w:] A . Posen, The Euro a t Five- ready f o r a G lobal Role, Institute for International E conom ics, W ashington 2005.
Schinasi G ., Teixeira P., The Inender o f t e s t R esort in the European Single Financial M arket, „ IM F W orking Paper” 2006, N o 127.
Szczepańska O ., Funkcja stabilności finansow ej w Eurosystem ie, „Bank i K redyt” , czerwiec 2004. Szczepańska O ., Sotom ska-K rzysztofik P., Pawliszyn M ., Pawlikowski A ., Instytucjonalne
uwarunkowania stabilności finansow ej na p rzyk ła d zie wybranych krajów, „M ateriały i Studia N B P ” 2004, z. 173.
The R iksbank's Role as te n d e r o f L ast R esort, „Financial Stability R eport” 2003, N o 2, w w w .riksbank.com .
W hite W ., A re C hanges in Financial Stru ctu re E xtanding S a fe ty N ets?, „BIS Papers” , January 2004.
J o a n n a B o g o łę b s k a
C E N T R A L BAN K A S T H E LEN D ER OF LAST R E SO R T . C O N T R O V E R SIE S A R O U N D PE R F O R M IN G T H E F U N C T IO N
The aim o f the article is to present the main features o f the evolu tion o f the Lender o f Last Resort (L O L R ) concept. Then the author depicts the institutional and operational framework o f the LO LR function within the EU and E M U . There are m any controversies abou t LO LR function, both in theoretical research and empirical verification. T hese controver-sies arise in the case o f m onetary integration.
