Narodowy Plan Rozwoju Polski na lata 2004-2006 i dylematy jego realizacji

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 651. 2004. Akademii Ekonomicznej w Krakowie. Andrzej Prusek Katedra Polityki Ekonomicznej i Programowania Rozwoju. Narodowy Plan Rozwoju Polski na lata 2004–2006 i dylematy jego realizacji 1. Przyczyny powstania Narodowego Planu Rozwoju Standardem działania UE jest planowanie i programowanie rozwoju społecznego i gospodarczego oraz regionalnego. Stąd też każdy kraj członkowski UE, chcąc skorzystać ze środków funduszy strukturalnych UE lub innych jej instrumentów, musi przedstawić dokumenty planistyczne uzasadniające celowość oraz źródła finansowania każdego projektu rozwojowego i korzyści z niego wynikające. Stąd też warunkiem niezbędnym do pozyskania środków z UE są na każdym poziomie zarządzania odpowiednie plany, programy i projekty rozwojowe. Po przewidywanym przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej w dniu 1.05.2004 r. zostanie ona, w latach 2004–2006, czyli do końca obecnego okresu budżetowego UE (Agenda 2000–2006), objęta w całości celami wspólnotowej polityki regionalnej i Funduszu Spójności. Spełniać będziemy bowiem kryteria wymagane dla tych polityk UE. W zakresie polityki regionalnej Polska w całości spełnia kryterium zakwalifikowania do celu 1 tej polityki, gdyż poziom produktu krajowego brutto na jednego mieszkańca liczony za ostatnie trzy lata według parytetu siły nabywczej jest niższy od 75% średniego poziomu UE. Celem 1 wspólnotowej polityki regionalnej jest wspieranie rozwoju i strukturalnego dostosowania regionów słabo rozwiniętych do średniego poziomu rozwoju regionów w UE. Polskie regiony spełniają również kryteria upoważniające nas do objęcia w latach 2004–2006 kolejnymi celami, tj. 2 i 3 wspólnotowej polityki regionalnej, a mianowicie:.

(2) 6. Andrzej Prusek. – cel 2 – gospodarcza i społeczna konwersja obszarów (regionów i subregionów) stojących w obliczu problemów strukturalnych, – cel 3 – adaptacja i modernizacja polityk oraz systemów kształcenia, szkolenia i zatrudnienia w regionach. Cele polityki regionalnej UE realizowane będą stosownie do zasady subsydiarności (pomocniczości), tj. częściowego współfinansowania ich ze środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, na podstawie uzgodnionych z Komisją Europejską krajowych programów i projektów rozwoju regionalnego. Kapitałowymi instrumentami polityki regionalnej UE są następujące cztery fundusze oraz bank, a mianowicie: − Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (ERDF), − Europejski Fundusz Społeczny (ESF), − Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej – Sekcja Orientacji (FEOGA-O), − Finansowy Instrument Wspierania Rybołówstwa (FIFG), − Europejski Bank Inwestycyjny (EIB). Istotnym źródłem środków finansowych na rozwój infrastruktury krajowej i regionalnej będzie również Fundusz Spójności UE. 2. Funkcje Narodowego Planu Rozwoju na lata 2004–2006 Polska, starając się o środki z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności UE, zobowiązana jest do opracowania Narodowego Plan Rozwoju (NPR) na lata 2004–2006, gdzie przedstawione zostaną główne kierunki działań, w których zaangażowane zostaną środki pomocowe UE. NPR na lata 2004–2006 określać będzie zatem najważniejsze działania strukturalne, w polskiej gospodarce, które z chwilą wejścia do Unii Europejskiej będą podjęte. NPR będzie również podstawowym dokumentem służącym do zaprogramowania pomocy wspólnotowej dla Polski oraz zapewnienia efektywnego jej wdrażania. Podstawą jego przygotowania jest Rozporządzenie Rady UE nr 1260/1999 wprowadzające ogólne przepisy odnośnie do funduszy strukturalnych. Szacuje się, że Polska może otrzymać w latach 2004–2006 ok. 13,862 mld euro z funduszy wspólnotowych. Środki te zostaną przeznaczone na trzy podstawowe dziedziny wsparcia: przedsiębiorstwa (głównie małe i średnie), rozwój infrastruktury oraz rozwój zasobów ludzkich. Opracowany przez Ministerstwo Gospodarki i poddany społecznej konsultacji NPR na lata 2004–2006 uwzględnia zarówno priorytetowe kierunki działań, tzw. osie wsparcia, oraz przewidywane efekty realizacji działań proponowanych w tym.

(3) Narodowy Plan Rozwoju Polski…. 7. planie1. Po przyjęciu NPR przez Radę Ministrów oraz Sejm, zostanie przekazany Komisji Europejskiej do akceptacji. NPR będzie stanowił podstawę do negocjowania przez Polskę z Unią Europejską wysokości wsparcia ze strony funduszy wspólnotowych w latach 2004–2006 na konkretne przedsięwzięcia strukturalne i rozwojowe. NPR wdrażany będzie za pomocą wynegocjowanych z UE tzw. Podstaw Wsparcia Wspólnoty (Community Support Framework), programów operacyjnych i projektów Funduszu Spójności. NPR będzie spełniał następujące funkcje w polityce ekonomicznej i społecznej Polski: – będzie strategicznym, średniookresowym dokumentem planistycznym, pierwszym w warunkach rynkowych, który scala na poziomie krajowym horyzontalne, sektorowe i regionalne działania interwencyjne państwa, – wskazywać będzie preferowane kierunki rozwoju gospodarczego Polski w pierwszych latach po akcesji, mające zapewnić warunki sprzyjające długotrwałemu wzrostowi gospodarczemu i podniesieniu poziomu życia mieszkańców, – będzie służył jako podstawa interwencji z Funduszu Spójności. NPR jest dokumentem integrującym dotychczas opracowane polityki krajowe i strategie rozwoju regionalnego oraz programy sektorowe. Po pierwsze NPR jest spójny ze Wstępnym NPR, który określił kierunki rozwoju służące wzmocnieniu spójności społeczno-gospodarczej w okresie przed przystąpieniem Polski do UE. Określone we WNPR kierunki wsparcia ze strony funduszy przedakcesyjnych znalazły odzwierciedlenie i kontynuację w ramach pomocy ze strony funduszy strukturalnych określonych w NPR. Po drugie NPR jest zgodny ze strategią gospodarczą koalicji rządzącej SLD–UP–PSL: Przedsiębiorczość – Rozwój – Praca. Z tego względu struktura celów i priorytetów w NPR jest niemal identyczna z założeniami tego programu rządowego. NPR jest również spójny ze strategiami średniookresowymi, które powstały w latach 1999–2001, w tym w szczególności: – Narodową strategią wzrostu zatrudnienia i rozwoju zasobów ludzkich (2000–2006), – Spójną polityką strukturalnego rozwoju obszarów wiejskich i rolnictwa (2000–2006), – Polską polityką strukturalną w sektorze rybołówstwa (2001–2006), – Narodową strategią rozwoju transportu (2000–2006), – Narodową strategią ochrony środowiska na lata 2000–2006 (projekt), – Polityką ekologiczną państwa, – Narodową strategią rozwoju regionalnego (2001–2006).. 1 Polska. Narodowy Plan Rozwoju 2004–2006, wersja robocza z dnia 9 lipca 2002 r., Ministerstwo Gospodarki, Departament Programowania Rozwoju Regionalnego, http://www.mg.gov.pl/ regiony..

(4) Andrzej Prusek. 8. Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego. Narodowa Strategia Zatrudnienia i Zasobów Ludzkich. Strategia Rozwoju Regionalnego Województwa. Narodowa Strategia Rybo∏ówstwa. Inne krajowe strategie. Narodowa Strategia Rozwoju Transportu. Narodowa Strategia Rozwoju Obszarów Wiejskich i Rolnictwa. Narodowa Strategia Ochrony Ârodowiska i Zrównowa˝onego Rozwoju. Strategia Gospodarcza Rzàdu: Przedsi´biorczoÊç – Rozwój – Praca. NARODOWY PLAN ROZWOJU INTER REG. Inicjatywy Wspólnoty EQUAL (MPiPS). Podstawy wsparcia wspólnoty (MG). Fundusz SpójnoÊci Strategia Funduszu SpójnoÊci Lista projektów Transport (MI). PO pomoc techniczna (MG). Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego (MG, Urz´dy Marsza∏kowskie i Wojewódzkie). SPO ochrona Êrodowiska i gospodarki wodnej (MÂ). SPO transport i gospodarka morska (MI). SPO rybo∏ówstwo i przetwórstwo ryb (MRiRW). SPO restrukturyzacja i modernizacja sektora ˝ywnoÊciowego i rozwój obszarów wiejskich (MRiRW). SPO rozwój zasobów ludzkich (MPiPS). SPO wzrost konkurencyjnoÊci gospodarki (MG). Lista projektów (Ochrona Ârodowiska). Uzupe∏nienia programu (dla ka˝dego z operacyjnych programów operacyjnych) Projekty. Rys. 1. Narodowy Plan Rozwoju jako element programowania funduszy strukturalnych i funduszu spójności w Polsce Źródło: opracowanie własne.. NPR uwzględnia również założenia innych programów rządowych, w tym: – Plan działań na rzecz rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce na lata 2001–2006, e-Polska, – Polska 2025. Długookresowa Strategia Trwałego i Zrównoważonego Rozwoju, – Koncepcja Polityki Przestrzennego Zagospodarowania Kraju..

(5) Narodowy Plan Rozwoju Polski…. 9. NPR jest spójny z politykami Wspólnoty Europejskiej, w szczególności ze: – wspólną polityką rolną, – wspólną polityką w zakresie rybołówstwa, – polityką wspierania zatrudnienia, – polityką ochrony środowiska, – polityką badawczo-rozwojową, w tym w zakresie społeczeństwa informacyjnego, – polityką w zakresie rozwoju przestrzennego, – polityką konkurencji, – polityką w zakresie równego traktowania kobiet i mężczyzn, – polityką zamówień publicznych. Związki pomiędzy NPR a krajowymi dokumentami planistyczno-programowymi dotyczącymi rozwoju oraz Podstawami Wsparcia Wspólnoty i wchodzącymi do nich Sektorowych Programów Operacyjnych, jak również innymi inicjatywami rozwojowymi UE przedstawia rys. 1. 3. Cele oraz osie rozwojowe (priorytety) NPR Celem strategicznym NPR jest rozwijanie konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy i przedsiębiorczości, zdolnej do długofalowego, harmonijnego rozwoju, zapewniającej wzrost zatrudnienia i poprawę spójności społecznej, ekonomicznej i przestrzennej z Unią Europejską, na poziomie regionalnym i krajowym. Realizacja celu strategicznego odbywać się będzie poprzez osiąganie celów cząstkowych, które zostały określone w odpowiedzi na wyzwanie globalnej konkurencji oraz na wnioski wynikające z analizy słabych i mocnych stron polskiej gospodarki. Do celów cząstkowych zaliczono: – zwiększenia udziału sektorów o wysokiej wartości dodanej w strukturze gospodarki, – stworzenie wszystkim regionom i grupom społecznym w Polsce szans udziału w procesach rozwojowych i modernizacyjnych poprzez przeciwdziałanie dalszemu pogłębianiu się gospodarczych i społecznych zróżnicowań przestrzennych. Zakłada się, że realizacja celu strategicznego oraz celów cząstkowych NPR prowadzić będzie do wzrostu gospodarczego i ogólnego poziomu życia mieszkańców, tworzenia nowych miejsc pracy, rozwoju społeczeństwa informacyjnego, konkurencyjności przedsiębiorstw i gospodarki. Jednym z warunków realizacji wyznaczonego celu strategicznego NPR oraz celów cząstkowych jest koncentracja dostępnych środków finansowych na kilku podstawowych osiach rozwoju, czyli priorytetach rozwojowych. Do priorytetów rozwojowych zaliczono następujące kierunki działań:.

(6) Andrzej Prusek. 10. – wspieranie konkurencyjności przedsiębiorstw poprzez modernizację i strukturalne dopasowanie sektora produkcyjnego i usługowego, – rozwój zasobów ludzkich i zatrudnienia, – tworzenie warunków do zwiększania poziomu inwestycji, trwałego rozwoju i promowania spójności przestrzennej, – infrastruktura transportowa i teleinformacyjna, – ochrona środowiska i zagospodarowanie przestrzenne, – przekształcenia strukturalne w rolnictwie i rybołówstwie oraz rozwój obszarów wiejskich, – wzmocnienie potencjału rozwojowego regionów i przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów. Tabela 1. Sektorowe programy operacyjne NPR oraz instytucje odpowiedzialne za ich programowanie i zarządzanie Nazwa programu. Instytucja przygotowująca i zarządzająca programem. SPO – Wzrost konkurencyjności gospodarki. Ministerstwo Gospodarki. SPO – Rozwój zasobów ludzkich. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. SPO – Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego i rozwój obszarów wiejskich. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. SPO – Rybołówstwo i przetwórstwo ryb. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. SPO – Transport i gospodarka morska. Ministerstwo Infrastruktury. SPO – Ochrona środowiska i gospodarka wodna. Ministerstwo Środowiska. Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego (ZPORR). Ministerstwo Gospodarki (we współpracy z samorządami województw). Program Operacyjny – Pomoc techniczna. Ministerstwo Gospodarki. Źródło: http://www.mg.gov.pl/regiony.. Zarówno cel strategiczny, jak i osie rozwojowe (priorytety) NPR będą realizowane poprzez: 1) uzgodnione z Komisją Europejską tzw. Podstawy Wsparcia Wspólnoty dla Polski, które w latach 2004–2006 wdrażane będą za pomocą: − sześciu jednofunduszowych sektorowych programów operacyjnych (SPO), − wielofunduszowego Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR), − programu operacyjnego pomocy technicznej; 2) duże projekty współfinansowane z Funduszu Spójności, z którego wsparcie uzyskają dwa sektory: transport i środowisko naturalne;.

(7) SPO– Wzrost konkurencyjności gospodarki. SPO – Rozwój zasobów ludzkich. 2. Rozwój zasobów ludzkich i zatrudnienia. Podstawy Wsparcie Wspólnoty. 1. Wspieranie konkurencyjności sektora przemysłu i usług. Wyszczególnienie. Fundusz Spójności. EQUAL. Inicjatywy wspólnotowe. Finansowanie. Tabela 2. Osie rozwoju NPR oraz sposób ich wdrażania. Programy krajowe, „Pierwsza praca”. Przede wszystkim przedsiębiorczość, programy restrukturyzacyjne, inne programy rządowe. Programy krajowe. Z zakresu: − wspierania młodzieży poszukującej pracy − przeciwdziałania i zwalczania długotrwałego bezrobocia − aktywizacji zawodowej i społecznej młodzieży zagrożonej wykluczeniem społecznym − integracji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych, kobiet oraz grup szczególnego ryzyka. Z zakresu: − rozwoju przedsiębiorczości (inwestycje oraz pomoc szkoleniowo-doradcza) − wzrostu innowacyjności − rozwoju turystyki (promocja produktów turystycznych, szkolenia specjalistyczne, rozwój bazy informacyjnej i badań statystycznych). Jakie projekty mogą być finansowane? Kto może korzystać ze wsparcia?. Instytucje rynku pracy (publiczne i niepubliczne), samorządy województw, powiatów i gmin, placówki edukacyjne i partnerzy społeczni, przedsiębiorcy i zatrudnieni w przedsiębiorstwach instytucje doradztwa personalnego i pośrednictwa pracy, osoby bezrobotne, pracownicy zagrożeni bezrobociem, placówki podnoszące kwalifikacje zawodowe. Przedsiębiorstwa, w szczególności małe i średnie (w tym przedsiębiorstwa produkcyjne i usługowe), placówki badawczo-rozwojowe, centra wspierania innowacji i przedsiębiorczości, transferu technologii, instytucje otoczenia biznesu, przedsiębiorcy i zatrudnieni w przedsiębiorstwach. Wdrażanie. Narodowy Plan Rozwoju Polski… 11.

(8) 3. Tworzenie warunków do zwiększania poziomu inwestycji, promowanie zrównoważonego rozwoju i spójności przestrzennej. Wyszczególnienie. cd. tabeli 2. Część ochrony środowiska. Programy krajowe, Program dla Odry 2006. Programy krajowe. SPO – Ochrorona środo-wiska i gospodarka wodna. Inicjatywy wspólnotowe. Programy krajowe, Infrastruktura – klucz do rozwoju. Fundusz Spójności. SPO Część – Trans-port transpori gospodar- towa ka morska. Podstawy Wsparcie Wspólnoty. Finansowanie. Z zakresu: − duże inwestycje gospodarki wodnej oraz inwestycje służące ochronie przeciwpożarowej − ochrony środowiska w obszarach zanieczyszczonych − działań prorozwojowych wspierających zrównoważony rozwój − rozwoju systemów informacyjnych w ochronie środowiska. Z zakresu: − budowy i modernizacji autostrad i dróg krajowych − poprawy dostępu do dużych portów morskich − poprawy infrastruktury kolejowej dla obsługi pasażerskiej aglomeracji miejskich. − dostosowanie oferty edukacyjnej szkół i placówek kształcenia ustawicznego do potrzeb rynku pracy − promocji innowacji i nowych form organizacji pracy. Jakie projekty mogą być finansowane?. Kto może korzystać ze wsparcia?. Samorządy województw, powiatów i gmin, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wraz z Wojewódzkimi Funduszami Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, regionalne zarządy gospodarki wodnej, instytuty resortowe, Krajowy Zarząd Parków Narodowych, Lasy Państwowe, regionalne. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Urzędy Morskie (w Gdyni, Słupsku i Szczecinie) oraz Zarządy Portów (w Gdańsku, Gdyni i Szczecinie-Świnoujściu), Polskie Koleje Państwowe i Polskie Linie Kolejowe. Wdrażanie. 12. Andrzej Prusek.

(9) 4. Przekształcenia strukturalne w rolnictwie i rybołówstwie. Wyszczególnienie. cd. tabeli 2. Programy krajowe. SPO – Rybołówstwo i przetwórstwo ryb. Programy krajowe. Programy krajowe. Fundusz Spójności. SPO – Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich. Podstawy Wsparcie Wspólnoty. Inicjatywy wspólnotowe. Finansowanie. Z zakresu: − dostosowania nakładu połowowego do zasobów morskich − poprawy jakości ryb, stanu sanitarnego floty rybackiej. Z zakresu: − inwestycji w gospodarstwach rolnych − ułatwienia startu młodym rolnikom − gospodarki zasobami wodnymi wsi − szkoleń zawodowych − scalania i wymiany gruntów − odnowy i rozwoju wsi oraz zachowania dziedzictwa − różnicowania działalności rolniczej − rozwoju i poprawy infrastruktury − rozwoju i dostosowania przetwórstwa żywnościowego. Jakie projekty mogą być finansowane?. Kto może korzystać ze wsparcia?. Armatorzy statków rybackich, właściciele i dzierżawcy portów, zintegrowane kolektywne grupy właścicieli i rodzin rybackich, rybacy, organizacje rybaków śródlądowych, właściciele. Samorządy terytorialne na poziomie gminy, powiatu, województwa oraz rolnicy i mieszkańcy obszarów wiejskich, przedsiębiorstwa produkujące i przetwarzające produkty rolne oraz pracownicy zatrudnieni w tych przedsiębiorstwach, instytucje otoczenia biznesu. dyrekcje lasów państwowych i parki narodowe. Wdrażanie. Narodowy Plan Rozwoju Polski… 13.

(10) Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego (ZPORR). Podstawy Wsparcie Wspólnoty. Źródło: opracowanie własne.. 5. Wzmocnienie potencjału rozwojowego regionów i przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów. Wyszczególnienie. cd. tabeli 2. Fundusz Spójności. INTERREG. Inicjatywy wspólnotowe. Finansowanie. − ochrony i rozwoju zasobów wodnych − dostosowania rybołówstwa morskiego do zmieniających się warunków wspólnego rynku. Jakie projekty mogą być finansowane?. Kontrakty Z zakresu: wojewódz- − rozbudowy i modernizakie cji infrastruktury służącej wzmocnieniu konkurencyjności regionów − rozwoju i restrukturyzacji bazy ekonomicznej regionu − rozwoju zasobów ludzkich − rozwoju lokalnego. Programy krajowe. Kto może korzystać ze wsparcia?. Samorządy województw, powiatów i gmin, stowarzyszenia oraz związki gmin i powiatów, instytucje naukowe, instytucje rynku pracy, agencje rozwoju regionalnego i instytucje wspierania przedsiębiorczości a za ich pośrednictwem przedsiębiorstwa w tym przede wszystkim małe i średnie. gospodarstw rybackich, właściciele zakładów przetwórczych o określonych możliwościach wdrożenia nowych technologii, hurtownicy, detaliści, placówki naukowo-badawcze, uczelnie. Wdrażanie. 14. Andrzej Prusek.

(11) Narodowy Plan Rozwoju Polski…. 15. 3) Inicjatywy Wspólnoty: − INTERREG dotyczący współpracy gospodarczej regionów przygranicznych, − EQUAL promujący równość szans kobiet i mężczyzn. Sektorowe programy operacyjne NPR oraz instytucje odpowiedzialne za ich programowanie i zarządzanie przedstawia tabela 1. Do ministerstw zaangażowanych w realizację SPO należą Ministerstwa: Gospodarki przy współpracy z samorządami województw, Pracy i Polityki Społecznej, Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Infrastruktury oraz Środowiska. Charakterystykę osi rozwojowych NPR oraz programów je realizujących, jak również ich zakres merytoryczny przedstawia tabela 2. 4. èródła finansowania Narodowego Planu Rozwoju Narodowy Planu Rozwoju zostanie sfinansowany zarówno ze źródeł publicznych, jak i prywatnych. W ramach środków publicznych zakłada się finansowanie z dwóch źródeł: – z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności UE oraz dwóch inicjatyw wspólnotowych, tj. INTERREG oraz EQUAL, na łączną kwotę 13 862 mln euro, – z budżetu państwa oraz budżetu jednostek samorządu terytorialnego na łączną kwotę 6230,3 mln euro. Środki prywatne pochodzić będą od podmiotów gospodarczych, które na zasadach konkurencji wygrają przetargi na pomoc publiczną. Przewiduje się zaangażowanie kapitału prywatnego na łączną kwotę 3165 mln euro. Łączna kwota środków zarówno publicznych, jak i prywatnych zaangażowanych w realizację Narodowego Planu Rozwoju na lata 2004–2006 wyniesienie 23,257 mld euro. Planuje się, że w układzie dziedzin interwencji funduszy strukturalnych najwięcej środków w ramach NPR (fundusze strukturalne łącznie z Funduszem Spójności) zostanie przeznaczone na realizację projektów oraz działań modernizacyjnych i rozwojowych w sferze infrastruktury – 53,5%, w tym w szczególności infrastruktury transportowej. Druga część środków przeznaczona będzie na rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich, rybołówstwa, przemysłu, usług i turystyki, jak również rozwijanie zasobów ludzkich, planowanie przestrzenne oraz pomoc techniczną. Szacuje się, że zaangażowanie środków UE w latach 2004–2006 w realizację celów polityki strukturalnej w Polsce, w układzie poszczególnych funduszy, będzie następujące: Fundusz Rozwoju Regionalnego 41%, Fundusz Spójności 30%, Fundusz Społeczny 16%, Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej 12% i Finansowy Instrument Wspierania Rybołówstwa 1%. W układzie programów operacyjnych środki z zasobów funduszy strukturalnych zostaną rozdysponowane głównie na: rozwój regionalny 30,1%, wzrost.

(12) 16. Andrzej Prusek. konkurencyjności gospodarki 19,2%, rozwój zasobów ludzkich 18,2% oraz restrukturyzację sektora żywnościowego i rozwój obszarów wiejskich 16,9%. Spodziewane efekty Narodowego Planu Rozwoju 2004–2006 wyrażające się w realizacji przedstawionego powyżej celu strategicznego i celów cząstkowych NPR polegać będą na: − zapewnieniu warunków do stałego podnoszenia pozycji konkurencyjnej Polski, − stworzeniu warunków do poprawy poziomu i jakości życia społeczeństwa. Do najważniejszych spodziewanych efektów Narodowego Planu Rozwoju 2004–2006 należy zaliczyć: − wzrost poziomu PKB na jednego mieszkańca względem średniej UE , czyli zmniejszenie obecnego dystansu między Polską a UE, − wzrost udziału przemysłów nowoczesnych technologii w wartości dodanej przemysłu brutto, − wzrost udziału zatrudnionych w usługach rynkowych, − spadek stopy bezrobocia. Funkcję instytucji zarządzającej i koordynującej realizację Podstaw Wsparcia Wspólnoty (NPR/CSF) będzie pełniło Ministerstwo Gospodarki. Zapewni ono również zarządzanie i koordynację wsparcia ze strony Funduszu Spójności z pozostałymi instrumentami strukturalnymi. Do głównych zadań instytucji zarządzającej należy przekazywanie danych na temat postępów wdrażania oraz przebiegu wdrażania programów do Komisji Europejskiej oraz zagwarantowanie prawidłowości operacji finansowych w ramach pomocy. Za zarządzanie poszczególnymi sektorowymi programami operacyjnymi, służącymi realizacji Narodowego Planu Rozwoju odpowiadać będą właściwe ministerstwa. Realizacja inicjatyw INTERREG oraz EQUAL odbywa się na podstawie formuły programów operacyjnych. Zarządzanie programem operacyjnym inicjatywy INTERREG przyporządkowane jest Ministerstwu Gospodarki, natomiast Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej zarządza programem operacyjnym inicjatywy EQUAL. Przebieg realizacji podstaw wsparcia wspólnoty i poszczególnych programów operacyjnych będą monitorowane przez odpowiednie komitety grupujące przedstawicieli UE i strony polskiej, a także partnerzy społeczni i ekonomiczni. Ministerstwo Finansów odpowiada za zarządzanie finansowe funduszami strukturalnymi i Funduszem Spójności oraz pełni funkcję instytucji płatniczej. Instytucjami wdrażającymi priorytety rozwojowe i działania w ramach programów operacyjnych będą państwowe osoby prawne (agencje centralne, fundusze itp.) oraz Wojewódzkie Urzędy Pracy i Agencje Rozwoju Regionalnego, a także Urzędy Marszałkowskie. Korzystający ze wsparcia, czyli końcowi beneficjenci, oznaczają jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiaty), krajowe i lokalne organizacje spo-.

(13) Narodowy Plan Rozwoju Polski…. 17. łeczne i stowarzyszenia, przedsiębiorców oraz państwowe osoby prawne (agencje i fundusze centralne) i przedsiębiorstwa prywatne. 5. Dylematy polskiej polityki ekonomicznej w okresie wdra˝ania NPR Podstawowym problemem polskiej polityki ekonomicznej w okresie przedakcesyjnym i w pierwszych latach integracji z UE będzie przeprowadzenie reform strukturalnych w gospodarce i życiu społecznym, które pozwolą na szybkie zbliżenie się Polski do poziomu rozwoju krajów UE i zmniejszenie dystansu cywilizacyjnego. Realizacja tego celu strategicznego wymaga ogromnych środków finansowych. Aby je pozyskać, niezbędny jest konsensus społeczny co do kierunku tych reform i ich zakresu. Polska znajduje się obecnie w bardzo trudnej sytuacji finansowo-budżetowej, co w dużym stopniu ograniczy nasze możliwości realizacji tych celów. Wiele osób, nawet o orientacji solidarnościowej, krytykuje ostatnie dwunastolecie i wskazuje na to, że rezultaty tych przemian są całkowicie rozbieżne z ich wstępnymi założeniami. J. Kuroń twierdzi, że w Polsce powstał „najbardziej dziki i archaiczny kapitalizm. W gruncie rzeczy jest to system złodziejski. Taki charakter miała zarówno spora część sprzedaży majątku narodowego, jak i uwłaszczenie biurokracji, które stanowiło swoisty akt założycielski klasy polskich kapitalistów”2. J. Kuroń podkreśla również „patologiczny charakter tego, co się dzieje”3. Faktem jest, że w okresie transformacji systemowej w zbyt małym stopniu zmniejszony został dystans dzielący Polskę od krajów UE, a tym samym nie wykorzystano historycznej szansy na zbliżenie się do poziomu rozwoju krajów UE. Nie została podniesiona również znacząco konkurencyjność polskiej gospodarki, a zwłaszcza nie dokonaliśmy restrukturyzacji przedsiębiorstw państwowych, czego miernikiem syntetycznym jest trwały deficyt handlu zagranicznego, deficyt budżetowy, narastanie zadłużenia wewnętrznego i zewnętrznego oraz w konsekwencji ogromne i stale rosnące bezrobocie. Trudno nie zgodzić się z poglądem, że okres transformacji jest w dużym stopniu dekadą straconych szans rozwojowych Polski. Elity polityczne odpowiedzialne za ten stan rzeczy unikają jego diagnozy. Jest to smutny finał ortodoksji ultraliberalnej4. W warunkach super ortodoksyjnej 2 Wywiad z J. Kuroniem, Między globalizacją a rewolucją edukacyjną, „Trybuna” 2002, nr 234. 3 4. Ibidem.. R. Bugaj, Smutny finał pewnej ortodoksji, „Rzeczpospolita” 2001, nr 192; R. Bugaj, Wielkie bezrobocie, „Gazeta Wyborcza” 17.07.2000 r..

(14) Andrzej Prusek. 18. polityki liberalnej okresu transformacji systemowej wyrażającej się w doktrynie niskiego tempa wzrostu i „chłodzeniu gospodarki” oraz administracyjnej reformy cen zaopatrzeniowych przy stabilizacji płac powodujących powstanie bariery popytu, dynamiczny wzrost gospodarczy nie był możliwy. W sposób gwałtowny pogorszyła się sytuacja ekonomiczna przedsiębiorstw większości sektorów gospodarczych, które tym samym utraciły możliwość restrukturyzacji i podniesienia swojej konkurencyjności. Ten regres w sektorze przedsiębiorstw nie został zrekompensowany przez napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych. W rezultacie dochody budżetu państwa z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych w sposób znaczący spadły, a wydatki wzrosły w dużej mierze przez ogromne bezrobocie. W konsekwencji deficyt budżetowy uniemożliwił restrukturyzację sektora publicznego w gospodarce, a dochody z prywatyzacji zamiast być reinwestowane w sektorze przedsiębiorstw, służyły do „łatania” deficytu budżetowego. Okres transformacji nie stworzył dobrej podstawy do dalszego rozwoju Polski, a poprzez kryzys finansów publicznych stwarza dramatyczną sytuację w zakresie możliwości wykorzystania środków pomocowych UE skierowanych do Polski. Polski sektor publiczny i prywatny, aby nie zmarnować tej szansy, będzie musiał zdobyć środki finansowe na wkład własny do projektów rozwojowych współfinansowanych przez UE. Na tym polega kolejne wyzwanie polityki ekonomicznej w okresie przedakcesyjnym i pierwszych latach członkowskich Polski w UE. Przewiduje się, że większość środków pomocowych UE dla Polski zostanie skonsumowana przez sektor publiczny, centralny i samorządowy, dlatego głównym problemem i wyzwaniem polskiej polityki ekonomicznej jest reforma finansów publicznych. Reformy tej nie można przeprowadzić w warunkach stagnacji lub wolnego wzrostu gospodarczego. Tylko w warunkach znacznego ożywienia gospodarczego proces ten będzie możliwy do zrealizowania, bez dużych protestów społecznych i znacznego obniżenia poziomu życia społeczeństwa. Finanse publiczne powinny stwarzać warunki do rozwoju gospodarczego. Jednakże w warunkach wysokich deficytów budżetowych jest to niemożliwe, gdyż finansowanie deficytu przez obligacje stymuluje wysokie stopy procentowe w gospodarce, które z kolei wypychają niżej rentowną działalność gospodarczą, a więc hamują wzrost gospodarczy5. Deficyty budżetowe finansowane pożyczkami zagrażają również destabilizacją finansów publicznych. Wzrost długu publicznego i jego obsługi jest tym szybszy, im wyższe są potrzeby budżetowe. Jeśli tempo zadłużania i jego obsługi będzie wyższe niż tempo wzrostu dochodów budżetowych, grozi to powstaniem pułapki zadłużenia i kryzysu finansów publicznych. 5. A. Wiernik, Klucz do stabilnego wzrostu, „Trybuna” 2002, nr 301; S. Owsiak, Odwróć tę figurę, „Trybuna” 2002, nr 286..

(15) Narodowy Plan Rozwoju Polski…. 19. Do tego dochodzi jeszcze problem spłaty wcześniej zaciągniętych kredytów zagranicznych, które w najbliższych latach będą najwyższe, co znacząco pogłębi trudności płatnicze państwa. Jedyną racjonalną alternatywą chroniącą przed tym kryzysem jest zmniejszenie relacji deficytu budżetowego do PKB. Jest to możliwe poprzez zmniejszenie wydatków budżetowych lub lepiej przez wzrost dochodów budżetowych, będący konsekwencją wzrostu gospodarczego. Jednakże deficyt budżetowy jest czynnikiem hamującym wzrost gospodarczy i w tych warunkach w celu stabilizacji budżetu niezbędne jest czasowe ograniczenie realnego poziomu wydatków budżetowych. Te reformy strukturalne budżetu państwa grozić mogą z kolei destabilizacją sytuacji społeczno-politycznej, której konsekwencje gospodarcze mogą być jeszcze większe. Niemniej jednak istnieje możliwość i konieczność restrukturyzacji systemu finansów publicznych, w tym zwłaszcza wydatków budżetowych6. Podjęcie tej reformy wymaga wcześniejszego dopracowania koncepcji rozwiązań dotyczących kluczowych problemów gospodarczych i społecznych oraz zawarcia w tych kwestiach umowy społecznej. Krańcowe rozbieżności pomiędzy pracodawcami i pracobiorcami powinny być przez państwo jako suwerena rozstrzygnięte w postaci społecznego kompromisu. Kierunek tych reform finansów publicznych, które są tylko instrumentem polityki ekonomicznej państwa wynikać powinien z modelu społeczno-politycznego koalicji rządzącej, a więc odpowiadającej za kierunki rozwoju państwa. Doktryny te i programy polityczne partii rządzących są wewnętrznie sprzeczne7, stąd trudno im przyjąć racjonalne ekonomicznie i społecznie stanowisko. Brak takiego rozwiązania przy próbie wdrażania reform finansów publicznych może zakończyć się katastrofą społeczno-polityczną. W umowie społecznej należy określić zakres funkcji opiekuńczych państwa wynikający z jego możliwości oraz zrezygnować ze świadczeń, na które państwa obecnie nie stać. Ponadto reformy tego typu możliwe są do realizacji w warunkach wzrostu zamożności społeczeństwa, które stać na samodzielne przejęcie finansowania swoich potrzeb społecznych, jak np. edukacji, ochrony zdrowia, zabezpieczenia społecznego, warunków mieszkaniowych itd. W sytuacji pauperyzacji większości polskiego społeczeństwa jest to niemożliwe. Politycy boją się takiego postawienia sprawy, gdyż tym samym przyznają się do klęski reform prorynkowych okresu transformacji systemowej. Reforma systemu finansów publicznych musi więc z konieczności mieć znacznie mniejszy zakres i ograniczyć się do racjonalizacji wydatków budżetowych, zmniejszenie stopnia ich sztywności i radykalnego ograniczenia dotacji do nierentownych sektorów gospodarki. Ważne. 6. Ibidem.. 7. Ibidem..

(16) Andrzej Prusek. 20. znaczenie ma również konsolidacja środków budżetowych przez ograniczenie pozabudżetowych funduszy i agencji8. Najważniejszym zadaniem państwa jest przede wszystkim stymulowanie rozwoju gospodarczego, który może spowodować wzrost dochodów budżetowych i zmniejszenie bezrobocia i wynikających z niego kosztów. W warunkach wzrostu gospodarczego możliwe będzie przezwyciężenie lawinowo narastających kosztów obsługi długu publicznego w relacji do PKB (3,5%), a następnie zmniejszenie tego udziału. Jest oczywiste, że tylko w warunkach rozwoju gospodarczego realna staje się kompleksowa reforma systemu finansów publicznych w Polsce. Polska przez najbliższe lata nie będzie w stanie zrównoważyć swego budżetu, mimo reform w systemie finansów publicznych, oraz spełnić zobowiązań wynikających z przyjętego w 1997 r. przez UE Paktu Stabilizacji i Wzrostu. Z tych samych powodów nie będą spełnione kryteria konwergencji z Maastricht oraz opóźni się wejście Polski do systemu euro. Główną przyczyną tego stanu rzeczy będzie konieczność dalszego zadłużania się wewnętrznego, jak również zagranicznego w celu zdobycia środków na współfinansowanie środków pomocowych z UE. Byłoby nieracjonalne niewykorzystanie darmowych 70% środków pomocowych UE z powodu braku 30% środków własnych na ich uzupełnienie. Należy bowiem pamiętać, że deficyt budżetowy może mieć charakter pozytywny, jak i negatywny. Pozytywny deficyt budżetowy występuje wtedy, gdy państwo realizuje programy rozwoju gospodarczego, rozbudowy infrastruktury gospodarczej i społecznej, które skutkować będą pozytywnie na rozwój gospodarczy, dochody budżetowe, przyciąganie bezpośrednich inwestycji zagranicznych i podnoszenie konkurencyjności gospodarki. Taka sytuacja nastąpi w pierwszym okresie integracji z UE i należy ją oceniać pozytywnie. Negatywny deficyt budżetowy ma miejsce wtedy, gdy jest on wynikiem niegospodarności, hamowania rozwoju gospodarczego i nie wynika on z inwestycji prorozwojowych. Deficyt budżetowy, który nie powstał z działań prorozwojowych nie może być oceniany pozytywnie, lecz negatywnie, bo nie tylko nie przyniesie korzyści w przyszłości, ale stwarza bariery i obciążenia dla przyszłego rozwoju. Taka sytuacja pozostała po rządach opcji dogmatycznego liberalizmu i jeszcze bardziej dogmatycznego zwalczania inflacji.. 8. J. Lewandowski, Gospodarcza smuga cienia, „Rzeczpospolita” 2001, nr 193..

(17) Narodowy Plan Rozwoju Polski…. 21. 6. Wnioski koƒcowe Przeprowadzone analizy pozwalają na sformułowanie następujących wniosków syntetycznych. Integracja Polski z UE oznacza przyjęcie ich standardów w zakresie polityki społeczno-ekonomicznej, tj. planowania i programowania rozwoju. Oznacza to jednocześnie odrzucenie dogmatycznej polityki liberalnej i antyinflacyjnej, która w okresie transformacji systemowej nie rozwiązała najważniejszych celów strategicznych Polski, jakimi są zmniejszenie dystansu ekonomicznego w stosunku do krajów UE oraz podniesienie poziomu konkurencyjności polskiej gospodarki. Integracja Polski z UE jest historycznym wydarzeniem stwarzającym realną szansę rozwoju ekonomicznego, społecznego i cywilizacyjnego, a jednocześnie zapewni nam wzrost bezpieczeństwa narodowego. Olbrzymią szansą dla Polski jest możliwość pozyskania w wyniku integracji z UE znacznych środków na cele rozwoju i restrukturyzacji polskiej gospodarki, infrastruktury, rolnictwa i obszarów wiejskich, ochrony środowiska i innych sektorów. Na podstawie tych środków unijnych uzupełnionych własnymi funduszami możliwe będzie przeprowadzenie wielu działań restrukturyzacyjnych i rozwojowych. Warunkiem niezbędnym do wykorzystania tych środków jest opracowanie NPR, a następnie wynegocjowanie na jego podstawie Podstaw Wsparcia Wspólnoty i opracowanie Sektorowych Programów Operacyjnych i projektów rozwojowych precyzujących kierunki i sposoby wykorzystania tych środków rozwojowych. Osiągnięcie celów strategicznych NPR będzie zarówno sukcesem Polski, jak i UE. Kraje UE osiągną wtedy korzyści wynikające z rozwoju polskiego rynku, który nastąpi na skutek wzrostu poziomu zamożności polskiego społeczeństwa. Podstawowym problemem polityki gospodarczej Polski w okresie integracji z UE jest pozyskanie środków na restrukturyzację i rozwój gospodarki. Rozwiązanie tego problemu w obecnej sytuacji ekonomicznej jest możliwe jedynie w warunkach znacznego zwiększenia tempa rozwoju gospodarczego. Kompleksowa reforma systemu finansów publicznych mająca na celu równoważenie budżetu państwa oraz stabilizację społeczno-ekonomiczną i polityczną jest możliwa jedynie w warunkach rozwoju gospodarczego i wzrostu zamożności polskiego społeczeństwa. Z uwagi na pauperyzację większości polskiego społeczeństwa reforma systemu finansów publicznych musi być rozłożona w czasie. Pierwsze działania reformujące system finansów publicznych powinny polegać na racjonalizacji wydatków budżetowych oraz konsolidacji budżetu przez likwidację wielu funduszy i agencji pozabudżetowych. W celu wykorzystania jak największej części środków pomocowych UE należy zwiększyć zadłużenie wewnętrzne i zewnętrzne państwa, a tym samym zwiększyć.

(18) 22. Andrzej Prusek. przejściowo skalę deficytu budżetowego. To zwiększenie deficytu budżetowego skutkować będzie pozytywnymi konsekwencjami dla rozwoju gospodarczego w przyszłości, rozbudowy infrastruktury, wzrostu konkurencyjności polskiej gospodarki oraz służyć będzie przyciąganiu kapitału zagranicznego. Literatura Bugaj R., Smutny finał pewnej ortodoksji, „Rzeczpospolita” 2001, nr 192. Bugaj R., Wielkie bezrobocie, „Gazeta Wyborcza” 17.07.2000 r. Lewandowski J., Gospodarcza smuga cienia, „Rzeczpospolita” 2001, nr 193. Między globalizacją a rewolucją edukacyjną, wywiad z J. Kuroniem, „Trybuna” 2002, nr 234. Owsiak S., Odwróć tę figurę, „Trybuna” 2002, nr 286. Polska. Narodowy Plan Rozwoju 2004–2006, wersja robocza z dnia 9 lipca 2002 r., Ministerstwo Gospodarki, Departament Programowania Rozwoju Regionalnego, http: //www.mg.gov.pl/regiony. Wiernik A., Klucz do stabilnego wzrostu, „Trybuna” 2002, nr 301. The National Development Plan for Poland (2004–2006) and Problems in its Implementation The purpose of this article is to discuss the goals, principles and functions of the National Development Plan – the substantive basis for negotiating the Community Support Framework for Poland for the 2004–2006 period. At the same time, the author presents the dilemmas associated with the realisation of strategic and partial goals as well as Sectoral Operational Programmes under the National Development Plan, given that they must be implemented under conditions of budget deﬁcit and Poland’s difﬁcult socio-economic situation..

(19)