Dochody jednostek samorządu terytorialnego w Polsce

Pełen tekst

(1)617 Akadomll Ekonomicznoi w Krakowlo. Anna. Harańczyk. Ka.od ... h.podarkl Roglonalnot. saulorządu. ego W Polsce 1. Budiet samonqdu terytorialnego Reforma samorządowa z 1991 r. doprowadzila do oddzielenia finansów pańsIwa od finan sów samorządów lokalnych . Zgodnie z regulacjami prawnymi zawarlymi w uSlawie o finansach publicznych seklor finansów publicznych dzieli się na sektor rządowy i sektor samorządowy ' . Sektor rz.ądowy obejmuje organy wladzy państwowej i administracji rządo wej oraz inne jednostki gospodarki państwowej. które mogą w ustawowo określonym trybie stanowić o wielkości dochodów i wydatków obejmowanych ustawą budżetową. Zadania, które realizowane Sil przez sektor rządowy, wynikają z funkcji współczesnego państwa i mają znaczenie ogólnogospodarcze oraz społeczne . Sektor samorządowy obejmuje jednostki samorządu terytoriałnego i ich organy oraz podległe Iym organom jednostki organizacyjne. Zadania realizowane przez ten sektor. które zostały wydzielone w procesie decentralizacji zarządzania środkami publicznymi. mają zaspokajać potrzeby wspólnot samorządowych. Samorząd. terytorialny realizuje. określone. zadania publiczne. prowadząc na podstawie budżetu, który jest rocznym. samodzielnie gospodarkę finansową planem finansowym obejmującym': I) dochody i wydatki oraz przychody i rozchody lej jednostki; 2) przychody i wydatki: - zakladów budżetowych. gospodarstw pomocniczych jednostek wych i środków specjalnych. - funduszy celowych jednostek samorządu terytorialnego. I. ~. budżeto. Usiu wa z dn ia 26 listopada 1998 r. () fimmsacll pub! iezn yc h (Dz.U .. nr 155, IX) z. 10 14 ). E. Hellich , Rm:hullkmvo.f(.:jedllo.,,/{'k SlItl/ol";.(/dmv)'ch. Difin , W.lrszawa 2000, s. 16..

(2) Ali/Ul H(/fWic:.:yk Budżet. ten, będ'lcy zespolem narzędzi i środków sluż~cych realizacji zada,i publicznycll, jest wykorzystywany przez organy samorządu w celu stymulowania procesu rozwoju lokalnego i regionalnego. jego dynamiki i struktury. Budi cty samorzqdowc s ą tak że pewn'l prezentacj'l programu dzialania wladz samorzl.}dowych. w których ogólne cele społeczne. ekonomiczne i ekologiczne zostały przekształcone w konkretne. wyrażone liczbowo zamierzenia realizacyJlle . Samorząd terytorialny samodzielnie prowadzi gospodarkę finansow'l w oparciu o budżet. Trzeba przy tym zaznaczyć, że samodzielność ta nie oznacza jednak dowolności pobierania dochodów i dysponowania nimi . Przcciw nic, w ramach gospodarki finansowej o rganom samorządu wolno tylko to, na co zel.walaj'l im ustawy. Samodzielność finansowa nie odnosi się zatem do sfery tworzenia i ksztahowania podstaw prawnych gospodarki finansowej samorz'ldu, kcz raczej do sfery stosowania prawa,jakim jest podejmowanie i wykonywanie aktów z zakresu spraw budżetowych oraz kreowania, w tych ramach. samodzielnej polityki finansowej ·' . Organy samorzqdu terytorialnego, prowadz'lc gospodarkę finansową, "I zobligowane do respektowania zasad budżetowych, rozumianych z jednej strony jako postulaty i zaleceni" w zakresie prawidiowej organizacji i funkcjonowania gospodarki budżetowej, a z drugiej jako wlaściwości rozstrzygaj~ce o konstrukcji i treści budżem' . Do zasad prawa budżetowego , kt!>re są stosowane w trakcie opracowywania projektu butli.etu gminy, należą przede wszystkim zasady : jedności, rówbudżetowej. szczegółowości. jawności. roczności. samodzielności finansowej, uprzedniości.. nowagi. Wskazane zasady reguluj'l przede wszystkim wykonanie strony wydatkowej budżetu. Przestrzeganie tych zasad jest niezbędne, ponieważ. nieprawidlowc wykonanie budżetu upowai.nia do blokowania wydatków budżetu. Następuje to w przypadku stwierdzenia' : - niegospodarności w określonych jednostkach, - opóżnieli w realizacji zadań, - nadmiaru posiadanych środków, - naruszenia wskazanych uprzednio zasad. Decyzję w sprawie okresowego wstrzymania dokonywania wydatków budżetowych w zakresie budżetu jednostki samorządu terytorialnego podejmuje zarząd jednostki samorządu terytorialnego. Po ustaniu przyczyn, które spowodowaly zastosowanie przez zarząd "blokady" , wydatki mog" być do kOliea roku budżetowego w dalszym ci'Jgu realizowane . Jednak w razie ich nieE . Chojna .. Duch. E . Kombcrgc r·Solwłowska, S)'.\"1('11/ dod/OdrJW jt'lbUHft' k .\·(III/OI"7..fj,lu trry tor;a/Ju'Ko, Wydilwnicrwo Pmwnit.: zc PWN. Warszawa 1999. s. 87 . -ł E. Ruśkow s ki. Fil1al/sf' Pllhlic:'lIl' i prawofiwl11sowl.', Wydawnictwo KIK. Warszawa 2000, .1. s. [02 . ~ Uslawa o finansal..' h publicznych. art . I(X} . liSI. I..

(3) ustania zakaz dokonywania wydatków może obo\vi<)zywać do kOl']ca roku budżetowego. co w praktyce oznacza \vy gaś ni9cie niezrcalizow<lnych kwot planowanych wydatków budietowych . W zasadzie kwot y planowa nych wydatk(,w i dochodów oraz ich struktura powinny być uc hwalone przed rozpocz~cicm roku budżetowego ..kdnakżc. w toku wykonywania bud żetu Jllog'l zaistni eć sytuacje. kll'l)'ych nie 1ll 0~,lla było przewidziel' przy jego opracowywaniu i lH.:hwalaniu. Dlatego tel. \\-vrowadzono prawne moż.liw ośc i zmian tre ści budżetu w trah:ie jego r..:aliza('ji. Chod zi tu o przeniesienie planow,lIlych wyda tk ów hudżetu . które polega na zwi.;kszcniu ok reślonej kwot y wydatk ll\V na ustalony cel z jednoczesnym zmnit.:.'jszcnicm w lej samej wysokości wydatku na inny cel. Nic powoduje to zatl.?m zrn ian ogólnej sumy wydatków budł.clOwych, lecz prowadzi jedynie do zwi,kszenia. jednego rodzaju wydatku kosztem zmniejszenia innego w. obrębie. tego samego. szc/.ebla klasy fikacji budżetowej " . PrlCJlOSZenic planowanyc h wydatków Jlli ~dzy dzialami bud żc luje s l zaSl rzcżnne do wył<łe z llcj kompetencji organu stanowi 'tecgo . \V odniesieniu zaś do pozostałych szczebli kłasyfikacji budl.ClOwej (rozdzialy, paragrafy) organ stanowiący może upoważnić. zarz:.)d . Przenoszenia planowanyc h wydatków dokonuje się najczęśc iej wtedy. gdy zaplanowane kwoty na wykonanie okre ś lonego zadania okazały się niewy s tarczaj~('e. podczas gdy w odniesieniu do innego zadania zostały przewidziane zbyt wysokie środki. Stosowanie przenie sień pla-. nowanych wydatków jest jednak ograniczone -- nie mogli one bowiem. zwięk. szać. w planie ł'lcznej kwoty wydatków na wynagrodzenia. Organem powolanym do kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego są Re gionalne Izby Obrachunkowe. Natomiast zarz"d jed-. nostki samorządu terytorialnego przed stawia organowi stanowi:,)cl.!lll u sprawozdanie roczne z wykonania budżetu . które powinno być przez ni:) rozpatrzone do kwietnia po roku sprawozdawczym. Na tej podstawie organ stanowiący podejmuje decyzje o udzieleniu zarząeJowi absolutorium .. 2. Formy organlzacylno-prawne lednostek sektora finansów publicznych W ramach sektora publicznego funkcjonuj'l podmioty zróżnicowane z punktu widzenia formy organizacyjno-prawnej, klóre można podzi e li ć na': - państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nie posiadajqcc osobowości prawnej, - państwowe i samorzqdowc fundusze ce ł owe.. "R. Broi, Gospodarka lokalna . AE wc Wroc ławi u . Wrocław 1(1)5. s. 89. 7 A. Zysnarska, RllcllJiIlk(ll1'O.~(; .Ji'II(/I1S()II'(/ .H'kro((l /)udż.erow('!-:o. Ośrode k Doradztwa i Ooskomilenia Kadr, Gdań s k IQ99. s. 15 ..

(4) Ali/Ul Narmie::.)'/.:. Samorzild terytorialny powinien mice moż.liwość swobodnego wyboru form organizacyjno-prawnych działalności w sferze użyteczności publicznej prowadzonej we własnym zakresie czy powierzonej w drodze koncesji lub umowy cywiłnoprawnej podmiotom prywatnym . Wybór będzie wleżał od : - rodzaju prowadzonej dzialalności , .- warunków lokalnych (regionalnych), - sytuacji ekonomicznej w kraju. Wyznacznikiem przyjętej formy prowadzenia działałności gospodarczej przez dan~ jednostkę powinny być konkurencja. samofinansowanie i reorganizacja oraz sprawne zarZ<ldzanic wewnętrzne . Ponadto wybór form działania i metod finansowania zdeterminowany jest rodzajem potrzeb (zbiorowe lub indywidualne) oraz rozmiarem działalności poszczególnych jednostek samorządu terytorialncgo K• Dominuj~cymi formami organizacyjno-prawnymi jednostek sektora finan sów pubłicznych - zarówno dla sektora rz~dowego.jak i samowldowego - "I' jednostki budżetowe, zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze, środki. specjalne i fundusze celowe. Jednostki sektora finan sów publicznych, utworzone w formach przewidzianych ustawą O finansach publicznych. wykonują zadania okreśłone w uchwale budżetowej samorządu terytorialnego. S~ one powi'lzane z budżetem dwiema metodami: metodą budżetowania brutto i metodą budżetowania netto". Budżetowanie brutto polega na whlczeniu do właściwego budżetu jednostkowego wszystkich wpływów i wydatków pclnymi sumami. Tę formę budże towania stosuje się wtedy . gdy w danej jednostce nic występuje powiązanie i wspólzałeżność między wpływami a wydatkami . W ten sposób następuje uniezależnienie wydatków od uzyskiwanych przez jednostkę wpływ ó w . Jednostki objęte budżetowaniem brutto to jednostki budżetowe. Budżetowanie netto oznacza przejęcie przez budżet jedynie wyników działalności danej jednostki . Są nimi objęte te jednostki, w których dzialalności występuje ścisłe powiązanie wydatków (kosztów) z dochodami (przychodami), co ma miej sce zwlaszcza przy odpłatnym świadczeniu rzeczy lub uslug . W praktyce budżetowej elementy budżetowania brutto i netto przeplatają się. Zasada budżetowania brutto jest jednakże krytykowana jako nic stymulująca gospodarności. Przy budżetowaniu brutto jednostka nie jest zainteresowana poziomem wyniku finansowego, gdyż. przedmiotem kontrołi i analiz jest wykonanie płanu dochodów i wydatków, a nie analiza kosztów i korzyści. W związku Z tym coraz częściej zadania sektora pubłicznego są realizowane w formie gospodarki pozabudżetowej, której mianem określane "I zakłady budżetowe. gospodarstwa pomocnicze i środki specjalne"' . ~. M. Jastrl.ęb s ka, Nowy fII(U/el .\'l/Illor:.ądu lay/or illlfll'80. "Samorz;lcJ Tc:rylorial ny" 1999. nr 10.. \) T. Wojtania. Podstawy raclwl1kowo.(d IJluJŻl' !mwj. Funui,H.:j<l Rozwoju Rac hunkowości w Polsce, Warszawa 1999, s. 69 . III E. Hellich, op . cit.. s. 4..

(5) H'. Po/sct'. Jednostki budżetowe s~ podstawow:, form:, prawn:, działałno śc i polegając:, na św iad cze niu usłu g sfery pozagospodarczej. Obej muj" one jednostki admini stracji publicznej oraz jed nostki organizacyjne paIistwowe, kt óre św iadcz'l rói.ncgo rodzaju usługi socjalno-kulturalne i w pewnym stopniu bytowo-komunalne . S'1 to więc wylącz ni c pa,istwowe jednost ki organizacyjne ". Jed nostki bud żetowe w ograniczonym zakresie Illog:.! zaj mowa(' si~ równi~7. d z iałalno ścią gos podarc z:, . Jej c harakter jest jednak uboczny . Form:, prowadzenia dzia łalnośc i gospodarczej (produkcyjnej, uslugowej) przez jednostki budi.ctowe '" ś rodki specjalne i gospodarstwa pomocnicze . Jednostki budżetowe podejmuj:, s ię wówczas prowadzenia wyodrębnionej finansowo i organizacyjnie d z iałal no ści gos podarczej. co umożliwia bezpośrednie finansowanie części wydatków publicznych. Produkcyjno - usługowy charakt er ś rod ków specjalnyc h i gospodarstw pomocniczych uzasad nia powiqzanie kosztów ich działaln ości z uzysk iwany mi dochodami . Środki specjalne i gospoda rstwa pomoc nicze jako forma u e ła st ycznienia gospodarki fin.,,1Sowej ", Iwo rzone w przypadku, gdy nie ma podstaw dolworzenia zak ladów budi.elowych". Jednostki bud żel owe prowadz~ gospodarkę finansową na zasadac h określo nych w prawie budź.cl owy m, tzn . odprowadzają w pe lnych kwolac h wszystkie uzyskane dochody do budżelu, z klórego pokrywane '" wszystkie ich wydalki, czyli c harakteryzują się melOd'l finansowani a brulło". Powoływanie b~d ż tcż likwidowanie s am orządowych jednosle k b udżeto wyc h (g minn yc h , powialowyc h lub wojewódzkich) leży w kompete ncji organów slanowi'lcych jednoslek sa morz~du lerylorialnego , który mi są od powiednio rada gminy, rada powiatu i sejmik województwa" . Środki specjalne oznaczają wydzieleni e części dochodów i wydalk ów jednostki budżetowej z przeznaczeniem dochodów na sfinansowanie koszlów prowadzenia określonej działalności ubocznej . Nal eży jednak podkreślić, że wy s lępuje lu Iylko wyodrębnienie finansowe (dochodów i wydalkó w ), nalomiast sama działalność za rów no pod względem m ajątkowym, jak i o rga nizacyjnym nic je sI wyodrębniona. Środki specjalne s~ najprosls z ą form:) pozabud żelowego finan sowania d ziałalności gos podarczej, lecz z dru giej strony konieczność prowadzenia od rębnego rac hunku bankowego, oddzie lnej ewidencj i, rac hunkowośc i oraz s prawozdawczo śc i nie sIanowi zachęly do szerszego korzysIania z lakiej formy finansowania zadań samorz:)du terytorialnego". Środki te przeznaczone są na cele wskazane w uSlawie bądź uchwale, na podslawie której zoslały utworzone, na cele wskazane przez darczyńcę lub spadkodawcę oraz na remont lub odtworzenie uszkodzonego lub utraco nego mienia. II A. Drwillo. 1. Gliniccka. FiIlCHI ....C 1-:",;/1, WytJawnit:lwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gd ,ulsk. 1997.s . 99. 12 /bidem , s. 101. 1 1. M . Ja s lri'.ębska, op . cif .. s. 22 . 14 Ustawa () finansach publicznyc h. art. IS, ust. J. J ~ M. J as trzębs ka, op. cit .. s. 22 ..

(6) AlIlIlI. J-1arm k:rk. Srodk i specjalne różniil s ię od Jednostek bud że t owyc h za sad'l bud że towa nia . Charakt eryzuje je metoda finan sowania nen o. czy li pokrywania wydatków z własn yc h dochodów. Podmi otami. które są wyoJn;bnionc finansowo i organizacyjnie z danej jednost ki budi.etowej. Si) gos poda rstwa pom oc nicze . Gospodarstwa te Sil powoły wane do prowadzenia działałnośc i ubocznej lub czę śc i d z iałalności podstawowej jednostki budżetowej. Gospoda rstwa pomoc nicze pokrywaji) koszt y działałno śc i z osiil gn iętych przychodilw - oznacza to. 7.e również i dla nich przewid ziano metodę finan sowania nen o. W przy padku. gdy przychody ze s przeda ży. nie wyslarczaj,} nil pok rycie kosztów. gospodarslwo. może otrzy mać. dotację. przedmiotOWi) z t)l]d ż etu jednostk i pod war unkiem. ·l e taka dotacja przewidziana była w plani e finansowym. Ponadt o dła nowo utworwnych. gospodarstw pomocniczych ustawoda wca przl'v/ id z iał rów nic/. dotację na pierwsze wyposa;i,cnie w ś rodki obrotowe I". Gospodarstwa plHllocniczc gminnych. powiatowyc h i wojew ódz ki c h jednostek bu dżetow yc h "I tworzone i łikwid owa ne przez kierownika jednostki po uprzednim uzy skaniu zgody zarządu jednostki sa mor"ld u tery toriałn ego . Tworz;lc takie gos podarstwo. kierownik okre ś łajego na zwę i siedzibę. przedmiot d z iałalności. a tak że s kładniki majijtko we. które wstaj" przydzielone gos podarstwu przez jednostkę budże tową. W sytuacji. kiedy gospodarstwo jcstlikwidowanc. ws zystkie jego s kład niki majątko we . a także nal eżnośc i i znbow iilzania Si) przejmowane przez jednostkę bud żetoWi). przy kt órej funkcjonowało gospodarstwo . Gospodarstwo pomocnicze eliminuje część ni edogodności formy ś rodków specjałnych . Wy ższość gospodarstwa pomocniczego nad środkami specjalnymi wynika przede wszystkim zjego odrębnośc i organizilcyjnej (w przypadku środ ków specj ałnych na s tępuje wy łącznic wyodrębnienie finan sowe dochodów i wydatków. sama działałność zarówno pod względem majątkowym. jak i organizacyjnym nie jest wyodrębniona). Z dru giej strony. gospodarstwo ma możłi wość obejmowania zadatl o znacznie szerszym zakresie rzeczowym i finan sowym. Dodatkow ym alUtem tej formy organizacyjnej jest więkSI" samodzielność finansowa. gdyż po łowa wygos podarowanego przez przed sięb iorstwo zysku pozostaje do jego dyspozycj i J7 . W prakt yce ta forma organizacyjna wybierana jest najczęśc iej do prow:,dzenia i finan sowania st o łówek. bufetów przyzakladowych. warsztatów szkołnych i przy zakładach penitencjarn yc h. Pows zec hną i typow,! fornHI organiz ac yjno-prawną. za pomoC<) której jednostki samorz,!du ter ytorialnego prowad z'l okreśłone rodzaje działalności produkcyjnej i usłu gowej. nie wykraczajilcej poza wdania o c harakterze u ży tecz ności publicznej. stanowią zak łady budżetowe. S;I one tw orzone tam. gdzie działalno ść usługowa łub produkCYjna jest prowadzona na zasadach odpłatno śc i (świadczenia na rzecz wiciu mie szk;lIlcÓW). Dochody za kładów budżeto wych s łu żą bezpoś redniemu finan sowaniu czę śc i kosztów e ksploatacyjnych II,. Ustawa () finan sat: h publiczn yc h.. 17. A .Zysnarska .of). cir"s . ltJ .. art.. 20,. lI ~f.. 7i. X..

(7) Ił'. Polsce. św iadczonych. przez nic uslug. Wplywy z tytulu odplatności za te uslugi powinny hyć odpowiednio wydajne, a więc osiągnąć pułap okreśłony w przepisach prawnych ". Gminne, powiatowe i wojewódzkie zakład y bud żetowe S'I tworzone i likwidowane przez organy stanowi::)cc jednostek s umorl.ł)du terytorialnego . W przypadku likwidacj i zakładu budżetowego () przeznacze niu mienia będ'J ccgo w jego Ul. ylkowani LI decyduje jego organ założycielski. On tei. przejm uje jego należ.llości.. Wynik finansowy zakładu bud,,-etowego moie być dodatni, zerowy h'lc!ż leż ujemn y "'. W przy padku dodatniego wyniku finan sowego za kład mu si ro z liczyć si, z budżetem . Odprowadza on wówczas do budżetu wypracowamlnadwyżkę przychodów nad kosztami ich uzyskania pomniejszon'l o przyrost normatywu środków obrotowych. W tej sytuacji organ zalożycielski podejmie decy zję, czy kwota ta powróc i do zakladu jako środki na finansowanie inwestycji. W sytuacji ujemnego wyniku finan sowego, a więc gdy przychody z dzialalnośc i nic pokrywaj'l uzasadnionych kosztów (np. sprzedaż dokonywana jest po cenach urzędowych, które wyznaczone są na poziomie niż.szym od uzasadnionych kos ztów). zaklad m o że otrzymać d otację przedmiotow'l z budżetu, w wysokości i na zasadach ustalon ych przez radę . Przepi sy prawa dopu szczają również możliwość przyznania dotacji podmiotowej lub celowej na dofinansowUllic koszt ów r~alizacji inwestycji. Ponadto nowo utworzonemu zak ładowi budżetowemu może być przyznana jednor:ozowa dotacja z budżetu na pie rwsze wyposażenie. w ś rodki obrotowc ~o.. W formie za kladów bud żetow yc h organizowane są te jednostki, które św iadcz'l - na zasadach odplatności - u sługi socjalno-kultur:olne oraz komu11llIno-bytowe. Najczęściej S'I to żłobki, przedszkola, gminne ośrodki kultury, obiekty wypoc zy nkowe i turystyczne, a także podmioty świadczące uslugi z zakresu lokalnej komunikacji , wodociągów, kanalizacji. oczyszczania itp." Fundusze celowe (inaczej parabudżety ) to wyodrębnione zadania finansowane ze środków publicznych wyl:lczonych z głównego bud7.etu i przekazanych instytucji powalanej do jego realizacji na podstawie ustawy". W gminach na podstawie ustawy o kształtowaniu i ochronie środowiska zostaly powołane Gminne Fundusze Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej . Fundusze Gminne nic po s iadają osobowośc i pf:lwncj. Ich zasadniczym dochodem jest część opIat za korzystanie ze ś rodowiska i dokonywania w nim zmian oraz za szczególne korzystanie l wód i urządzcli wodnych, a także kary za jego zanieczyszczanie!". I~. M. Jaslrzc;bska. op. cif., s. 22 .. 1'1 A. Zysnarska.o/). cil .. s.. 20. ~u USI:twa o rinan:-.ach publiClllydl . "fI. !() . ust. 9 . ~ I A. Zysnar:.ka. op. cif., s. 20 . ~ ~ Z. Gilowska. A . Mierzwa. W . Mi si')g. Srol/ i kieru lIki relorll/v ,w.'ktom /1/IhliC':'III'.1':o ,\'t,:('. Instytut Badali nad Gospodarki) Rynkow,) ,Cidafl sk 1997,.'i. 66 , ~1 A. Zy sn arska. np. cit .. s. 22 .. l\'. Po/ -.

(8) Al1/1o Hort fl ic: \'k •. 3. %ród'a dochodów lednostek samorzqdu terytorialnego Realizacja funkcji samorzqdu terytorialnego wiqże się z rozdysponowaniem maj'ltku. koordynowaniem i nadzorowaniem . Ka żda z tych czynności wi<lże s ię z wydatkowaniem środków pieniężnyc h. czyli wymaga sfinansowania. Tak więc. aby dowo lna jednostka samorządu terytorialnego mogla dok o nywać wydatków. niezbędne jest uzyskiwanie przez ni" dochodów . Żródła dochodów jednostek samorz'łdu teryt orialnego S'ł zróżnicowane w zależnoś ci od szczebla danej jednostki . Zgodnie z regulacjami prawnymi zawartymi w ustawie z 26 li stopada 1998 r. O dochodach jednostek samorz"du terytorialnego w latach 1999 i 20()O " . dochody podzielono na dwie grupy: - dochod y występujące w bżdej gminie. w każdym powiecie . w każdym województwie samorządowym. - dochody. które mogą występować w wymienionych jednostkac h sa morządu terytorial nego. Analizuj'lc i. ródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego. należy zauważyć. i ż. na szczeblu powiatu i województwa nic wy s tępują dochody wła sne typu samoi stnych podatków samorządowych. Efektem takiego rozwiąza nia jest ograniczenie możliwości oddziaływania tych szczebli lokalnych na poziom swoich dochodów. a w konsekwencj i wydatków . Dochody jednostek samorządu terytorialnego są dochodami sektora finansów publicznych. Można je klasyfikować według różnych kryteriów . Tradycyjny ich podzial według kryterium prawnego wyróżnia" : - dochody bezzwrotne. które obejmują wpływy z podatków. opłat. subwencji i dotacji. - dochody zwrotne. do których zalicza się tutaj dochody w formi e zacią gniętych pożyczek. kredytów oraz wyemitowanych obligacji. W krajach Unii Europejskiej. w teorii i w statystyce. kluczowe znaczenie ma podział na dochody podatkowe i niepodatkowe'". Do dochodów podatkowych jednostek sa morządu terytorialnego za łi cza si ę: - podatki lokalne (podatek od nierucho mości. od środków transportu i od posiadania psó w); podatki te stanowią dochód gminy . Ich elementy konstrukcyj ne mogą być kształtowane przez wład ze gminy. - podatki w ca łości pobierane przez gminy (podatek rolny . le śny . od spadków i darowi zn. podatek opłacany w formie karty podatkowej i podatek od czynności cywilno-prawnych obowiązujący od I stycznia 200] r.); rady gmin nie kształtują stawek tych podatków. nie są także uprawnione do wprowadzania zwolnień i przyznawania ulg. 24. Ustawa z dnia 261islopada 1998 r. o dochodach jednostek samorl')du terytorialnego w lat,lch. t999 i 21XXI IDz .U. t99M. nr 150. poz. 983). ~5 M, Jastrlęb s Ka. Dochody gmin, powiatów i województw, "Sam ()rzi}d Terytorialny " 1999, nr lO, s. 22.. u' /b idl'm. s. 22 ..

(9) Dochody. .. . sall/orządu. iti Pol.'łc e. - dochody z samoopodatkowania się mieszkańców w drodze referendulll, - dochody z udziałów w podatkach stanowiących dochód budżetu pUli stwa, tj . w podatku dochodowym od osób fizy cznych ( ud z iały gmin, po wiatów, wOjewództw samorz:ldowych) i w podatku dochodowym od osób prawn yc h (u dz iały gmin i województw samorządowych). Do dochod ów niepodatkowych jednostek samOf"ldu terytorialnego zalicza •. s' Ię'.. - subwencje ogólne, - dotacje celowe z budżetu pa.istwa i fundu szy celowych, - dochody z maj ątku (wpływy ze s przedaży , dzierżaw y i najmu s kładników majątku jednostki samorządu terytorialnego, z użytkowania wieczystego, dochody z tytułu posiadania akcji i udziałów w spó łkach prawa handlowego itd .) , - dochody z o płat: skarbowej , targowej, miejscowej, administrac yj nej , eksploatacyjnej , za u s ługi świadczone przez: "spółki samorz'ldowc", za kłady budżetowe. jednostki budżetowe i inne jednostki organizacyjne, - kredyty, poż yc zki, obligacje, - zapisy, darowizny, spadki, - kary i grzywny. Z punktu widzenia usytuo wania źródeł dochodów moż na je podzielić na : - wewnętrzne (np. podatki i opłaty z terenu jednostek s amorządu terytorial nego), - zewnętrzne, czyli subwencje, dotacje , kredyty, pożyczki, obligacje . Jednym z naj częściej spotykanych w literaturze i przepisach prawa podziałem dochodów jednostek samorządu teryto rialnego jest rozróżnienie dochodów własnych i pozos tałych. Kryterium takiego podziału jest zakres władztwa podatkowego oraz posiadanie właściwo ści określonych ź ródeł dochodów. Decydujące jest więc posiadanie uprawnie.i do wprowadzenia i/lub k ształto wania określonych dochodów . Zgodnie z tą zasadą, do pozostałych doc hodów jednostek samorządu terytorialnego (nie wła s nych) zalicza się wpływ y otrzymywane z bud że tu panstwa, np . dotacje ceł owe i subwencje (tzw . dochody transferowe) oraz kredyty, pożyczki (od banków. osób fizycznych i prawnych). W tabelach 1- 3 przedstawiono przychody jednostek samorządu terytorialnego. W ostatniej kolumnie (inne dochody) od drugiej pozycji występują dochody fakultatywne jednostek samorządu terytorialnego. Finanse są bardzo ważnym ełementem zarządzania, spełniającym istotn:I funk cję w realizacji przyjętych przez władze samorządowe celów bicż'lcych i rozwojowych. Środki publiczne, zapewniając funkcjon o wanie jednostkom samorządu terytorialnego, są dobrami rzadkimi w przeciwi e ństwie do potrzeb lokalnych (regionalnych) społeczności. których immancnllHl cechą jest ograniczoność , a także zmienność wraz z rozwojem cywilizacyjnym. Zas pokojenie tych potrzeb jest nadrzędną powinno śc ią jednostki sam orz'ldowej, a odbywa się poprzez realizację ustawowych zada.i i wydatkowanie środków zgodnie z zasadami: celowości. oszczędności. terminowości oraz zgodności z zac iqgniętymi zobowi'lzaniami i efektywności..

(10) Aww H (l rwie::. rk. Tabela I. ('fl.ychody gmin samorZ:ldowych Dochody. z ~x)datków ! opl al l . Wplywy 'l. podatków : a) nicruchllf)WSci bl rolncco ••. Dochodv• .. Z IIlle/Uu. komunalnego • I . Dochody z ma· j ątku. f:miny: aj 1crenów i gnllllów. c ) leśnego. hl budynków, tlI ~nx1ków transwyp(ISaZCllla pc.1rtu i innych akt y-. r<JsiaJania psów , fJ sp;uJków i darowizn g) (j z Jalalnt)~u guspnoarczcj ()~óh fi/.)'cznyc h nplaci'lllcj w formie k,lrty podatkowej hl L'zynno~t:i. C). wow 1. Dochody rcali I.OWilnC' prl.l.'I. komunalne jednosIki buui.ctowc oraz w pł y wy I. innych knrnunalnyeh jcdnmld (lrga Ilizacyjnych. Udlialy w Ix,datkiteh pallstwowych I. "'7Nk wplywów z podatku dOC!ux](lwegll •. I . Subwencj.t. nych I.iunicszkalych na tefc . . 1111..' gmllly 1. )IY" wply""ów. naWCI.'I ). ud. ()~ób. IIzy( l.-. og(llna (pod:--I .. wowa, dn)goW;I . wyro\\'-. Inne docllOdy I. Od!'lclki od. .i.nKlków finanStlwydl "minv_ • /:"o gn lllladztIII y( h na nu:hunk;lCh h;lnk(lwyeh 2. SpalIk i , zap is)'. da l"llWil.n •v. 2. Dnlilt.: Jl' na z'ldania zlcl.:nne z admini I. podatku :--trac j i rządo J . OtbCl ki od docht)(lowcgo wej oral. zada pll7.yczck od ()~('Ib prawnia I.let:onc ud zi(· ł'ln yl..' h nych i jeJ noinnymi lIstuwaprzez gnll11 ~ . sld nil' maj;)ilU 4. O(bl..'lki i dywicych O!'lODOWOdend\'• od wnicś() pra Will' j, sinncg() kapitaIllaj .,,~'ch sie lu dziby 11.1 tere5. Dt)la<.'jL' t:clowc nic gmllly na do fina/l so-. cywilnopraw-. 2). Subwencje i dot;K"jc rZ;jdowe. nyc h. w;lnie z:I<.I:ul wla snych gmi-. wpływy. ny. z opiat :. 6. DOl<lCjc ccJowe. a) lokalnych: - targowej - llucJS<.:owcJ - adminislra. . CY.lIlCJ hl skarbowej CI cbplatal;yjncj~ d) koncesyjnej". na zadania wynik'J.iącc z porozumień. mit;dzygmin nych 7. D01at.:jc ce l(Jv.'l'. na. •. USII WilllIC'. bcZIX)~rcdnich. zagrożcll. dla bcl.pic<:lcnSlwa i porl..qdku publicznego. 8. Dochody z kilr picnit;żnych .. .. I grzywIen. 9 . Inne a. nic. wpływają. w 100% do budl.clu gminy. Żródło : opracowanie własne .. Kszlaltowanie się budźelów jednoslck samorządu lerylorialncgo (gmin, powialów i wojcwódzlw ) w Pol sce za 2000 r. przedslawiono w labeli 4..

(11) [)ochodv jednostek '. IV. Polsce. Tabela 2. Przychody powiatów samorz;jdowych Dochody z mienia. Udzi<1ly w podatkach paóstwowych. Subwencje i dOl<1cje mldowe. I. Dochody z m<1j;!tku l. l l/c wplywów z IX)' J. SubweJll.:ja ogólna powiatu datku dochodowe(oświatowa, tlrogo2. Dochody uzyskiwago od osób fizyczwa, rekompensująne przez jednostki nych zamieszkac <1) butli.etowe powiatu łych na terenie po2. Dotacje z budżetu wiatu oraz wplywy od zapaństwa na zadania kladów budżetozlecone z adminiwych i gospostracji rządowej darstw pomocniJ. Dotacje celowe na czych jednostek realizację zadaI1 budżetowych słui.b, inspekcji i straży. Inne dochody I. Odsetki od śnxlków finansowych powiatu gromadzonych na mchunkach bankowych 2. Dotacje celowe na (hlfinans()wanie zadaó wlasnych 3, Dotacje celowe na usuwanie bezpośrednich zagrożeń. dla bezpieczeilsIwa i porządku publicznego 4. Dotacje celowe z funduszów celowych S, Dotarje celowe na zadania wynikające z porozumień z organami administracji r/,ądowej lub innymi j.s.!. 6. Spadki, zapisy, darowizny 7, Odsetki od poży~ czek udzielanych przez powiat 8. Odsetki od nieterminowo prlekazaw nych należności 9. Odsetki i dywidendy od wniesionego kapitału. 10. Dochody z kar pieniężnych grlywlen łl.Inne. Źródło: opracowanie własne.. W strukturze dochodów jednostek samorządu terytorialnego decydujące znaczenie mają dochody własne, które w 2000 r. dla wszystkich gmin w Polsce wynosiły prawie 51 %, dla miast na prawach powiatu 47,9%, dla powiatów 7,7%, a dla województw samorządowych 15,9% ogółu dochodów danej jednostki samorządowej. Wśród dochodów własnych największym udziałem cha-.

(12) AI11U1. rakteryzują si~ udziały w podatkach stan owi ~cych dochód budżetu państwa, na stępnie podatek od nieru chomości, a tak że dochody z majątku.. Tabel"l 3. Przychody wojewód ztw Dochody z mienia. Ud ziały. :-; amorządnwyt.: h. podatkach palistwowych. Subwencje i dotacje rZ<:ldowe. \.Ii. Inne dochody. I. Subwencja ogólna I . Odsetki od srodDochody z majillku I. 15 % wp ł yw!..)w województwa z podatku d(l( ho<lo(o::' wialowa . drogoków finansowych wego od osób fiwa. rekompensuj,)wnjewódzlw" !,!ru2. Dochody II zys kiwamadzon ych na raIle przez jednosIki zycwyd\ za mieszcal Oota(je (elowe na budi,ctowc woje kulych na terenie dumkach bankowódz!w oraz wplawych wojcwód/.l wa i',adania zlecone I . ty od 7..akladów bu- 2. Oj (Yl' WplyW(lW zakresu <I{.Ill1illi.~ tra - 2. Dutacje (c lowe na dżc\(Jw yc h i guspo(ji rt;)dowcj dofi nans(.w:lIlie 1.<1z pod:llku dochodudarstw pomocniwc gu od i)!.ób daJi w ł a s nyc h woprawnyc h mają ) . Dotacje (clowc na jewódzlwa czych jednostek budżetowy c h wujecych sie dzibę na tefimlllsowanie zada!"} 3. Dotacje (c lowe na wództwa renie województwa własnych wojezadania wynikaj<)ce . • wótli'.Iwa I. pOfOi'.UIlHCn I. nfgimami admi ni stm~ cji rz:)dowcj i z j.s.t. 4. Dotacje ce lowe dla ł .. ,. -. państwow yc h. uczel ni zawodowyc h ulworzonych na wniosek sej miku wojew(lt!zlwil 5. Dotacje z funduszy celowych 6 . Odsetki nd nietcrminnwych n ależno " śc i. 7. Odsetki i dyw idendy (xl wniesionego kapilału. 8. Doch(xly '/. kar pieniężnych i grzy• wlcn 9 . Inne Żródl o: opracowa!li~ własne.. Kolejną waż ną pozycję. w dochodach jednostek sa morządowyc h zajmuje subwencja ogólna, która w 2000 r. dla wszystkich gmi n w Polsce wyniosła 33 ,8 %, dla miast na prawac h powiatu 3 1,2% , dla powi atów 47,7 % i dla województw 37,9% ogółu dochodów..

(13) Dochody jedllo,\"1l'k. samorządu. terYTOrialnego. \I'. POI,H'l'. Trzec ią lokatę. w 2000 r. zajmowaly dotacje celowe z budżetu palistwa, z udzialem 12,()% dla gmin, 20,0% dla miast na prawach powiatu, 43,7 % dla powiatów i 41 ,4% dla województw. Tabela 4. Dochody jednostek. samorządu. Wyszcl.cgólnicll ie. lerytorialnego w Pol sce w 2000 r. IW mln zl) Ogółem. Miasta na Powiaty Gmi ny prawach powiatu. w tym w fk, 72 620 .145&4 2 J 776 479 I. Dochody własne, w tym: 40.7 50.8 • 13,7 15 .9 17.3 al udzi.tl w podatkach BP I .ń - od osób prawnyc h 1.6 lJ 14,3 15,7 - od osób fizycznych 12,4 9,1 12,.1 l l .n h) podatek od nieruchomości 0 .04 C) podatek rolny 1.0 2.1 ( 1,6 0,8 d) podatek od srooków tran sportu 0.5 J,2 c) oplata skarbowa 2,7 J.8 90 t) dochody z maj;)tku: 69 79 , • • 3 ,2 4.1 - wpływy z usług 3.9 l ,o n,8 l ,n - doc hody z tlf'.i crźawy, leasingu 12,0 20,0 2, Dotacje celowe z BP 21,4 a) na w dania z zakresll :Idministracji rZ;ldowcj 12 ,2 13.4 7.2 ,.9 h) w łas ne 8,2 4.4 0,7 C) reali zowane na podsl. porozumiell z organami l .0 OA administracji rZ;jdowcj 0,4 O.) 0,l 3. Dotacje z funduszy celowych 0,9 0.1 4. POlOslalc dotacje 1.Z )5.6 5. Subwencje ogólne z BP » ,N 3 1,2 w tym na zadania oświatowe 25,1 25.6 26.7 l ,7 O,b 6 . Środki na dofin.msowanie własnyc h zadm'l 1.0 ze źróde ł POi'.<.Iblldżctowyc h Ogółem,. 12555 7,7 14.3. 14.3 -. 2.6. 23 0.1 4),7 245 15.8 ) ,4 0,2. 0.5 47,7 )7.3 0 .1. Wojewót!ztwo. 3 705 15,9 14,6. 2.5. 12 , l. -. 0 ,4 0 ,2. om. 41 .4 t) .6. )05 l ,J 0,4 4,4. 37.9 115 0,1. Żródło: opracowanie własne na podslawie danych slat ystycznych.. Relacje pomiędzy poszczególnymi źródłami dochodów są w znacznym stopniu funkcją typu gminy. Wysoko rozwinięte gospodarczo i zurbanizowane regiony mają zdecydowanie wyższe wplywy podatkowe, a gminy mniej sze, w szczególności wiejskie, wyi.szy udzial dotacji i subwencji. Jest to następ slwem eliminowania zróżnicowali dyspersji rozwoju gospodarczego przez wła dze szczebla centralnego oraz różnic wysokości budżetów gmin i wynikających z tego dysproporcji pomiędzy budżetem operacyjnym i inwestycyjnym. Należy równicż podkreślić, że wielkość i struktura źródeł dochodów jest ściś le powi'lzana z zakresem zadań i kompetencji poszczególnych typów gmin. Z punktu widzenia kształtowania lokalncj polityki rozwoju wysoki udział dochodów wlasnych daje władzom samorządowym odpowiedni poziom nieza-.

(14) AIIllll HlIrml c::.yk. leżnośc i. finan sowej , umacniając je w roli rzeczywistego gospodarza terenu . Natomiast system, w którym w budżetach gmin dominuj'l tran sfery zewnętrzne, jest obcią żony niepe wno ścią odn oś nie do skali, czasu i zakresu obowiązywani" zasad pod zialu ś rodk ów. Tow ,orzysząc a tcmu u z nani owość rozdzialu części dotacj i oznacza dla wladz gminnych, rea lizującyc h du ic programy inwestycyjne, powtarzaj"c,! się z roku na rok obawę o wielkość i termin pozys kania fundu szy zasilających". Sumując, można stwierdzić, że wielkość doc hodów w poszczególnych regionach kraju jest zrói.nicowana, w ścis łym p owiązaniu z lokalizacjq gminy, jcj bazą ekonomiczną, sytuacj" demograficzną i wy pelniaml funkcj'l oraz operatywn ośc ią władz lokalnych w pozys kiwaniu zew nętrznych ź. ródeł finansowania . Największa koncentracja dochodów występuje w gminach naJe ż"c ych do agl omeracji miejskich i centrów pr ze mysłow yc h . Znacznie ni ższe dochody osiągają natom iast gminy województw rolniczych i słabo z ałudnionych . Realizacja gospodarki bud żetowej samorz'ldów wymaga jak najlepszego dostosowania posiadanych ś rodków publicznyc h do realizowanych zadaJi, w szczególności przeznaczenia wydatków na cele i zadania gospodarczo i spo łecznic uzasadnione.. 4. Przewidywane zmiany w dochodach lednostek samorzqdu terytorialnego w Polsce Doświadcze nia kilkunastu lat funkcjonowania sam o rządu terytorialnego w Polsce wskazują na podstawowy problem, jakim jest konieczność zapewnienia odpowiedniej wysokości wpływów bud żet owyc h w porównaniu ze skalą zadań wykonywanych przez sa morządy. System finansów samorządowych powinien być dostosowany d o rozdziału zadań wykonywanych przez gminę (powiat , województwo). Nal eży jednak mieć na uwadze fakt, iż du ża skala potrzeb i wzra s tające koszty realizacji inwestycji wyznaczają długi okres niezbędny dla likwidacji i stniejących dy sproporcji wypo sażenia infrastrukturalnego gmin. Doceniając znaczenie sprawnego funkcjonowania samorządu terytorialnego i realizowanie zadań w projekcie nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, przewiduje się: I . Zwiększenie udziału w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa :. - w gminach do 37,0% udzialu w podatku dochodowym od osób fizyc znych zamieszkałych na terenie gminy i do 5,4% udziału w podatku dochodowym od osób prawnych i jednostek nie mającyc h osobowości prawnej, mającyc h siedziby na terenie gminy,. J. Sicrak. lIt/ian y wielko,!;c; i struktury bIłlJ:.(~/ów gil/iII IV latach /994- / 999 I w : I Samorząd terytorialny. Zadania - gospodarka - rozwój, pod red . A. Harańc zyk, WSPiM w Chrz.mowic, Chrlanów 200 I. 27.

(15) "' Polsce. - w powiatach do 6,7% udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych zamieszkałych na terenie powiatu i 2,()% udziału w podatku dochodowym od osób prawnych i jednostek nie mających osobowości prawnej, maj'lcych siedziby na terenie powiatu, - w województwie do 1,7% udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych zamieszkałych na terenie województwa i do 1,2% udziału w podatku dochodowym od osób prawnych i jednostek nie mających osobowości prawnej, mających siedziby na terenie województwa. 2. Wprowadzenie dodatku równoważącego, korygującego skutki nierównomiernego rozłożenia dochodów własnych w wysokości: 5,92% dla gmin, 0,98% dla powiatów i 0,64% dla województw z ogólnej kwoty wpływów z podatków pośrednich stanowiących dochody budżetu państwa. 3. Wprowadzenie dodatku regionalnego na finansowanie zadań objętych kontraktami wojewódzkimi: dla powiatów 40% i dla województw 60% wpły wów z podatku zryczałtowanego. 4. Dokonanie podziału subwencji ogólnej we wszystkich szczeblach samorządu terytorialnego na cztery części: oświatow'l, kulturalną, drogową i rekom•. pensacYJną·. Revenues ot. Locał Governmenł łnstilulions. in. Połand. The author presents the struclUre of local government budgets in Poland. In the theoretical section. the she discusses budget basies, functions and principles as well as sources ot' local government revenues and the organisational and lega I fonns of public scctor institulions. In the empirical seetion of the report, the author analyses the sources of gmina. cities with powiat rights, powiat, and voivodship revenues in Poland in 2000. In the conclusion. the author presents anticipated directions ot' ehange in loeal government revenues based on draft legislation..

(16)