Gospodarka
narodowa
2 (294) RokLXXXVIII/XXIX kwiecień–czerwiec 2018 s. 49–72 Andrzej T. SZABLEWSKI*Kolejny etap ewolucji koncepcji
i praktyki regulacji ekonomicznej
Streszczenie:Przedmiotemanalizysą zachodzącew ostatnichlatachgłębokiezmiany
w podejściudoteoretycznejkoncepcjii praktykiregulacjiekonomicznej,któreuzasadniają pogląd,żewchodzionaw kolejnyetapewolucji.W pierwszejczęściartykułucelemanalizy jestteoretycznyaspekttejewolucji,którejistotasprowadzasiędostopniowegoodchodze-niaodkoncepcjiregulacjijakosubstytuturynkuna rzeczkoncepcjiregulacjitworzącej warunkiquasi rynku.Upodstawpierwszejkoncepcjileży– ignorująceistnienieasymetrii informacji– założenie,żeregulatormazdolnośćdoodgadywaniawynikówdziałaniakon-kurencyjnegorynku.Z koleikoncepcjaquasi rynkunakładana regulatorazadaniepobu-dzaniarynkowychzachowańprzedsiębiorstwregulowanychi ichodbiorców.Takiwymóg spełniadoniedawnapraktycznienieznanepoza USAi Kanadąrozwiązanieregulacyjne, określanejakonegocjowaneporozumienia,którejużpróbujesięw zmodyfikowanychfor-machimplementować,zwłaszczaw WielkiejBrytaniii Australii.Stądteżw dalszejczęści artykułuprzedstawiono,potwierdzoneprzezpraktykęamerykańskąi kanadyjską,walory regulacjibodźcowej,a takżewysuwanewobectegorozwiązaniawątpliwości.Teostatnie wynikająw dużejmierzez obaw,czyrozwiązanieto możnaskutecznieimplementować w innychniżamerykańskierealiachregulacyjnych.W końcowejczęścisformułowanodwie uwagi,z którychpierwszadotyczyperspektywdalszejewolucjiregulacjiekonomicznej, drugazaśkwestiizasadnościpotrzebyimplementacjikoncepcjiregulacjinegocjacyjnej w krajowymsektorzeciepłownictwasystemowego. Słowa kluczowe:asymetriainformacji,regulacjastopyzwrotu,regulacjabodźcowa,regu-lacjanegocjacyjna
Kody klasyfikacji JEL: L51,L94,L95,Q48
Artykuł nadesłany 16 października 2017 r., zaakceptowany 25 kwietnia 2018 r.
Uwagi wstępne
Wielewskazujena to,żeregulacjaekonomiczna1– stosowananajczęściej w tychobszarachsektorówsieciowych,w którychistnieniemonopolunatu- ralnegowykluczamożliwośćefektywnegodziałaniamechanizmówsamoregu-lacjirynkowej2– znajdujesięw kolejnejfazieewolucji.Jeszczedoniedawna, punktciężkościw dyskusjachwokółteoretycznychaspektówi praktycznych uwarunkowańregulacjiekonomicznejkoncentrowałsięna kwestiiwyboru i doskonaleniamechanizmuregulacji,czylirodzajuinstrumentów,które przeciwdziałaćmająnadużywaniuposiadanejprzezprzedsiębiorstwasiły rynkowejw stosunkudoodbiorców,którzypraktycznienieposiadająmożli- wościwyboruinnegodostawcy.W ostatnimczasiecorazważniejszymprzed-miotemtejdyskusjistajesięnatomiastinstytucjonalnywymiarregulacji,za którymz koleikryjesiępytanie,ktoi w jakimtrybiepodejmowaćpowinien decyzjeregulacyjne. Wartow związkuz tymprzypomniećo dokonanejw USAna przełomie wiekówXIXi XXinstytucjonalizacjiregulacjiekonomicznej,w wynikuktó-rejpowstałystanowei federalnekomisjeregulacyjne,stanowiąceodrębny, wyposażonyw dużystopieńautonomiiw zakresiesprawowanianadzoru regulacyjnego,rodzajwładzypublicznej3.Odtąd,tegorodzajurozwiązanie instytucjonalnetraktowanebyłoprzezamerykańskichzwolennikówregula-cjiekonomicznejjakonajlepsze,spośródstosowanychwcześniej4.Niczatem dziwnego,żedlatychśrodowiskgłównymprzedmiotemzainteresowaniastało sięodtądposzukiwanienajlepszegomechanizmuregulacyjnego,którympowi-nienposługiwaćsięorganregulacyjny.Przezdługiokres,dominującąw tym zakresiekoncepcjąw amerykańskiejteoriii praktyceregulacyjnej,byłaregu-lacjakosztowa,zwanatamregulacjąstopyzwrotu(rate of return regulation),któraprzesądzałao sposobie,w jakiregulatorsprawowałnadzórna cenami.
1 Wartotu zauważyć,żeregulacjaekonomicznajesttylkojednąz formszerokiegozbioruróżnego
rodzajuregulacjipublicznychstosowanychw celukorygowanianiesprawnościposzczególnych rynków.Samterminregulacjadoczekałsięwieludefinicji,którychwspólnymmianownikiem jeststwierdzenie,żenależygorozumiećjako„wprowadzanieprzezpaństwozasad,któreogra-niczajądziałaniapodmiotówrynkowych”(economic agents)[Crafts,2006].
2 Dotegorodzajusektorówzaliczasięnp. elektroenergetykę,gazownictwoczyteżsektorwodno--kanalizacyjnylubkolejowy. 3 Dlaporządkunależyodnotować,żena gruncieamerykańskimpojawieniesięodrębnejwładzy regulacyjnejpoprzedziłdługiokresposzukiwaniainstytucjonalnejformyumożliwiającejsprawne wykonywanienadzoruregulacyjnegonadprzedsiębiorstwami,którez racjiposiadanejpozycji monopolistycznejniepodlegałyskutecznejpresjikonkurencji.W tokutegoprocesu„testowane” byłytakierozwiązaniajakregulacjasprawowanaprzeza)sądownictwopowszechne(judical regulation),b)organyustawodawcze(legislative regulation)orazwładzelokalne(local govern-ments).Szerzejo tymnp. w: Clemence[1950:38i nast.],Phillips[1998:117i nast].
4 Należytu dodać,żestosowanąpowszechniepoza USAi Kanadąalternatywądlategorodzaju
instytucjonalizacjiregulacjisektorowejbyłosprawowaniefunkcjiregulacyjnychprzezorgany władzyrządowej(ministerstwa)lubwładzylokalnej.
Koncepcjata sprowadzasiędonałożeniana regulatoraobowiązkuiden- tyfikowaniapełnych,a więcuwzględniającychtakżeniezbędnyzysk,ekono- micznychkosztówdostarczaniadóbri usług– określanychw polskiejnomen-klaturzeregulacyjnejjakoekonomicznieuzasadnione.Ponieważzakładano, żechodzitu o takipoziomkosztów,którywystępowałbyw przedsiębior-stwachdziałającychw reżimierynkukonkurencyjnego,stądteżprzezdługi okresregulacjiekonomicznejprzypisywano(por. np. Bonbrighti inni[1988]) mianosubstytuturynku.Pogłębiającasięznajomośćstrukturalnychsłabo-ścitegomechanizmuregulacjidoprowadziładowykształceniasiękoncepcji regulacjibodźcowej,któraodpoczątkulat 80.XX wiekuzaczęłabyćimple-mentowanadopraktyki. W związkuz tematykątegoartykułuodnoszącąsiędoinstytucjonalnego wymiaruregulacji,wartoodnotować,żestanowiłonnatomiastistotnyprzed-miotdyskusjizainicjowanejwewczesnychlatach60.XX wiekuprzeztę część amerykańskiegośrodowiskaekonomicznego,które– w ramachgeneralnie prorynkowego,a więckrytycznegowobecinterwencjonizmupaństwowego podejścia– kontestowałozarównona gruncieempirycznymjakteoretycznym potrzebęregulacjiekonomicznej.Niewątpliwiewiodącąrolęw aktywizacji tegośrodowiskaodegraliekonomiścii prawnicywywodzącysięz Uniwersytetu w Chicago5,którzyrozwinęlikoncepcjęzawłaszczeniaregulacji(regulatory
capture),stanowiącąkluczowyelementalternatywnego– w stosunkudowyzna-wanejprzezzwolennikówregulacjiekonomicznej– podejściateoretycznego. O ilebowiemteoretycznąpodstawązwolennikówregulacjiekonomicznej byłateoriainteresupublicznego(public interest theory of regulation),według
którejregulatorzyw swoichdziałaniachkierująsiękryteriumochronyinte-resupublicznegozagrożonegoistnieniemmonopolu,o tylejejprzeciwnicy dowodzili,żebardziejrealistycznąteoriąregulacjijestteoriainteresuprywat-negolubgrupowego(private-interest theory of regulation).Odwołującsiędo
argumentówempirycznych,wskazywalioni,żeregulatorzyz regułyrealizują interesyktórejśz grupinteresariuszyregulacji,przyczym– z różnychpowo-dów– najłatwiejzawłaszczanieregulacjiprzychodziprzedsiębiorstwom,które formalniepodlegająnadzorowisprawowanemuprzezdanegoregulatora. Wspomnianytu wątekkontestacjiinstytucjonalnegokształturegulacjiode- grałznaczącąrolęw tworzeniuintelektualnegoklimatuułatwiającegozapo- czątkowaniew dekadzielat 80.XX wiekuprocesuliberalizacjisektorówsie-ciowych.W ramachtegoprocesudokonałysiębowiemtrzyrodzajereform regulacyjnych,z którychdwiebyłyzgodnez duchemargumentacjiwysuwanej przezsceptykówzinstytucjonalizowanejregulacjiekonomicznej.Byłynimi: częściowa,i w założeniupostępującawrazz osłabianiemsiłymonopoluzasie-działegoprzedsiębiorstwa,deregulacjaorazodnotowanejużwyżejprzejście doregulacjibodźcowej.Tegorodzajureformymiałyograniczyćnegatywne 5 Donajważniejszychpozycjibibliograficznychw zakresietejproblematykinależyzaliczyćprace Stiglera[1971],Peltzmana[1976]i Bekera[1983].
i wychodzącedalekopoza wspomnianejużwyżejzagrożeniezawłaszczania regulacji,skutkizinstytucjonalizowanejregulacjisektorowej,z którychistnie- niazdawanosobiejużsprawę.Zawłączeniemzinstytucjonalizowanejregula- cji,jakotrzeciegoelementustandardowegopakietuliberalizacyjnego,przema-wiałobowiemszeregważnychi w dużejmierzenadalaktualnychprzesłanek6. W ramachtegopakietuszczególneznaczeniedlazrozumieniaprocesu ewolucjiteoretycznejkoncepcjiregulacjimiałoodejścieodregulacjikoszto-wejna rzeczregulacjibodźcowej,w tymzwłaszczaw najczęściejstosowanej formietzw. pułapucenowego(price
cap).Implementowanietegorozwiąza-niaoznaczałobowiemzmianęcharakteruregulacjiekonomicznej.Wcześniej postrzeganojąjakorodzajsubstytuturynkukonkurencyjnego,coimplikowało nałożeniena regulatoraw istocieniewykonalnego,zewzględuna istnienie asymetriiinformacji,zadania,jakimjestidentyfikowaniekosztówuzasadnio-nych.Zmianajakąwprowadzatutajregulacjabodźcowapolegana tym,że zadaniemregulatorajesttworzeniewarunkówumożliwiającychuruchomie- nierynkowegotypuzachowańprzedsiębiorstwpoddanychnadzorowiregu-lacyjnemu,dziękiktórymnastępujesprowadzeniekosztówi działalnoścido poziomukosztówekonomicznieuzasadnionych,czylitakiegojakiwymusiłaby presjarynkukonkurencyjnego,gdybytakimógłskuteczniedziałać. Tenkierunekewolucjikoncepcjiregulacjiw sposóbnaturalnywyznacza jejnastępnyetap,któryzamknąćmożeprocesodchodzeniaodkoncepcji regulacjijakosubstytutukonkurencjina rzeczkoncepcjiregulacjitworzącej warunkidodziałaniapełnegoquasi rynku.Regulacjabodźcowaumożliwia
bowiemuruchamianietylkopodażowejstronyrynku.Zamknięcietegoprocesu wymagazatemstworzeniewarunków,którestawiaćbędąodbiorców,lubich reprezentantóww sytuacjikoniecznościdokonywaniatakiegowyboru,który z jednejstronyuwzględniałbyichpreferencjez drugiejzaśbrałpoduwagę kosztoweimplikacjetychpreferencji.Stworzenietychwarunkówniejestjed-nakmożliwew ramachobecnego,instytucjonalnegomodeluregulacji,który w istociepozbawiaprzedsiębiorstwa,a zwłaszczaichodbiorcówpodmioto-wegostatusuw ramachprocesuregulacyjnego. W tymkontekścienależywidziećrosnącezainteresowanie,funkcjonują- cymjużoddawnaw amerykańskiejpraktyceregulacyjnej,rozwiązaniemzna-nymtampodnazwąwynegocjowanychporozumień(negotiated settlements)
– a dalejokreślanegojakoregulacjanegocjacyjna– którestanowidobryprzy-kładna to,jakpraktyka,w tymprzypadkuregulacyjna,wyprzedzarozwój dociekańteoretycznychnadistotąregulacji.Paradoksalniebowiem,mimoże początkiregulacjiprzywykorzystaniumechanizmównegocjacyjnych,których uczestnikamisą przedsiębiorstwai ichodbiorcy,lubichreprezentanci,sięgają pierwszychlat szóstejdekadylat XX wieku,ta kluczowa– z punktuwidze-niaistotyregulacjiekonomicznej,a takżei posiadanegopotencjałuusuwania lubłagodzeniamankamentówdotychczasowejformyzinstytucjonalizowanej 6 IchpogłębionąprezentacjęzawieraksiążkaDeckera[2015].
regulacji– zmianadoniedawnajeszczepozostawałapraktyczniepoza przed-miotemzainteresowania,takaktywnegoprzecież,środowiskaamerykańskich ekonomistówspecjalizującychsięw teoriii praktyceregulacjiekonomicznej. Szybkorosnącaodpołowypierwszejdekadytegowiekuliczbapublika- cjipoświęconychanaliziei ocenie– w zdecydowanieprzeważającejmie-rzepozytywnej– tegorozwiązania,alei także,coważniejsze,corazwięcej przypadkówreformowaniapraktykiregulacyjnejinnychkrajóww kierunku implementowaniaw różnymzakresiemodeluregulacjiprzywykorzystaniu mechanizmunegocjacyjnego,uzasadniająwięcwyrażonywcześniejpogląd o wejściuregulacjiekonomicznejw kolejnąfazęewolucji.Wartowięcwpro- wadzićdokrajowegodyskursuw zakresieteoriii praktykiregulacjiekono-micznejtendynamicznierozwijającysięjużwątekrozważańo charakterze teoretycznymi aplikacyjnym. Celemartykułujestzatemw pierwszejkolejnościpróbaanalizyprocesu ewolucjiteoretycznejkoncepcjiregulacjiekonomicznejz perspektywypro-blemuasymetriiinformacji,bowiemkolejnymetapemtejewolucjijestwłaśnie wprowadzaniedopraktykirozwiązańwykorzystującychmechanizmyregu-lacjinegocjacyjnej.W dalszejkolejnościprzedstawiono,potwierdzoneprzez praktykęamerykańskąi kanadyjską,waloryregulacjinegocjacyjnej,a także wysuwanewobectegorozwiązaniawątpliwości.W tejczęścipodkreślono, żepo pierwsze,wątpliwościte wynikająz niepewności,codoskutecznej implementacjiregulacjiw innychniżamerykańskierealiachregulacyjnych orazpo drugie,żeznanejużdoświadczeniafunkcjonowaniategorozwią-zaniaw innychkrajachniepotwierdzajątychobawi tymsamymstanowią ważnyargumentzajegorozszerzaniemw innychsektorach.W końcowejczę- ścisformułowanodwieuwagi,z którychpierwszadotyczyłaperspektywdal-szejewolucjiregulacjiekonomicznej,drugazaśkwestiizasadnościpotrzeby implementacjikoncepcjiregulacjinegocjacyjnejw krajowymsektorzecie-płownictwasystemowego.
Regulacyjne implikacje asymetrii informacji
Jużoddawna,jednymz głównych,a niestetyrzadkodocenianymw kra-jowympodejściudoregulacji,problememw teoriii praktycetegorodzaju regulacjipublicznejjestasymetriainformacji.Jejistnienieuniemożliwiapeł-nienieprzezregulatoraprzypisywanejmuczęstow przeszłościi ciągleu nas (por. np. Bogusławski[2008])funkcjisubstytutukonkurencji,czylizdolności doodgadywaniawynikówdziałaniarynkukonkurencyjnego,gdybytakimógł działać.Początkowoasymetriainformacjipostrzeganabyłajednowymiarowo jakostanniewiedzyregulatorao rzeczywistychkosztachi zyskachprzedsię-biorstwbędącychpodjegonadzorem. Przezdługiokresstandardowymrozwiązaniemtakrozumianegopro-blemuniedostatkuinformacjibyłozwiększanieprzezregulatorawymagań informacyjnych,comusiałoskutkowaćrozbudowąprocedurregulacyjnych
i wzrostemkosztówregulacji,takżei po stronieprzedsiębiorstw.Procedury te służyłydozbieraniainformacjio poszczególnychaspektachfunkcjonowania przedsiębiorstwi takiegojejprzetwarzania,abyokreślićpoziomtzw. uzasad-nionychkosztów,w tymtakżekosztukapitału,i na tejpodstawieregulować ceny.Stądteżtenmechanizmregulacjiokreślanybyłjakoregulacjakosztowa, a jejnajbardziejznanąformąbyłaregulacjastopyzwrotu.Implikowanyprzez tenmechanizmwysokistopieńingerencjiregulatoraw ekonomikęprzedsię-biorstwi wzrostjejkosztówsprawił,żezaczętookreślaćtentypregulacjijako twardaregulacja(hard-handed). Chociażstosowanietegomechanizmuumożliwiałołagodzenieniedostatku informacjii dziękitemuułatwiałoregulatorowizapobieganieuzyskiwaniu przezprzedsiębiorstwanadmierniewysokichzysków,to z czasemzaczętozda-waćsobiesprawę,żeasymetriainformacjimajeszczejeden,bardzoważny wymiar.Sprowadzasięondoskądinądoczywistejkonstatacji,żepo pierw-sze,regulator– czytajurzędniksiedzącyprzybiurku– zawszez naturyrzeczy będziewiedziałmniejniżprzedsiębiorstwoo staniejegoekonomiki,w tym zwłaszczamożliwościachjejpoprawyorazpo drugie,kierownictworegulo-wanychw sposóbkosztowyprzedsiębiorstwnietylkoniemapowodów,aby tegorodzajuwewnętrzną,a więcniedostępnądlaregulatora,wiedządzielić sięz nim,aletakże,abyczynićz niejużytek,czyliwykazywaćsięaktywno-ściązorientowanąna poprawęefektywnościtegoprzedsiębiorstwa,takjak to siędziejew przypadkuprzedsiębiorstwpoddanychsilnejpresjikonkurencji. Możnazatemprzyjąć,żeasymetriainformacjioznaczatakżeistnienie w przedsiębiorstwachpoddanychregulacjikosztowejniewykorzystywanych rezerwpoprawyefektywnościkosztowej,którąw teoriiekonomiijużodlat 60. XX wiekuokreślasięzaLeibensteinem[1966]jakorodzajefektywnościX. Świa- domośćnieuchronnościwystępowaniategorodzajurezerw,tamgdziestoso- wanajestregulacjakosztowa,przyczyniłasięw latach80.XX wiekudopod-jęciaintensywnychbadańnadtakązmianąmechanizmówregulacyjnych,aby pobudzałyonekierownictwaprzedsiębiorstwdowykorzystaniatychrezerw. W tokutychbadańwyłoniłosięwielekoncepcjiorazrozwiązańwprowadza-nychdopraktykiregulacyjnej7.Ichwspólnymmianownikiembyłozałożenie, żeabyuruchomićw przedsiębiorstwachbodźcedopoprawyefektywności, regulacjamusiumożliwiaćprzedsiębiorstwomuzyskiwanieprzejściowopod-wyższonychzysków.Zyskite należytraktowaćjakonagrodęzapodjętyprzez niewysiłekproefektywnościowy[Joskow,2006],którybezperspektywyuzy-skaniatejnagrodyniezostałbypodjęty. Oznaczałoto zatemodejścieodkoncepcjiregulacjikosztowej,a zwłasz-czaregulacjistopyzwrotu,w ramachktórejwzrostzyskówponadpoziom uznanyprzezregulatoraw sposóbex ante zauzasadnionywymagałodniego
podjęciadecyzjio stosownejobniżcecen.Namarginesiewartozauważyć,że w warunkachregulacjikosztowejprzedsiębiorstwa– w najlepszymrazie– nie
majążadnegopowodu,abyz własnejinicjatywyangażowaćsięw przedsię- wzięciaproefektywnościowe.Ponadtomającświadomośćprzewagiinforma-cyjnejnadregulatoremmogąjąwykorzystywaći w praktycewykorzystują dodezinformowaniaregulatora,abyw tensposóbuzyskiwaćkorzystnedla siebie,a najczęściejszkodliwedlaichodbiorców,decyzjeregulacyjne.Asy-metriainformacjistanowiławreszciejednąz najważniejszychprzesłanekdo powstaniadobrzeznanegow teoriii potwierdzonegoprzezbadaniapraktykę regulacyjnązjawiskazawłaszczaniaregulacji(regulatory capture)8.
Niewątpliwiespośródwielu,stosowanychw praktyce9,koncepcjiregulacji bodźcowejróżniącychsięsiłą,zakresemi kierunkiembodźcówproefektyw-nościowych,największeuznaniei najszerszezastosowaniezyskałakoncepcja regulacjipułapowej,którejautorstwoprzypisywanejestLittlechildowi[1983], późniejszemuregulatorowibrytyjskiegosektoraelektroenergetycznegooraz sektoragazui osobybędącejdodzisiajjednymz najbardziejuznanychi nadal kreatywnychautorytetóww zakresieteoriii praktykiregulacjiekonomicznej. Tocojednakjestnajważniejszez punktuwidzeniacelutegoartykułuto kon- statacja,żetamgdziedokonałosięprzejścieodregulacjikosztowejdoregula-cjibodźcowej,zwłaszczaw formieregulacjipułapowej,odnotowanoniekiedy spektakularnywzrostefektywnościkosztowej,cotymsamympotwierdziło faktistnieniaw przedsiębiorstwachregulowanychkosztowodużegomargi-nesumożliwychdowykorzystaniarezerwpoprawyefektywnościX. Regulacjabodźcowaokazałasięwięcrozwiązaniemproblemutego wymiaruasymetriiinformacji,którydotyczynaturalneji nieprzezwyciężal-nejna gruncieregulacjikosztowejprzewagiinformacyjnejprzedsiębiorstw nadregulatorem.Wrazjednakz postępującąpoprawąefektywnościkoszto-wejprzedsiębiorstwregulowanychbodźcowoi zawężającymsięw związku z tymmarginesemnieefektywnościX– cozostałotrafnieokreślonew litera-turzeprzedmiotujakoproceswyciskaniacytryny10– corazwiększąuwagę zaczętoprzywiązywaćdokolejnegowymiaruasymetriiinformacji,jakąjest brakwiedzyregulatorao rzeczywistychpreferencjachodbiorców. Znaczenietegowymiaruasymetriidostrzeżonojużwcześniejw związku z istnieniemzagrożenia,jakiez punktuwidzeniabieżącychi przyszłychinte- resówodbiorcówrodzisięw sytuacjistosowaniaregulacjibodźcowej.Wyzwo-leniew przedsiębiorstwachsilnejmotywacjidoobniżaniakosztówpo to,aby w okresieobowiązywaniawyznaczonegopułapucenzwiększyćzyski,skutko-waćmożebowiemdążeniemdowzrostuzyskóww drodzeobniżaniajakości 8 Zainteresowanychaktualnymstanemwiedzyw tymzakresiewartoodesłaćdopublikacjiDalBo [2006].W krajowejliteraturzeproblemtenpodjętyzostałszerzejw: Wojtkowska-Łodej,Graczyk, Szablewski[2016]. 9 SzerokiprzeglądtychrozwiązańzawieraksiążkaSchmidta[2000]. 10 Proceswyciskaniacytrynydobrzeilustrujezmianatempapoprawyefektywnościkosztowej po wprowadzeniuregulacjipułapowejw brytyjskimsektorzedystrybucjienergiielektrycznej Po 11letnimokresiespektakularnejredukcjikosztów– przeciętnyrocznyspadekkosztówope-racyjnychwynosił7.7%doprowadzającdo50%obniżkiopłatzausługędystrybucyjną– nastąpił gwałtownyspadektemparedukcjitychkosztów[Buchanan,2008].
(standardówobsługiodbiorców)orazpowstrzymywaniasięodniezbędnych inwestycjimodernizacyjno-rozwojowych.Świadomośćtegozagrożeniaspra-wiła,żeregulatorzyzaczęliw sposóbadministracyjnyokreślaćwymagania w zakresiepoziomujakościorazinwestycji.Alepojawiłsiętu istotnyz punktu widzeniaregulacjicenproblemzwiązanyz istnieniemwymienności(trade-of) międzykosztami,poziomemjakościi rozmiareminwestycji– imwyższypoziom jakościi rozmiarinwestycji,tymwyższypoziomkosztów,a więci cen.Ist-nienietegorodzajuwymiennościpowodujezatemkoniecznośćdokonywania wyboruodpowiedniej,czylizgodnejz preferencjamiodbiorców,kombinacji tychczynników.W warunkachsamoregulacjirynkowejo wyborzetejkombi-nacjidecydująsamiodbiorcy,w warunkachregulacjikosztoweji bodźcowej, alerealizowanejw ramachdotychczasowejformyinstytucjonalnej,decyzję tę podjąćmusiregulator. W teoriii praktyceregulacyjnejprzezdługiokresprzyjmowanow związku z tymbezrefleksyjnie,żereprezentantemodbiorcóww procesieregulacjijest regulator.Towarzyszyłotemu,przyjmowanezwyklemilcząco,założenie,że regulatorposiadadostatecznąwiedzęw zakresierzeczywistejstrukturypotrzeb odbiorców.Narastającaświadomośćo wątpliwejsłusznościtegozałożenia skłoniłaniektórychregulatorówsektorowychdouruchomieniaw ramachpro- cesuregulacyjnegoróżnychformkonsultowaniasięregulatoraz przedstawi-cielamiodbiorców.Niezależnieodwyrażanejczęstobardzokrytycznejopinii o tejformiepozyskiwaniaprzezregulatorawiedzyo preferencjachodbior-ców– chodziłoo zarzut,żefunkcjonującew tymzakresieorganizacjesłabo wywiązywałysięz obowiązkureprezentowaniainteresuposzczególnychgrup odbiorcówi cowięcejpotrafiłygenerowaćwyższekosztyniżkosztyfunkcjo-nowaniaregulatorasektorowego[Ambler,Boy,2010]– wskazywanojeszcze na jedenbardzoistotnyargument,którypodważałmożliwośćuzyskaniaprzez regulatoraw drodzekonsultacjiwiarygodnejinformacjio rzeczywistychpre-ferencjachodbiorców[Littlechild,2008]. Argumenttenakcentujepodstawowąsłabośćmetodykonsultacji.Polega onana tym,żejejstosowanienieprowadzidosytuacji,w którejodbiorcylub ichreprezentancizostajązmuszenidodokonywaniarealnegowyborutypu: wyższekosztyi ceny,alezalepszystandardobsługi,któregozapewnienie częstowymagadodatkowychinwestycji– lubniższeceny,aletakżei stan- dard.Brakkoniecznościdokonywaniategowyboruskłaniabowiemodbior-cówdoprezentowaniapostawroszczeniowych,czylidomaganiasięwyższego poziomujakościorazwiększychinwestycjii jednocześniejaknajniższejceny. A zatemw modeluregulacji,w ramachktóregopreferencjeodbiorcównie są konfrontowanez kosztami,jakiepociągazasobąichspełnianie,regulator podejmujedecyzjew imieniuodbiorców,dysponującniepełnąi częstozafał-szowanąwiedząo ichrzeczywistychpreferencjach.Stądteż– jakujmuje to Littlechild– „decyzjete nieodzwierciedlająinteresówodbiorców,takjak widząjesamiodbiorcy”[Littlechild,2008].Pojawiającasiętu asymetriainfor-macjiniemożewięcbyćprzełamanadopókiregulacjaniebędzietworzyć warunkówpełnegoquasi
rynku,czyliuaktywniaćtakżei odbiorcóww pro-cesiekształtowaniarozwiązańregulacyjnychi czynićichodpowiedzialnymi zadokonywaneprzeznichwybory.
Dlaczego regulacja negocjacyjna?
Powyższerozważaniastanowiąteoretycznykontekstdlaszybkorosnącego w ostatnichlatachzainteresowaniamodelemregulacji,któregopoczątkisię- gająwczesnychlat 60.XX wieku,i któryoddłuższegoczasudominujew ame- rykańskiejpraktyceregulacjisieciowychsektorów,a odniedawnatakżei sek-torówkanadyjskich.Chodzitu o modelregulacjizwanyw tychkrajachjako negotiated settlements,któryrealizujew praktycekoncepcjęregulacjiopartej na ideiquasirynku,na długozanimta koncepcjawyłoniłasięjakoteoretyczna alternatywadladotychczasowejformyregulacjizinstytucjonalizowanej./ Niewchodzącw szczegóły11 ,w ramachtegomodelu– któryw obuwymie-nionychtu krajachmajużcechymodeludojrzałego– kluczowymelementem procesuregulacyjnegosą negocjacjetoczonemiędzyprzedsiębiorstwema jego odbiorcamilubichreprezentantami.W ichtokudochodzidozawarciaporo- zumieniaokreślającegopodstawowewymaganiai ograniczenia,jakimpod-legaćbędziedziałalnośćprzedsiębiorstwa.O ilewięcw konwencjonalnym modeluregulacjiokreślenietychwymagańw formiedecyzjiregulacyjnejjest domenąregulatora,któryczynito w procesiepozyskiwaniainformacji,głów- nieodprzedsiębiorstw,orazichprzetwarzaniana potrzebypodjęciadecy-zjiregulacyjnej,o tylew modeluregulacjinegocjacyjnejjegorolapolegana: a) tworzeniuwarunkówumożliwiającychuruchomienieefektywnychnego-cjacji,b) dokonywaniuocenyichprzebieguc) podejmowaniuna jejpodstawie decyzji,czyakceptujeosiągnięteporozumienie,czyteżdecydujesięna prze- prowadzeniestandardowegopostępowania,na podstawiektóregosamokre- ślate wymaganiaorazd) podjęciutegopostępowaniaw przypadku,gdynego-cjacjeniezakończyłysięporozumieniem. Cociekawe,mimotaksilnejekspozycjitegomodeluw praktyceregula-cyjnejobutychkrajów12 ,jeszczedopoczątkuXXI wiekupozostawałonprak-tyczniepoza przedmiotemzainteresowaniaśrodowiskekonomicznych,w tym zwłaszczaamerykańskich,zajmującychsięteoriąi praktykąregulacjiekono-micznej13.Należypodkreślić,żegłównąrolęw wprowadzeniuproblematyki 11 Modeltenodznaczasiępewnymiróżnicamiw praktyceamerykańskieji kanadyjskiej.Zaintere-sowanychpogłębionąanaliządziałaniategorodzajuregulacjiw obukrajachwartoodesłaćdo trzechpublikacji:Littlechild[2009b,2012a]orazDouceti Littlechild[2009]. 12 W praktyceregulacjiamerykańskiejenergetykiprzezFERGzdecydowanawiększośćpostępo-wańtaryfowychjużdawnarozstrzyganychjestw drodzenegocjacji.Podobnytrendwystępuje takżei w kanadyjskiejpraktyceregulacjisektoraenergetycznego. 13 Trzebatu natomiastdodać,żejakpodkreślająDouceti Littlechild[2006]oddawnasporąak- tywnościąw zakresieanalizyi ocenydoświadczeńregulacjiwykorzystującejmechanizmyne-gocjacyjnewykazywałosięśrodowiskoamerykańskichprawnikówi dorobektegośrodowiska stanowiłważnypunktodniesieniadlarozwijającejsięwłaśniedyskusjio ekonomicznychimpli-kacjachi potencjalewdrożeniowymtegorodzajumechanizmów.
regulacjiwykorzystującejmechanizmynegocjacyjnedodyskursuo teoretycz- nychprzesłankach,oceniedoświadczeństosowaniategorodzajurozwiąza-niaregulacyjnegoorazmożliwościachi zasadnościjegoimplementowania dopraktykiregulacyjnejinnychkrajówodegrałponownieLittlechild.Wyra- żanew jegolicznych,datującychsięod2002roku,publikacjachprzekona-nieo zaletachtegorodzajupodejściadoregulacjijestna tylesilne,że– jak przyznał– gdybywiedziało nimw 1983roku,kiedyrekomendowałrządowi brytyjskiemumodelregulacjibodźcowejdlaprywatyzowanegowówczassek-toratelekomunikacyjnego,to uczyniłbywłaśnieto podejściepodstawąswojej propozycji[Littlechild,2014b]. ZaangażowaniesięLittlechildaw promocjęregulacjinegocjacyjnejwyni-kałoz dwóchkategoriiprzesłanek.Popierwsze,byłoonozrozumiałebiorąc poduwagęjegozdecydowaniekrytycznepodejściedokoncepcjiregulacjijako substytuturynku.Występującz pozycjiekonomiiaustriackiej,w którejrynek traktujesięjakomechanizmodkrywanianowejwiedzy,wykluczałonwięc możliwość,abyregulatorbyłw staniew sposóbex anteokreślićwynikdziała-niahipotetycznegorynku14.Jakpodkreślaw wielucytowanychjużwcześniej swoichpublikacjach,doskonalenieprocesuregulacyjnego,w warunkachnie- przezwyciężalnegobrakudostatecznejwiedzyregulatora,wymagawięcprzej-ściadokoncepcjiregulacji,w ramachktórejregulatorzamiastzastępować rynekułatwiadziałanierynkowegoprocesuodkrywaniawiedzyprzeztworze- niewarunkówdlazaistnieniainterakcjimiędzystronąpodażową(przedsię-biorstwem)i popytową.Takąinterakcjęzapewniawprowadzeniedoprocesu regulacyjnegomechanizmunegocjacyjnego. Drugakategoriaprzesłanekakcentujeaplikacyjnycharakterwalorówregu- lacjinegocjacyjnej,którew większościmogąstanowićremediumna manka-mentyscentralizowanegomodeluregulacjisektorowej.Littlechildodwołuje siętutajdowłasnychbadańnaddoświadczeniamiamerykańskimii kanadyj-skimia takżewykorzystujedorobekamerykańskichautorów,w tymzwłaszcza wywodzącychsięześrodowiskaprawniczego,orazpraktykówuczestniczą-cychw negocjowaniurozwiązańregulacyjnych.Przedstawionyprzezniego katalogzaletregulacjinegocjacyjnejstanowipodstawowypunktodniesienia w toczącejsięobecniedyskusjina tematmożliwościwprowadzeniatejkon-cepcjiregulacjidopraktykiregulacyjnejinnychkrajów. Nieprzesądzająco wadzeposzczególnych,omawianychdalejzalet,warto najpierwzwrócićuwagęna spowodowanewprowadzeniemregulacjinegocja- cyjnejpozytywnekonsekwencjęzmianycharakteruwięziw układzieprzed-siębiorstwo,jegoodbiorcyorazregulator.Scentralizowanytrybkształtowania 14 Chodzitu o to,żezgodniez podejściemekonomiiaustriackiej,skalatkwiącychw przedsiębior-stwachregulowanychkosztoworezerwwzrostuefektywnościnieograniczasiętylkodotych, któresą znaneichmenedżerom,aleobejmujetakżetenrodzajrezerw,którezostająodkrywane przeznichdopierowtedy,gdypodwpływempresjikonkurencjirynkowejlubbodźcówregu-lacyjnychpodejmująproefektywnościowądziałalność.Szerzejo tymLittlechild[2008,2009a, 2009d,2014a].
i podejmowaniadecyzji,którycharakteryzujedotychczasowymodelzinsty-tucjonalizowanejregulacji,w sposóbnaturalnyprowadzidowykształcenia siępionowegotypuwięzi.Scedowaniewszystkichuprawnieńw tymzakre- siena regulatorasprawia,żezanikapotrzebabezpośrednichkontaktówmię- dzyprzedsiębiorstwamii ichodbiorcamina rzeczkontaktówobustronbez-pośrednioz regulatorem,którekażdaz nichuważajakobardziejskuteczny sposóbosiąganiawłasnychcelów.Dominacjawięzipionowychprowadzido powstaniadwóchproblemów. Popierwsze,utrwalanaturalnykonfliktinteresówmiędzyprzedsiębior-stwamii ichodbiorcami.Brakpoziomychkontaktówuniemożliwiabowiem uruchomienieprocesuwzajemnegopoznawaniaswoichracjiorazograniczeń i szukaniaw związkuz tymrozwiązań,którebygodziłyte racjei uwzględ-niałyistniejąceograniczenia.Podrugie,faktżeobiestronykoncentrująswoją aktywnośćna uzyskaniuodregulatorajaknajbardziejkorzystnychdlasiebie decyzjiprowadzizwykledopodejmowaniaprzezobiestronydziałańlobbin-gowychwykorzystującw tymceluzarównomedia,jaki polityków.Stądteż sposóbpodejmowaniaprzezniegodecyzjiniemożebyćwolnyodpozamery-torycznychuwarunkowańi presji. W tymkontekścienależywidziećpotwierdzoneprzezpraktykęzalety regulacjinegocjacyjnej.Skłaniaonaprzedsiębiorstwadoreorientowaniasię na potrzebyodbiorcóworazuświadamiaodbiorcomgraniceichżądańwobec przedsiębiorstw.Sprzyjato poprawieniuwzajemnegozrozumieniadlaargu-mentówdrugiejstrony,zwiększastopieńwzajemnegozaufaniai prowadzi dołagodzeniakonfliktuinteresów.W tychwarunkachłatwiejszejestosią- ganiekompromisowychrozwiązań,którestanowiąpodstawędecyzjiregu- latora[Doucet,Littlechild,2006].Tentrybprzygotowaniadecyzjiregulacyj-nychpozwalauwalniaćprocesregulacyjnyod– w zasadzienieuchronnych w warunkachscentralizowanejregulacji– zagrożeńzwiązanychz lobbingiem różnychgrupinteresariuszyregulacji,czyteżjegoupolitycznieniem,a także usuwaćprzesłankidokwestionowaniajegodecyzji. Innąważnązaletąregulacjinegocjacyjnejupatrujesięw tym,żeumożli-wiaonastosowaniew procesieregulacyjnymzróżnicowanychmechanizmów regulacyjnych,w tymtakżeinnowacyjnychw tymzakresierozwiązań.Trzeba pamiętać,żemodelregulacjiscentralizowanejcechujeuniformizacjamecha-nizmuregulacyjnego.A zatemw ramachtegomodeluniemapraktycznie możliwościdostosowaniategomechanizmudospecyfikipodażoweji popy- towejstronyregulowanegorynku,w tymzwłaszczadolokalnychuwarunko-wańdziałaniai strukturypreferencjiposzczególnychprzedsiębiorstwi ich odbiorców.Wynikato z dwóchpowodów.Pierwszyz nichdotyczyistnienia asymetriiinformacji,czylibrakudostatecznejwiedzyregulatorao specyfice poszczególnychrynków,drugizaśz obawyo kierowanepodjegoadresem zarzutyo nierównetraktowaniew przypadkugdybychciałróżnicowaćformę mechanizmuregulacyjnego. Tegorodzajusłabośćregulacjiscentralizowanejwykluczawięcmożliwość wyboru– spośródznanego,bardzobogategojużzbiorurozwiązań,zwłaszcza
w zakresieregulacjibodźcowej15– tychktórenajlepiejrealizująinteresy przedsiębiorstwi odbiorców,a takżetestowaniaichprzydatności.Cowię-cej,wykluczaonatakżemożliwośćwyłanianiasięnowychrozwiązań,które po potwierdzeniuswojejprzydatnościmogłybyprzyczyniaćsiędorozwoju teoriii praktykiregulacji.Praktykadziałaniaregulacjinegocjacyjnejw USA i Kanadziew pełnipotwierdziła,żecechujejąelastycznośćw doborzemecha- nizmóworazinnowacyjnośćw szukaniurozwiązań,którenajlepiejodpowia-dająinteresomobustronprocesunegocjacyjnego.Wartotu podkreślić,że ta cecharegulacjinegocjacyjnejbardzoułatwiławprowadzeniedopraktyki regulacyjnejobutychkrajówmechanizmówbardziejagresywnejregulacji bodźcowej,na przykładw formiepułapucenowego.Ichwprowadzaniebyło bowiemblokowaneprzezobowiązująceregulatorówramyprawne,które nakładałyna nichwymóg,abyw przypadku,gdyuzyskiwanaprzezprzedsię- biorstwostopazwrotuodzainwestowanegokapitałuwzrosłaponadzatwier- dzonyprzeznichpoziom,uruchomićnowepostępowanietaryfowe,niezależ-nieodprzyczyn,którezłożyłysięna tenwzrost. Wartotu poczynićjeszczejednąuwagę.Dotyczyonaproblemów,na jakie napotykawprowadzanieregulacjipułapowejw modeluregulacji,w którym podmiotowarolaprzypisanajestwyłączniedoregulatora.Ponosiontu bowiem pełnąodpowiedzialnośćzapodejmowaneprzezsiebiedecyzje,a zatemmusi liczyćsięz ichkontestowaniemzarównoprzezprzedsiębiorstwa,jaki odbior- ców.W przypadkutychdrugich,stopieńkontestacjiznaczącorośnie,wów- czas,gdywrazzewzrostemcenrosnątakżezyskiprzedsiębiorstw.Jakpoka-zujepraktykaregulacyjna,pojawiasiętu bowiembarierabrakuspołecznej akceptacjidlazwiększonychzysków,nawetjeślisą one,zakładanąw ramach regulacjibodźcowej,nagrodązapoprawęefektywnościkosztowej.Wynika to z faktu,żedoopiniisłaboprzebijasięargument,żew ramachregulacji bodźcowejwzrostzyskówmacharakterprzejściowyi jestrodzajemceny, jakątrzebazapłacićzaistnienieasymetriiinformacjina niekorzyśćregula- tora,po to abyw dłuższymokresiepełnymi trwałymbeneficjentemuzyska-nejw tensposóbredukcjikosztówstalisięodbiorcy16. Istnienietejbarierywymagawięcodregulatorawykazaniasięzdolnością dooparciasięnietylkopresjiopiniipublicznejdomagającejsięnatychmia-stowejreakcjiregulatora,któradoprowadziłabydoodebraniatychzysków, aletakżepresjiwywieranejprzezwładzerządowe,którezwykleniesą obo-jętnewobecnarastającegoniezadowoleniaspołecznego.Stopieńodporności regulatorana tegorodzajupresjedecydujebowiemo sileproefektywnościo-wychbodźcówwyzwalanychprzeztenrodzajregulacji,bezuruchomienia którychnieudasięuzyskaćkorzystnejdlaodbiorcówredukcjikosztów.Warto 15 W ramachtylkoregulacjipułapowejmogąna przykładwystępowaćróżnicew zakresiedługości okresuregulacji,sposobustosowaniaparametruX,czyteżuwzględnianiainnychjeszczepara-metrówkorygującychpułapcenowylubpułapprzychodów. 16 Szerzejo tejbarierzei jejkonsekwencjachw odniesieniudoregulacjibrytyjskiejenergetyki, a takżeo krajowymkontekścietegoproblemuw: Szablewski[2012,2016a].
tu tylkozasygnalizować,żebarierata możezaznaczaćsięszczególniesilnie w krajach,w którychautonomicznywzględemwładzypolitycznejstatusregu-latoraniejestjeszczena tyleugruntowany,abybyłbyonw stanieoprzećsię zwłaszczapresjipolitycznej. Wskazujeto na kolejnąbardzoistotnązaletęregulacjinegocjacyjnej.Fakt, żewdrażanieregulacyjnychmechanizmówbodźcowychdokonujesięw wyniku negocjacji,a więcprzyaprobaciestronyreprezentującejodbiorców,w sposób niejakonaturalnyuwalaniaregulatoraodzagrożeńzwiązanychz istnieniem wspomnianejwyżejbarieryspołecznej.Świadczyo tymwypowiedźjednego z prawnikówamerykańskichposiadającegodoświadczeniareprezentowa-niaodbiorcóww negocjacjachtaryfowych,którystwierdził,żeskłonność dowypełnianiawarunkówzawartegoporozumieniajestdalekowiększa,niż w przypadkugdybytegorodzajuwarunkibyływynikiemdecyzjiregulatora (pod.zaDouceti Littelchild[2006]). Doniewątpliwienajważniejszychzaletregulacjinegocjacyjnej,podnoszo-nych– conależypodkreślić– przezamerykańskichautorówi praktyków,do którychodwołująsięDouceti Littlechild[2006],należyjejzdolnośćdoznaj- dowaniarozwiązań,któresą lepszezarównoz punktuwidzeniaprzedsiębior-stwa,jaki jegoodbiorców.Trzebapamiętać,żemiędzyobydwomastronami istniejeoczywistykonfliktinteresów,a zatemkażderozwiązanieregulacyjne zawszejestrodzajemkompromisu,w wynikuktóregoobiestronyponoszą pewnestraty.Przewagaregulacjinegocjacyjnejpolegana tym,żew przy-padku,gdyto regulatorpodejmujedecyzje,„stronyniemająkontrolinadtym cotracą.W procesienegocjacyjnymkażdastronawybierate spośródjejżądań, z którychjestw staniezrezygnowaćpo to,abyzyskaćcoświęcej”[Doucet, Littlechild,2006].Jakpodkreślaw związkuz tymWang[2004],fakt,żeobie stronysamodzielniedokonujątegorodzajuwyborówsprawia,żeosiągnięte w tymtrybieporozumienie,przedstawianepóźniejregulatorowidozatwier- dzenia,lepiejrealizujeinteresyobustron,niżdecyzjapodejmowanawyłącz-nieprzezregulatora. Abypodkreślićwagętejzalety,Littlechild[2009c]zauważa,żejestona ważniejsza,odtej,doktórejtakżeprzywiązywanejestdużeznaczenie,a mia- nowicie,żeregulacjanegocjacyjnapozwalazmniejszaćtzw. uciążliwośćregu-lacji(regulatory burden),czyliprzedewszystkimobniżaćkosztyprocedowania
postępowańtaryfowychw stosunkudokosztów,jakieimplikujetradycyjny modelregulacjistosowanyw USAi Kanadzie,i tymsamymułatwiaodchodze-nieodtwardegotypuregulacjiw kierunkuluźnegotypu(light-handed regu-lation).Przywiązywaniewagidokosztowegoaspekturegulacjinegocjacyjnej niedziwijednak,jeśliuwzględnićnotowanyw tychkrajachrozmiarkosztów standardowego,w ramachtegomodelu,procesuregulacyjnego.Nakoszty te składasięzarównodługiokresprocedowaniaposzczególnychpostępowań, jaki nakładanyna regulatorawymógprzeprowadzenia,w przypadkukażdego postępowania,bardzoszerokiegozakresuszczegółowychanalizpoprzedza-jącychpodjęciedecyzji.
WedługprzeprowadzonychprzezWanga[2004]badań,czastrwania 41 zbadanychprzezniegow latach1994–2000przypadkówpostępowańroz- strzygniętychw trybienegocjacyjnym,dotyczącychamerykańskichprzedsię- biorstw,czasichtrwanianieprzekraczałjednegoroku,podczasgdyczaspro-cedowaniepostępowańtaryfowychw standardowymtrybiemógłsięgaćdo 3a nawet5 lat.JakpodajeWang[2004],ta samaprawidłowośćodnotowana zostaław 1980rokuprzezFERC17 ,w odniesieniudosektoraelektroenergetycz-nego.Wedługpodanychw 1980rokuprzeztegoregulatoradanych,przeciętny czastrwaniapostępowańtaryfowychprocedowanychw trybienegocjacyjnym wynosiłw tymsektorze14miesięcy,podczasgdyichprocedowaniew trybie standardowymtrwało50miesięcy.Skrócenieczasupostępowańtaryfowych stwierdzilirównieżDouceti Littlechild[2006]badającfunkcjonowanieregu-lacjinegocjacyjnejw Kanadzie. Szczególnieinteresującyjesttendrugiczynnikkosztotwórczy.Chodzio to, żew amerykańskimmodeluregulacji,w którympostępowanietaryfoweprze-biegaw trybiepostępowaniasądowego(litigation process),podjęciedecyzji
musibyćpoprzedzoneszczegółowąanaliząwszystkichaspektówfunkcjono-waniaprzedsiębiorstwz perspektywykryterium„just and reasonable”,czyli
żeprzyjęteprzezregulatorarozwiązanieregulacyjnemusibyćsprawiedliwe i rozsądne.Przeprowadzenietejanalizywarunkujewięcważnośćdecyzjiregu-latora.W przypadkubowiemodwołaniasięodtejdecyzjimożezostaćona zakwestionowanana podstawieargumentunierzetelnego– z punktuwidzenia tegokryterium– sposobuprzeprowadzaniaanalizy[Wang,2004]. Wartotu odnotowaćzmianę,któradokonałasięw amerykańskimi kana- dyjskimmodeluregulacji,jeślichodzio sposóbocenyprzezregulatorazawar- tegow trybienegocjacyjnymi przedstawionegomudozatwierdzeniaporozu-mienia.O ilewcześniejporozumienieto ocenianebyłopodwzględemstopnia, w jakimjegozawartośćspełniawymagania,któreuwzględnianesą w trakcie ocenywnioskutaryfowegoprocedowanegow sposóbtradycyjny,o tyleobec- niepodstawąocenyjestprzedewszystkimanalizaprzebieguprocesunego- cjacyjnego.W podejściutymchodzio stwierdzenie,czyw trakcienegocjo-waniadanegoporozumieniapo pierwsze,wszystkiestronymiałymożliwość zaprezentowaniaswoichinteresóworazpo drugie,czyzostałyonew spo-sóbwłaściwywziętepoduwagęi uwzględnionew finalnymporozumieniu (por. Littlechild[2009d]).
Wątpliwości wobec transferowalności doświadczeń
Zaprezentowanapowyżejpozytywnaocenaamerykańskichdoświadczeń w zakresieregulacjinegocjacyjnejniemożeprzesłonićfaktu,żetenmodel regulacjimożei wzbudzalicznewątpliwości.Wynikająonez dwóchpowo-
kańskichjestw innychkrajach,z wyłączeniemWielkiejBrytaniii Australii, ciąglejeszczeconajmniejmocnoograniczona.W przypadkubrakudostatecz- nejwiedzyw tymzakresie,wątpliwości,czywręczsprzeciwwobectegokie-runkureformwydająsięwręcznaturalne,zwłaszczaw tychgremiach,które zajmująsięproblematykąregulacjiekonomicznej.Trzebabowiempamię-tać,żeniekwestionowanadoniedawnakoncepcjaregulacjiekonomicznej ufundowanabyłana założeniu,żezewzględuna siłęmonopolunaturalnego dostawcy,odbiorcyniesą w staniew staniewynegocjowaćrozsądnegoz ich punktuwidzeniarozwiązania.Ichwybórograniczasiębowiemdoalterna- tywy:zgodyna warunkiproponowaneprzezdostawcęlubrezygnacjiz zaspo-kojeniapotrzeby.Ponieważchodzitu o potrzebyo charakterzepodstawowym, którychzaspokojeniejestniezbędnena danymetapierozwojucywilizacyjnego, stądteżinterespublicznywymaga,abypowołaćorganwładzyregulacyjnej z zadaniemochronyodbiorcówprzednadużywaniemsiłyrynkowejdostawcy. Alewątpliwościwyrażanesą takżeprzeztych,którzyznająpozytywne doświadczeniaamerykańskie.W tymprzypadkuichźródłemjestbrakpewno-ści,codoskutecznegotransferurozwiązańamerykańskichdoregulacyjnych realiówinnychkrajów.Kwestiata zostałaszerzejpodjętaprzezShuttlewor-thai Rosenzweiga[2008]na zleceniejednegoz podmiotówbrytyjskiegorynku energetycznego(EDFu)18.Upodstawichkrytycznejoceny,codomożliwości implementowaniaregulacjinegocjacyjnejleżałydwaargumentyakcentujące specyfikęwarunków,którezadecydowałyo skutecznościrozwojuefektywnej regulacjinegocjacyjnejw USA. Popierwsze,zwracalioniuwagę,żejejwprowadzeniemożliwebyło dziękidokonanymw USAjeszczew latach40.XX wiekureformomw zakre-sieinstytucjonalnychuwarunkowańdziałaniaorganówwładzypublicznej, którenajogólniejrzeczujmujączmierzałydouproszczeniaprocedurdecyzji administracyjnychpodejmowanychprzezte władze19.Podrugie,obajautorzy wskazywalina znaczeniesilnieutrwalonejw USApraktykidziałaniaregulacji stopyzwrotu.W ichprzekonaniuwzmacniałaonamotywacjęprzedsiębiorstw i ichodbiorcówdopodejmowanianegocjacji.Obiestronybyłybowiemświa-dome,na jakirodzajdecyzjiregulatoramogąliczyć,a zatemdecydowałysię onena negocjacjelicząc,żeichwynikbędziebardziejkorzystny.Mimoscep-tycyzmuniewykluczalionijednakmożliwościjejefektywnegozastosowania w warunkachbrytyjskiejregulacji,alepodwarunkiemdokonaniawskazanych przeznichzmian,któredotyczyłybystosowanychprzezregulatoraprocedur. Kwestiawątpliwościi rodzajówryzykazwiązanychz implementowaniem regulacjinegocjacyjnej,a takżemożliwościradzeniasobiez nimiw sposób 18 Zlecenieto zostałozłożonew związkuzezgłoszoną– w tokuzainicjowanejprzezbrytyjskiego regulatoradyskusjio kierunkureformowaniamodeluregulacjisektorówenergetycznych– przez Littlechildapropozycją,abyw tworzeniutegomodeluuwzględnićamerykańskiedoświadczenia regulacjinegocjacyjnej. 19 Szerzejo tychreformachpisałBurns[1988].W krajowejliteraturzeszerzejo nichpisałSza-blewski[2015].
szczególnieintensywny,podejmowanajestjakdotądw dwóchkrajach,a mia- nowiciew WielkiejBrytaniii Australii.W obutychkrajachpunktemodniesie-niadodyskusjio potencjalnychtu zagrożeniachsą jużpodjętew niektórych sektorachreformywprowadzająceelementyregulacjinegocjacyjnej(chodzi zwłaszczao WielkąBrytanię20),jaki znajdującesięw zaawansowanejfazie planywejściana drogętegorodzajureformw innychsektorach.W corazlicz-niejszychjużopracowaniacho charakterzeeksperckim(por. np. A summary of evidence… [2013]i The potential
for…[2015])sporządzasiękatalogwątpli- wościwyrażanychprzezgronainteresariuszyregulacjitakichjaksamiregu-latorzyi personelorganówregulacyjnych,różnekategorieprzedsiębiorstw, zwłaszczajeślichodzio ichrozmiar,a takżerożneśrodowiskaodbiorców i organizacjestatutowoodpowiedzialnezaochronęichinteresówi wresz-cieśrodowiskaeksperckie.Wątpliwościte możnasprowadzićdo3rodzajów: po pierwsze,żeosiągniętew trybienegocjacyjnymporozumieniemożenie spełniaćkryteriumochronyinteresupublicznego,po drugie,żetrybnego-cjacyjnyniezapewniadostatecznejtransparentności,którajestniezbędnado ocenyzasadnościosiągniętegoporozumieniaorazpo trzecie,żeznajdowanie rozwiązańregulacyjnychw drodzenegocjacjimożepociągaćzasobąwzrost kosztówregulacjiw stosunkuregulacjiprowadzonejw sposóbtradycyjny. Pierwszawątpliwośćuzasadnianajestw różnysposób.Zwracasiętu przede wszystkimuwagęna zagrożeniepolegającena zdominowaniuprocesunego-cjacyjnegoprzeznajsilniejszegrupyinteresów.Chodzitu nietylkoo oczywiste tu ryzykodominacjisamegoprzedsiębiorstwa,aletakżedominacjipo stronie odbiorców,któramożebyćsprawowanaprzezgrupęnajwiększychodbior-cówkosztemmniejszychi najmniejszych,czyliprzedewszystkimgospodarstw domowych.JakpodkreślaLittlechild[2011],to właśniew odniesieniudotego drugiegorodzajudominacjinajsilniejartykułowanajestobawao negatywne skutkiregulacjinegocjacyjnej.Obawętę uzasadniasiędwomaargumentami, a mianowiciepo pierwsze,trudnościąw zapewnieniuwłaściwejreprezentacji interesów,w tymszczególnienajmniejszejgrupyodbiorców,zwłaszczatam, gdzieniemaskuteczniedziałającychinstytucjiochronyichinteresóworaz po drugie,niedostatecznympotencjałemnegocjacyjnymtejgrupy. Problemreprezentatywnościwynikaz dużejliczbymałychodbiorców,ich rozproszeniai trudnościw zapewnieniewewnętrznejkomunikacji.Z koleiza drugimargumentemkryjesięprzekonanie,żemaliodbiorcyniedysponują odpowiednimpotencjałemnegocjacyjnymz powoduasymetriiinformacji orazbrakukwalifikacjii środkówniezbędnychdoprzetwarzaniainformacji potrzebnychdoefektywnegoudziałuw negocjacjachw stopniuzapewniają- cymwłaściwąreprezentacjęichinteresów.Będzieto powodowaćprzyjmowa- nierozwiązań,w którychniebędziezachowanawłaściwarównowagainte-resów,zeszkodądlainteresówmniejszychodbiorców. 20 W krajutymtegorodzajurozwiązaniaregulacyjneokreślasiędwomaterminami:konstruktywne
Innymaspektemproblemuniewłaściwegozrównoważeniainteresów odbiorcówjestniebezpieczeństwo,żebędąoniprzedkładaćinteresybieżące naddługookresowyminteresem,cobędzieuderzaćw przyszłychodbiorców. Kwestiata zostałaszerzejpodjętaprzezFellowsa[2011],i coważne,odnosiła siędodoświadczeńregulacjinegocjacyjnejw USAi Kanadzie.Autorpostawił pytanie,cojestźródłemkorzyściodbiorców,któreeksponujesięjakoważna zaletaregulacjinegocjacyjnej,i któresprowadzająsiędouzyskanejw toku negocjacjizgodyprzedsiębiorstwna obniżeniecenlubichzamrożenie.Czy więcwynikająonez niższychkosztównegocjowaniaporozumieńakceptowa-nychprzezregulatora,w stosunkudopostępowańtaryfowychprocedowanych w sposóbtradycyjny,lubpoprawyefektywnościkosztowejprzedsiębiorstwa, jakuważajązwolennicyregulacji. WedługFellowsa,przeprowadzoneprzezniegobadaniawybranychprzy-padkówpostępowańtaryfowychrozstrzygniętychw trybienegocjacyjnym wskazują,żeważnymelementemporozumieńtaryfowychbyładecyzjao odło-żeniuamortyzacji,cow istocieoznaczaprzesunięciekosztówna przyszłych odbiorców,a więctych,którzyz oczywistychwzględówniesą sygnatariu-szamitakichporozumień.W związkuz omawianymtu zagrożeniembraku właściwegozrównoważeniainteresówwysuwasięjeszczejednąwątpliwość. Chodzimianowicieo to,czybiorącpoduwagęgłębokieróżniceinteresów poszczególnychgrupodbiorcóww ogólemożliwebędzieichuzgodnienie w stopniuzapewniającymprowadzenienegocjacjii osiągnięcieakcepto-wanegoprzezwszystkiegrupyporozumienia.Kryjesięzatymdodatkowe pytanie,czymożliwejestzatwierdzenieprzezregulatoraporozumień,co doktórychpewnegrupylubgrupaodbiorcówzgłaszazastrzeżenia,czyteż otwarciejekwestionuje21. Drugirodzajwątpliwości,którydotyczybrakutransparentnościprocesu kształtowaniarozwiązańregulacyjnychw drodzenegocjacji,takżeodnosisię dorealiówregulacyjnychUSAi Kanady,i tamjestonapodnoszona.Chodzi o to,żetradycyjnytamsposóbprocedowaniaregulacyjnegomacharakter postępowania quasisądowego,któregoprzeprowadzeniepoprzedzapodję-cieprzezregulatoradecyzji.W tokutegopostępowaniajegouczestnicymają możliwośćprzedstawieniaswoichstanowiski argumentacjiw odniesieniu dowszystkichaspektówfinalnejdecyzjiregulatora.Cowięcej,na regulatora nałożonyjestobowiązekuzasadnieniaswojejdecyzji,odktórejprzysługuje przedsiębiorstwuodwołaniedosądu,któryponownieanalizujecały„mate-riałdowodowy”z punktuwidzeniapytania,czydecyzjata jestfair and reaso-nable.Tegorodzajutransparentnośćtraktujesięjakostandardowywymóg w ramachtradycyjnejregulacji. Z tymotwartymdlaopiniipublicznejtradycyjnymsposobemregulacji przedsiębiorstw,kontrastujejednakpo pierwsze,sposóbw jakiprezentowane 21 Kwestiata jużdawnajestprzedmiotemciekawejdyskusji,w którejprzeważapogląd,żepod pewnymiwarunkamiregulatormożeakceptowaćporozumienianiejednomyślne(szerzejo tym Szablewski[2016a]).
jestwynegocjowaneporozumienie– ponieważz regułyznaczącejegoczę- ścimającharakterniejawnyorazpo drugie,sposóbw jakiosiągasięporo-zumienie– częstojestonobowiemrodzajempakietuwzajemnychustępstw czynionychdlaosiągnięciaważnychdlaobustronkorzyści.Stądteżwyne-gocjowaneporozumieniaokreślasięmianemczarnychskrzynek[Littlechild, 2012a].Tensposóbosiąganiaporozumieniamaznaczenie,jeślichodzio wyja- śnienieinnejjeszczewątpliwościdotyczącejregulacjinegocjacyjnej,a miano-wicie,żeprzedsiębiorstwaniebędąskłonnegodzićsięna większeustępstwa na rzeczodbiorcówodtych,doktórychzmuszałabyichdecyzjaregulatora. Fakt,żeporozumieniasą rodzajempakietuwzajemnychustępstwoznacza, żeprzedsiębiorstwapo pierwsze,mogąw tensposóbuzyskaćtakiewarunki porozumienia,na którezgodyniemógłbywyrazićregulator,po drugie,osią-gnąćinnejeszczekorzyści,jakpoprawarelacjiz odbiorcami,cojestważne dlapolepszeniawizerunkufirmy,czyteżzmniejszeniekosztówregulacji, ponoszonychwcześniejw związkuz koniecznościąutrzymywanieminfra- strukturyniezbędnejdoobsługitradycyjnegosposobuprocedowaniapostę-powańtaryfowych. Obiepodniesionetu kwestie– reprezentatywnościi transparentności– uwa-żanesą przeztych,którzyjepodnoszązaważnezarównoz punktuwidzenia zapewnieniaprocesowiregulacjiznamionprawomocności(legitimacy),jak i umacnianiazaufania,żesposóbregulacjigwarantujewłaściwąochronęinte-resówodbiorców,aletakżei przedsiębiorstw,bowiemichkondycjafinansowa warunkujestopień,w jakimbędąonew staniezaspokajaćpotrzebyodbior-ców.Przekonanieo prawomocnościi poczuciezaufaniasprzyjastabilizacji reżimuregulacyjnego,obniżaryzykoregulacyjnei tymsamymkosztkapitału, któryzewzględuna strukturękapitałuw przedsiębiorstwachregulowanych (wysokiudziałkapitałustałego)maznaczeniedlapoziomukosztucałkowitego. Wreszcietrzeciaz wymienionychwątpliwościwyrażanychwobecregu- lacjinegocjacyjnejdotyczymożliwościzwiększeniakosztówregulacji.Wyni-kaćto maz duplikacjiaktywnościregulacyjnych,któramożesiępojawićalbo w przypadkudużejliczbynieudanychnegocjacji,cowymagauruchomiania konwencjonalnejprocedury,lubw przypadku,jeśliregulatorniezależnieod trwaniaprocesunegocjacyjnegobędzieprowadziłwłasnąanalizęwedług konwencjonalnychprocedur.Wzrostkosztówregulacjimożebyćtakżespo-wodowanyistnieniempo stronieodbiorcówdużegozróżnicowaniainteresów wymagającychuwzględnianiaw procesienegocjacyjnym,którepociągaza sobąwzrostliczbyuczestnikównegocjacji.Podnoszącargumentzwiększo-nychkosztówregulacjijednaksiępodkreśla,że– biorącpoduwagęznane jużdoświadczeniawprowadzaniategorodzajuregulacji– możeondotyczyć tylkopierwszegookresu,kiedyprowadzisiępracenadkoncepcjąwdrożenia tegorozwiązania,i kiedyrozpoczynasięjegofunkcjonowanie. Wartozwrócićuwagę,żeautorzy,którzyodnotowująistnieniewspomnia- nychwyżejwątpliwościi rodzajówryzykazwiązanychz implementacjąregu-
lacjinegocjacyjnej,czyniąto niepo to,abydyskwalifikowaćtenrodzajregu-lacjijakomożliwąalternatywędlainnychkrajów,zwłaszczaże– jaksami podkreślają– większośćz tychwątpliwościnietylkonieznajdujepotwier-dzeniaw praktyceamerykańskieji kanadyjskiej,aletakżeniepotwierdzają ichpierwsze,znanejużw doświadczeniaz funkcjonowaniemmechanizmów negocjacyjnych,przedewszystkimw WielkiejBrytanii.Szczególnieprzema-wiającymargumentemjesttu fakt,żenawetjeśliproceswdrożeniowynie przebiegabezproblemówi krytycznychuwagstronuczestniczącychw nego- cjacjach,to niejestto w ichprzekonaniuargumentzapowrotemdotrady-cyjnegomodeluregulacji. Intencja,któradominujewśródautorówcorazliczniejszychopracowań poświęconychanalizieaplikacyjnychaspektówtegokierunkureformregula-cyjnych,sprowadzasięnatomiastdozaakcentowania,żetransferrozwiązań działającychw USAi Kanadziedorealiówprawno-regulacyjnychinnychkra-jówniemożedokonaćsięw sposóbmechaniczny.Musionbyćpoprzedzony szerokozakrojonymiprzygotowaniami,któremusząbyćpodjętezarówno przezregulatora,jaki obie,uczestniczącew negocjacjach,stronyi dokony- waćsięjakoproces,w którym,uwzględniającspecyfikęposzczególnychkra-jówi sektorów,wprowadzasięstopniowoelementyregulacjinegocjacyjnej, częstow zmodyfikowanejw stosunkudoamerykańskiegopierwowzorufor- mie.Niewchodzącw szczegółyfunkcjonującejużw praktycepozaamery- kańskiej,rozwiązaniaróżniąsięzwłaszczazakresemkwestii,któresą przed-miotemnegocjacji,sposobemreprezentacjiinteresówodbiorcóworazrolą regulatoraw trakcietrwanianegocjacji. Biorącpoduwagęzwłaszczadoświadczeniakanadyjskie,nieulegawąt-pliwości,żeo sukcesieimplementacjiregulacjinegocjacyjne,niezależnieod zakresui formy,w jakiejsięonadokonuje,decydujepostawai zaangażowa-nieregulatora.Musionnietylkoprzygotowaćsamąkoncepcjętegorodzaju regulacjiw takisposób,abyminimalizowaćniebezpieczeństwopotwierdzenia sięwyrażanychwobectegorodzajuregulacjiobaw,aletakżeprzeprowadzić szerokozakrojonąakcjęinformacyjną.Maonanietylkodostarczaćwiedzy i promowaćtenrodzajregulacji,aleprzedewszystkimpomagaćobustronom procesunegocjacyjnego,w tymzwłaszczamniejszymodbiorcom,w przygo-towaniusiędoefektywnegoudziałuw tymprocesie.Chodzitu w pierwszej kolejnościo minimalizowaniezdolnościprzedsiębiorstwdonadużywania ichmonopolistycznejpozycji.Chociażzdolnośćtę w dużymstopniuosłabia świadomość,żetakieichzachowaniaw trakcieprocesunegocjacyjnegoskut-kująprzejęciemprzezregulatorapostępowaniataryfowegoi procedowanie gow tradycyjnysposób,to na regulatorzespoczywaważnew tymkontekście zadanieneutralizowaniaprzewagiinformacyjnejprzedsiębiorstww zakresie ekonomikiichdziałania.Wreszcieregulatormusiprzestrzegaćustalonychex ante zasad,na podstawiektórychbędziedokonywaćocenyzwartychporozu-mieńi decydowaćo tym,czyjezaakceptować,czyteżodrzucić.
