View of The Legal Status of the National Broadcasting Council

Pełen tekst

(1)A. D. M. I. N. I. S. T. R. A. C. J. A. ROCZNIKI NAUK PRAWNYCH Tom XXV, numer 3 – 2015 DOI: http://dx.doi.org/10.18290/rnp.2015.25.3-9. WOJCIECH LIS. STATUS PRAWNY KRAJOWEJ RADY RADIOFONII I TELEWIZJI Zagadnienia dotyczce Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: KRRiT) doczekay si licznych, bardziej lub mniej wyczerpujcych analiz i opracowa , odnoszcych si do rozmaitych kwestii zwizanych funkcjonowaniem tego organu. Pomimo to wci

(2) wzbudzaj zainteresowanie i wywouj

(3) yw dyskusj , nie tylko wród przedstawicieli nauki. Przyczyny takiego stanu rzeczy zapewne wi

(4) si z przedmiotem dziaalnoci KRRiT – ochron wolnoci sowa i prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji, ale tak

(5) e ze sposobem jej zorganizowania i funkcjonowania. Wolno sowa i prawo do informacji realizowane dzi ki rodkom masowego przekazu, stanowi fundament demokratycznego pa stwa prawnego i spoecze stwa obywatelskiego i mieszcz si w poj ciu interesu publicznego. Swoboda komunikowania si i przekazywania informacji jest czowiekowi niezb dna do aktywnego i wiadomego uczestnictwa w sprawach publicznych oraz wczania si w dziaania podejmowane na rzecz dobra wspólnego. Realizacja tak okrelonych celów wymaga podejmowania rozlicznych dziaa o zró

(6) nicowanym charakterze, co w konsekwencji sprawia trudnoci w okreleniu statusu prawnego KRRiT i charakteru przyznanych jej kompetencji. W zwizku z tym, w celu okrelenia jej statusu prawnego, zasadne wydaje si przeanalizowanie Dr WOJCIECH LIS – adiunkt Katedry Prawa Administracyjnego, Wydzia Zamiejscowy Nauk Prawnych i Ekonomicznych Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawa II; e-mail: wlis@kul.lublin.pl.

(7) 158. WOJCIECH LIS. odnoszcych si do niej przepisów ze szczególnym wyeksponowaniem tych, które nie s precyzyjne bd te

(8) stwarzaj mo

(9) liwo ró

(10) norakiej interpretacji, przez co wzbudzaj uzasadnione wtpliwoci i brak zaufania do organu, który tego zaufania w dziaalnoci radiofonii i telewizji mia strzec.. 1. GENEZA KRAJOWEJ RADY RADIOFONII I TELEWIZJI. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji do polskiego porzdku prawnego zostaa wprowadzona na mocy ustawy z 15 padziernika 1992 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej1. KRRiT zastpia istniejcy dotychczas Komitet do spraw Radia i Telewizji, centralny organ administracji pa stwowej, który by jedynym legalnym nadawc programów radiowych i telewizyjnych w okresie PRL, a w rzeczywistoci by sformalizowan form kontroli mediów audiowizualnych2. Ustanowienie KRRiT zapocztkowao demokratyzacj mediów audiowizualnych. Postanowienia odnoszce si do KRRiT zostay wprowadzone do Rozdziau IV Konstytucji RP, który okrela tak

(11) e status prawny Trybunau Konstytucyjnego, Trybunau Stanu, Najwy

(12) szej Izby Kontroli i Rzecznika Praw Obywatelskich. Od samego pocztku funkcjonowania tego organu nadano mu rang konstytucyjn, ale nie okrelono w sposób niebudzcy wtpliwoci jego charakteru prawnego. Wtpliwoci tych nie usun y postanowienia kolejnych aktów normatywnych dotyczcych KRRiT. Ustrojodawca zaliczy j do grona organów kontroli pa stwowej, stawiajc przed ni zadanie stania na stra

(13) y wolnoci sowa, realizacji prawa obywateli do informacji oraz interesu spoecznego w radiofonii i telewizji (art. 36b ust. 1 Konstytucji RP). KRRiT zostaa pomylana jako element procesu transformacji ustrojowej, jako „niezale

(14) ny, wyspecjalizowany, samodzielny organ regulacyjny i zarazem. 1 Ustawa z dnia 15 padziernika 1992 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. 1993, Nr 7, poz. 33. 2 Powoany ustaw z dnia 2 grudnia 1960 r. Komitet do spraw Radia i Telewizji by organem podlegym rzdowi, a w istocie Biuru Prasowemu Komitetu Centralnego PZPR, i z tego powodu powszechnie okrelanym jako Radiokomitet, który wraz z funkcj jego wszechwadnego prezesa, powoywanego przez premiera i wchodzcego w skad rzdu, zosta zniesiony dopiero w trzecim roku po rozpocz ciu transformacji ustrojowej, mianowicie w 1992 r., wobec powoania w nowej rzeczywistoci ustrojowej nowego typu organu w postaci Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, zob. D. DUDEK (red.), Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji a polityka (uwagi na tle projektu nowelizacji), [w:] A. BALICKI, T. GUZ, W. LIS (red.), rodki przekazu. Informacja czy manipulacja?, Lublin 2008, s. 20. KRRiT rozpocz a swoj dziaalno 28 kwietnia 1993 r..

(15) STATUS PRAWNY KRAJOWEJ RADY RADIOFONII I TELEWIZJI. 159. centralna instytucja nowego pluralistycznego systemu elektronicznych mediów masowych opartego w szczególnoci na zniesieniu cenzury oraz demonopolizacji”3. Zasadniczym celem KRRiT byo zabezpieczenie rodków masowego przekazu przed ich instrumentalnym wykorzystywaniem przez wadze4. Postanowienia Konstytucji RP dotyczce KRRiT zostay rozwini te w ustawie o radiofonii i telewizji z 29 grudnia 1992 r. (dalej: urtv)5, która po wielokrotnych modyfikacjach obowizuje do dzisiaj. „Z zao

(16) enia twórców ustawy KRRiT miaa by niezale

(17) nym ciaem, skadajcym si z fachowców czuwajcych nad adem w eterze m.in. przez odpowiedni polityk koncesyjn”6.. 2. MIEJSCE KRRiT W KONSTYTUCJI RP. Na gruncie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.7 postanowienia dotyczce KRRiT zostay pomieszczone w Rozdziale IX – „Organy kontroli pa stwowej i ochrony prawa” obok Najwy

(18) szej Izby Kontroli i Rzecznika Praw Obywatelskich. KRRiT zostaa zaliczona do organów penicych funkcj kontroln. 3. R. CHRUCIAK, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (art. 213, 214, 215), [w:] W. SKRZYDO, S. GRABOWSKA, R. GRABOWSKI (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz encyklopedyczny, Warszawa 2009, s. 222. „Podstawowym warunkiem ustrojowym dla ustanowienia Rady bya zatem demonopolizacja rodków masowego przekazu, co wizao si z ca rekonstrukcj ustroju spoeczno-gospodarczego PRL i likwidacj takich jego gównych zao

(19) e , jak: monizm ideologiczno-programowy, uspoecznienie gospodarki czy cenzura prewencyjna, majca zastosowanie w stosunku do wszystkich form i rodków przekazu”, (J. SZYMANEK, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, [w:] M. KRUK (red.), System organów ochrony prawnej w Polsce. Podstawowe instytucje, Warszawa 2008, s. 302). 4 „Koncepcja KRRiT nie narodzia si w pró

(20) ni. Na paszczynie porównawczej dalekim pierwowzorem jest dla niej model ameryka ski – pozakonstytucyjnych – niezale

(21) nych agencji regulacyjnych z federaln komisj do spraw komunikowania (Federal Communication Commision), jako organu kolegialnego, niezale

(22) nego od egzekutywy, ale tak

(23) e i od legislatywy, wypeniajcego funkcje mieszane, nie tylko wykonawcze i reglamentacyjne, lecz nawet orzecznicze” (W. SOKOLEWICZ, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji jako problem konstytucyjny, „Zeszyty Naukowe WSHiP”. Seria Prawo 2004, nr 9, s. 48). 5 Ustawa o radiofonii i telewizji z dnia 29 grudnia 1992r., tekst jedn.: Dz. U. 2011, Nr 43, poz. 226 z pón. zm. [dalej: urtv]. Nale

(24) y jednak zaznaczy ,

(25) e prace nad ustaw byy prowadzone ju

(26) od kilku lat i nie byy bynajmniej bezporednim skutkiem nowelizacji Konstytucji RP z 15 padziernika 1992 r., która utworzya KRRiT jako organ pa stwa waciwy w sprawach radiofonii i telewizji. 6 I. DOBOSZ, Prawo prasowe, Warszawa 2011, s. 118. 7 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. 1997, Nr 78, poz. 483 z pón. zm..

(27) 160. WOJCIECH LIS. i ochronn wzgl dem obowizujcego porzdku prawnego8. Za zaliczeniem jej do organów kontroli pa stwowej i ochrony prawa przemawia cel dziaalnoci tego organu, jego niezale

(28) ny w zasadzie status oraz brak formalnego podporzdkowania innym organom pa stwowym, a zwaszcza Radzie Ministrów9. Nale

(29) y przy tym wyranie podkreli ,

(30) e regulacje prawne odnoszce si wprost do regulatora mediów, a zawarte w ustawie zasadniczej nale

(31) do rzadkoci10. Postanowienia Konstytucji RP odnoszce si do KRRiT s do skromne, wr cz lakoniczne11. Odnosz si do niej zaledwie 3 artykuy (213, 214 i 215), z których dwa maj charakter merytoryczny, a jeden stanowi odesanie do ustawy12. Uwag zwraca równie

(32) fakt,

(33) e zawarto treciowa postanowie odnoszcych si do KRRiT jest znacznie ubo

(34) sza, ni

(35) postanowienia odnoszce si. do innych organów kontroli pa stwowej i ochrony prawa pomieszczonych w Rozdziale IX. Przyj te rozwizanie pozostawia ustawodawcy zwykemu szeroki margines swobody we wszystkich sprawach zwizanych z KRRiT. W konsekwencji ustawodawca zwyky, w zale

(36) noci od doranych potrzeb, 8. Pierwsza z tych funkcji wyra

(37) a si w badaniu dziaalnoci organów pa stwowych i jej ocenianiu pod ktem zgodnoci z przyj tym wzorcem okrelonym przez obowizujce przepisy prawa, druga za polega na gwarantowaniu praworzdnoci w szerokim tego sowa znaczeniu, która podlega ocenie zarówno z punktu widzenia obowizujcego prawa, jak i niektórych kryteriów pozaprawnych, np. zasad wspó

(38) ycia spoecznego czy zasad sprawiedliwoci spoecznej, S. JAROSZUKOWSKA, Organy kontroli pastwowej i ochrony prawa (art. 72, 202-215), [w:] W. SKRZYDO, S. GRABOWSKA, R. GRABOWSKI (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz encyklopedyczny, s. 332. 9 Zob. P. CZARNY, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, [w:] P. SARNECKI (red.), Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2008, s. 380. „Racj istnienia KRRiT jest wypenianie zada w zakresie funkcjonowania mediów elektronicznych niezale

(39) nie od rzdu” (zob. wyrok Trybunau Konstytucyjnego z dnia 23 marca 2006 r., K 4/06, OTK-A 2006, nr 3, poz. 32). 10 W wi kszoci wspóczesnych pa stw w zakresie radiofonii i telewizji stosuje si ogólne konstytucyjne zasady i gwarancje wolnoci wypowiedzi, posikujc si regulacjami ustawowymi i orzecznictwem sdów konstytucyjnych. Postanowienia dotyczce radiofonii i telewizji w szerszej formie znajdziemy w konstytucjach Austrii, Szwajcarii, Portugalii, Malty i Polski. Wi kszo pa stw zdecydowaa si na ustawow regulacj wskazanej problematyki. Zob. H. ZIBA-ZAUCKA, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji a regulatory mediów w pastwach wspóczesnych, Rzeszów 2007, s. 199. 11 Ogólnikowo regulacji konstytucyjnej prowadzi do wniosku,

(40) e „konstytucja nie zabrania funkcjonowania kilku organów pa stwowych w sprawach radiofonii i telewizji, ale wszystkie one musz podlega KRRiT i to w takim stopniu, aby to podleganie pozwolio jej ustrzec przed wszelkimi mo

(41) liwymi zagro

(42) eniami wolno sowa, prawa do informacji oraz interes publiczny w radiofonii i telewizji” (H. ZIBA-ZAUCKA, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji a regulatory mediów, s. 119). 12 Zgodnie z art. 215 Konstytucji RP: „Zasady i tryb dziaania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, jej organizacj oraz szczegóowe zasady powoywania jej czonków okrela ustawa”..

(43) STATUS PRAWNY KRAJOWEJ RADY RADIOFONII I TELEWIZJI. 161. mo

(44) e wi c zastosowa ró

(45) ne rozwizania prawne zgodne z wol wi kszoci parlamentarnej oraz dowolnie zmienia ju

(46) istniejce. Nale

(47) y zauwa

(48) y ,

(49) e oprócz skromnej regulacji zawartej w Rozdziale IX Konstytucji RP, ustrojodawca expressis verbis wspomina o KRRiT, a cilej rzecz ujmujc – o jej czonkach, jeszcze w kilku innych artykuach, mianowicie w art. 103 ust. 1 Konstytucji RP, w kontekcie zasady niepoczalnoci mandatu posa (i senatora13) z penieniem innych funkcji w pa stwie, w art. 144 ust. 3 pkt 27 Konstytucji RP – przy wyliczeniu prerogatyw gowy pa stwa, w art. 198 ust. 1 Konstytucji RP – przy okreleniu kr gu osób ponoszcych odpowiedzialno konstytucyjn przed Trybunaem Stanu14. Pozycja ustrojowa KRRiT wykracza daleko poza schemat tradycyjnego trójpodziau wadzy, o którym mowa w art. 10 Konstytucji RP, przesdzajcym,

(50) e: „1. Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera si na podziale i równowadze wadzy ustawodawczej, wykonawczej i sdowniczej. 2. Wadz ustawodawcz sprawuj Sejm i Senat, wadz wykonawcz Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a wadz sdownicz sdy i trybunay”. Wynika std,

(51) e w przyj tym podziale nie ma miejsca na organy kontroli pa stwowej i ochrony prawa; te nie przynale

(52) bowiem do

(53) adnej z wadz, o których mowa w art. 10 Konstytucji RP, co wyjania si wskazujc na odmienno celów i zada , dla realizacji których zostay ustanowione. Ich konsekwencj jest zatem usytuowanie KRRiT poza systemem trójpodziau wadzy, co wydaje si rozwizaniem prawidowym, skoro nie mo

(54) na jej jednoznacznie zakwalifikowa do organów wadzy ustawodawczej, wykonawczej czy sdowniczej. W zwizku z tym mo

(55) na wnioskowa ,

(56) e chodzi o jak inn wadz , wykraczajc poza klasyczny schemat trójpodziau wadzy, stanowic odr bn grup organów pa stwowych. Oczywicie nale

(57) y przy tym pami ta ,

(58) e: „Podziau wadzy (trójpodziau) nigdzie na wiecie nie traktuje si jako zupenego, wyczerpujcego i uniemo

(59) liwiajcego konstruowanie instytucji w nich si nie mieszczcych. Skomplikowanie funkcji i zada wspóczesnego pa stwa demokratycznego zwizane z post pem naukowo-technicznym i gospodarczym, a tak

(60) e innymi czynnikami, 13. Na podstawie odesania z art. 108 Konstytucji RP, jej art. 103 ust. 1 stosuje si odpowiednio do senatorów. 14 Oczywicie ustrojodawca odwouje si do KRRiT w sposób mniej lub bardziej poredni, tak

(61) e w innych postanowieniach Konstytucji RP: w art. 132, art. 205 ust. 2 i art. 209 ust. 2 odnoszc zasad incompatybilitasu odpowiednio w stosunku do Prezydenta RP, Prezesa Najwy

(62) szej Izby Kontroli i Rzecznika Praw Obywatelskich, czy w art. 189, mówic o rozstrzyganiu przez Trybuna Konstytucyjny sporów kompetencyjnych pomi dzy centralnymi konstytucyjnymi organami pa stwa, do jakich nale

(63) y równie

(64) KRRiT..

(65) 162. WOJCIECH LIS. prowadzi do tego,

(66) e monteskiuszowski podzia wadz przestaje by wystarczajcy dla konstrukcji caego systemu organów pa stwowych i dlatego w ró

(67) nych pa stwach, dla wykonania bardzo ró

(68) nych zada , tworzy si pozostajce poza trójpodziaem organy i instytucje”15. Wynika std,

(69) e system trójpodziau wadzy wymaga modyfikacji wynikajcej z rozwoju cywilizacyjnego i post pu technicznego. Dziaalnoci pa stwa nie da si ograniczy wycznie do legislatywy, egzekutywy i judykatywy, poniewa

(70) pa stwo ma wspóczenie do spenienia znacznie wi cej funkcji, ni

(71) tylko te trzy tradycyjnie wyró

(72) niane obszary. „Tak, jak caej aktywnoci pa stwa nie da si zredukowa do trzech tradycyjnie wyró

(73) nianych funkcji, bo nie pokrywaj si one z caoksztatem zada wspóczesnego pa stwa, tak gamy organów pa stwowych nie da si ograniczy do trzech rodzajów odpowiadajcym trzem wadzom. Im wi kszemu zró

(74) nicowaniu, tak

(75) e zwizanemu z post pem technicznym, ulega aktywno pa stwa, tym wi ksza potrzeba powoania jego organów wykraczajcych struktur oraz kierunkami i formami dziaania poza utarte wzorce. Co nie znaczy, by te nowe strukturalnie organy, wypeniajce cz sto nowe funkcje, nie mogy si posugiwa uprzednio wypracowanymi i przypisywanymi innym kategoriom organów rodkami prawnymi. Fakt posugiwania si tymi rodkami nie mo

(76) e jednak rozstrzygajco wpywa na charakterystyk prawn nowych struktur i uzasadnia próby ich dopasowywania do trójdzielnych schematów klasyfikacyjnych”16. Wydaje si ,

(77) e z uwagi na to, i

(78) organy kontroli pa stwowej i ochrony prawa ró

(79) ni si od innych sposobem uj cia, szczegóowoci regulacji, zakresem zada i kompetencji, zasadne jest zaliczenie ich do organów o szczególnym statusie konstytucyjnym tworzcych now kategori wadzy, wychodzc poza klasyczny schemat trójpodziau wadzy. Umiejscowienie KRRiT w rozdziale dotyczcym organów kontroli pa stwowej i ochrony prawa, pozwala stwierdzi ,

(80) e jest ona naczelnym organem administracji pa stwowej, waciwym w sprawach radiofonii i telewizji, posiadajcym funkcje zarzdcze i kontrolne w zakresie przestrzegania wolnoci sowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego, na co wprost wskazuje art. 213 ust. 1 Konstytucji RP17. W praktyce jednak KRRiT spenia nie tylko funkcje za15. H. ZIBA-ZAUCKA, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji a regulatory mediów, s. 34. W. SOKOLEWICZ, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji jako problem konstytucyjny, s. 51. 17 KRRiT, w wietle ustawy o radiofonii i telewizji, posiada tak

(81) e szereg kompetencji wobec niepublicznej radiofonii i telewizji, co pozwala jej sta na stra

(82) y wolnoci sowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego, nie tylko w odniesieniu do radiofonii i telewizji publicznej, ale tak

(83) e niepublicznej. Zob. J. SOBCZAK, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji – dylematy i wyzwania, 16.

(84) STATUS PRAWNY KRAJOWEJ RADY RADIOFONII I TELEWIZJI. 163. rzdcze i kontrolne, ale tak

(85) e administracyjne, co wynika z prawa do wydawania rozporzdze oraz podejmowania uchwa w sprawach indywidualnych, jak wynika z art. 213 ust. 2 Konstytucji RP. Nale

(86) y zaznaczy ,

(87) e KRRiT jest jedynym organem, poza organami wadzy wykonawczej, której przysuguje prawo do wydawania rozporzdze . Dzi ki temu KRRiT otrzymaa bardzo pomocne narz dzie w procesie realizacji powierzonych jej zada , poza tym, prawo do wydawania rozporzdze podkrela jej niezale

(88) no od innych organów. Uchway, o których mowa, nie maj charakteru aktów prawa wewn trznie obowizujcego, ale s sposobem zaatwiania spraw indywidualnych. W przeciwnym razie ich wyszczególnienie w przepisach konstytucyjnych, jako odr bnej kompetencji KRRiT, byoby zb dne. Uchway podejmowane w sprawach indywidualnych s wi c sposobem regulowania praw i obowizków podmiotów zewn trznych wobec KRRiT.. 3. ZADANIA KRRiT. KRRiT to organ pa stwowy waciwy w sprawach radiofonii i telewizji, do zada którego, stosownie do art. 213 ust. 1 Konstytucji RP, nale

(89) y stanie na stra

(90) y wolnoci sowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji. W doktrynie podkrela si ,

(91) e przyj ta regulacja nie przystaje do rzeczywistoci, poniewa

(92) ogranicza si jedynie do wolnoci wypowiedzi okrelonych sów. Tymczasem obowizek ten nale

(93) y interpretowa szerzej, jako dotyczcy wolnoci wypowiedzi wszelkimi mo

(94) liwymi rodkami, a wi c przede wszystkim za pomoc obrazu, który dominuje w przekazie telewizyjnym18. Oznacza to,

(95) e sfera dziaania KRRiT jest znacznie szersza i obejmuje swoim zakresem wszystkie media audiowizualne, bez wzgl du na charakter ich wasnoci19. Postanowienia art. 213 ust. 1 Konstytucji RP nale

(96) y odczytywa cznie z art. 54 ust. 2 Konstytucji RP, który zakazuje cenzury prewencyjnej rodków spoecznego przekazu oraz koncesjonowania prasy. Nie[w:] A. BALCZYSKA-KOSMAN (red.), Media w

(97) yciu publicznym – wybrane aspekty, Pozna 2010, s. 13. 18 Zob. E. CZARNY-DRODEJKO, Ustawa o radiofonii i telewizji. Komentarz, Warszawa 2014, s. 91. 19 Przyznawanie KRRiT kompetencji do zajmowania stanowiska w kwestii wolnoci sowa nie tylko w odniesieniu do przekazów radiowych i telewizyjnych, ale w stosunku do caej prasy oraz wszelkich przejawów

(98) ycia spoecznego, za czym opowiada si Jacek Sobczak (Radiofonia i telewizja. Komentarz do ustawy, Kraków 2001), wydaje si zbyt daleko idce..

(99) 164. WOJCIECH LIS. mniej jednak ustawa mo

(100) e wprowadzi obowizek uprzedniego uzyskania koncesji na prowadzenie stacji radiowej lub telewizyjnej. Poj cie „stania na stra

(101) y” trudno jest zastpi innym, równie pojemnym a zarazem tak trafnie oddajcym istot danej funkcji. Jego pojemno pozwala nim obj kompetencje zwizane z funkcj kontroln, reglamentacyjn (prawotwórcz), rozdzielcz (administracyjn, wykonawcz), a nawet – orzekajc (kary), a wi c kompetencje zró

(102) nicowane z punktu widzenia powizania z poszczególnymi wadzami (w znaczeniu formalnym). Nie ma zatem przeszkód konstytucyjnych, by poprzez ustawy przyznawa KRRiT kompetencje bardzo ró

(103) ne gatunkowo, je

(104) eli tylko b d one su

(105) y sprawnej realizacji funkcji „stania na stra

(106) y” wartoci wskazanych w art. 213 ust. 1 Konstytucji RP20. Wynika std,

(107) e „stanie na stra

(108) y” obejmuje funkcje stanowice, kontrolne i gwarancyjne, typowe dla organów wadzy ustawodawczej, wykonawczej i sdowniczej. „Pami ta tak

(109) e trzeba,

(110) e ogólnie zakrelona funkcja, jak jest bez wtpienia «stanie na stra

(111) y», wskazuje swoicie rozumiany dwustronny charakter dziaalnoci KRRiT, tzn. stwarzanie ka

(112) demu mo

(113) liwoci przekazywania pochodzcych od niego wiadomoci, opinii i idei innym osobom oraz zapewnienie odbiorcy informacji prawa swobodnego wyboru ich róda, co wi

(114) e si z ide pluralizmu mediów audiowizualnych”21. Mo

(115) liwo przekazywania wiadomoci, opinii i idei nie wymaga jakiego specjalnego doprecyzowania, poniewa

(116) nale

(117) y je rozumie w kontekcie art. 54 ust. 1 Konstytucji RP gwarantujcego swobod wypowiedzi, oraz w art. 14 Konstytucji RP, gwarantujcego wolno prasy i innych rodków spoecznego przekazu. Oczywicie, swoboda wypowiedzi z natury rzeczy ma charakter szerszy od wolnoci prasy22. Z kolei prawo do informacji, b dce cz ci skadow swobody wypowiedzi, gwarantuje ka

(118) demu pene rozeznanie w bie

(119) cych wydarzeniach w kraju i za granic, co w konsekwencji przyczynia si do budowy spoecze stwa obywatelskiego. Prawo do informacji w demokratycznym pa stwie prawnym realizuje si za spraw zapewnienia czowiekowi prawa do rodków masowego przekazu, w których cieraj si i konkuruj ze sob przekazywane zgodnie ze sztuk dziennikarsk informacje, zaspokajajce potrzeby informacyjne jednostki, czego 20. Zob. W. SOKOLEWICZ, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji jako problem prawnokonstytucyjny, [w:] D. GÓRECKI (red.), Wolno sowa w mediach. XLV Ogólnopolska Konferencja Katedr i Zakadów Prawa Konstytucyjnego, Spaa 2003, ód 2003, s. 56. 21 J. SZYMANEK, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, s. 308. 22 Szerzej W. LIS, Z. HUSAK, Konstytucyjne podstawy wolnoci wypowiedzi, [w:] W. LIS, Z. HUSAK (red.), Praktyczne aspekty wolnoci wypowiedzi, Toru 2011, s. 103-128..

(120) STATUS PRAWNY KRAJOWEJ RADY RADIOFONII I TELEWIZJI. 165. zreszt wymaga tak

(121) e wzgld na interes publiczny. Poj cie interesu publicznego jest „wspólnym najogólniejszym interesem wszystkich i w tym znaczeniu – powszechnym, agregujcym i syntezujcym interesy partykularne, indywidualne oraz grupowe, pozostajce wobec niego w stosunku podporzdkowania”23. Interes publiczny w radiofonii i telewizji stanowi zaledwie fragment interesu publicznego, który nale

(122) y interpretowa przez pryzmat art. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym: „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli”. Tym samym interes publiczny wi

(123) e si z realizacj dobra wspólnego, w cz ci tylko zwizanego z interesem pa stwa i jego obywateli, po cz ci za nieidentyfikowalnego oczekiwaniami tych podmiotów. Podkrelenia przy tym wymaga,

(124) e chocia

(125) interes publiczny najpeniej ma si wyra

(126) a w dziaalnoci nadawców publicznych, to jednak obowizkiem KRRiT jest uwzgl dnianie go w caym obszarze swojej aktywnoci obejmujcym równie

(127) dziaalno nadawców niepublicznych. Interes publiczny nie musi by to

(128) samy z interesem publicznej radiofonii i telewizji, mo

(129) na powiedzie ,

(130) e jest wr cz odwrotnie – w interesie publicznym mo

(131) e le

(132) e zachowanie rozsdnej równowagi pomi dzy nadawcami publicznymi a niepublicznymi24. Konstytucja RP nie mówi bowiem o interesie publicznym w publicznej radiofonii i telewizji, mówic o interesie publicznym nadaje temu poj ciu szerokie znaczenie, obejmujc nim wszystkie treci przekazywane za porednictwem mediów audiowizualnych. Cele KRRiT, okrelone w sposób generalny w art. 213 ust. 1 Konstytucji RP, zostay doprecyzowane w art. 6 oraz 9 ustawy o radiofonii i telewizji. Zgodnie z treci art. 6 ust. 1: „Krajowa Rada stoi na stra

(133) y wolnoci sowa w radiu i telewizji, samodzielnoci dostawców usug medialnych i interesów odbiorców oraz zapewnia otwarty i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji”. Realizacji tak okrelonych celów KRRiT su

(134) y wypenienie przez ni zada okrelonych w art. 6 ust. 2, do których nale

(135) w szczególnoci: 1) projektowanie w porozumieniu z Prezesem Rady Ministrów kierunków polityki pa stwa w dziedzinie radiofonii i telewizji; 2) okrelanie, w granicach upowa

(136) nie ustawowych, warunków prowadzenia dziaalnoci przez dostawców usug medialnych;. 23. W. SOKOLEWICZ, Komentarz do art. 213 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., Uwaga 11, [w:] L. GARLICKI (red.), Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, Warszawa 2003, s. 13. 24 Zob. W. SOKOLEWICZ, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji jako problem konstytucyjny, s. 11..

(137) 166. WOJCIECH LIS. 3) podejmowanie, w zakresie przewidzianym ustaw, rozstrzygni w sprawach koncesji na rozpowszechnianie programów, wpisu do rejestru programów, zwanego dalej „rejestrem”, oraz prowadzenie tego rejestru; 4) uznawanie za nadawc spoecznego lub odbieranie tego przymiotu, na warunkach okrelonych ustaw; 5) sprawowanie w granicach okrelonych ustaw kontroli dziaalnoci dostawców usug medialnych; 6) organizowanie bada treci i odbioru usug medialnych; 7) prowadzenie monitoringu rynku audiowizualnych usug medialnych na

(138) danie w celu ustalenia kr gu podmiotów dostarczajcych audiowizualne usugi medialne na

(139) danie oraz oceny wykonania obowizków wynikajcych z ustawy przez te podmioty; 8) ustalanie wysokoci opat za udzielenie koncesji oraz wpis do rejestru; 9) ustalanie, na zasadach okrelonych w ustawie z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opatach abonamentowych, wysokoci opat abonamentowych; 10) opiniowanie projektów aktów prawnych oraz umów mi dzynarodowych dotyczcych radiofonii i telewizji lub audiowizualnych usug medialnych na

(140) danie; 11) inicjowanie post pu naukowo-technicznego i ksztacenia kadr w dziedzinie radiofonii i telewizji; 12) organizowanie i inicjowanie wspópracy z zagranic w dziedzinie radiofonii i telewizji, w tym wspópracy z organami regulacyjnymi pa stw czonkowskich Unii Europejskiej, waciwymi w sprawach usug medialnych; 13) wspópraca z waciwymi organizacjami i instytucjami w zakresie ochrony praw autorskich, praw wykonawców, praw producentów oraz dostawców usug medialnych; 14) przeprowadzanie jawnych i otwartych konkursów na stanowiska czonków rad nadzorczych w jednostkach publicznej radiofonii i telewizji; 15) inicjowanie i wspieranie samoregulacji i wspóregulacji w zakresie dostarczania usug medialnych; 16) upowszechnianie umiej tnoci wiadomego korzystania z mediów (edukacji medialnej) oraz wspópraca z innymi organami pa stwowymi, organizacjami pozarzdowymi i innymi instytucjami w zakresie edukacji medialnej. Ten do obszerny katalog zada ma charakter przykadowy, na co wskazuje u

(141) yty w nim zwrot „w szczególnoci”, wskazujc zaledwie minimum tego, co KRRiT powinna czyni . Z przytoczonego wyliczenia jednoznacznie wynika,

(142) e KRRiT nie ma kompetencji jednorodnych, co wi cej, nawet nie wyst puje jeden.

(143) STATUS PRAWNY KRAJOWEJ RADY RADIOFONII I TELEWIZJI. 167. typ jej kompetencji, który by dominowa nad pozostaymi i pozwoli na okrelenie jej charakteru prawnego. Poród zada KRRiT mo

(144) na wyró

(145) ni zadania o charakterze organizatorskim, zadania odnoszce si do administrowania i zarzdzania, oraz zadania reprezentacyjne25. Wskazuje to na zo

(146) ony charakter KRRiT, która oprócz przypisanej jej konstytucyjnej istoty, posiada tak

(147) e wiele cech waciwych organom administracji. KRRiT nie tylko jest organem ochrony prawa, ale tak

(148) e organem, który samodzielnie administruje i zarzdza pewn sfer stosunków publicznych, prowadzc polityk pa stwa zgodnie z natur naczelnych organów wadzy wykonawczej (art. 146 ust. 1 Konstytucji RP). Obszar dziaania KRRiT, na którym prowadzi ona polityk pa stwa w zakresie okrelonym w art. 213 ust. 1 Konstytucji RP, jest obszarem wyczonym spod ustale rzdowych w tym zakresie, zgodnie z art. 146 ust. 2 Konstytucji RP26. Jednak

(149) e to,

(150) e KRRiT stosuje administrowanie i zarzdzanie jako jedn z gównych metod dziaania i realizacji powierzonych jej zada , nie czyni j automatycznie organem administracji. Z pewnoci nie jest ona cz ci administracji rzdowej ani nawet nie ma charakteru organu administracji rzdowej27. „Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji nie jest ani organem administracji, ani tym bardziej nie nale

(151) y do sektora egzekutywy w konstrukcji organów pa stwowych, lecz jest organem pa stwowym sui generis, wykorzystujcym w swojej dziaalnoci – z woli ustawodawcy – m.in. rodki prawno-administracyjne. […] Mo

(152) e wi c by charakteryzowana jako organ administrujcy, ale nie b dcy organem administracji”28. Przemawia za tym ju

(153) samo to,

(154) e do KRRiT nie stosuje si art. 146 Konstytucji RP, okrelajcego kompetencje Rady Ministrów do kierowania i kontrolowania pracy organów administracji rzdowej. Nale

(155) y zatem przyj ,

(156) e KRRiT nie jest organem wadzy wykonawczej czy administracji rzdowej, ale posiada pewne atrybuty typowe dla organu administracji, co jednak per se ipse nie czyni jej jeszcze organem administracyjnym29. Z woli ustrojodawcy KRRiT jest przede wszystkim organem kontroli pa stwowej i ochrony prawa. 25. Zob. E. CZARNY-DRODEJKO, Ustawa o radiofonii i telewizji, s. 93-94. Zob. P. SARNECKI, Regulacja problematyki rodków spoecznego przekazu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] J. BARTA, R. MARKIEWICZ, A. MATLAK (red.), Prawo mediów, Warszawa 2005, s. 30. 27 Zob. J. SOBCZAK, Radiofonia i telewizja, s. 109. 28 W. SOKOLEWICZ, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji jako problem prawnokonstytucyjny, s. 58. 29 Zob. J. SZYMANEK, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, s. 313. 26.

(157) 168. WOJCIECH LIS. w szerokim znaczeniu tych terminów, cho dziaajcym za pomoc prawnoadministracyjnych form (rodków) realizacji swoich zada (funkcji), co jednak nie uprawnia do przyznania jej administracyjnego charakteru30. „Krajowa Rada posiada cechy zarówno organu administracji, jak i organu kontroli. Jednoczenie z tego samego powodu nie odpowiada w peni cechom i przymiotom charakterystycznym wycznie dla jednego rodzaju organu pa stwowego. Przyznane KRRiT prawo wydawania na podstawie ustaw i w celu ich wykonania rozporzdze , a w sprawach indywidualnych uchwa – a wi c dziaania w formach typowych dla administracji – niezaprzeczalnie przemawia za tym, by zaliczy j do organów administracji pa stwowej, cho niestanowicego cz ci administracji rzdowej. Z drugiej strony, systematyka Konstytucji RP i zlokalizowanie Krajowej Rady poród organów majcych typowo kontrolny charakter, pozwala na zidentyfikowanie jej jako organu kontroli przestrzegania prawa”31. Bez ryzyka b du mo

(158) na stwierdzi ,

(159) e KRRiT posiada cechy wszystkich wadz wyszczególnionych w art. 10 Konstytucji RP – „wadzy ustawodawczej przez wydawanie przepisów i regulacji w sprawie dziaalnoci mediów, wadzy wykonawczej przez udzielanie koncesji na rozpowszechnianie programów i wadzy sdowniczej przez nadzorowanie nadawców i ich wywizywania si z realizacji przepisów prawa i koncesji oraz nakadania kar”32. Wynika std,

(160) e zadania KRRiT maj charakter mieszany, z jednej strony KRRiT jest organem kontroli pa stwowej i ochrony prawa, z drugiej organem administracji, wyposa

(161) onym w kompetencje i rodki dziaania waciwe dla organów administracji. „Z punktu widzenia usytuowania organizacyjnego Rada znajduje si niewtpliwie poza systemem aparatu administracyjnego. Z kolei funkcjonalnie Rada w szerokim zakresie wczona jest w dziaalno wykonawcz i administracyjn”33. W wietle przytoczonych pogldów mo

(162) na stwierdzi ,

(163) e KRRiT jest samodzielnym, wyspecjalizowanym i niezale

(164) nym organem regulacyjnym waciwym w sprawach radiofonii i telewizji, usytuowanym poza systemem aparatu. 30. Zob. W. SOKOLEWICZ, Konstytucja RP. Komentarz do art. 213 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Uwaga 10, [w:] L. GARLICKI (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, s. 10. 31 H. ZIBA-ZAUCKA, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji a regulatory mediów, s. 21. 32 K. JAKUBOWICZ, Co i jak naprawia w mediach elektronicznych, „Rzeczpospolita” 2003, nr 6, s. C4. 33 J. JAGIELSKI, Administracja centralna, [w:] M. WIERZBOWSKI (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2006, s. 178..

(165) STATUS PRAWNY KRAJOWEJ RADY RADIOFONII I TELEWIZJI. 169. administracyjnego i poza systemem trójpodziau wadzy, o bardzo silnej pozycji, wynikajcej z systematyki konstytucyjnej. Rozwizania konstytucyjne przesdziy zatem o pozycji ustrojowej KRRiT jako samodzielnego organu, lokowanego jak gdyby pomi dzy egzekutyw a legislatyw, przy zachowaniu wyranego dystansu wobec rzdu34, pomimo to,

(166) e jej zadania w znacznym stopniu wi

(167) si z dziaalnoci administracyjno-wykonawcz. Z usytuowania KRRiT w Konstytucji RP niewtpliwie mo

(168) na wnioskowa tylko/a

(169) tyle,

(170) e ustrojodawca zalicza j do organów kontroli pa stwowej i ochrony prawa, co jednak nie przesdza o jej charakterze prawnym i nie rozwizuje zwizanych z tym wtpliwoci. W kontekcie powy

(171) szych uwag mo

(172) na wi c przyj ,

(173) e „KRRiT to wyrastajcy z procesu transformacji ustrojowej nowy typ organu pa stwowego, utworzony przede wszystkim z konstytucyjnie okrelonym zadaniem stania na stra

(174) y wolnoci sowa w radiofonii i telewizji, kreowany w szczególnym trybie przez Sejm, Senat i Prezydenta RP, wyposa

(175) ony w szeroki zakres kompetencji, sporód których znaczna cz ma charakter administracyjny”35, co czyni z niego organ administrujcy.. 4. SPOSÓB ZORGANIZOWANIA KRRiT. 4.1. Kolegialno. KRRiT jest organem kolegialnym, na co wskazuje ju

(176) sama nazwa tego organu, który okrelony zosta jako rada, a wi c z istoty organ o charakterze wieloosobowym36. Wskazuje na to tak

(177) e sposób kreowania skadu KRRiT przez trzy ró

(178) ne organy wadzy. Konstytucja RP nie okrela jednak ani liczebnoci KRRiT, ani wymogów, jakie maj spenia jej czonkowie, ani czasu sprawowania przez nich mandatu. W art. 214 ust. 1 ogranicza si jedynie do stwierdzenia,

(179) e obsady personalnej dokonuj wspólnie Sejm, Senat i Prezydent RP,. 34 Zob. wyrok Trybunau Konstytucyjnego z dnia 23 marca 2006 r., K 4/06, OTK-A 2006, nr 3, poz. 32. 35 R. CHRUCIAK, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji w systemie politycznym i konstytucyjnym, Warszawa 2007, s. 210. 36 Na kolegialny charakter KRRiT wskazuje równie

(180) art. 144 ust. 3 pkt 27, art. 198 ust. 1, art. 214 ust. 1 oraz art. 215 Konstytucji RP. We wszystkich tych przepisach jest mowa o czonkach a nie czonku KRRiT (ustrojodawca posuguje si liczb mnog, jednoznacznie wskazujc na wieloosobowy charakter tego organu)..

(181) 170. WOJCIECH LIS. pozostawiajc doprecyzowanie szczegóów ustawodawcy zwykemu37. „Konstytucja w art. 214 ust. 1 stwierdza,

(182) e czonkowie Rady s powoywani przez Sejm, Senat i Prezydenta RP, nie mówic nic na temat tego, czy organy powoujce powouj czonków Rady w równej cz ci, czy np. w odpowiednich proporcjach, ani te

(183) tego, czy wszystkie trzy organy powoujce maj uczestniczy w powoywaniu ka

(184) dego czonka Rady, czy te

(185) ka

(186) dy z tych organów powouje samodzielnie pewn grup jej czonków. W ko cu Konstytucja nie przesdza równie

(187) tego, w jakim trybie powoanie czonków KRRiT ma dochodzi do skutku. Co wi cej, w Konstytucji nie okrelono równie

(188) kadencji Rady, ca t. problematyk odsyajc do uregulowania na poziomie ustawowym”38. Ustrojodawca, mówic o radzie oraz wskazujc na Sejm, Senat i Prezydenta RP jako organy kreujce jej skad, przesdza o kolegialnym charakterze KRRiT, wskazujc przy tym,

(189) e zgodnie z zasad tres faciunt collegium, musi ona liczy co mniej trzech czonków39. Minimum trzyosobowy skad Rady wynika nie tylko z logiki organu kolegialnego, ale równie

(190) z treci przepisu art. 214 Konstytucji RP, który zakada wspódziaanie trzech organów powoujcych. „W zwizku z tym, jeli si uzna – co zostao w praktyce zrobione –

(191) e ka

(192) dy z tych trzech organów uczestniczy samodzielnie w powoywaniu KRRiT delegujc do jej skadu «swojego czonka», to minimalna liczba czonków Rady musi wynosi trzech. Natomiast ustrojodawca nie zawar ju

(193)

(194) adnych wskazówek dla ustawodawcy co do maksymalnej ich liczby, a tak

(195) e co do tego, czy ma to by liczba parzysta czy nie, i czy ma by zachowany pomi dzy organami powoujcymi parytet, a je

(196) eli nie, to jakie powinny by proporcje pomi dzy iloci czonków powoywanych przez poszczególne podmioty kreujce”40. Zasad kolegialnoci mo

(197) na wyprowadzi tak

(198) e z prawnych form dziaania 37. Nale

(199) y odnotowa ,

(200) e poród organów kreujcych skad KRRiT nie ma ani przedstawiciela Rady Ministrów, ani wadzy sdowniczej. Pomini cie tych organów wiadczy o niereprezentowalnoci wszystkich trzech typów wadzy publicznej w Polsce. O ile przedstawiciel Rady Ministrów pochodzcy z nominacji politycznej reprezentowaby interesy swojego mocodawcy, o tyle niezawisy przedstawiciel wadzy sdowniczej mógby przyczyni si do usprawnienia pracy KRRiT i zadba o waciwe wykonywanie przez ni swoich obowizków. Zob. E. CZARNY-DRODEJKO, Ustawa o radiofonii i telewizji, s. 95. 38 J. SZYMANEK, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, s. 316-317. 39 „U

(201) ytego w art. 214 ust. 1 Konstytucji RP sformuowania o powoywaniu czonków KRRiT przez Sejm, Senat i Prezydenta RP nie nale

(202) y rozumie w ten sposób,

(203) e jej skad jest wyaniany w drodze wspólnej decyzji (konsensusu) tych trzech organów, ale tak,

(204) e ka

(205) dy z nich powouje indywidualnie cz skadu KRRiT” (P. WINCZOREK, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 269). 40 J. SZYMANEK, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, s. 317..

(206) STATUS PRAWNY KRAJOWEJ RADY RADIOFONII I TELEWIZJI. 171. KRRiT, która obok rozporzdze , w sprawach indywidualnych podejmuje uchway, a te z przyczyn oczywistych mog by podejmowane jedynie przez organy wieloosobowe. Powierzenie kompetencji do powoywania czonków KRRiT trzem ró

(207) nym organom ma by gwarancj bezstronnoci i niezale

(208) noci KRRiT, a w efekcie uniezale

(209) nia radiofoni i telewizj od nacisków politycznych. Bezstronno i niezale

(210) no KRRiT nie jest bowiem wartoci sam w sobie, ale ma zabezpiecza i gwarantowa warto naczeln, jak jest niezale

(211) no radiofonii i telewizji41. Szczegóowe zasady powoywania czonków KRRiT przez Sejm i Senat okrelaj regulaminy obydwu izb42, zakadajce wymóg indywidualnego wyboru ka

(212) dego czonka Rady bezwzgl dn wi kszoci gosów, na wniosek Marszaka Sejmu lub grupy przynajmniej 35 posów (w Sejmie) oraz nie mniej ni

(213) 7 senatorów (w Senacie). Procedura powoywania czonków KRRiT przez Prezydenta RP43 nie zostaa uregulowana w drodze ustawy, z Konstytucji RP natomiast wynika jedynie,

(214) e powoywanie czonków Rady stanowi jego osobist kompetencj (prerogatyw niewymagajc kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów), któr realizuje w formie postanowienia (art. 144 ust. 3 pkt 27). Zgodnie z przyj tymi zasadami, powoywanie czonków KRRiT ma charakter rozdzielczy – czonków KRRiT powouj niezale

(215) nie od siebie trzy organy pa stwowe, oraz parytetowy – Sejm powouje dwóch czonków, Senat jednego czonka i Prezydent RP dwóch czonków, w sumie pi ciu czonków, sporód osób wyró

(216) niajcych si wiedz i dowiadczeniem w zakresie rodków spoecznego przekazu (art. 7 ust. 1 urtv). 4.2. Niezale no. W wietle przepisów konstytucyjnych i ustawowych, KRRiT jest organem niezale

(217) nym, co wynika ju

(218) ze sposobu kreowania jej skadu osobowego przez trzy ró

(219) ne i wzgl dem siebie niezale

(220) ne organy pa stwowe: Sejm, Senat i Pre41. Zob. uchwaa Trybunau Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 1995 r., W 6/95, OTK 1995, nr 3, poz. 23. 42 Uchwaa Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, tekst jedn.: „Monitor Polski” 2012, poz. 32 z pón. zm. oraz uchwaa Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 listopada 1990 r. Regulamin Senatu, tekst jedn.: „Monitor Polski” 2014, poz. 529 z pón. zm. 43 Z treci art. 144 ust. 3 pkt 27 Konstytucji RP u

(221) ywajcego liczby mnogiej w odniesieniu do powoywania czonków KRRiT przez Prezydenta RP wynika,

(222) e powouje on wi cej ni

(223) jednego czonka KRRiT..

(224) 172. WOJCIECH LIS. zydenta RP. Przy czym „narodziny KRRiT to nie emanacja organów powoujcych jej czonków i nie realizator ich kompetencji, czy ich polityki. Narodziny KRRiT to powstanie organu od pocztku z wasn sfer dziaania i z wasnym zakresem zada ”44. Konstytucja RP ogranicza si wycznie do wskazania podmiotów powoujcych czonków KRRiT, pozostawiajc reszt spraw doprecyzowaniu w drodze ustawy. Konstytucja RP nie precyzuje tak

(225) e kryteriów, jakie powinni spenia kandydaci na czonków KRRiT, ani ich stosunku do organów powoujcych, ani ich wzajemnych relacji. Ustrojodawca nie okreli równie

(226) wymaga , jakie powinni spenia kandydaci na czonków KRRiT, pozostawiajc t kwesti ustawodawcy. Ten z kolei poprzestaje na bardzo ogólnikowym stwierdzeniu,

(227) e czonkowie KRRiT maj by powoywani sporód osób wyró

(228) niajcych si wiedz i dowiadczeniem w zakresie rodków spoecznego przekazu45, co zakada pewn ich ponadprzeci tno . „Kryteria oceny takiego wyró

(229) niania si nie zostay jednak nigdy sprecyzowane. Pozostawiono je uznaniu podmiotów uprawnionych do powoywania czonków KRRiT. W praktyce w skad KRRiT obok wybitnych specjalistów z dziedziny rodków masowego przekazu wchodziy te

(230) osoby, których wiedza i dowiadczenie w zakresie rodków masowego przekazu w chwili powoywania musiaa budzi uzasadnione wtpliwoci, a ju

(231) zupenie trudno byo w stosunku do niektórych z nich znale elementy wyró

(232) niajce. W rzeczywistoci zawarte w ustawie stwierdzenie «sporód osób wyró

(233) niajcych si wiedz i dowiadczeniem w zakresie rodków spoecznego przekazu» przyj to traktowa jako sformuowanie pozbawione jakiejkolwiek treci prawnej, a w procesie powoywania kwesti t pomijano bd wbrew oczywistym faktom stwierdzano, i

(234) kandydat wyró

(235) nia si wiedz i dowiadczeniem w zakresie rodków spo-. 44. R. CHRUCIAK, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, s. 209. „Formua ta oznacza,

(236) e w doborze kandydatów uwzgl dnia nale

(237) y nie tylko kryteria polityczne (cho trudno je cakowicie wyeliminowa , skoro organami powoujcymi s organy polityczne), ale przede wszystkim merytoryczne (fachowe)” (J. SZYMANEK, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, s. 321). W odniesieniu do osób zasiadajcych w niektórych innych kolegialnych organach konstytucyjnych, wymagania dotyczce posiadania stosownych kwalifikacji zostay expressis verbis wskazane w ustawie zasadniczej; s dziami Trybunau Konstytucyjnego mog by jedynie osoby wyró

(238) niajce si wiedz prawnicz (art. 194 ust. 1), do Rady Polityki Pieni

(239) nej powouje si osoby wyró

(240) niajce si wiedz z zakresu finansów (art. 227 ust. 5). Tak

(241) e dwóch zast pców przewodniczcego oraz przynajmniej poowa sporód 16 czonków Trybunau Stanu powinno posiada kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska s dziego. Takie kwalifikacje posiada tak

(242) e Przewodniczcy Trybunau Stanu, którym z urz du jest Pierwszy Prezes Sdu Najwy

(243) szego (art. 199 ust. 1-2). 45.

(244) STATUS PRAWNY KRAJOWEJ RADY RADIOFONII I TELEWIZJI. 173. ecznego przekazu”46. Ogólnikowo ustawodawcy sprawia,

(245) e regulacj t. wypenia si zupenie dowoln treci. Tymczasem nale

(246) y wyranie podkreli ,

(247) e ustawodawca mówic o osobach „wyró

(248) niajcych si wiedz i dowiadczeniem w zakresie rodków spoecznego przekazu”, wymaga nie tylko wyjtkowego przygotowania teoretycznego, ale równie

(249) legitymowania si szczególn praktyk we wspomnianym zakresie. Chodzi bowiem nie o osoby „tylko” (zaledwie) posiadajce wiedz i dowiadczenie w dziedzinie rodków spoecznego przekazu, ale o osoby „wyró

(250) niajce si ” pod tym wzgl dem, przewy

(251) szajce innych. Przyj te rozwizanie wprawdzie ujawnia wol ustawodawcy uczynienia z KRRiT fachowego organu o profesjonalnym a nie polityczno-partyjnym skadzie47, niemniej jednak ocena speniania przez kandydata w/w wymogów zostaa pozostawiona organowi powoujcemu, kierujcemu si , co oczywiste, wycznie kryterium politycznym. wiadczy to nie tylko o upolitycznieniu KRRiT, ale wr cz o faktycznym poddaniu jej dziaa woli organów decydujcych o obsadzie personalnej. Ostatecznie zatem o powoaniu do skadu KRRiT (o swoistej „przydatnoci” kandydata) decyduj kryteria polityczne48, co niestety potwierdza tak

(252) e praktyka minionych lat, wskazujca na to,

(253) e do skadu KRRiT trafiali ludzie silnie powizani ze wiatem polityki, nierzadko penicy wczeniej funkcje parlamentarne i ministerialne, bynajmniej nieukrywajcy swoich przekona i sympatii politycznych; co wi cej, gotowi bezkrytycznie realizowa wol swoich politycznych mocodawców. Do tego dochodzi jeszcze sposób dokonywania obsady personalnej KRRiT. Nale

(254) y wyranie podkreli ,

(255) e przy wyanianiu czonków KRRiT kompetencje kandydatów oceniaj gremia i podmiot, które same nie posiadaj w tej kwestii fachowej wiedzy, a nierzadko i zwykego rozeznania w sprawach z zakresu dziaalnoci radiofonii i telewizji. W ten sposób do instytucji decydujcej o polityce medialnej nominacje opieraj si z reguy nie na kryterium kompetencji i wartoci etycznej konkretnej osoby, ale wedug klucza partyjnego tych partii. 46. J. SOBCZAK, Radiofonia i telewizja, s. 146. P. CZARNY, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, s. 328; B. SZMULIK, M. MIGRODZKI, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, [w:] B. SZMULIK, M. MIGRODZKI (red.), Ustrój organów ochrony prawnej, Lublin 2003, s. 251. 48 Zob. S. PATYRA, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, [w:] W. SKRZYDO (red.), Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2002, s. 455. Obowizujca regulacja dotyczca sposobu wyboru czonków KRRiT jest niedopuszczalna w demokratycznym pa stwie prawnym. Zob. E. CZARNYDRODEJKO, Ustawa o radiofonii i telewizji, s. 96. 47.

(256) 174. WOJCIECH LIS. politycznych, które w danym momencie maj prawo nominowa 49. „Prowadzi to w ostatecznym efekcie do powstania systemu opartego na pluralizmie, ale wycznie partyjno-politycznym, w dodatku determinowanym ukadem si reprezentowanych w izbach parlamentarnych w momencie rozpoczynania kolejnej kadencji Rady”50. Na paszczynie normatywnej niezale

(257) no KRRiT zostaa wzmocniona, z jednej strony, przez systematyk konstytucyjn i pomieszczenie odnoszcych si do niej postanowie w Rozdziale IX – „Organy kontroli pa stwowej i ochrony prawa”, a wi c poza rozdziaami powi conymi organom wadzy ustawodawczej (rozdzia IV), wykonawczej (rozdzia V i VI) oraz sdowniczej (rozdzia VIII), i powierzenie jej do realizacji spraw o odr bnym przedmiocie, z drugiej natomiast poprzez ustanowienie szczególnego trybu powoywania czonków KRRiT oraz wi

(258) ce ich ograniczenia wynikajce z zasady incompatybilitasu. Stosownie do tego mo

(259) na wyró

(260) ni dwa rodzaje niezale

(261) noci KRRiT: 1) organizacyjn, dotyczc jej pozycji ustrojowej i relacji czcych j oraz jej czonków z innymi organami wadzy publicznej, 2) funkcjonaln, odnoszc si do jej zada . Przy czym obydwa rodzaje niezale

(262) noci KRRiT nale

(263) y rozpatrywa cznie, poniewa

(264) one wzajemnie si dopeniaj51. Niezale

(265) no KRRiT jest pochodn swobody wypowiedzi i pluralizmu rodków masowego przekazu. Je

(266) eli KRRiT skutecznie ma wykonywa postawione przed ni zadania, to nie mo

(267) e jej wiza podlego jakiejkolwiek innej wadzy, która w sposób naturalny jest zainteresowana w oddziaywaniu na odbiorców w celu ksztatowania ich pogldów i opinii w po

(268) danym przez siebie 49. Zob. L. DYCZEWSKI, Media i demokracja w Polsce, [w:] J. KRUKOWSKI, O. THEISEN (red.), Kultura i prawo, t. II: Materiay II Midzynarodowej Konferencji na temat „Wolno mediów”, Lublin 18-19 maja 2000, Lublin 2002, s. 57. 50 Zob. A. JASKIERNIA, Media masowe w demokratycznych prawach wyborczych. Standardy europejskie i uwarunkowania ich realizacji, Warszawa 2008, s. 113. 51 Zob. G. KOWALSKI, Niezale

(269) no Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (wybrane kwestie prawne), [w:] rodki przekazu. Informacja, s. 40-41. Gwarancj niezale

(270) noci funkcjonalnej KRRiT jest tak

(271) e jej kompetencja do opiniowania projektów aktów prawnych oraz umów mi dzynarodowych dotyczcych radiofonii i telewizji lub audiowizualnych usug medialnych na

(272) danie (art. 6 ust. 2 pkt 7 urtv). Uprawnienie to pozwala KRRiT sygnalizowa podmiotom tworzcym prawo nieprawidowoci proponowanych przez nie rozwiza prawnych z punktu widzenia niezale

(273) noci KRRiT i realizacji przez ni jej konstytucyjnych i ustawowych zada . Po stronie za odpowiednich organów rodzi obowizek przedstawiania KRRiT stosownych projektów aktów normatywnych oraz umów mi dzynarodowych do zaopiniowania. Naruszenie tego obowizku mo

(274) e by podstaw stwierdzenia przez Trybuna Konstytucyjny niekonstytucyjnoci ustawy lub umowy mi dzynarodowej (zob. art. 42 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. 1997, Nr 102, poz. 643 z pón. zm.)..

(275) STATUS PRAWNY KRAJOWEJ RADY RADIOFONII I TELEWIZJI. 175. kierunku i w zwizku z tym skonna jest do ograniczania wolnoci sowa i prawa do informacji, ewentualnie przekazywania ich w sposób niepeny i wybiórczy, czym narusza interes publiczny, na stra

(276) y którego stoi przecie

(277) KRRiT. O niezale

(278) noci KRRiT wiadczy ma przyznana jej kompetencja do wydawania rozporzdze , która jest zarezerwowana dla organów wadzy wykonawczej: Prezydenta RP, Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów i ministrów. KRRiT nale

(279) y zatem do organów wadzy publicznej, które mog wydawa akty prawa powszechnie obowizujcego wi

(280) ce ka

(281) dy podmiot w pa stwie52. Rozporzdzenia wydawane przez KRRiT maj tak sam moc prawn, co rozporzdzenia pozostaych organów uprawnionych do ich wydawania. Skoro tak, to rozporzdzenia KRRiT nie mog by ani zmieniane, ani uchylane przez rozporzdzenia organów wadzy wykonawczej. Co najwy

(282) ej, Prezes Rady Ministrów mo

(283) e, przed ich wydaniem, przekaza KRRiT stanowisko swoje lub rzdu, pod warunkiem jednak,

(284) e KRRiT powiadomi go wczeniej o zamiarze wydania takiego aktu normatywnego, co powinno mie miejsce w ramach projektowania w porozumieniu z Prezesem Rady Ministrów kierunków polityki pa stwa w dziedzinie radiofonii i telewizji (art. 6 ust. 2 pkt 1 urtv). Rozporzdzenia KRRiT oraz jej uchway o charakterze generalnym podlegaj jedynie kontroli ze strony Trybunau Konstytucyjnego pod wzgl dem ich zgodnoci z Konstytucj RP i innymi hierarchicznie od nich wy

(285) szymi aktami normatywnymi53. Przejawem niezale

(286) noci KRRiT jest tak

(287) e prawo do uchwalania regulaminu swoich obrad. KRRiT uchwala regulamin swoich obrad w oparciu o art. 9 ust. 3 urtv, co zapewnia jej autonomi wewn trzn, z uwagi na to,

(288) e

(289) aden inny organ w

(290) adnym innym akcie normatywnym nie mo

(291) e regulowa spraw obj tych zakresem regulaminu. Przyj te rozwizania czyni z KRRiT organ niezale

(292) ny od rzdu, o czym wiadczy nie tylko sposób powoywania jej czonków, ale tak

(293) e obowizki 52. Korzystajc z tej formy dziaania, KRRiT nie mo

(294) e post powa w sposób dowolny w tym zakresie, lecz musi uwzgl dnia przewidziane w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP ogólne warunki wydawania rozporzdze . Nale

(295) y przy tym zauwa

(296) y ,

(297) e rozporzdzenia KRRiT wymagaj podj cia wczeniej stosownej uchway, co jest konsekwencj kolegialnoci tego organu. Uchway podejmowane w sprawie wydania rozporzdzenia nie b d miay tego samego charakteru, co uchway podejmowane w sprawach indywidualnych, przybierajcych posta decyzji administracyjnych. W pierwszym wypadku b d one podstaw aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, podczas gdy w drugim aktu o charakterze indywidualnym i konkretnym. Zob. G. KOWALSKI, Konstytucyjna regulacja Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, [w:] W. LIS, Z. HUSAK (red.), Praktyczne aspekty wolnoci wypowiedzi, s. 141-142. 53 Zob. B. BANASZAK, Komentarz do art. 213, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 1037..

(298) 176. WOJCIECH LIS. sprawozdawczo-informacyjne. Na KRRiT ci

(299) y bowiem obowizek przedkadania Sejmowi, Senatowi i Prezydentowi RP, do ko ca marca ka

(300) dego roku, sprawozdania ze swojej dziaalnoci za rok poprzedzajcy oraz informacj. o podstawowych problemach radiofonii i telewizji (art. 12 ust. 1 urtv). Obowizku takiego KRRiT nie ma natomiast w stosunku do Prezesa Rady Ministrów, którego tylko corocznie informuje o swojej dziaalnoci oraz o podstawowych problemach radiofonii i telewizji (art. 12 ust. 2 urtv)54. Z realizacj tego obowizku nie wi

(301) si jednak

(302) adne konsekwencje dla KRRiT, podczas kiedy od przyj cia lub odrzucenia przez Sejm, Senat i Prezydenta RP przedkadanego im sprawozdania zale

(303) y kontynuowanie lub wygani cie kadencji czonków KRRiT. Prezes Rady Ministrów nie mo

(304) e przedstawionej mu informacji odrzuci , a jej ujemna ocena nie spowoduje

(305) adnych negatywnych skutków dla KRRiT ani w zakresie funkcjonowania tego organu, ani w zakresie konsekwencji jego istnienia. „Ró

(306) nica mi dzy sprawozdaniem a informacj zasadza si. na ró

(307) nych skutkach prawnych, jakie wywouje negatywna ocena ich treci przez podmioty, którym sprawozdania i informacje s skadane. Ujemna ocena treci informacji o dziaalnoci KRRiT ze strony Prezesa Rady Ministrów, czy nawet caego rzdu, nie mo

(308) e wywoa – przynajmniej bezporednio – ujemnych skutków dla KRRiT. Natomiast odrzucenie sprawozdania przez Sejm i Senat powoduje, z mocy art. 12 ust. 4 urtv, wygani cie w cigu 14 dni kadencji wszystkich czonków KRRiT”55. Nie oznacza to jednak,

(309) e rzd skadajcy si z liderów politycznych ugrupowa tworzcych wi kszo parlamentarn, nie mo

(310) e oddziaywa , i to cakiem skutecznie, na rozstrzygni cia podejmowane przez Sejm i Senat. Kompetencji takich nie posiada trzeci z organów kreujcych KRRiT – Prezydent RP, który co najwy

(311) ej mo

(312) e notyfikowa przyj cie sprawozdania KRRiT, niemniej jednak jego udzia w procedurze odwoania KRRiT przed upywem kadencji ma charakter rozstrzygajcy. Niezale

(313) no KRRiT w stosunku do Rady Ministrów powiadcza tak

(314) e art. 6 ust. 2 pkt 1 urtv, w myl którego do zada KRRiT nale

(315) y projektowanie w porozumieniu z Prezesem Rady Ministrów kierunków polityki pa stwa w dziedzinie radiofonii i telewizji. Przepis ten wskazuje,

(316) e pomi dzy tymi dwoma podmiotami nie zachodzi stosunek podporzdkowania, a ich wzajemne relacje 54. Informacje przekazywane Prezesowi Rady Ministrów stanowi / powinny stanowi podstaw. wspódziaania w realizacji zadania okrelonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 urtv, polegajcego na projektowanie kierunków polityki pa stwa w dziedzinie radiofonii i telewizji. 55 J. SOBCZAK, Radiofonia i telewizja, s. 153; TENE, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji – dylematy i wyzwania, s. 19-20..

(317) STATUS PRAWNY KRAJOWEJ RADY RADIOFONII I TELEWIZJI. 177. oparte s na równoprawnych i partnerskich podstawach56. W ramach porozumienia, o którym mowa, powinna mie miejsce pena koordynacja dziaa podejmowanych przez KRRiT z dziaaniami prowadzonymi przez administracj. rzdow i odwrotnie. Przyj cie takiego rozwizania ma na celu zapewnienie spójnoci dziaa pa stwa w odniesieniu do mediów audiowizualnych. 4.3. Kadencyjno. KRRiT jest organem kadencyjnym, którego czonkowie s powoywani na z góry okrelony czas. Zgodnie z art. 7 ust. 4 urtv: „Kadencja czonków Krajowej Rady trwa 6 lat, liczc od dnia powoania ostatniego czonka. Czonkowie Krajowej Rady peni swe funkcje do czasu powoania nast pców”, co wynika z potrzeby zapewnienia cigoci funkcjonowania KRRiT. Na szcz cie ustawa medialna nie czy kadencji czonków KRRiT z kadencjami Sejmu, Senatu czy Prezydenta RP, czyli z kadencjami organów kreujcych KRRiT. Dzi ki temu KRRiT nie jest zwizana z konkretnym skadem parlamentu czy Prezydentem RP, co stanowi kolejny przejaw niezale

(318) noci KRRiT wobec organów j kreujcych57. Nale

(319) y zaznaczy ,

(320) e ustrojodawca nie wymaga, aby KRRiT bya organem kadencyjnym. Konstytucja RP nie okrela czasu kadencji KRRiT tak, jak czyni to w odniesieniu do innych organów przewidzianych w Rozdziale IX: Prezesa Najwy

(321) szej Izby Kontroli oraz Rzecznika Praw Obywatelskich, czy Rady Polityki Pieni

(322) nej, o której mowa w Rozdziale X58. Tym samym mo

(323) liwe jest okrelenie czasu kadencji w dowolny sposób, w tym przez takie okrelenie czasu kadencji KRRiT, które zapewni wybór jej czonków ka

(324) demu parla56 Zob. wyrok Trybunau Konstytucyjnego z dnia 23 marca 2006 r., K 4/06, OTK-A 2006, nr 3, poz. 32. 57 Wynikajcy z niepokrywania si kadencji KRRiT z kadencj Sejmu, Senatu oraz gowy pa stwa – brak zwizania KRRiT z konkretnym skadem parlamentu czy konkretnym Prezydentem RP – podkrela jej pen autonomi w stosunku do organów powoujcych, zob. uchwaa Trybunau Konstytucyjnego z dnia 10 maja 1994 r., W 7/94, OTK 1994, nr 1, poz. 23. Trybuna Konstytucyjny podtrzyma to stanowisko w wyroku z dnia 23 marca 2006 r., K 4/06, OTK-A 2006, nr 3, poz. 32, stwierdzajc, i

(325) : „W zwizku z tym,

(326) e ustawa o radiofonii i telewizji nie czy kadencji czonków Rady z kadencjami Sejmu, Senatu czy Prezydenta, tj. organów powoujcych, nie jest ona tym samym zwizana z konkretnym skadem parlamentu czy osob Prezydenta in concreto. Podkrela to autonomi Krajowej Rady wobec organów j powoujcych”. 58 Konstytucja RP nie okrela jednak czasu kadencji KRRiT tak, jak czyni to w odniesieniu do innych organów konstytucyjnych okrelonych w Rozdziale IX: Prezesa Najwy

(327) szej Izby Kontroli (6-letnia) oraz Rzecznika Praw Obywatelskich (5-letnia), odpowiednio w art. 205 ust. 1 oraz art. 209 ust. 1 Konstytucji RP. Czas trwania kadencji (6-letnia) zosta tak

(328) e okrelony w stosunku do czonków Rady Polityki Pieni

(329) nej, zob. art. 227 ust. 3 i 5 Konstytucji RP..

(330) 178. WOJCIECH LIS. mentowi59, co musi budzi obawy o to,

(331) e jej skad b dzie faktycznie obsadzany przez aktualn wi kszo parlamentarn, d

(332) c do jej cakowitego podporzdkowania60. Nie wydaje si tak

(333) e, aby powoywanie przez Sejm, Senat i Prezydenta RP czonków KRRiT na czas nieoznaczony (do

(334) ywotnio lub do osigni cia okrelonego wieku) byo rozwizaniem sprzecznym z Konstytucj RP. Kadencyjno KRRiT oznacza cigo jej dziaania, natomiast upyw kadencji jest naturalnym sposobem ustania czonkostwa w KRRiT. Zgodnie z art. 7 ust. 5 urtv: „Czonek Krajowej Rady nie mo

(335) e by powoany na kolejn pen kadencj ”. Z treci tego przepisu nie wynika bezwzgl dny zakaz ponownego powoania do skadu KRRiT. „Z faktu, i

(336) w powoanym wy

(337) ej przepisie mowa o kolejnej kadencji, na któr nie mo

(338) na powoa czonka KRRiT, a nie o tym,

(339) e nie mo

(340) e on ponownie peni tej funkcji, wynika jednoznacznie,

(341) e nie mo

(342) na zasi w KRRiT po upywie penej kadencji na kolejny okres. Nie ma natomiast przeszkód, aby czonek KRRiT po upywie penej kadencji nast pn szecioletni kadencj pauzowa, aby po jej upywie wróci do skadu Krajowej Rady”61. Nie jest zatem wykluczone,