FOLIA OECONOMICA 238, 2010
Małgorzata Misiak∗
PAKT STABILNOĝCI I WZROSTU
W DOBIE KRYZYSU FISKALNEGO W UNII EUROPEJSKIEJ
1. WstĊp
Ostatnie lata przeniosły gospodarce europejskiej najgłĊbszą recesjĊ od za-koĔczenia II Wojny ĝwiatowej1. Na przestrzeni 2009 r. PKB w UE-27 zmalał o 4,2%. Prognozy na 2010 r. wskazują na niewielki wzrost gospodarczy na poziomie zaledwie jednego procenta i 1,7% w 2011 r., choü są obarczone olbrzymią niepewnoĞcią i moĪliwoĞcią skorygowania w dół2. Wpływ kryzysu finansowo-gospodarczego na poszczególne kraje był niejednorodny i zaleĪał od wielu czynników o charakterze wewnĊtrznym. Recesja odbiła siĊ na runku pracy. Stopa bezrobocia w UE wzrosła z poziomu 6,7% na początku 2008 r. do blisko 10% obecnie.
2. Polityka fiskalna w dobie kryzysu
Wiele krajów przedsiĊwziĊło kosztowne Ğrodki zaradcze. Były one zgodne z przyjĊtym 26 listopada 2008 r. Europejskim Planem Odbudowy Gospodarczej (EPOG)3. Program przewidywał szereg działaĔ nakierowanych zarówno na złagodzenie recesji w gospodarce, jak i wsparcie długofalowych reform struktu-ralnych. W zakresie polityki budĪetowej, Plan zakładał zastosowanie antycy-klicznych bodĨców fiskalnych, szacowanych łącznie na 200 mld euro (1,5% PKB), z czego 30 mld euro miało pochodziü ze Ğrodków europejskich. Ich celem
∗ Dr Małgorzata Misiak, adiunkt w Katedrze Wymiany MiĊdzynarodowej, UŁ. 1
O. Blanchard, The Crisis: Basic Mechanisms and Appropriate Policies, “IMF Working Papers”, April 2009.
2
European Commission, Public Finances in EMU. 2010, “European Economy”, no 4, June 2010, s. 13.
3
miało byü przede wszystkim pobudzenie popytu i odbudowanie zaufania konsumentów oraz zmniejszenie kosztów społecznych recesji. BodĨce fiskalne miały pochodziü z dochodowej i wydatkowej strony budĪetu i mieü formĊ dodatkowych wydatków publicznych, gwarancji i subwencji kredytowych, zachĊt finansowych, obniĪek składek na ubezpieczenie społeczne i obniĪek podatków. Plan wymagał, by podejmowane działania były: szybkie (tak, aby ich skutki zaczĊły byü odczuwalne jeszcze w fazie spowolnienia gospodarczego, a nie w momencie wychodzenia gospodarki z recesji), tymczasowe (aby zapobiec długofalowemu pogorszeniu sytuacji finansów publicznych), ukierun-kowane na rozwiązanie najpilniejszych problemów gospodarczo-społecznych i skoordynowane. Rządy poszczególnych paĔstw skwapliwie skorzystały z tej moĪliwoĞci. Z okresowych raportów Komisji Europejskiej na temat postĊpów z realizacji Planu wynika, Īe dyskrecjonalne bodĨce fiskalne przedsiĊwziĊte przez paĔstwa członkowskie w latach 2009–2010 szacowane są na 2,9% PKB. O ile jeszcze działania przedsiĊwziĊte w 2009 r. były tymczasowe, to ponad połowa Ğrodków wprowadzonych w 2010 r. miała charakter permanentny i zwią-zana była przede wszystkim ze zwiĊkszeniem siły nabywczej gospodarstw domowych i poprawą funkcjonowania rynku pracy4. Z badaĔ mikromodelowych wynika, Īe bodĨce te miały pozytywny wpływ na PKB wielkoĞci 0,8% w 2009 r. i 0,3% w 2010 r.5
Kryzys finansowo-gospodarczy odcisnął swoje piĊtno na sytuacji finansów publicznych. O ile jeszcze w 2007 r. deficyt budĪetowy w UE-27 wynosił 0,8% PKB, w 2009 r. siĊgnął 6,3% PKB. Podobnie sytuacja wygląda z długiem publicznym: Ğrednie zadłuĪenie w UE-27 w 2007 r. wynosiło 58,8% PKB, zaĞ w 2009 r. – juĪ 73,6%. Prognozy wskazują na dalszy wzrost długu publicznego. W szczególnie dramatycznej sytuacji znajdują siĊ finanse publiczne w Hiszpanii (gdzie w 2009 r. deficyt siĊgnął 11,2% mimo Īe jeszcze w 2008 r. rząd progno-zował nadwyĪkĊ budĪetową), w Grecji (deficyt 13,6% PKB w 2009 r.), czy Irlandii, gdzie nadwyĪka w budĪecie osiągniĊta w 2007 r. przekształciła siĊ dwa lata póĨniej w gigantyczny deficyt na poziomie 14,3% w relacji do PKB czy w Wielkiej Brytanii, (–2,8% PKB w 2007 r., –12% PKB w 2010 r.). W efekcie, obecnie Procedurą Nadmiernego Deficytu (PND) objĊte są 22 paĔstwa człon-kowskie6. Nie jest przypadkiem, Īe najgłĊbsza zapaĞü finansów publicznych dotyczy Hiszpanii, Irlandii i Wielkiej Brytanii. Te dwa ostatnie kraje są waĪny-mi centrawaĪny-mi finansowywaĪny-mi Ğwiata, a cała trójka doĞwiadczyła w ostatnim czasie boomu na rynku nieruchomoĞci. Ekspansja na rynku kredytów hipotecznych,
4 European Commission, Progress on the implementation of the European Economic
Recov-ery Plan – June 2009 i December 2009, dostĊpny na stronie:
http://ec.europa.eu/financial-crisis/documentation/index_en.htm
5
European Commission, Public Finances in EMU. 2009, “European Economy”, no 5, 2009, s. 19.
6
dynamicznie rosnące ceny nieruchomoĞci oraz koniunktura w sektorze budow-lanym przekładały siĊ na dobrą sytuacjĊ budĪetową (bezpoĞrednio: poprzez wpływy podatkowe z transakcji na rynku nieruchomoĞci i wpływy podatkowe od przedsiĊbiorstw z sektora budowlanego i poĞrednio: poprzez wpływ na inwestycje leĪące u podstaw wzrostu gospodarczego)7. Krach na rynku nieru-chomoĞci oznaczał spadek wpływów podatkowych do budĪetu, któremu nie towarzyszyła redukcja wydatków8.
Z danych Europejskiego Banku Centralnego wynika, Īe antykryzysowy im-puls fiskalny szacowany jest na 4,4% pkt.% PKB w 2009 r. i dalsze 0,5 pkt.% PKB w 2010 r. Z powyĪszego wynika, Īe deficyt budĪetowy wzrósł na prze-strzeni dwóch lat o blisko 5 pkt.% PKB, z czego blisko połowa (2,4 pkt.%) była efektem działania automatycznych stabilizatorów gospodarki, zaĞ reszta wynika-ła ze zmniejszenia restrykcyjnoĞci polityki fiskalnej9.
Niepokojący jest takĪe wzrost długu publicznego w wiĊkszoĞci krajów UE. Wynika on nie tylko z koniecznoĞci finansowania rosnących deficytów budĪe-towych, lecz takĪe z pomocy udzielonej sektorowi finansowemu. Szacuje siĊ, Īe w wyniku kosztów wsparcia sektora bankowego szacowanych na 20% PKB dług publiczny na koniec 2009 r. wzrósł Ğrednio o 2,5% PKB, a w niektórych krajach, takich jak Irlandia i Holandia – nawet odpowiednio o 6,7 i 11,3% PKB10. Podobne wyniki otrzymano w badaniach ekonometrycznych przeprowadzonych na zlecenie Komisji Europejskiej, z których wynika, Īe roczny wpływ kryzysu finansowego na poziom zadłuĪenia wynosił 1,7% PKB, z czego najgorsze pod tym wzglĊdem były dwa pierwsze lata. Oszacowano takĪe, Īe 70% zmiany długu to efekt kryzysu11. Cechą obecnego kryzysu finansowego jest takĪe spadek wiarygodnoĞci wielu paĔstw, przejawiający siĊ spadkiem ratingów i rosnącymi stopami oprocentowania rządowych papierów dłuĪnych. Przykła-dem moĪe byü Irlandia, której agencje ratingowe obniĪyły ocenĊ z AAA do AA czy Grecja, której wiarygodnoĞü spadła z A do BBB+12. Z danych EBC wynika, Īe od stycznia 2007 r. stopy oprocentowania dziesiĊcioletnich obligacji skarbo-wych w przypadku wielu zadłuĪonych krajów (Grecja, Irlandia, Portugalia, Włochy, Austria) wzrosły. W przypadku Grecji i Irlandii wzrosło takĪe oprocen-towanie obligacji rządowych o krótszym terminie zapadalnoĞci. Po marcu 2009 r.
7
Szerzej na temat wpływu kryzysu finansowo-gospodarczego na sektor finansów publicz-nych w: European Commission, Public Finances in EMU. 2009…, s. 130 i nast.
8
European Commission, Economic Crisis In Europe: Causes, Consequences and Responses, „European Economy”, 7, 2009, s. 42.
9
European Central Bank, Euro Area Fiscal Policies and the Crisis, “ECB Occasional Pa-pers”, no 109, April 2010, s. 24.
10
Ibidem, s. 15.
11 European Commission, Public Finances in EMU. 2009…, s. 122 i nast. 12
sytuacja zaczĊła siĊ normalizowaü13, z wyjątkiem Grecji, gdzie na przestrzeni ostatniego roku stopa procentowa wzrosła z 5,22 do 7,97% i jest wyĪsza niĪ w Niemchech o ponad 500 pkt. bazowych14. Dla wielu zadłuĪonych krajów sytuacja przypomina kwadraturĊ koła.
3. Pakt StabilnoĞci i Wzrostu
Pakt StabilnoĞci i Wzrostu (PSW) został przyjĊty w celu wzmocnienia i uzupełnienia postanowieĔ traktatowych dotyczących nadzoru nad politykami budĪetowymi i koordynacji polityk gospodarczych. PSW składa siĊ z dwóch rozporządzeĔ Rady przyjĊtych 7 lipca 1997 r. oraz rezolucji Rady Europejskiej z 17 czerwca 1997 r. przyjĊtej na szczycie w Amsterdamie15. Przepisy te weszły w Īy-cie 1 stycznia 1999 r. Zostały one znacząco zmodyfikowane 27 czerwca 2005 r.
RamiĊ prewencyjne PSW16 okreĞla reguły dotyczące zawartoĞci, składania, oceny i monitorowania Ğrednioterminowych programów gospodarczych. Jego celem jest zapobieĪenie – na wczesnym etapie – pojawienia siĊ w paĔstwach członkowskich nadmiernych deficytów.
Rozporządzanie przewiduje, Īe paĔstwa członkowskie składają Radzie i Komisji programy stabilnoĞci i konwergencji, zawierające Ğrednioterminowe cele polityki budĪetowej oraz ewentualnie ĞcieĪkĊ dojĞcia do tego celu, załoĪenia dotyczące spodziewanego rozwoju sytuacji gospodarczej i istotnych zmiennych makroekonomicznych takich jak PKB, inwestycje, zatrudnienie i inflacja, które wpływają na realizacjĊ programów, opis działaĔ w ramach polityki budĪetowej, czy szerzej polityki gospodarczej proponowanych i/lub podejmowanych, by osiągnąü załoĪone cele polityki budĪetowej oraz analizĊ, w jaki sposób zmiana podstawowych załoĪeĔ ekonomicznych mogłaby wpłynąü na sytuacjĊ budĪetową. Programy stabilnoĞci i konwergencji złoĪone przez paĔstwa członkowskie są oceniane – w ramach procedury wielostronnego nadzoru – przez RadĊ. Ministrowie mogą wezwaü paĔstwo członkowskie do modyfikacji programu. Gdy program zostanie ostatecznie zatwierdzony, Rada monitoruje jego wdraĪa-nie w Īycie. JeĞli ministrowie stwierdzą, Īe polityka budĪetowa rządu odbiega od załoĪeĔ przyjĊtych w programie i/lub istnieje ryzyko niezrealizowania przyjĊtych celów, a takĪe zagraĪa funkcjonowaniu UGW, kierują pod adresem danego paĔstwa członkowskiego zalecania podjĊcia działaĔ naprawczych.
13
Ibidem, s. 38.
14
Dane EBC dostĊpne na stronie: http://www.ecb.int/stats/money/long/html/index.en.html.
15 Rezolucja Rady Europejskiej z dnia 17 czerwca 1997 r. w sprawie Paktu StabilnoĞci i
Wzrostu (Dz. Urz. UE 236, 02.08.1997)
16 Rozporządzanie Rady nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia
nad-zoru pozycji budĪetowych oraz nadnad-zoru i koordynacji polityk gospodarczych (Dz. Urz. UE 209, 02/08/1997) zmienione rozporządzeniem Rady nr 1055/2005 z dnia 27 czerwca 2005 r. (Dz. Urz. UE 174, 07.07.2005)
RamiĊ represyjne PSW17 wyjaĞnia i uszczegółowia procedurĊ nadmiernego deficytu (por. rysunek 1).
Rysunek 1. Procedura nadmiernego deficytu
ħródło: opracowanie własne na podstawie art. 126 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europej-skiej i Rozporządzania Rady nr 1467/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. dotyczącego przyspieszenia i wyjaĞnienia procedury nadmiernego deficytu zmienionego rozporządzeniem Rady nr 1056/2005 z dnia 27 czerwca 2005 r.
17
Rozporządzanie Rady nr 1467/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. dotyczące przyspieszenia i wyjaĞnienia procedury nadmiernego deficytu (Dz. Urz. UE 209, 02/08/1997) zmienione rozporządzeniem Rady nr 1056/2005 z dnia 27 czerwca 2005 r. (Dz. Urz. UE 174, 07/07/2005).
Jego celem jest zniechĊcenie paĔstw członkowskich do prowadzania nieod-powiedzialnej polityki budĪetowej przejawiającej siĊ duĪym deficytem i zadłu-Īeniem paĔstwa oraz – w razie wystąpienia trudnoĞci – wywieranie nacisku na zmianĊ kursu.
Rozporządzanie okreĞla ramy czasowe poszczególnych etapów w procedu-rze nadmiernego deficytu. Zawiera kontrowersyjne postanowienia dotyczące sankcji. Przewiduje, Īe jeĞli Rada zadecyduje o nałoĪeniu sankcji, podstawo-wym Ğrodkiem bĊdzie nieoprocentowany depozyt. BĊdzie on siĊ składał z dwóch czĊĞci: stałej (w wysokoĞci 0,2% PKB) oraz zmiennej, zaleĪnej od wielkoĞci deficytu i wynoszącej 0,1% PKB za kaĪdy punkt procentowy deficytu powyĪej wartoĞci 3% PKB. Całkowita wielkoĞü deficytu nie moĪe przekroczyü 0,5% PKB. Zgodnie z PSW, depozyt moĪe byü zwrócony paĔstwu członkowskiemu, jeĞli zredukuje ono deficyt poniĪej 3% PKB. JeĞli w ciągu dwóch lat od podjĊcia przez ministrów decyzji o nałoĪeniu depozytu, problemy budĪetowe nie zostaną rozwiązane, depozyt przekształcany jest w karĊ finansową. Grzywna ta nie jest zwracana paĔstwu członkowskiemu i jest rozdzielana miĊdzy paĔstwa człon-kowskie niewykazujące nadmiernego deficytu.
4. Reforma Paktu
Niemal od samego początku, PSW był przedmiotem bardzo ostrej krytyki18. Krytycy zarzucali regułom polityczny podtekst podejmowanych decyzji, trudnoĞci w egzekwowaniu zasad, krótkowzrocznoĞü czy nadmierną represyj-noĞü. DoĞü powszechnie wypowiadany był podgląd, Īe Pakt ogranicza moĪli-woĞü wykorzystania polityki budĪetowej jako instrumentu oddziaływania na gospodarkĊ, co byłoby szczególnie poĪądane w kontekĞcie utraty przez paĔstwa naleĪące do strefy euro innych narzĊdzi polityki ekonomicznej, takich jak polityka pieniĊĪna czy kurs walutowy. Pod wpływem krytyki, lecz przede wszystkim pod naciskiem Niemiec i Francji, borykających siĊ z trudnoĞciami budĪetowymi, PSW został w 2005 r. zreformowany19. PrzyjĊto, Īe Ğredniotermi-nowe cele polityki budĪetowej powinny byü wyznaczane dla kaĪdego kraju indywidualnie. WielkoĞci te zawarte są w przedziale pomiĊdzy –1% PKB a równowagą lub nadwyĪką, przy uwzglĊdnieniu zmian cyklicznych i skorygo-waniu o czynniki jednorazowe i tymczasowe. Tak ustalone cele pozwalają
18 Szerzej na ten temat: Czernielewska-Rutkowska M., Europeizacja polityki fiskalnej –
ad-aptacja paĔstw członkowskich do ram budĪetowych UE. Wnioski dla Polski, Centrum Europejskie
Natolin, Warszawa 2003. Interesujący przegląd propozycji zmian znajduje siĊ w: J. Fischer et al.,
101 Proposals to Reform the Stability and Growth Pact. Why so Many? A Survey, „European
Economy Economic Papers”, no 267, December 2006.
19
paĔstwom członkowskim zachowaü wystarczający margines zabezpieczający przed przekroczeniem przez deficyt budĪetowy wskaĨnika 3% w relacji do PKB. PrzyjĊto, Īe oceniając sytuacjĊ budĪetową naleĪy braü pod uwagĊ wiele istot-nych czynników wpływających na kondycjĊ finansów publiczistot-nych, takich jak: rozwój sytuacji gospodarczej w Ğrednim okresie (potencjalny wzrost, fazĊ cyklu koniunkturalnego, wdraĪanie działaĔ naukowo-badawczych oraz zmierzających do realizacji Strategii LizboĔskiej), rozwój sytuacji budĪetowej (działania naprawcze podejmowane w okresie dobrej koniunktury, jakoĞü finansów publicznych, zadłuĪenie paĔstwa, fakt realizacji inwestycji publicznych) oraz zaangaĪowanie paĔstwa w proces integracji europejskiej oraz obciąĪania finansowane z tym związane. Reforma systemu emerytalnego została uznana za odrĊbny czynnik usprawiedliwiający przekroczenie przez deficyt dopuszczalnej wielkoĞci referencyjnej. PaĔstwa członkowskie dostały moĪliwoĞü uwzglĊdnia-nia w ocenie salda budĪetowego kosztów reform wprowadzających system kapitałowy. Inna waĪna zmiana dotyczy wydłuĪenia terminów w procedurze nadmiernego deficytu. Znowelizowany Pakt wymaga, by paĔstwa członkowskie aktywnie konsolidowały finanse publiczne w okresie dobrej koniunktury. Miałoby to oznaczaü, Īe nieoczekiwane dochody budĪetowe powinny byü przeznaczone na redukcjĊ deficytu i długu. W „dobrych czasach” wysiłek dostosowawczy powinien byü wiĊkszy. W krajach strefy euro i naleĪących do Europejskiego Mechanizmu Kursowego II saldo budĪetowe powinno ulegaü poprawie przynajmniej o 0,5% PKB w skali roku. PrzyjĊto takĪe, Īe przy ocenie sytuacji budĪetowej wiĊksza uwaga bĊdzie przykładana do długu publicznego.
Reforma Paktu wymyka siĊ jednoznacznym ocenom. Stosując kryteria Ko-pitsa i Symanskiego20 moĪna powiedzieü, Īe pod pewnymi wzglĊdami, takimi jak przejrzystoĞü, prostota i jednoznacznoĞü, znowelizowane przepisy wypadają gorzej. Z drugiej strony, reforma Paktu oznacza zwiĊkszenie elastycznoĞci reguł, ich wiĊkszą zgodnoĞü z innymi celami, działaniami i politykami Unii a takĪe ułatwia przeprowadzanie niezbĊdnych reform strukturalnych21. Niejednoznacz-nie naleĪy oceniü wpływ reformy na egzekwowalnoĞü oraz wiarygodnoĞü przepisów. W stosunku do doĞwiadczeĔ z zastosowaniem Paktu wobec Francji i Niemiec, czego najjaskrawszym przejawem była decyzja Rady z 25 listopada 2003 r.22 zawieszająca procedurĊ nadmiernego deficytu wobec tych dwóch krajów, wypada mieü nadziejĊ, Īe w przyszłoĞci europejskie reguły fiskalne stosowane bĊdą bardziej skrupulatnie.
20 G. Kopits, S. Symansky, Fiscal Policy Rules, “IMF Occasional Papers”, 162/1998. 21
M. Buti et al, Revisiting the Stability and Growth Pact. Grand Design or Internal
Adjust-ment?, “CEPS Discussion Paper Series”, no 3692, January 2003 oraz European Commission, Public Finances in EMU. 2005, s. 95.
22
European Commission, Public Finances in EMU. 2004, “European Economy” no 3, 2004, s. 61.
5. Działanie PSW w czasie kryzysu
WiĊkszoĞü ekonomistów jest zdania, Īe wprowadzone zmiany oznaczają znaczne złagodzenie reguł fiskalnych w UE23. Otwierają pole do praktycznie nieograniczonego usprawiedliwiania nadmiernych deficytów w jednych paĔ-stwach członkowskich, mogą stanowiü zachĊtĊ do „kreatywnej ksiĊgowoĞci” oraz umoĪliwiają nierówne traktowanie krajów. Wielu wypowiadało obawy, Īe złagodzenie restrykcji wynikających z PSW zaowocuje rozprzestrzenianiem siĊ zjawiska nadmiernych deficytów.
Kryzys finansowo-gospodarczy unaocznił słaboĞü mechanizmów koordyna-cji polityki gospodarczej i nadzoru nad polityką budĪetową w UE. Zawiodło ramiĊ prewencyjne Paktu. PSW był bezskuteczny w zakresie zmobilizowania paĔstw członkowskich do wiĊkszej konsolidacji finansów publicznych w cza-sach prosperity. Kraje naleĪące do UE nie przestrzegały swoich własnych zobowiązaĔ zapisanych w programach stabilnoĞci i konwergencji. Zaobserwo-wano, Īe kraje bĊdące ofiarą PND: Niemcy, Francja, Grecja, Włochy, Portugalia były zwykle zbyt optymistyczne, co do prognoz sytuacji budĪetowej. W przy-padku Grecji rozbieĪnoĞü pomiĊdzy planowanymi a rzeczywistymi deficytami siĊgała nawet 3,5 pkt.%., a jeĞli weĨmiemy pod uwagĊ horyzont trzyletni – nawet ponad piĊciu pkt.%24. Nie dostrzegano znaczenia jakoĞci finansów publicznych dla zapewnienia równowagi budĪetowej. Przypadek Grecji ukazał, Īe mimo rygorystycznych ram dotyczących sprawozdawczoĞci finansowej25, kreatywna ksiĊgowoĞü jest moĪliwa, co skrupulatnie odnotowała Komisja Europejska w trzydziestostronicowym raporcie na temat danych budĪetowych ujawnianych przez grecki rząd26.
12 maja 2010 r. Komisja przedstawiła raport pt.: „Wzmocnienie koordyna-cji polityki gospodarczej27. Komisja zaproponowała, by wzmocniü prewencyjne ramiĊ Paktu poprzez zwiĊkszenie egzekwowalnoĞci programów stabilnoĞci i kon-wergencji. MoĪna byłoby to zrealizowaü poprzez nakładanie depozytów na kraje
23
OrĊziak L., Reforma Paktu StabilnoĞci i Wzrostu i jej potencjalne konsekwencje, „Bank i Kredyt”, lipiec 2005.
24
European Central Bank, Ten Years of Stability and Growth Pact, “Monthly Bulletin”, Oc-tober 2008, s. 62-64.
25
Rozporządzenie Rady nr 479/2009 z dnia 25 maja 2009 r. o stosowaniu Protokołu w spra-wie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu załączonego do Traktatu ustanawiającego WspólnotĊ Europejską, Dz. Urz. UE L 145, 10.06.2009 i szereg wytycznych Eurostatu, dostĊp-nych na stronie: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/ methodology.
26 European Commission, Report on Greek Government Deficit and Debt Statistics, COM
(2010), 1 final, 08/01/2010.
27
European Commission, Reinforcing Economic Policy Coordination, COM (2010) 250 final, 12/05/2010.
prowadzące niezgodną ze swoimi zobowiązaniami politykĊ budĪetową i w nie-wystarczającym tempie realizujące Ğrednioterminowe cele budĪetowe w okre-sach dobrej koniunktury. Innym rodzajem sankcji w czĊĞci prewencyjnej Paktu byłoby uzaleĪnienie wypłat z funduszy strukturalnych od realizacji reform strukturalnych i instytucjonalnych28.
Krajowe reguły budĪetowe powinny byü komplementarne z unijnymi. W tym celu moĪna byłoby doprecyzowaü postanowienia protokołu nr 12 do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wymagającego od paĔstw członkowskich posiadania procedur budĪetowych zapewniających poszanowanie dyscypliny finansów publicznych29. Raport proponuje wprowadzanie tzw. europejskiego okresu oceny (ang. European semester). W jego ramach zsynchronizowano by okres oceny polityk budĪetowych i strukturalnych paĔstw członkowskich UE. Ustalenia płynące z szerszego nadzoru gospodarczego powinny byü brane pod uwagĊ przy ocenie sytuacji budĪetowej. Dla przykładu, pojawienie siĊ nierów-nowag makroekonomicznych mogłoby wymagaü okreĞlenia bardziej ambitnych celów budĪetowych.
NaleĪałoby wzmocniü wymiar ex-ante nadzoru budĪetowego i gospo-darczego. Programy stabilnoĞci i konwergencji mogłyby byü przedkładane w pierwszej połowie roku. NaleĪy takĪe poprawiü jakoĞü sprawozdawczoĞci w zakresie finansów publicznych. Taka wczesna ocena mogłaby byü cenna dla parlamentów krajowych w procesie uchwalania budĪetu na kolejny rok.
Wydaje siĊ, Īe procedura nadmiernego deficytu „wchodzi” zbyt póĨno i nie jest w stanie zapobiec powstaniu nierównowag budĪetowych. Aby temu zapo-biec, naleĪałoby ją przyspieszyü, szczególnie wobec paĔstw wielokrotnie naruszających postanowienia Paktu.
DoĞwiadczenia w zastosowaniu europejskich reguł fiskalnych w czasach kryzysu ukazały koniecznoĞü zwrócenia wiĊkszej uwagi na kwestiĊ długu i stabilnoĞci finansów publicznych. Kraje zadłuĪone okazały siĊ bardziej podatne na zjawiska kryzysowe. Wysoki dług publiczny ogranicza perspektywy wzrostowe i pozbawia paĔstwa członkowskie moĪliwoĞci wykorzystania antycyklicznej polityki fiskalnej w sytuacji pogorszenia koniunktury. Problem jest o tyle waĪki, Īe duĪym zagroĪeniem dla stabilnoĞci finansów publicznych są pakiety ratunkowe na rzecz sektora finansowego, a takĪe skutki procesu starze-nia siĊ społeczeĔstw. Komisja po raz kolejny wróciła do postulatu uwzglĊdnie-nia zaleĪnoĞci pomiĊdzy deficytem i długiem. Procedura nadmiernego deficytu powinna byü takĪe uruchamiana w sytuacji niewywiązania siĊ paĔstw
28 European Commission, Enhancing Economic Policy Coordination for Stability, Growth
and Jobs. Tools for Stronger EU Economic Governance, COM (2010), 367/2.
29 W Protokole nr 12 w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu czytamy, Īe
„paĔstwa członkowskie zapewniają, by krajowe procedury w sferze budĪetowej pozwoliły im wywiązaü siĊ ze zobowiązaĔ w tej dziedzinie, wynikających z Traktatów”. (Dz. Urz. UE C115/280, 09.05.2008).
skich z zobowiązaĔ co do obniĪki długu. Oceniano by takĪe to, czy planowana redukcja deficytu budĪetowego jest wystarczająca dla stałej i wystarczającej redukcji deficytu budĪetowego.
Do katalogu sankcji dołączono by takĪe nowe. Pierwszą z proponowanych jest moĪliwoĞü wstrzymania wypłat na rzecz danego kraju z funduszy europej-skich. CiĊcia nie dotyczyłyby ostatecznych beneficjentów a paĔstw członkow-skich, czyli np. rządy miałyby obowiązek wypłacaü dopłaty bezpoĞrednie dla rolników, ale zwrot faktycznie wypłaconych kwot z budĪetu UE byłby czasowo zawieszony. Mechanizmem tym objĊto by wiĊkszoĞü instrumentów w ramach polityki regionalnej, rolnej i rybołówstwa30. Wprowadzono by takĪe sankcje dyscyplinujące na wczeĞniejszych etapach Procedury Nadmiernego Deficytu. PodjĊcie przez RadĊ decyzji o istnieniu nadmiernego deficytu skutkowałoby groĨbą zawieszenia wypłat Ğrodków na fundusze strukturalne i dla rolnictwa. Wypłaty byłyby wznawiane w przypadku podjĊcia przez dany kraj skutecznych działaĔ w zakresie poprawy sytuacji budĪetowej. Brak poprawy w przewidzia-nym terminie skutkowałby eskalacją sankcji, w postaci utraty Ğrodków przewi-dzianych na rok n z budĪetu UE. „ZaoszczĊdzone” w ten sposób kwoty trafiały-by do proponowanego przez KomisjĊ funduszu rezerwowego, z którego wypła-cano by bliĪej nie okreĞlone nagrody dla krajów prowadzących roztropną politykĊ budĪetową. Aktualnie obowiązujące przepisy przewidują, Īe grzywny płacone przez paĔstwa o nadmiernym deficycie stają siĊ dochodem krajów bez deficytu. Komisja ma rozwaĪyü stworzenie dodatkowych zachĊt dla paĔstw członkowskich prowadzących ostroĪną politykĊ fiskalną po stronie wpłat do budĪetu UE. WdroĪenie powyĪszych postulatów wymaga zmian Paktu. Zostaną one zaproponowane przez KomisjĊ do koĔca wrzeĞnia br. Konieczne bĊdzie takĪe uwzglĊdnienie systemu sankcji w wieloletnich ramach budĪetowych na lata 2014-2020.
***
Propozycje Komisji Europejskiej dotyczące wzmocnienia nadzoru nad poli-tyką budĪetową w UE odbiły siĊ szerokim echem po Europie. Wzbudziły emocje nie tylko wĞród rolników we Francji czy samorządowców w Polsce, nie tylko w krĊgach politycznych, lecz takĪe wĞród ekonomistów, którzy podzieleni są co do moĪliwoĞci wykorzystania polityki fiskalnej dla stabilizowania gospo-darki i zorganizowania jej w tak wieloszczeblowym systemie sprawowania władzy, jakim jest Unia Europejska. Pomysły Komisji oznaczają zaostrzenie rygorów w zakresie prowadzenia polityki budĪetowej na szczeblu krajowym, ale wzmacniają funkcjĊ stabilizacyjną polityki fiskalnej na szczeblu europejskim,
30
poprzez stworzenie lub wzmocnienie unijnych mechanizmów ubezpieczeniowo-redystrybucyjnych, takich jak doraĨny Ğrednioterminowy mechanizm stabilizacji finansowej czy proponowany system zarządzania kryzysowego dla paĔstw członkowskich strefy euro. Propozycje te są zgodne z zaleceniami płynącymi z teorii ekonomii, w myĞl których zadanie łagodzenia wahaĔ cyklu koniunktu-ralnego powinno byü realizowane na szczeblu centralnym, a wiĊc ponadnarodo-wym w przypadku UE. Czy propozycje te doczekają siĊ realizacji? Wydaje siĊ, Īe wypracowany kompromis bĊdzie uwzglĊdniał ekonomiĊ polityczną integracji i stanowił najmniejszy wspólny mianownik dla róĪnorodnych, Ğcierających siĊ podczas rozmów preferencji. O tym, jak wprowadzone w Īycie rozwiązania sprawdzą siĊ w praktyce, pokaĪe przyszłoĞü.
Małgorzata Misiak
(Summary)
The aim of the paper is the tentative assessment of the functioning of the fiscal rules in Europe during the economic and financial crisis. The crisis has revealed all shortcomings of the Maastricht Treaty provisions on the coordination of macroeconomic policies and surveillance of budgetary policies and the Stability and Growth Pact. Recently the European Union intends to strengthen the rules and the stabilization mechanisms at EU level. It reminds to be seen whether the proposed solutions will be adopted.
