Polityka Unii Europejskiej wobec regionów o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego

Pełen tekst

(1)Zeszyty Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie Naukowe Ekonomia. 869 Kraków 2011. Danuta Kabat-Rudnicka. Katedra Polityki Ekonomicznej i Programowania Rozwoju. Polityka Unii Europejskiej wobec regionów o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego* 1. Wprowadzenie Polityka regionalna jest jednym z ważniejszych instrumentów Unii Europejskiej ze względu na swe znaczenie nie tylko dla wzrostu gospodarczego państw członkowskich, lecz także dla wyrównywania różnic w rozwoju gospodarczym, zarówno w skali pojedynczego państwa, jak i całej Unii. Polityka regionalna, określana także jako polityka spójności i polityka strukturalna1 [Fundusze… 2004, s. 99], jest tak bardzo istotna nie tylko dlatego, że w jej ramach rozdysponowywane są znaczne środki finansowe, które odpowiednio wykorzystane mogą przynieść oczekiwane korzyści, lecz także z innego, równie ważnego powodu – środki * W niniejszym artykule wykorzystano materiały opracowane w ramach programu badawczego nt. Procesy rozwoju regionów Polski Wschodniej oraz europejska polityka spójności w świetle prowadzonej polityki intraregionalnej oraz europejskiej polityki spójności, realizowanego przez Katedrę Polityki Ekonomicznej i Programowania Rozwoju Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie pod kierunkiem prof. dr. hab. A. Pruska w 2009 r. 1 A. Gajda twierdzi, że polityka regionalna bywa definiowana jako polityka strukturalna, a także polityka spójności społeczno-ekonomicznej. Pierwsze określenie odnosi się do celowej działalności organów władzy publicznej, która ma na celu przebudowę struktury gospodarczej oraz pobudzenie rozwoju gospodarczego na danym obszarze. Z kolei w ramach polityki spójności władze publiczne podejmują działania mające na celu zmniejszanie różnic rozwojowych poszczególnych terytoriów; w tym wypadku najważniejszymi wskaźnikami poziomu rozwoju są produkt krajowy brutto na jednego mieszkańca i stopa bezrobocia [Prawo… 2005, s. 652]..

(2) 28. Danuta Kabat-Rudnicka. te są niejednokrotnie jedynymi, na które mogą liczyć regiony o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego. Powodem dysproporcji występujących w rozwoju regionalnym jest m.in. to, że mamy do czynienia ze zjawiskiem koncentrowania się życia społecznego i gospodarczego w dużych ośrodkach miejskich, co sprzyja migracji młodych ludzi. Negatywne skutki takiego rozwoju są szczególnie odczuwalne w regionach przygranicznych, peryferyjnych, tych o charakterze wiejskim, a także w mniejszych ośrodkach miejskich. Innym powodem, który uzasadnia prowadzenie polityki specjalnego przeznaczenia przez Unię, jest wypływająca z norm prawa unijnego reguła, która zabrania państwom członkowskim udzielania pomocy przedsiębiorstwom 2. Kiedy zatem na większą skalę upadają przedsiębiorstwa, co prowadzi do wzrostu bezrobocia w regionie, konieczne jest wręcz sięganie po instrumenty, które mają ożywić życie gospodarcze, a przede wszystkim pozwalają na finansowe wspieranie inicjatyw lokalnych. Taką pozytywną rolę mają odgrywać fundusze strukturalne. Celem niniejszego opracowania jest przedstawienie działań prowadzonych przez Unię Europejską wobec regionów o niższym poziomie rozwoju społecznogospodarczego oraz próba ich oceny, a także zwrócenie uwagi na potrzebę zmiany paradygmatu polityki regionalnej Unii Europejskiej.. 2. Teoria ekonomii a zróżnicowanie procesu rozwoju regionalnego Tradycyjna teoria ekonomii koncentruje się zasadniczo na sprawach wydajności pracy i osiąganiu maksymalnego poziomu ogólnego dobrobytu, pozostawiając kwestie równości i podziału dóbr innym dyscyplinom naukowym, przy czym stosunkowo równy podział korzyści i strat jest niekiedy postrzegany jako czynnik określający trwałość procesów integracyjnych [Tsoukalis 1998, s. 241]. Polityka redystrybucyjna stanowi jeden z głównych elementów gospodarek państw członkowskich, nie jest jednakże dalekie od prawdy stwierdzenie, że podobnie jest w przypadku Unii Europejskiej. Redystrybucję można zatem uznać za jeden z głównych wyznaczników spójności politycznej i społecznej w ramach nowego kształtującego się systemu. Pokaźne transfery środków finansowych reali Art. 87(1) TWE (art. 107(1) TFUE): „(…) wszelka pomoc przyznawana przez Państwa Członkowskie, lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem, w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi”. Z kolei w ust. 3 czytamy: „Za zgodną ze wspólnym rynkiem może zostać uznana: a) pomoc przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski, lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia”. 2.

(3) Polityka Unii Europejskiej…. 29. zowane w ramach funduszy strukturalnych są szczególnym wyrazem solidarności, która zakłada pojawienie się poczucia przynależności do wspólnoty opierającej się na wspólnych wartościach – cel, który wykracza niewątpliwie poza równomierny podział zysków i strat. Ponadto w Unii prowadzona jest polityka konwergencji, której celem jest doprowadzenie do zniwelowania różnic w poziomie rozwoju pomiędzy regionami [Tsoukalis 1998, s. 242]. Nie sposób wyeliminować problemów na szczeblu regionów, wykorzystując jedynie mechanizmy swobodnej gry sił rynkowych. W praktyce mamy zazwyczaj do czynienia z sytuacją, kiedy problemy, o których tutaj mowa, pogłębiają się, ponieważ brakuje działań równoważących podejmowanych przez państwa [Tsoukalis 1998, s. 243]. Nierówności pomiędzy regionami są skutkiem współwystępowania różnic w wydajności pracy oraz w poziomie zatrudnienia. Różnice w wydajności pracy, cenach i zarobkach mogą z kolei wynikać z różnic występujących w ramach jednego sektora lub też z różnic wynikających ze specjalizacji sektorowej i funkcjonalnej. Różnice w poziomie zatrudnienia odzwierciedlają natomiast zdolność systemu gospodarczego do mobilizowania potencjału ludzkiego, który jest funkcją czynników demograficznych, społecznych i politycznych [Tsoukalis 1998, s. 248]. Teorie regionalnej konwergencji opierają się na założeniach neoklasycznych. Teoria ekonomii konkurencji zakłada elastyczność cen, pełne wykorzystanie zasobów oraz korzyści skali (wzrost produkcji jest determinowany przez wzrost kapitału i pracy). W świetle neoklasycznych założeń (doskonała konkurencja i mobilność czynników produkcji) kapitał i praca kierują się w stronę regionów, które oferują wyższy zwrot. Przedsiębiorcy inwestują tam, gdzie spodziewają się większych zysków, natomiast pracownicy migrują do tych regionów, gdzie oferowane są wyższe płace. Różnice pomiędzy tymi czynnikami i ich mobilnością wyjaśniają konwergencję. Gdy regiony oferują wyższe wynagrodzenia, przyciągają siłę roboczą, wówczas jednak tracą kapitał. Z kolei gdy regiony oferują niższe płace, przyciągają kapitał, lecz równocześnie tracą siłę roboczą, wskutek czego poziomy PKB w regionach wyrównują się. Teoria regionalnej dywergencji stanowi z kolei, że tam, gdzie mamy do czynienia ze wzrostem, rynek nie sprzyja zbieżności, lecz koncentracji działań, ponieważ wolny rynek przynosi korzyści regionom mającym lepsze warunki rozwojowe. Ponadto zarówno mobilność kapitału, jak i pracy zwiększa zróżnicowanie. Regiony, które wykazują wzrost, przyciągają siłę roboczą z regionów o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego. Migrują z reguły osoby młode, przedsiębiorcze i z najwyższymi kwalifikacjami zawodowymi, co sprzyja regionom przeżywającym prosperity, a szkodzi regionom najbiedniejszym. Kapitał także przyczynia się do utrzymywania się wspomnianej nierówności, wzrost sprzyja bowiem nowym inwestycjom. W regionach o niższym poziomie rozwoju.

(4) 30. Danuta Kabat-Rudnicka. społeczno-gospodarczego brakuje nowych inwestycji, a potrzebny kapitał utrzymuje się na niskim poziomie. W ostatnich latach XX w. nastąpiła zmiana w podejściu do analizy czynników wyjaśniających wzrost w regionach. Nowe podejście wiąże się ze strategiami rozwoju endogenicznego. Rozwój endogeniczny obejmuje te wszystkie czynniki, które przyczyniają się do postępu wewnątrz regionu, takie jak: surowce naturalne, środowisko, infrastruktura transportowa i komunikacyjna, struktura miejska, jak również kapitał rzeczowy i ludzki, tj. poziom wykształcenia, kwalifikacje, zdolności zarządzania firmą. Czynniki te uważa się za istotne także w nowych teoriach wzrostu, zgodnie z którymi czynniki endogeniczne sprzężone z technologią, inwestycjami w badania i rozwój oraz z kapitałem ludzkim przyczyniają się do utrzymywania przewagi w dłuższym okresie [Pardo 2005, s. 459–460].. 3. Polityka Unii Europejskiej wobec regionów o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego Skala zróżnicowania regionalnego, nastawienie polityczne oraz instrumenty służące do rozwiązywania problemów regionów o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego zmieniały się w czasie. Art. 2 traktatu EWG wyznaczał cel, jakim był harmonijny rozwój oraz trwały i zrównoważony wzrost gospodarczy3. Z kolei w preambule traktatu EWG układające się strony wzywały do zmniejszenia różnic pomiędzy poszczególnymi regionami oraz zlikwidowania opóźnień w rozwoju regionów mniej uprzywilejowanych. W traktacie EWG zawarte zostały także postanowienia dotyczące instrumentów przyczyniających się do harmonijnego wzrostu oraz zmniejszania zróżnicowania regionalnego, do których należą nisko oprocentowane kredyty Banku Inwestycyjnego oraz gwarancje dla słabiej rozwiniętych regionów Wspólnoty (obecnie Unii), postanowienia dotyczące przepływu pracowników oraz postanowienia odnoszące się do wspólnej polityki rolnej, przyczyniające się do zmniejszania różnic, ponieważ zacofanie gospodarcze najczęściej utożsamiane było z silnym koncentrowaniem się gospodarki regionu na rolnictwie [Tsoukalis 1998, s. 249]. Polityka regionalna nie była zatem określona wprost, polegała raczej na wyłączeniach od postanowień ogólnych w różnych obszarach polityki.. Zielona księga w sprawie spójności terytorialnej [2008] stanowi, że bardziej harmonijny i zrównoważony rozwój, występujący pod pojęciem spójności terytorialnej, ma na celu osiągnięcie równiejszego i bardziej zrównoważonego wykorzystania zasobów, osiągnięcie korzyści ekonomicznych przy mniejszej gęstości zaludnienia oraz zmniejszonej presji na koszty, przynosząc jednocześnie korzyści środowisku naturalnemu i podnosząc jakość życia [Zielona księga… 2008, s. 5]. 3.

(5) Polityka Unii Europejskiej…. 31. Zainteresowanie problemami regionów wzrosło przy okazji pierwszego rozszerzenia Wspólnot na początku lat 70., a także wraz z gwałtownym pogorszeniem się międzynarodowej sytuacji gospodarczej (spowodowanym w dużym stopniu kryzysem naftowym w 1973 r.). W tym też czasie został utworzony Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (1975 r.). Natomiast istotna zmiana w podejściu do polityki regionalnej nastąpiła w 1985 r. wraz z wejściem w życie zintegrowanych programów dla regionów śródziemnomorskich. Punktem zwrotnym okazał się jednak Jednolity akt europejski (JAE), który w art. 130a traktatu EWG łączył spójność ekonomiczną i społeczną ze zmniejszaniem różnic w stopniu rozwoju poszczególnych regionów. Kolejny krok uczyniony został wraz z decyzją Rady Europejskiej z lutego 1988 r. o połączeniu reformy funduszy strukturalnych z podwojeniem przypadających na nie środków. Zarówno postanowienia JAE, jak i decyzje Rady sprawiły, że fundusze strukturalne stały się nieodłączną częścią instrumentarium integracji europejskiej. Kolejna reforma funduszy przeprowadzona zastała w 1993 r., wyposażając Unię w instrumenty wspomagania krajów i regionów o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego4. Dokumentem stanowiącym podstawę unijnej polityki regionalnej jest rozporządzenie Rady WE z dnia 11 lipca 2006 r., wydane na podstawie art. 158 TWE (art. 174 TFUE), który stanowi, że w celu harmonijnego rozwoju Wspólnota prowadzi działania służące wzmocnieniu spójności gospodarczej i społecznej, w szczególności zaś zmierza do zmniejszenia dysproporcji w poziomach rozwoju różnych regionów oraz zacofania regionów lub wysp najmniej uprzywilejowanych, w tym obszarów wiejskich. Z kolei art. 159 TWE (art. 175 TFUE) mówi, że Wspólnota przyczynia się do realizacji powyższych celów przez działania finansowane ze środków z funduszy strukturalnych, Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz innych instrumentów finansowych. Działania podejmowane przez Wspólnotę (obecnie Unię) mają na celu zmniejszenie dysproporcji gospodarczych, społecznych i terytorialnych, które pojawiają się w szczególności w krajach i regionach o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego, w związku z restrukturyzacją gospodarczą i społeczną oraz procesem starzenia się ludności [Rozporządzenie… 2006, art. 3(1), s. 36]. Co więcej, polityka spójności winna przyczyniać się do wzrostu gospodarczego, zwiększenia konkurencyjności i zatrudnienia przez włączenie priorytetów Wspólnoty (obecnie Unii) dotyczących trwałego rozwoju, przyjętych na posiedzeniu Rady Europejskiej w Lizbonie (23–24 marca 2000 r.), a także w uzgodnieniach przyjętych na szczycie w Göteborgu (15 i 16 czerwca 2001 r.). Oprócz powiązania celów i działań podejmowanych w ramach polityki regionalnej z priorytetami zawartymi w strategii lizbońskiej, tj. wzrostem gospo Należy zauważyć, że polityka spójności jest wielowymiarowa i możemy tutaj mówić o spójności gospodarczej, społecznej oraz terytorialnej. 4.

(6) 32. Danuta Kabat-Rudnicka. darczym, konkurencyjnością gospodarki europejskiej i wysokim poziomem zatrudnienia, inną istotną zmianą jest konsolidacja funduszy. Rzecz w tym, że pomoc udzielana w ramach polityki spójności winna ograniczać się do trzech instrumentów finansowych, mianowicie: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności [Rozporządzenie… 2006, § 7, s. 25]. Inną jeszcze zmianę stanowi ograniczenie finansowania z funduszy do trzech celów: konwergencji, konkurencyjności regionalnej i zatrudnienia oraz europejskiej współpracy transgranicznej. Jeśli chodzi o regiony o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego, celem pierwszym, czyli konwergencją, objęte zostały państwa członkowskie i regiony zapóźnione w rozwoju, w których produkt krajowy brutto na jednego mieszkańca mierzony parytetem siły nabywczej wynosi mniej niż 75% średniej wspólnotowej. Ponadto tzw. regiony poszkodowane przez efekt statystyczny związany z obniżeniem średniej wspólnotowej na skutek poszerzenia UE w latach 2004 i 2007 o kraje Europy Środkowej i Wschodniej mogą korzystać ze wsparcia przejściowego w celu zakończenia procesu ich konwergencji. Udzielanie tego typu pomocy winno zakończyć się w 2013 r. i nie może być przedłużane na kolejny okres. Państwa członkowskie, na których skupia się cel konwergencji, w których dochód narodowy brutto na jednego mieszkańca jest niższy niż 90% średniej wspólnotowej, mogą korzystać z pomocy w ramach Funduszu Spójności [Rozporządzenie… 2006, § 17, s. 26]5. Konwergencja ma w założeniu przyspieszyć zbliżenie najsłabiej rozwiniętych państw członkowskich i regionów do tych przodujących, a powinna być osiągnięta dzięki poprawie warunków wzrostu i zatrudnienia, m.in. przez zwiększenie ilości i poprawę jakości inwestycji w kapitał rzeczowy i ludzki, rozwój innowacyjności, a także społeczeństwa opartego na wiedzy, jak również dzięki zdolnościom przystosowawczym do zmian gospodarczych i społecznych, ochronie i poprawie jakości środowiska naturalnego oraz zwiększeniu efektywności administracji. Należy tutaj zauważyć, że cel dotyczący konwergencji stanowi priorytet w obecnym okresie finansowania [Rozporządzenie… 2006, art. 3(2)a, s. 25]. Regionami kwalifikującymi się do finansowania z funduszy strukturalnych w ramach celu pierwszego, tj. konwergencji, są regiony odpowiadające poziomowi drugiemu wspólnej klasyfikacji jednostek terytorialnych (poziom NUTS 2), których produkt krajowy brutto na jednego mieszkańca mierzony parytetem siły nabywczej i obliczony na postawie danych Wspólnoty za lata 2000–2002 wynosi mniej niż 75% średniego PKB UE w składzie 25 państw członkowskich w tym samym okresie odniesienia. Z kolei państwami członkowskimi kwalifikującymi się do finansowania z Funduszu Spójności są państwa członkowskie, których dochód narodowy brutto na mieszkańca mierzony parytetem siły nabywczej i obliczany na podstawie danych Wspólnoty za lata 2002–2003 wynosi mniej niż 90% średniego DNB UE-25 i które dodatkowo dysponują programem zmierzającym do spełnienia warunków konwergencji gospodarczej art. 104 TWE (unikanie nadmiernego deficytu budżetowego) [Rozporządzenie… 2006, art. 5(1),(2), s. 37]. 5.

(7) Polityka Unii Europejskiej…. 33. Równie istotną kwestią jest to, że w bieżącym okresie finansowania polityka spójności winna koncentrować się zdecydowanie bardziej na priorytetach niż na konkretnych działaniach oraz opierać się na zasadach: koncentracji, partnerstwa, pomocniczości, proporcjonalności oraz dodatkowości. Każdego roku Komisja Europejska winna ustalać indykatywny podział roczny dostępnych środków finansowych, mając na uwadze osiągnięcie wysokiego stopnia koncentracji w regionach o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego, w tym również w regionach otrzymujących wsparcie przejściowe, przy czym koncentracja finansowa na konwergencji, winna zostać zwiększona z racji większych dysproporcji ujawniających się w ramach rozszerzonej Unii. Całość środków wydatkowanych na cel konwergencji w okresie finansowania 2007–2013 wynosić ma 81,54% (z 308 041 mln euro) i ma być dzielona w następujący sposób: ––70,51% na finansowanie priorytetów w ramach celu pierwszego, tj. konwergencji, na wsparcie regionów odpowiadających poziomowi NUTS 2, których dochód narodowy brutto na mieszkańca mierzony parytetem siły nabywczej wynosi mniej niż 75% średniego PKB UE; ––4,99% na wsparcie przejściowe i specjalnego przeznaczenia, tj. dla regionów NUTS 2, które kwalifikowałyby się do pomocy w ramach celu konwergencji, gdyby próg kwalifikacji pozostał na poziomie 75% średniego PKB UE-15, a które tracą status kwalifikujących się do pomocy, ponieważ ich nominalny PKB na mieszkańca przekroczy 75% średniego PKB UE; ––23,22% na finansowanie z Funduszu Spójności dla państw, których DNB na mieszkańca mierzony parytetem siły nabywczej wynosi mniej niż 90% średniego DNB UE; ––1,29% na wsparcie przejściowe i specjalnego przeznaczenia dla państw członkowskich kwalifikujących się do finansowania z Funduszu Spójności w 2006 r., które utrzymałyby ten status, gdyby próg kwalifikacji pozostał na poziomie 90% średniego DNB w UE-15, a które tracą ten status, ponieważ ich nominalny DNB na mieszkańca przekroczy 90% średniego DNB UE [Rozporządzenie… 2006, art. 8(1) i (3), s. 37, 38 i 41]. Ponadto polskie regiony NUTS 2, tj. województwa: lubelskie, podkarpackie, warmińsko-mazurskie, podlaskie i świętokrzyskie, będą dodatkowo korzystać z finansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, przy czym kwota dodatkowego finansowania wyniesie 107 euro na jednego mieszkańca w latach 2007–2013 w ramach celu konwergencji [Rozporządzenie… 2006, zał. II, § 14, s. 73]..

(8) 34. Danuta Kabat-Rudnicka. 4. Działania Unii Europejskiej na rzecz rozwoju regionów o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego Kwestia pomocy regionom o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego zawsze stanowiła priorytetowy cel działań finansowanych ze środków funduszy strukturalnych. Przykładowo w latach 1989–1993 i 1994–1999 w ramach pierwszego celu finansowane były działania na rzecz wspierania rozwoju i dostosowania strukturalnego regionów o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego, z kolei w latach 2000–2006 pierwszy cel obejmował promowanie rozwoju i dostosowanie strukturalne w regionach [Prawo… 2005, s. 656–657]6. W regionach o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego środki pochodzące z funduszy strukturalnych w latach 1988–2006 przeznaczane były przede wszystkim na transport, ochronę środowiska, inwestowanie w zasoby ludzkie, wsparcie dla przedsiębiorstw i rolnictwa. Takie wydatkowanie środków skutkowało wzrostem poziomu infrastruktury technicznej i społecznej w regionach najsłabiej rozwiniętych zlokalizowanych głównie w Hiszpanii, Portugalii, Grecji i Irlandii. Odnotowano też wzrost PKB per capita w regionach zamieszkałych przez ludność stanowiącą najuboższe 10% populacji Unii Europejskiej – z 55,2% w stosunku do średniej unijnej w 1990 r. do 60% dziesięć lat później. Ponadto w regionach o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego, gdzie koncentrowało się najwięcej inwestycji w infrastrukturę, wzrosło zatrudnienie i zmalała stopa bezrobocia. Polityka spójności, zwłaszcza ta ukierunkowana na wspieranie obszarów najsłabiej rozwiniętych, jest zatem potrzebna i odpowiednia, ponieważ regiony o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego – przede wszystkim te peryferyjne – nie przyciągają najbardziej dochodowych branż, gdyż pozbawione są takich atrybutów, jak: infrastruktura, edukacja i zasoby ludzkie o wysokim poziomie wykształcenia, zaplecze badawczo-naukowe, instytucje otoczenia biznesu, rozwinięty sektor usług oraz chłonne rynki zbytu. Z kolei w Polsce środki pomocowe trafiły do bogatych i lepiej przygotowanych gmin w regionach Polski Zachodniej oraz do przedsiębiorstw w dużych aglomeracjach miejskich, co skutkowało zwiększeniem się różnic międzyregionalnych i coraz głębszym podziałem na regiony zachodnie i regiony wschodnie, a także zwięk W latach 1994–1999 wydatki z funduszy na pomoc regionom o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego były 2 i pół razy wyższe niż w okresie wcześniejszym i podobnie jak w latach poprzednich duży nacisk położono na dalszy rozwój infrastruktury transportowej, telekomunikacyjnej oraz poprawę środowiska naturalnego. W latach 2000–2006 nastąpił dalszy wzrost funduszy przeznaczonych na politykę regionalną. W celu poprawienia efektywności wykorzystania funduszy i wzmocnienia ich oddziaływania postanowiono jeszcze bardziej skoncentrować się na pomocy obszarom słabiej rozwiniętym, zwiększając tym samym ilość środków przeznaczonych na poprawę konwergencji [Wybrane… 2009, s. 246–247]. 6.

(9) Polityka Unii Europejskiej…. 35. szeniem się różnic wewnątrzregionalnych pomiędzy miastem a wsią [Fundusze… 2004, s. 107]. Jak zauważono, w początkowym okresie korzystania ze środków pomocowych większość krajów kierowała największą ilość środków na rozwój infrastruktury, ponieważ inwestycje te wpływają na wzrost gospodarczy. W perspektywie długookresowej większe i bardziej trwałe efekty dla regionów przynosi jednak inwestowanie w poprawę innowacyjności przedsiębiorstw, wysokie technologie oraz podnoszenie kwalifikacji ludności. Ponadto biorąc pod uwagę efekty pomocy strukturalnej w UE, a także tendencje rozwojowe w gospodarce światowej, zaobserwowano, że najkorzystniejsze dla regionów jest wspieranie ich wewnętrznych (endogenicznych) czynników rozwojowych, co można osiągnąć przez stymulowanie i umacnianie potencjału lokalnego, czyli inwestowanie w jakość kapitału ludzkiego, lokalną przedsiębiorczość, innowacyjność, infrastrukturę transportową, telekomunikacyjną oraz ochronę środowiska, a także w lokalną sieć instytucjonalną [Wybrane… 2009, s. 247–248]. Istnieje wiele czynników, które wpływają na rozwój gospodarczy w poszczególnych regionach i w poszczególnych państwach członkowskich. Przykładowo Irlandia, która korzystała ze środków pomocowych, odnotowując przez wiele lat najwyższe stopy wzrostu we Wspólnocie, zdołała przyciągnąć wiele bezpośrednich inwestycji zagranicznych ze względu na niskie podatki, oferowanie licznych zachęt, dysponowanie wykwalifikowaną siłą roboczą, w większości mającą stosunkowo niewygórowane wymagania płacowe, jak również na przynależność do strefy języka angielskiego. W wypadku Irlandii istotne znaczenie miały też stabilne podstawy makroekonomiczne. Inaczej rzecz się miała w Grecji, gdzie transfery funduszy ponad dwukrotnie przewyższały wartość bezpośrednich inwestycji zagranicznych, a ponadto zwlekano z koniecznymi reformami gospodarczymi i administracyjnymi, co w rezultacie odbiło się negatywnie na wzroście gospodarczym [Tsoukalis 1998, s. 258–259]7. Przytoczone przykłady dowodzą tego, że polityka strukturalna może mieć pozytywny wpływ na kraje oraz regiony o niższym poziomie rozwoju społeczno‑gospodarczego, co jest szczególnie widoczne w rozwoju infrastruktury, a w nieco mniejszym stopniu w rozwoju kapitału ludzkiego. Z drugiej strony jednak nie brak sceptycznych ocen, takich jak raport Canova i Boldrina [2001, cyt. za: City… 2008], którego autorzy podali w wątpliwość bezwzględną skuteczność pomocy zewnętrznej dla regionów o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego, stwierdzając m.in., że nie doszło do żadnej konwergencji, natomiast polityka regio7 Podobnie sądzi A. Koźlak. Twierdzi, że w perspektywie długookresowej większe i bardziej trwałe efekty dla regionów o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego przynosi inwestowanie w poprawę innowacyjności przedsiębiorstw, wysokie technologie oraz podnoszenie kwalifikacji zasobów ludzkich, czego przykład stanowi Irlandia [Wybrane… 2009, s. 240–241]..

(10) 36. Danuta Kabat-Rudnicka. nalna i strukturalna służyły zasadniczo celom redystrybucyjnym, motywowanym potrzebą utrzymania równowagi politycznej, co nie miało wiele wspólnego ze wspieraniem wzrostu gospodarczego [City… 2008, s. 110–111]. Negatywną ocenę zawarli w swoim studium również A. Rodriguez-Pose i U. Fratesi [2004], którzy stwierdzili wprost, że fundusze strukturalne nie są w stanie przyczynić się do zrównoważonego wzrostu w regionach o niższym poziomie rozwoju społecznogospodarczego, co więcej podejście takie może okazać się w dłuższym okresie szkodliwe dla regionów, ponieważ zmniejsza ich konkurencyjność. Ponadto mamy do czynienia z brakiem konwergencji, a nawet jeśli można doszukać się jej śladów, to jest ona raczej skutkiem wzrostu gospodarczego, a nie generalnej tendencji do szybszego wzrostu regionów o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego [Rodriguez-Pose i Fratesi 2004, s. 12–13]. Poza tym poziom wsparcia rozwoju gospodarczego nie jest wystarczający, by móc skutecznie przeciwstawić się nierównościom generowanym przez siły rynkowe i integrację gospodarczą, tym samym fundusze europejskie mogą być postrzegane tylko jako środek zapobiegający dalszej dywergencji, nie zaś jako sposób osiągania spójności regionalnej [Rodriguez-Pose i Fratesi 2004, s. 19]8. Przy braku konwergencji fundusze kierowane do słabiej rozwiniętych krajów i regionów mają zatem głównie znaczenie socjalne, nie rozwojowe. Nie brakuje też wypowiedzi, że fundusze strukturalne mogą odgrywać również pozytywną rolę w zapobieganiu dalszemu pogłębianiu się regionalnych dysproporcji9.. 5. Rozwój regionalny – zmiana paradygmatu? Zdaniem P. Sameckiego, komisarza ds. polityki regionalnej, celem europejskiej polityki spójności jest: zwiększanie konkurencyjności i zatrudnienia na poziomie regionalnym, wspomaganie rozwoju w słabiej rozwiniętych regionach Unii oraz Dążenie do regionalnej konwergencji jest nieracjonalne również zdaniem G. Gorzelaka, ponieważ, po pierwsze, jej osiągnięcie jest niemożliwe; po drugie, naturalne procesy gospodarcze działają w kierunku dywergencji, a polityka, która jest ukierunkowana na cele sprzeczne z tendencjami gospodarczymi i społecznymi, nie może być skuteczna; po trzecie, uzasadnienie dążenia do konwergencji gospodarczej jest z reguły formułowane niewłaściwie. Twierdzi ponadto, że pomoc zewnętrzna może mieć znaczenie prorozwojowe jedynie wówczas, gdy endogenne uwarunkowania pozwolą ją wykorzystać do przyspieszenia zmiany strukturalnej [Gorzelak 2009, s. 12 i 16]. 8. 9 J.A. Faíña i J. López-Rodríguez twierdzą, że uderzającą cechą wzorców rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej jest wysoce pozytywny potencjał wzrostowy wykazywany przez regiony mniej rozwinięte. W słabszych regionach regionalne planowanie strategiczne i programowanie ze wsparciem z funduszy strukturalnych skutkowało zmianą po stronie podaży, wzmocniło potencjał produkcyjny i przesunęło środki do sektorów o wysokiej wartości dodanej [Faíña i López-Rodríguez 2004, s. 8]..

(11) Polityka Unii Europejskiej…. 37. wspieranie integracji ponad granicami, przy czym usuwanie przeszkód na drodze rozwoju regionów o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego winno być priorytetem polityki spójności, ponieważ w tych regionach znajdują się niewykorzystane zasoby, które mogłyby przyczynić się do ogólnego wzrostu gospodarczego w UE [Samecki 2009, s. 5]. Ponadto twierdzi się, że powiązanie polityki spójności ze strategią „Europa 2020” pozwoli na kontynuowanie pomocy w regionach o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego. Polityka spójności powinna stanowić wzorzec inteligentnego, wewnętrznego i zrównoważonego rozwoju, zaś środki unijne winny się koncentrować na regionach i państwach o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego [Communication… 2010, s. 12–13]. Zarówno w dokumentach programowych, jak i w literaturze przedmiotu zwraca się uwagę na potrzebę nowego podejścia do polityki spójności. F. Barca jest zdania, że istnieją powody ekonomiczne i polityczne, dla których Unia powinna przeznaczać znaczną część środków na strategię rozwojową ukierunkowaną terytorialnie, tzw. place based, strategię długoterminową, której celem jest przezwyciężanie trwałego niewykorzystania potencjału oraz zmniejszanie wykluczenia społecznego przez zewnętrzną interwencję i wielopoziomowe rządzenie [Barca 2009, s. XI]. To nowe podejście określane jest mianem nowego paradygmatu polityki regionalnej, która ma prowadzić do zmniejszenia trwałej nieefektywności, tj. niepełnego wykorzystania zasobów oraz trwałego wykluczenia społecznego. Podejście ukierunkowane terytorialnie pozwala na dostosowanie sposobów interwencji do warunków lokalnych. Jest to także sposób na promowanie rozwoju oraz jedyny model pozwalający skutecznie realizować politykę rozwoju, przy czym jednostką interwencji jest miejsce lub region, zaś celem jest zredukowanie pułapek nieefektywności i wykluczenia społecznego [Barca 2009, s. XI]. W wypadku tego podejścia konieczne jest koordynowanie polityki publicznej, jak również większe zaangażowanie władz regionalnych i lokalnych zarówno w kształtowanie, jak i we wdrażanie polityki. Polityka regionalna realizowana według zasady zintegrowanego podejścia terytorialnego jest ukierunkowana na wykorzystanie endogenicznego potencjału, zasobów i wiedzy oraz umożliwia interwencję ukierunkowaną na wyzwania rozwojowe, a jednocześnie dostosowaną do lokalnych uwarunkowań (rozwijanie wewnętrznych czynników wzrostu, a nie redystrybucja dochodów). Należy w tym miejscu zauważyć, że takie podejście jest w dużej mierze zbieżne z tym, które zawarto w Krajowej strategii rozwoju regionalnego 2010–2020. Jest w niej widoczny nowy kierunek myślenia, a mianowicie odchodzenie od polityki regionalnej jako polityki redystrybucyjnej w stronę polityki ukierunkowanej na wykorzystanie potencjałów endogenicznych, przy czym nie chodzi tutaj tylko o regiony o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego [Krajowa… 2010, s. 7]. Następuje zatem przejście od modelu odgórnie rozdzielanych środków,.

(12) 38. Danuta Kabat-Rudnicka. przeznaczanych przede wszystkim dla obszarów o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego, do modelu wieloletniej zdecentralizowanej polityki rozwojowej, nastawionej na wspieranie wszystkich regionów niezależnie od stopnia zamożności. Strategie rozwojowe zaczęły uwzględniać także inne czynniki oraz koncentrować się na endogennych cechach terytorialnych, nie zaś na egzogennych inwestycjach i transferach, inaczej mówiąc – nacisk kładzie się na szanse, a nie na bariery rozwoju [Krajowa… 2010, s. 15–16]. Krajowa strategia rozwoju regionalnego 2010–2020 stanowi również, że w wypadku Polski, mającej ogromne potrzeby, interwencja publiczna o charakterze wyrównawczym nie może być kierowana do wszystkich terytoriów, lecz wyłącznie do obszarów charakteryzujących się trwałą marginalizacją [Krajowa… 2010, s. 74].. 6. Regiony o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego w Polsce Procesy rozwoju regionalnego w Europie Środkowej i Wschodniej przypominają te, które można było obserwować w okresie wcześniejszym w państwach zachodnioeuropejskich. W Europie Środkowej i Wschodniej przeprowadzona została restrukturyzacja gospodarcza w najważniejszych obszarach problemowych, tj. w zakresie zmian własnościowych oraz zmian w strukturze branżowej. Ośrodki typu metropolitalnego z silnym sektorem usług rynkowych wykazują najszybsze tempo rozwoju. W tym samym czasie regiony peryferyjne stają się jeszcze bardziej peryferyjne, a regionalne struktury ulegają petryfikacji z powodu niedostatecznego poziomu transformacji, wskutek czego mamy do czynienia z powiększaniem się różnic pomiędzy regionami [City… 2008, s. 100]. W Polsce do najbardziej konkurencyjnych regionów zaliczyć należy województwa: mazowieckie, małopolskie, pomorskie i wielkopolskie. Do najmniej konkurencyjnych regionów zalicza się natomiast województwa wschodnie, które charakteryzują się małą produktywnością w rolnictwie, niedorozwojem przemysłu i usług oraz niską jakością kapitału ludzkiego, ogólnie rzecz biorąc niekorzystną strukturą gospodarczą [Tworzenie… 2008, s. 116]. Szczególnie interesujące dane pochodzą z dwóch stosunkowo mało rozwiniętych subregionalnych grup. Z jednej strony mamy takie regiony, jak: Rzeszów, Tarnobrzeg i Łomża, w których widoczny jest przyspieszony rozwój, z drugiej natomiast pogrążone w stagnacji: Bielsko-Biała, Chełm, Zamość, Krosno i Przemyśl. Jeśli chodzi o regiony Polski Wschodniej, można stwierdzić, że tylko subregiony z dużymi miastami, ośrodkami akademickimi, np. Rzeszów, będące siedzibami władz wojewódzkich, mogą liczyć na stosunkowo szybki wzrost, zbliżony do średniej krajowej [City… 2008, s. 103–104]..

(13) Polityka Unii Europejskiej…. 39. Do tej pory Polska była zdecydowanie beneficjentem funduszy z polityki strukturalnej. Największa jak dotąd ilość środków pomocowych wyasygnowana została na rozbudowę i modernizację infrastruktury, rozwój bazy ekonomicznej i inwestycje w kapitał ludzki, a także rozwój lokalny [Tworzenie… 2008, s. 116]. W bieżącym okresie finansowania (2007–2013) większość środków zostanie przeznaczona na realizacją priorytetów w Polsce Wschodniej, m.in. w województwach podlaskim czy warmińsko-mazurskim [City… 2008, s. 115].. 7. Uwagi końcowe Z analizy dotychczasowych doświadczeń wynika, że w jednostkowych przypadkach pomoc kierowana do regionów o niższym poziomie rozwoju społeczno‑gospodarczego przynosi co prawda oczekiwane rezultaty, trudno jednakże mówić o jakiejś ogólnej tendencji czy konwergencji, tj. zbliżaniu się poziomów rozwoju regionów w Europie. Często przepaść pomiędzy regionami najbardziej rozwiniętymi a tymi o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego nadal się powiększa. Przyczyn takiego stanu rzeczy należy upatrywać w tym, że działania pomocowe mają często charakter doraźny, środki przeznaczane są na inwestycje, które kreują wzrost, ale nie w dłuższym horyzoncie czasowym. Co gorsza, powiększa się luka rozwojowa pomiędzy regionami, chociażby z tego względu, że regiony wysoko rozwinięte przyciągają nowe inwestycje, stając się coraz bardziej prężnymi biegunami wzrostu. Ponadto ze względu na ograniczoną ilość środków czy też kierowanie ich do tych gałęzi, które są niskodochodowe (np. rolnictwo, zwłaszcza tam, gdzie mamy do czynienia ze stosunkowo rozdrobnioną strukturą gospodarstw rolnych), pomoc ta niejednokrotnie spełnia funkcję pomocy socjalnej i przyczynia się raczej do utrwalania istniejącego stanu rzeczy niż do rozwoju. Dlatego podnoszą się głosy, aby zaniechać udzielania pomocy regionom o niższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego, ponieważ nie spełnia ona swego celu. Niemniej jednak wydaje się, że pomoc ta winna być kontynuowana, biorąc pod uwagę skutki globalizacji i ogólne przyspieszenie w gospodarce. W tej sytuacji środki pomocowe powinny zostać nawet zwiększone. Ponadto inwestowanie w infrastrukturę winno przebiegać równolegle z angażowaniem środków w rozwój kapitału ludzkiego i większe wspieranie przedsiębiorczości lokalnej – cele te należy traktować jako równorzędne. W obecnym okresie finansowania (2007–2013) środki z funduszy strukturalnych będą zasadniczo kierowane na cel pierwszy, tj. konwergencję, który jest priorytetowy, przy czym dodatkowe środki zostaną wyasygnowane na rozwój regionów Polski Wschodniej. Takie rozwiązanie należy uznać za właściwe, ponieważ przyczyni się do zmniejszania dysproporcji rozwojowych. Pozytywnie.

(14) 40. Danuta Kabat-Rudnicka. należy także ocenić rozwiązanie, które za podstawę finansowania z puli środków pomocowych przyjmuje priorytety strategii lizbońskiej, chociaż trzeba pamiętać, że sama strategia nie spełniła oczekiwań. Ponadto sytuacja regionów Polski Wschodniej będzie w dużej mierze zależeć od rozwoju europejskich powiązań gospodarczych wykraczających poza granice Unii, a także od zdolności samych regionów do absorpcji kapitału i technologii. Nasuwa się zatem wniosek, że wsparcie z zewnątrz jest wskazane, a nawet konieczne; wsparcie, które pochodziłoby nie tylko z funduszy pomocowych UE, ale także z krajowych, wewnętrznych źródeł, które powinny być kreowane w ramach środków własnych, w formie programów pomocy adresowanych w szczególności do regionów Polski Wschodniej. Równie istotne jest przyjęcie strategii rozwoju endogenicznego polegającego na wykorzystaniu potencjału, możliwości i warunków lokalnych, ponieważ pomoc staje się najbardziej efektywna wtedy, kiedy służy rozwojowi lokalnemu i odpowiada na najpilniejsze potrzeby regionu. Za nieodzowną należy uznać potrzebę współpracy ze społecznością lokalną, ośrodkami naukowymi i badawczymi, środowiskiem biznesowym i politycznym. Trzeba pamiętać, by krótkookresowe cele polityczne nie przesłoniły celu nadrzędnego, jakim jest rozwój gospodarczy i społeczny w danym regionie. Literatura Barca F. [2009], An Agenda for a Reformed Cohesion Policy. A Place-based Approach to Meeting European Union Challenges and Expectations, Independent Report, Brussels. City and Region. Papers in Honour of Jiri Musil [2008], red. S. Wendelin, G. Grzegorz, Budrich UniPress, Opladen, Farmington Hills. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, the Committee of the Regions and the national parliaments [2010], European Commission, The EU Budget Review, Strasbourg, 19.10.2010, COM(2010) 700. Faíña J.A., López-Rodríguez J. [2004], European Regional Policy and Backward Regions. Implications Towards EU Enlargement, „European Journal of Law and Economics”, vol. 18 Fundusze pomocowe Unii Europejskiej. Doświadczenia i perspektywy [2004], red. M. Sapała-Gazda, Ministerstwo Rozwoju Gospodarczego, Warszawa. Gorzelak G. [2009], Fakty i mity rozwoju regionalnego, „Studia Regionalne i Lokalne”, vol. 36. Krajowa strategia rozwoju regionalnego 2010–2020: regiony, miasta, obszary wiejskie [2010], Dokument przyjęty przez Radę Ministrów dnia 13 lipca 2010 r., Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa. Pardo I. [2005], Growth, Convergence, and Social Cohesion in the European Union, „International Advances in Economic Research”, vol. 11. Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne i polityki [2005], red. J. Barcz, wyd. 2, Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa..

(15) Polityka Unii Europejskiej…. 41. Rodriguez-Pose A., Fratesi U. [2004], Między rozwojem a polityką społeczną – europejskie fundusze strukturalne w regionach Celu 1, „Studia Regionalne i Lokalne”, vol. 3. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, Dz.U. UE z 31.07.2006, L 210/25. Samecki P. [2009], Orientation Paper on Future Cohesion Policy, European Commission, Brussels. Tsoukalis L. [1998], Nowa ekonomia europejska, Instytut Europejski, Łódź. Tworzenie i realizacja polityki społeczno-ekonomicznej w Polsce. Aspekty teoretyczne i praktyczne [2008], red. E. Kryńska, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź. Wybrane problemy integracji europejskiej [2009], red. A. Stępniak, S. Umiński, A. Zabłocka, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Sopot. Zielona księga w sprawie spójności terytorialnej. Przekształcenie różnorodności terytorialnej w siłę [2008], Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Komitetu Regionów i Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Bruksela, 6.10.2008, COM(2008) 616.. The European Union’s Policy towards Less Developed Regions The EU’s regional policy, especially the financial assistance directed to less socially and economically developed regions in an enlarged and diversified Union of 27 member states, is a problem of both scientific and practical importance. The article focuses on theoretical foundations including the theory of regional convergence and divergence and strategy for endogenous development. It then goes on to provide critical views which have raised doubts about the effectiveness of external assistance. In this context, the EU’s programmes directed towards the development of less developed regions are very important. The author concludes that the financial assistance directed towards less developed countries and regions is legitimised and even necessary. Taking into account its scope and the scale of needs, the primary source of financial assistance should be EU funds and also the countries themselves. If greater convergence between rich and poor regions is to be achieved, a strategy for endogenous development is also needed..

(16)