P iotr S zukalski
STARZENIE SIĘ LUDNOŚCI A PUBLICZNY
KONTRAKT INTERGENERACYJNY
1. Wprowadzenie
Term in „zrów now ażony w zrost” używ any je st zazwyczaj w kontekście konieczności uw zględniania w krótko- i długookre sowym planow aniu czynnika ekologicznego. Jakże często zapo minamy, iż podstaw ow ą id eą leżącą u podstaw pow yższej katego rii je st przekonanie, iż zaspokajanie potrzeb w spółcześnie żyją cych zbiorow ości nie pow inno odbyw ać się kosztem tych genera cji, które dopiero p rzy jd ą na świat. Tym czasem ju ż od dw óch de kad trw a ożyw iona dyskusja na tem at tego, czy i w jakim stopniu w ysoko rozw inięte społeczeństw a „żyją ponad stan”, kredytując sw oją nadm ierną konsum pcję u pokoleń jeszcze nienarodzonych. Przekonanie takie dosadnie w yrażone zostało w połow ie lat 1980. przez byłego gubernatora stanu K olorado Richarda D. Lamma, który stw ierdził, iż obecnie biblijna przypow ieść o synu m arno trawnym postaw iona została na głowie, dziś bow iem m am y do czynienia z ojcam i m arnotraw nym i, rujnującym i schedę swych dzieci1.
Choć niew ątpliw e pow yższe stw ierdzenie pełne jest przesa dy, naw et i jaw ni krytycy poglądów Lam m a i jeg o zw olenników zgadzają się z k o n statacją iż nadchodzące w najbliższych trzech dekadach przem iany dem ograficzne - przede w szystkim nasilenie się procesu starzenia się ludności krajów rozw iniętych - zm uszają do ponow nego przem yślenia zasad kontraktu m iędzypokolenio
1 Lamm R. D., 1999, Care for the elderly: W hat abort our children?, [w:] J. B. Williamson, D. M. W atts-Roy, E. R. Kingson (eds.), The generationał eąuity debate, Columbia University Press, New York, 87-100.
wego. Kontrakt ten to niespisana najczęściej um ow a określająca reguły redystrybucji w yznaczników statusu społecznego (bogac two, władza, prestiż) pom iędzy przedstaw icieli różnych generacji. Choć wraz z kontraktem określającym zasady redystrybucji we- wnątrzpokoleniowej - z reguły zasadzonej na przekazyw aniu za sobów od tych, którzy je m a ją tym, którym ich brak - um ow a m iędzypokoleniow a stanow i składow ą każdej wizji ładu społecz nego, interesujący nas w niniejszym opracow aniu typ kontraktu znajduje się zazwyczaj w cieniu um ow y określającej przepływy bogaci-biedni.
Celem niniejszego opracow ania je st spojrzenie na sta łość/zm ienność zasad um ow y m iędzypokoleniow ej w warunkach zw iększania się liczby i odsetka osób starszych, tj. w w arunkach starzenia się ludności.
Skupię się przy tym na publicznej części kontraktu m iędzy pokoleniow ego, pozostaw iając na boku jeg o składow ą p ry w atn ą regulującą proces przekazyw ania poddających się w ycenie zaso bów w ram ach rodziny2.
2. Kontrakt międzypokoleniowy - istota
K luczow ym dla zrozum ienia tem atyki niniejszego opraco w ania je st jednoznaczne zdefiniow anie term inów pokolenie i kon trakt m iędzypokoleniow e.
W przypadku pierw szego term inu może on być różnie ro zum iany - pozostaw iając jego znaczenie kulturow e3 na uboczu naszych zainteresow ań, trzy inne rozum ienia w arte są przyw oła nia. Pierw sze z nich, w yrosłe z antropologii, pod pojęciem poko lenia rozum ie ogół spokrew nionych jednostek, posiadających w spólnego przodka o tym sam ym dla w szystkich statusie rodzin nym (np. ojciec, babka, prapradziadek). Drugie - bliskie analizom
2 Czytelnika zainteresowanego transferami prywatnymi odsyłam do innego opracowania: Szukalski P., 2002, Przepływy międzypokoleniowe i ich kontekst demograficzny, W yd. UŁ, Łódź, s. 234.
3 W edle tego podejścia pokolenie to grupa osób, w których młodości miało wydarzenie kształtujące świadomość i poczucie wspólnoty - vide pokolenie II wojny światowej.
Konsekwencje ekonomiczne i społeczne starzenia się społeczeństwa
dem ograficznym i ekonom icznym - ujm uje pokolenie jako grupę osób w zbliżonym w ieku, tj. urodzonych w tym samym okresie, z reguły analizow anym z punktu w idzenia roku lub lat pięciu. W reszcie trzecie podejście - typow e dla polityki społecznej - uw zględnia (potencjalną) aktyw ność zaw odow ą, w yodrębniając osoby w w ieku przedprodukcyjnym , produkcyjnym i poproduk cyjnym (użyte słow o „potencjalną” m a podkreślić um ow ność tej kategorii, albow iem w rzeczyw istości kryterium jest ponow nie wiek, tyle iż jego przedział je st definiow any znacznie szerzej niż w drugim z przyw ołanych przypadków ). Pokolenia w tych trzech podejściach s ą zatem grupam i w yodrębnionym i z punktu w idzenia trzech typów wieku: społecznego (role społeczne i status jed n o st ki), kalendarzow ego i ekonom icznego. Pow yższe trzy rozum ienia term inu pokolenie oczyw iście nie pokryw ają się w indyw idual nych przypadkach, albow iem często kuzyni ró żn ią się m iędzy sobą dziesiątkam i lat w ieku, zaś dzieci i rodzice rów nocześnie są aktywni zaw odow o lub s ą ju ż w w ieku poprodukcyjnym .
W niniejszym opracow aniu trzym ać się będę przede w szystkim podejścia stosow anego w polityce społecznej i w de m ografii, starając się w yraźnie określić, które z nich w danej chwili je st używane.
Tym sam ym przejść m ożem y do drugiego term inu - kon trakt m iędzypokoleniow y - posiadającego dw oisty charakter. U m ow a m iędzypokoleniow a obejm uje bow iem dw ie składow e - kontrakt publiczny i ten pryw atny. K ontrakt publiczny m ożem y zdefiniow ać jak o um ow ę pozw alającą na określenie celów i na rzędzi realizacji polityki społecznej poprzez transfer zasobów znajdujących się w posiadaniu jednostek w chodzących w skład różnych generacji za pośrednictw em z jednej strony podatków i quasi-podatków , z drugiej zaś w ydatków publicznych. Jednocze śnie um ow a pryw atna m oże być określona jak o porozum ienie określające dostęp poszczególnych członków rodziny do w y znaczników statusu znajdujących się w dyspozycji danej grupy spokrew nionych i spow inow aconych jednostek. Jak zatem widać, um ow a pryw atna posiada szerszy zakres. Choć bow iem kontrakt publiczny rów nież zaw iera w sobie elem enty pozaekonom iczne (np. określenie w przepisach praw a grup w ieku upraw nionych
szczególnych do szczególnego w spierania lub też określenie grup wieku dysponujących biernym i czynnym praw em wyborczym ), jego istota dotyczy redystrybucji zasobów materialnych.
Podkreślić należy przy tym w spółzależność pom iędzy oby dw iem a form am i kontraktu - norm y i zachow ania rodzinne odno śnie do obow iązku opieki nad dziećm i, senioram i i osobam i nie pełnospraw nym i określają oczekiw ania form ułow ane pod adresem polityki społecznej (zasada subsydiam ości). Z drugiej strony, ograniczenia finansow e i ideologiczne w spom nianej polityki w y m uszają zm ianę zachow ań - a pośrednio rów nież i norm - w ra mach rodziny (zgodnie z z a sa d ą iż ulec m uszą zm ianie ramy wym iany, gdy do relacji pom iędzy dw om a generacjam i m iesza się „ten trzeci”). W arte w zm ianki je st starszeństw o um owy prywatnej (ta bow iem istnieje odkąd tylko pojaw iła się instytucja rodziny), um ow a publiczna odnośnie redystrybucji zasobów m aterialnych je st bow iem w zględnie nowej prow eniencji, zapoczątkow ana zo
stała na do brą spraw ę dopiero w ostatniej ćwierci XIX wieku. Poniew aż um ow a m iędzypokoleniow a - podobnie ja k i inne kontrakty - analizow ana byw a najczęściej w kategoriach w ym ia ny, a zatem zrów now ażonych w ram ach pew nego okresu prze pływów zasobów , jej podstaw ow ym i zasadam i są ekw iw alent ność, odroczoność i przechodniość.
Pierw sza z tych zasad odnosi się do pojęć spraw iedliwości i rów ności m iędzypokoleniow ej. N ie wnikając w niniejszym m iej scu głębiej w rozum ienie tych kategorii (zainteresow anych tym odsyłam do innego opracow ania4) w yjaśnijm y, że pojęcia to ro zum iane je st zazwyczaj się na dw a sposoby: sensu largo i sensu stricto. W pierw szym znaczeniu chodzi jedynie o uw zględnianie interesów innych generacji przy podejm ow aniu decyzji, w zna czeniu drugim , zaw ężającym , ale jednocześnie bardziej restryk cyjnym, celem je st zrów now ażenie praw i obow iązków poszcze gólnych generacji, co rozum iane je st na kilka sposobów - najczę ściej jako dążenie do uzyskania od każdej kolejnej generacji rów
4 Szukalski P., 2004, Kontrakt międzypokoleniowy a zasada sprawiedliwości międzypokoleniowej, [w:] L. Frąckiewicz, A. Rączaszek (red.), Kapitał spo łeczny, Wyd. Akademii Ekonomicznej, Katowice, s. 169-184.
Konsekwencje ekonomiczne i społeczne starzenia się społeczeństwa
nego w ujęciu w zględnym w stosunku do uzyskanego przez to pokolenie dochodu w kładu do w spólnego, dzielonego pom iędzy wszystkich funduszu. Zdecydow anie częściej stosowane je st przy tym podejście w ęższe, sensu stricto.
Zdaw ać sobie należy sprawę, że w spom niana ekw iw alent ność m oże być zagrożona w ystępow aniem zm ian dotyczących życia kolejnych pokoleń tej samej rodziny (zagraża to um ow ie pryw atnej) i dotyczących całych zbiorow ości (nastaw ia to na szwank zarów no um ow ę p ry w atn ą ja k i publiczną). Czynnikam i „zaburzającym i” ekw iw alentność um ow y m iędzypokoleniow ej są: w skali m ikro (um ow a w ew nątrzrodzinna) - ryzyka m ikrodem o- graficzne (zgony, rozw ody, bezdzietność, zm iana m iejsca za m ieszkiw ania), zaś w skali m akro (kontrakt publiczny) - ryzyka m akrodem ograficzne (um ieralność, rozw odow ość, bezdzietność, m igracje) oraz kryzysy społeczne o charakterze politycznym (np. wojny), ekonom icznym (przede w szystkim w ysoki poziom bezro bocia), czy aksjologiczno-obyczajow ym (okresy gwałtownej zm iany dom inującego system u wartości).
Z kolei zasada odroczoności rozum iana je st rów nież dw oja ko. Z jednej strony bow iem w ystępuje odroczona w ym iana w trakcie życia jednostki, co oznacza, iż okresy dodatniego i ujem nego salda transferów m iędzypokoleniow ych w ystępują przem iennie. Z drugiej jednak strony odraczanie w ym iany prze kraczać m oże horyzont życia jednego pokolenia, w sytuacji gdy świadom ie godzim y się na przekazyw anie części posiadanych zasobów w ram ach kontraktu m iędzypokoleniow ego generacjom jeszcze nie narodzonym . Ta ostatnia sytuacja w ystępuje w przy
padku um ow y publicznej w sytuacji np. podejm ow ania działań proekologicznych, za które płacim y dziś, choć z korzyściam i z nich cieszyć się b ęd ą głów nie przyszłe, nienarodzone często generacje, zaś w ram ach um ow y pryw atnej w przypadku spadków obejm ujących „dziedzictw o rodzinne”, tj. niezbyw alne zasoby znajdujące się w posiadaniu rodziny od kilku pokoleń.Z zasadą odroczoności nieodłącznie spleciona je st przechodniość. Skoro m amy bow iem do czynienia z m ożliw ością odroczenia „spłaty” do m om entu w ym arcia „w ierzyciela” rodzi się pytanie, co się dzieje, gdy w w ym ianę zasobów znajdujących się w posiadaniu
różnych generacji zaangażow anych je st wiele osób (dzieje się tak zw łaszcza w przypadku um ow y publicznej), a tym sam ym istnieje możliw ość albo „nadm iernego” odroczenia, albo świadom ego unikania realizacji zobow iązań w ynikających z kontraktu m iędzy pokoleniow ego. M am y w tym przypadku do czynienia z w ym ianą pośrednią lub uogólnioną5. W pierw szym przypadku zasada w za jem ności okazuje się być przechodnia - „skoro X pom ógł Y, a Y
w spierał Z, to sp łatą zobow iązań niech będzie pomoc oferow ana X przez Z ”. W drugim przypadku w języku potocznym m ów im y o altruizm ie, gdyż tem u typow i w zajem ności nie tow arzyszy po udzieleniu kom uś pom ocy oczekiw anie uzyskania rekom pensaty od tej samej osoby czy w zbliżonym ąuantum . W reszcie pam iętać musimy, iż w przypadku kontraktu m iędzypokoleniow ego pu blicznego w pisany je st on w szersze ram y redystrybucji, obejm u jącej rów nież redystrybucję w ew nątrzpokoleniow ą z k tó rą trans fery m iędzypokoleniow e splecione są choćby za pośrednictw em wpływu cyklu życia na kształtow anie się posiadanych zasobów i intensyw ność odczuw anych potrzeb.
G eneralnie um ow a m iędzypokoleniow a je st niespisana, acz kolw iek w przypadku dystrybucji zasobów m aterialnych i władzy mamy do czynienia z k od y fik ac jąjej najw ażniejszych elementów, tj. w yraźnym ich zapisem w przypadku um ow y publicznej i okre śleniem ogólnych ram kontraktu w przypadku um ow y prywatnej. Co oczyw iste, podstaw ow ym celem kodyfikacji takiego kontraktu - niezależnie od jeg o rodzaju - je st jednoznaczne określenie, cze go inni oczekują od nas i czego my sami m ożem y oczekiw ać od innych. Choć jednoznaczna artykulacja praw i obow iązków po szczególnych jed nostek i generacji byłaby najlepszym rozw iąza niem, brak spisanej um ow y nie oznacza, że jednostki i instytucje zachow ują się tak, jak by jej nie było. Jest ona częścią św iadom o ści społecznej, choć brak kodyfikacji pociąga za sobą płynność
5 Thomese F., van Tilburg T., van Groenou M. B„ Knipscheer K., 2005, N et Work dynamics in later life, [w:| M. L. Johnson (ed.), The Cambridge handbook o f age and ageing, Cambridge University Press, Cambridge - New York, 463- 468.
Konsekwencje ekonomiczne i społeczne starzenia się społeczeństwa
i niedookreśloność niektórych praw i obow iązków 6. Podkreślenia godny je st przy tym spadek znaczenia w ostatnich dekadach „na turalnego” rozum ienia zasad kontraktu m iędzypokoleniow ego i rozszerzania się zakresu jego definiow ania i kodyfikow ania wraz ze w zrostem zainteresow ania nauki - zw łaszcza ekonom ii i etyki - problem atyką w ym iany intergeneracyjnej7. D efiniow anie i ko dyfikow anie w ystępują zgodnie ze starym w zorcem odnoszącym się i do innych sfer życia - w arunkiem w stępnym ich w ystąpienia jest z jednej strony um iejętność dokonania pom iaru w artości za sobów poddanych w ym ianie, z drugiej zaś odejście od postrzega nia um ow y w kategoriach „nadprzyrodzonych”, innych niż do brow olny kontrakt handlowy.
W każdym przypadku um ow a m iędzypokoleniow a bazuje na osadzonych w społecznej św iadom ości przekonaniach i w arto ściach odnośnie do tego, co je st dobre, spraw iedliw e i właściw e dla społeczności oraz poszczególnych grup i jednostek. W spo m niane przekonania i w artości nie s ą stałe w czasie, albow iem wraz ze zm ianam i struktur społecznych (rosnąca złożoność, ra cjonalizacja, w zrastająca specjalizacja) natura społecznej um ow y zm ienia się, stając się coraz bardziej złożona i w ielowym iarow a. Specyfiką bow iem każdej um ow y społecznej je st jej dwojaki cha rakter - orientacji na przyszłość tow arzyszy bow iem tym czaso wość, osadzenie w „tu i teraz”8. K ontrakt zatem je st stale m onito row any, poddaw any rew izjom , popraw iany, lecz rów nocześnie w prow adzane zm iany uzy sk ują w zględną trw ałość, stając się b azą przede w szystkim do form ułow ania gw arancji zw iązanych z pra wami w ynikającym i z podlegania umowie. Z definicji owe zm ienne przekonania i w artości są podzielane w danym m om en cie przez dom inującą w iększość osób „zw iązanych” kontraktem ,
6 W alker A., 1996, Introduction: The new generational contract, [w:] A. W alker (ed.), The new generational contract. Intergenerational relations, old age, and welfare, UCL Press, London 1996, 1-9.
7 Bindę J., 2004, The natural contract and development in the twenty-first cen- tury, [w:] J. Bindę (ed.), The futurę o f values. 21st century talks, UNESCO Publishing, Paris, 198-203.
x Ibidem.
niezależnie przy tym, czy zgodne z um ow ą warunki szczegółowe są dla tych osób korzystne czy nie9.
W ścisłym zw iązku z pow yższym pozostaje kw estia dobro wolności/przymusu kontraktu m iędzypokoleniow ego. Problem ten jest w zasadzie pom ijany w literaturze przedm iotu, przede wszystkim z uwagi na w ystępującą dw oistość - z jednej strony bowiem zrąb um ow y m iędzypokoleniow ej je st nam narzucany w postaci zasad, na których opiera się dana grupa społeczna (spo łeczeństwo, rodzina), zasad, których odrzucenie zw iązane jest z różnorodnymi sankcjam i podejm ow anym i wobec free ridera. Z drugiej strony jednakże - zw łaszcza w przypadku transferu za sobów niem aterialnych - zasady są mniej sztywne, a w rezultacie kształt kontraktu odnoszącego się do redystrybucji tych zasobów - szczególnie w przypadku m ałych grup - w ynika z ustaleń je d nostek dobrow olnie biorących udział w w ym ianie. G eneralnie, jak się wydaje, śledząc ew olucję instytucji społecznych w ostatnich dekadach, w zrastająca m obilność przestrzenna i społeczna, w zra stająca sam odzielność funkcjonalna i ekonom iczna tych grup, które w trakcie dorosłego życia tradycyjnie uzależnione były w największym stopniu od innych - m łodzieży i seniorów, prze kładają się na w zrost sfery dobrow olności, zarów no poprzez w y bór intensywności i typu kontaktu z ro d z in ą ja k i kraju zam iesz kiwania. Jednakże pow yższe zm iany w w iększym stopniu w pły wają na labilność um ow y prywatnej niż tej publicznej.
3. Publiczny kontrakt międzypokoleniowy - uwarunkowania funkcjonowania jego zasad
W niniejszym punkcie pokrótce przyjrzyjm y się specyfice publicznego kontraktu m iędzypokoleniow ego. W e w spółczesnych społeczeństw ach określa on, jak długo i na jakim poziom ie uzy skuje się praw o do pobierania nauki, ja k długo się pracuje, jak
9 Hendricks J., 2005, M orał economy and ageing, [ w:] M. J. Johnson (ed.), The Cambridge handbook o f age and ageing, Cambridge University Press, Cam bridge, New York, 510-517.
Konsekwencje ekonomiczne i społeczne starzenia się społeczeństwa
w ysokie płaci się podatki i inne daniny publiczne, jak ie św iadcze nia się otrzym uje w zam ian w okresie starości.
W rzeczyw istości zatem określa praw a i obow iązki zw iąza ne z przynależnością do różnych pokoleń, definiow anych jako docelow a grupa polityki społecznej. Podkreślić przy tym należy sw oistą statykę ram tych praw i obow iązków .
Publiczny kontrakt m iędzypokoleniow y uzależniony je st od zm ieniającego się kontekstu dem ograficznego, ekonom icznego, politycznego i kulturow ego. Przyjrzyjm y się najw ażniejszym ele m entom każdej z tych czterech płaszczyzn.
W przypadku dem ografii rzutuje ona na um ow ę m iędzypo koleniow ą poprzez określenie stosunku liczbow ego osób o róż nym statusie z punktu w idzenia aktyw ności zaw odow ej. Poniew aż w iek kalendarzow y je st pierw szoplanow ym czynnikiem determ i nującym gotow ość do w ykonyw ania pracy oraz typ uzyskiw anego w sparcia publicznego (darm ow a nauka czy św iadczenie em erytal ne) tym sam ym pow yższa relacja - po uw zględnieniu zróżnico wanych z uw agi na fazę cyklu życia potrzeb osób nieaktyw nych zaw odow o - sam oczynnie określa w dużym stopniu w ysokość danin i św iadczeń publicznych w ystępujących w danym kraju.
Z kolei ekonom ia determ inuje w arunki kontraktu m iędzy pokoleniam i poprzez: 1) określenie w ym agań staw ianych osobom uczestniczącym w rynku pracy, tj. kryteriów odnośnie do poziom u kapitału ludzkiego (a tym sam ym określenie w ym aganego pozio mu w ykształcenia i kw alifikacji), 2) produktyw ność pracy uzależ nioną od techniczno-kapitałow ego „uzbrojenia” pracy (a w konse kw encji w ysokość płac i pośrednio w ysokość podatków ), 3) po ziom bezrobocia (czynnik oddziałujący na gotow ość do dezakty- wizacji zaw odow ej), 4) poziom życia (zw łaszcza jeg o w ym iar subiektywny, decydujący o atrakcyjności korzystania z świadczeń przyznaw anych seniorom ).
Czynnik polityczny określa ogólne ram y dotyczące doko nyw anych w yborów, część z nich narzucając, do części zachęca jąc/zniechęcając, inne uniem ożliw iając. Podstaw ow ym m echani zm em, za p om ocą którego następuje ustalenie pow yższych ram jest w przypadku zasad o charakterze ogólnym procedura dem o
kratycznych wyborów, zaś w przypadku zasad szczegółow ych „ucieranie” się opinii polityków i ekspertów 10.
Ostatnia płaszczyzna - kulturow a - obejm uje sposób m y ślenia o kontrakcie m iędzypokoleniow ym z punktu widzenia: 1) hierarchii w ażności interesów poszczególnych generacji, 2) m o tywacji skłaniającej do uczestniczenia w nim (w ymiana, przym us czy altruizm ), 3) skłonności do utrzym yw ania/m odyfikacji jego najważniejszych zasad, 4) dopuszczalności w prow adzania całko wicie nowych jeg o elem entów (np. eutanazja lub traktowanie dziecka jako dobra publicznego). Z uwagi na w ystępow anie tzw. zapóźnienia k ulturow ego" płaszczyzna ta najtrudniej poddaje się zmianom w ynikającym z przem ian pozostałych trzech grup de terminant kontraktu m iędzypokoleniow ego.
W yszczególnienie pow yższych płaszczyzn - choć użyteczne - w rzeczywistości je st dość złudne z uwagi na ich w zajem ne po wiązania. W art przy tym podkreślenia je st prym at czynnika kultu rowego, jako bezpośrednio regulującego sferę polityki i ekonom ii, a pośrednio rów nież i dem ografii.
Powyżej w spom niano o kilku płaszczyznach, na jakich po jaw iają się przesłanki do zm iany kontekstu i zasad kontraktu m ię dzypokoleniowego. N ieco bliżej chciałbym skupić się na dwóch z nich - na płaszczyźnie ludnościowej i ekonom icznej.
10 Przykładowo, J. Lynch przedstawia kilka teorii pokazujących procedurę tworzenia subpolityk na bazie przynależności do różnych grup wieku - teorię modernizacji (zm ieniająca się demografia i ekonomia jako czynnik sprawczy zmian sfery społecznej); familializm chrześcijańskich ugrupowań politycznych; walkę grup interesu; instytucjonalizm mówiący o konstytucyjnych podstawach i mechanizmach „ucierania się” polityki - zob. Lynch J., 2006, Age in the wel- fare State. The origins o f social spending on pensioners, workers, and children, Cambridge University Press, Cambridge, New York, 223 s. + xviii.
11 Termin „zapóźnienie kulturowe” używane jest na oznaczenie różnicy pom ię dzy tempem występowania przemian technologicznych a tempem przyjmowa nia tychże nowinek technicznych. Aby bowiem z nowej technologii skorzystać, musi ona być uznana za zgodną - a przynajmniej nie stojącą w kontraście do - z systemem wartości akceptowanych w danym społeczeństwie.
Konsekwencje ekonomiczne i społeczne starzenia się społeczeństwa
4. Demografia relacji międzypokoleniowych w Polsce w nadchodzących dekadach
Tytułem w yjaśnienia znaczenia dem ograficznego kom po nentu dla konieczności m odyfikow ania kontraktu m iędzypokole niowego posłużyć się chciałbym prezentacją danych pokazują cych proces starzenia się ludności Polski z perspektyw y relacji m iędzypokoleniow ych.
Baza em piryczna, do której się będę odw oływ ać w niniej szym punkcie, je st dw ojakiego charakteru. W przypadku analizy danych m akro b ę d ą to inform acje odnoszące się do okresu prawie półw iecznego, a m ianow icie do lat 1988-2035. D ane dla lat 1988- 2006 poch od zą z publikow anych przez G łów ny U rząd Statystycz ny (GUS) R oczników Statystycznych D em ografii i Roczników D em ograficznych, zaś dla lat 2007-2035 z najnowszej wersji pro gnozy dem ograficznej dla Polski, opublikow anej w lipcu 2008 r. W ybór okresu poddanego analizie w ynika z dw óch przesłanek - dolna granica to z jednej strony rok przeprow adzenia ostatniego w okresie PR L spisu pow szechnego, z drugiej zaś strony kres panoszenia się socjalizm u, oddziałującego rów nież - poprzez za chow ania dem ograficzne - na struktury ludnościow e i relacje m ię dzypokoleniow e. W ybór górnej granicy w ynika z przyjęcia takie go w łaśnie kresu w opracow anej ostatnio projekcji ludnościowej.
R ozpocząć chciałbym od przedstaw ienia rozkładu ludności w edług w ieku ekonom icznego (rys. 1). Przypom nę, iż ten wiek je st niezw ykle często w ykorzystyw any w analizach relacji m ię dzypokoleniow ych. Jednakże jeg o granice zależne są od krajow e go praw odaw stw a, nakładającego obow iązek szkolny (a zatem i d o lną granicę w ieku produkcyjnego) i definiującego w iek em e rytalny (m inim alny, fakultatyw ny i obligatoryjny) - zatem górną granicę w ieku produkcyjnego. O becnie w Polsce w iek 0-17 lat definiow any je st przedprodukcyjny, w iek zaś produkcyjny i po produkcyjny definiow any je st odm iennie dla obu płci. D la m ęż czyzn granica rozdzielającą je st ustaw ow y w iek em erytalny w y noszący 65 lat, dla kobiet zaś - 60 lat. Pow yższe, w ynikające z przesłanek praw nych, granice są w rzeczyw istości um owne, skoro około 40% osób w w ieku 20-24 lata jeszcze pobiera naukę,
zaś wiek otrzym ania pierw szego św iadczenia em erytalnego z ZUS wynosi w ostatnich latach dla m ężczyzn około 59 lat, zaś dla ko biet około 56 lat.
Rysunek 1. Rozkład w ieku ludności Polski w latach 1988-2035 w edług ekonom icznych grup wieku (w %)
100% 80% 60% - 40% -2 0% -0% -1988 1997 2006 2015 2024 2033
R zut oka na pow yższy w ykres pozw ala na stw ierdzenie, iż bardzo stabilna była i będzie frakcja osób w w ieku produkcyjnym (minimum to 57,5% ogółu ludności w roku 1990, m aksim um 64,6% w 2009). Bardzo dużym zm ianom podlegają natom iast dwie pozostałe podgrupy. U dział dzieci w trakcie pierw szych dwóch dekad objętych an alizą stale się zm niejszał, z 30% w roku 1988 do 19,6% obecnie (2007), następnie dzięki oczekiw anem u wzrostowi liczby urodzeń w latach 2009-2026 utrzym ywać m a się na poziom ie 18-19%, zaś następnie będzie maleć, osiągając 15,6% w ostatnim roku prognozy. Całkow icie nieskom plikow anie nato miast opisać m ożna tendencje odnośnie do zmian udziału osób w wieku poprodukcyjnym - w całym okresie oczekiw any je st wzrost w zględnej w ażności tej subpopulacji, przejaw iający się zw iększeniem odsetka tych osób z 12,4% w 1988 na 26,7%.
Pow yższe w ielkości stanow ić m ogą punkt w yjścia do anali zy m iary na niej bazujących - w spółczynników obciążenia eko
□ 60+K/65+M H 18-59K/64M □ 0-17 lat
Konsekwencje ekonomiczne i społeczne starzenia się społeczeństwa
nom icznego - inform ujących o tym , ile osób w w ieku nieproduk cyjnym przypada na 100 osób w w ieku produkcyjnym (rys. 2).
Rysunek 2. W spółczynniki obciążenia ekonom icznego w Polsce w latach 1988-2035 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1988 1997 2006 2015 2024 2033
Ew olucja w spółczynnika obciążenia ekonom icznego w P ol sce w analizow anych półw ieczu kształtuje się pod w pływ em dwóch przeciw staw nych procesów , prow adzących do zm iany ten dencji. W trakcie ostatniego dw udziestolecia byliśm y świadkam i obniżania się badanego obecnie w spółczynnika, aczkolw iek na stępne ćw ierćw iecze będzie świadkiem jeg o nieuniknionego wzrostu. D otychczas bow iem m ieliśm y do czynienia z bardzo szybkim spadkiem obciążenia dziećm i i m łodzieżą, tj. ludnością w w ieku przedprodukcyjnym przy jednoczesnym zdecydow anie słabszym w zroście wagi ludności w w ieku poprodukcyjnym (rys. 2). W raz z dochodzeniem do zaaw ansow anego w ieku generacji pow ojennego w yżu dem ograficznego oraz w pierw niew ielkim w zrostem liczby urodzeń, następnie zaś pow olnym jej spadkiem , w nadchodzących latach w spółczynnik obciążenia w zrośnie z obecnych 55,3 osób w w ieku nieprodukcyjnym na 100 osób w wieku produkcyjnym na 73,6 w roku 2035. Zm ieniać się będzie
równocześnie znaczenia obciążenia ludnością w wieku przed- i poprodukcyjnym. W roku 2007 było to odpow iednio 30,5 i 24,8, w roku 2035 będzie to 27,2 i 46,4. D la porów nania przypom nę, iż dla roku 1988 w ielkości te przyjm ow ały w artości 52,1 i 21,5.
Tym, co je st w arte zapam iętania, je st zrów nanie się w roku 2013 obciążenia ludności w w ieku aktywności zawodowej ludno ścią w wieku przed- i poprodukcyjnym . Po roku 2013 większe będzie ekonom iczne brzem ię starości niż ciężary związane z za pewnieniem w ychow ania dzieci i młodzieży.
Choć dla postronnego obserw atora w ydaw ać się by mogło, iż różnica pom iędzy rokiem 1988 a 2035 je st żadna, skoro w spół czynniki obciążenia ekonom icznego przyjm ują w zasadzie takie same wartości, pom inięta je st tu bardzo w ażna zmiana, jak a w i doczna jest, gdy porów nam y w spółczynniki cząstkowe. Koszty związane z w ychow aniem dzieci ponoszone są bow iem w zdecy dowanej w iększości przez ich rodziców, zaś dla finansów pu blicznych stanow ią w ydatek tylko w zakresie edukacji, opieki zdrowotnej i zasiłków rodzinnych. N atom iast w przypadku osób starszych - pom ijając ju ż ich zdecydow anie w yższą konsum pcję usług m edycznych, opiekuńczo-pielęgnacyjnych i leków - dla zdecydowanej w iększości seniorów podstaw ow ym źródłem utrzymania je st św iadczenie em erytalne lub rentow e finansow ane z danin publicznych. Tym sam ym z pow odu zdecydow anie w yż szych publicznych transferów w przeliczeniu na głowę seniora w porównaniu z junioram i zm iana struktury obciążenia ekonom icz nego zaobserw ow ana w badanym w niniejszym opracow aniu okresie sam oczynnie przekładać się będzie na wzrost obciążeń podatkowych i parapodatkow ych.
Z uw agi na w ystępujące podw ójne starzenie się ludności - polegające na starzeniu się populacji seniorów, tj. szczególnie szybkim przyroście liczby osób bardzo starych, wym agających stałej opieki - w ostatnich latach w analizach dem ograficznych i gerontologicznych priorytetow o traktow any je st w spółczynnik potencjału pielęgnacyjnego (rys. 3). M iara ta definiow ana je st jako stosunek liczby typow ych opiekunów osób sędziwych i tych że w łaśnie osób w czw artym w ieku w przeliczeniu na 100 jed n o stek. Jako osoby w ym agające w zdecydowanej w iększości stałego
Konsekwencje ekonomiczne i społeczne starzenia się społeczeństwa
wsparcia traktow ane są osoby m ające przynajm niej 80 lat. P onie waż z reguły funkcję rodzinnego opiekuna w ykonują w takim przypadku dzieci płci żeńskiej osób najstarszych, stąd też w prak tyce potencjał pielęgnacyjny utożsam iany je st z liczb ą kobiet w wieku 45-64 lat.
Rysunek 3. W spółczynnik potencjału pielęgnacyjnego w Polsce w latach 1988-2035
G eneralnie w spółczynnik potencjału pielęgnacyjnego w analizow anym okresie charakteryzuje się tendencja malejącą. Pojaw iające się odchylenia od trendu w ynikają z czynnika kohor- towego - np. w zrost w artości om aw ianego m iernika pod koniec XX w ieku w ynikał z zasilania m ianow nika przez m ało liczne roczniki urodzone w okresie I w ojny światow ej przy jed nocze snym w chodzeniu do zbiorow ości kobiet w w ieku 45-64 lata licz nych generacji baby-boom u z lat 1946-1960. W rezultacie w ostatnim o b jętą analizą roku w spółczynnik ten osiągnie wartość 2/5 stanu w yjściow ego. Tym sam ym oczekiw ać należy, iż zm niej szającem u się potencjałow i opiekuńczem u rodziny w nadchodzą cych dekadach tow arzyszyć będzie w zrost popytu na instytucjo nalne form y wsparcia.
Jak zatem w skazują jednoznacznie pow yższe dane, w anali zowanym blisko półw iecznym okresie starzenie się ludności Pol ski przekłada się na istotne zm iany skali i składow ych obciążenia ludności „w sile w ieku” ludnością p o z o sta łą głównie seniorami, zaś przede w szystkim „najstarszym i starym i” 12, w ym agającym i najintensywniejszego w sparcia usługam i m edycznym i i opiekuń- czo-pielęgnacyjnymi.
Inną m etodą spraw dzenia, ja k zm ieniać się będzie obciąże nie dem ograficzne, je st odw ołanie się do narracji w ram ach kon cepcji cyklu życia. O pisujem y zatem przebieg życia typowej je d nostki, zaś ów 1’hom m e m oyene odznacza się praw dopodobień stwami przeżycia przez poszczególne fazy życia równym i w arto ściom w ynikającym z odpow iednich tablic trw ania ży cia13. Zgod nie z tablicam i trw ania życia dla roku 2007 now orodek płci m ę skiej ma przed sobą 70,96 lat, zaś nowo narodzona dziew czynka 79,74 lat. W roku 2035 przyw ołane wielkości m ają w ynosić od powiednio 77,1 i 82,9 lat. S ą to w ielkości praw dopodobnie co najmniej w przypadku kobiet zaniżone (w ątpić należy w tak umiarkowany przyrost trw ania życia w ciągu 30 lat). Skądinąd w ostatnich kilku prognozach zakładany poziom umieralności i trwania życia podlegał znaczącym zm ianom 14.
12 Demografii znana jest zasada podwójnego starzenia się ludności, mówiąca, iż choć generalnie następuje wzrost znaczenia ludności starszej, w jej ramach najszybciej rośnie odłam najstarszy. Tym samym szybciej od „młodych sta rych” (65-74 lata) rośnie liczebność „starych starych” (75-84 lata), najszybciej zaś zbiorowość „najstarszych starych” (85 lat i więcej).
13 Tablice trwania życia to zastosowane do analizy procesu wymierania tablice wygasania, tj. zmatematyzowany, bazujący na rachunku prawdopodobieństwa sposób zapisu informacji o porządku ubywania z pewnej zbiorowości wcho dzących w jej skład jednostek wraz z upływem czasu.
14 O tych zmianach dobrze informuje poniższe zestawienie założeń w czterech ostatnich prognozach demograficznych GUS dotyczących trwania życia nowo- rodka w roku 2020 lub 2030 w zależności od horyzontu projekcji:_____________
Prognoza z roku
2020 2030
M ężczyźni Kobiety M ężczyźni Kobiety
1996 72,0 78,5
1999 74,0 81,0
2003 76,4 82,7
Konsekwencje ekonomiczne i społeczne starzenia się społeczeństwa
Spodziew any do roku 2035 przyrost trw ania życia w ynieść ma zatem 6,14 lat w przypadku m ężczyzn i 3,16 lat w przypadku kobiet. C iekaw e je st jednakże przeanalizow anie, w jakiej fazie życia ów przyrost będzie skoncentrow any.
Chcąc odpow iedzieć na to pytanie, skorzystam z ostatnich polskich tablic trw ania życia z roku 2007 oraz z perspektyw icz nych tablic trw ania życia dla Francji, z których w ykorzystam y tablice najbliższe w ielkościom założonym dla Polski w roku 203515.
Rysunek 4. Struktura przyrostu trw ania życia w Polsce w latach 2007-2035 w edług w ieku i płci (w %)
m 80 lat i więcej D 60-79 lat D 40-59 lat " 20-39 lat
□
0-19 lat 0% Mężczyźni KobietyG eneralnie, okazuje się, iż ów przyrost będzie skoncentro wany przede w szystkim po 60. roku życia. 60,5% przyrostu trw a nia życia m ężczyzn i aż 81,8% w przypadku kobiet wystąpi po 60. roku życia, przy czym - zgodnie z lo g ik ą podw ójnego starzenia
15 GUS, 2008, Trwanie życia w 2008 r.. W arszawa; Vallin J„ Mesie F„ 2001, Tables de mortalite francaises pour les XIXe et XXe siecles et projections pour le XXIe siecle, INED, Paris, 102 s. + CD.
się ludności - odpow iednio 17,8% i 38,9% wystąpi po 80. roku życia. A zatem nie m a co się łudzić, iż w ydłużenie okresu aktyw ności zawodowej dzięki redukcji um ieralności w typow ym okresie aktywności zawodowej przyczyni się do redukcji obciążeń fiskal nych i parafiskalnych, jeśli przyrost trw ania życia po 60. roku życia jest w stosunku do przyrostu m iędzy 20. a 59. rokiem życia wyższy u m ężczyzn o 73% , zaś w przypadku kobiet aż pięcioipół- krotnie wyższy.
5. Ekonomiczne determinanty zmian kontraktu międzypoko leniowego
W dalszej części niniejszego opracow ania chciałbym za trzymać się na ekonom icznych przesłankach zmian kontraktu międzypokoleniowego, przy czym skupić chciałbym się tylko na dwóch zagadnieniach - w pływ ie przem ian um ieralności na w y dłużanie się okresu pobierania em erytury oraz w ykorzystaniu no wych m iar określających „spraw iedliw ość” prow adzonej polityki fiskalnej z punktu w idzenia kontraktu m iędzypokoleniow ego.
W pierw szym przypadku ilustracją zachodzących zmian bę dzie przypadek Polski.
Punktem w yjścia niech będ ą inform acje odnoszące się do zmian typow ego w ieku uzyskiw ania pierw szego świadczenia em erytalnego w Polsce w ostatnich kilkunastu latach.
Jak zatem w idzim y, w iek ten je st znacząco niższy od usta wowego w ieku uzyskiw ania upraw nienia do em erytury (60 lat kobiety, 65 lat m ężczyźni). Po części w ynika to z w czesnego roz poczynania kariery zaw odow ej (a zatem w ystarczająco długiego stażu pracy), po części z rekom pensat za szkodliwe warunki pra cy. Przede w szystkim jednak z w ciąż obecnej w Polsce tendencji do traktow ania w czesnej em erytury jako sw oistego w artościow e go przywileju.
Konsekwencje ekonomiczne i społeczne starzenia się społeczeństwa
R ysunek 5. Przeciętny w iek osób pobierających pierw sze św iad czenie em erytalne w system ie ZUS w latach 1992- 2007
Źródło: ZUS, 1997, Rocznik Statystyczny Ubezpieczeń Społecznych. System pozarolniczy, 1990-1995, Warszawa, 214 s.; ZUS, 2002, Informacja statystyczna o systemie ubezpieczeń społecz nych. System pozarolniczy, 1996-1998, Warszawa, 233 s., ZUS, 2004a, Rocznik Statystyczny Ubezpieczeń Społecznych. System pozarolniczy, 1999-2002, Warszawa, 202 s.; ZUS, Departament Statystyki, 2004b, Ważniejsze informacje statystyczne z zakresu ubezpieczeń społecznych (Fundusz Ubezpieczeń Społecznych), 2003 r., Warszawa, 45 s.; ZUS, 2005, Ważniejsze informacje statystyczne z zakresu ubezpieczeń społecznych (Fundusz Ubezpieczeń Społecznych), 2004 r., Warszawa, publikacja do stępna na stronie www.zus.pl w dniu 13.09.2005; ZUS, 2006, Ważniejsze informacje statystyczne z zakresu ubezpieczeń spo łecznych (Fundusz Ubezpieczeń Społecznych), 2005 r., War szawa, publikacja dostępna na stronie www.zus.pl w dniu 10.05.2008; ZUS, 2007, Ważniejsze informacje statystyczne z zakresu ubezpieczeń społecznych (Fundusz Ubezpieczeń Spo łecznych), 2006 r., Warszawa, publikacja dostępna na stronie www.zus.pl w dniu 10.05.2008
W dalszej części niniejszego punktu chciałbym zaprezento wać dane pokazujące, ile lat pobierania em erytury m ają przed so b ąjeszcze osoby pobierające w analizow anym okresie pierw sze
świadczenie em erytalne w ypłacane przez ZUS. Prezentowane poniżej w ielkości dla lat 1992-2007 obliczone zostały na podsta wie przekrojow ych tablic trw ania życia z odpow iednich lat. Z kolei w dalszej części dla lat 2008-2035 punktem w yjścia były założone w opublikowanej w 2008 r. przez GUS prognozie dem o graficznej w artości trw ania życia now orodka dla kobiet i m ęż czyzn, dla których dopasow ano odpow iednie przekrojow e tablice trwania życia dla F ran cji16, a następnie obliczono okres pobierania emerytury przy założeniu, iż w iek w m om encie otrzym ania pierw szego św iadczenia będzie taki sam, ja k odnotow any w roku 200717.
Rysunek 6. Okres pobierania św iadczeń em erytalnych przez oso by przechodzące na em eryturę w w ieku przeciętnym w Polsce w latach 1996-2035
- M ę ż c z y ź n i K o b ie ty
Zakładając utrzym yw anie się w ieku em erytalnego odnoto wanego w śród osób otrzym ujących pierw szą em eryturę w roku 2007 w wyniku jedynie sam ych przem ian um ieralności - a przy pomnę, iż we w spółczesnych społeczeństw ach 60-80% przyrostu
16 Vallin J., Mesie F., 2001, Tables de mortalite, op. cit.
17 Zaznaczyć należy, iż wykorzystano tablice przekrojowe, a zatem takie, które obliczane są na danych pochodzących z jednego roku kalendarzowego. Obli czenia bazujące na danych wzdłużnych, tj. kohortowych, prowadziłyby w każ dym przypadku do jeszcze wyższych wartości, choć skala zmian najprawdopo dobniej byłaby podobna dla poszczególnych okresów.
Konsekwencje ekonomiczne i społeczne starzenia się społeczeństwa
trw ania życia odnosi się do fazy starości - okres pobierania em e rytury w ydłużyłby się pom iędzy rokiem 2007 a 2035 w przypadku m ężczyzn o 4,1 roku, zaś w przypadku kobiet o 3,7 roku. Sam przyrost okresu pobierania św iadczeń nie brzm i m oże niepokoją co, lecz świadom ość, iż przechodzący w roku 2035 na em eryturę w opisanych okolicznościach m ężczyzna m iałby otrzym yw ać świadczenie przez 21,7 lat, zaś kobieta przez 29,4 lat rodzić musi pytania o w ysokość dochodu takiej osoby. Tak znaczny wzrost trw ania okresu św iadczeniobrania sam oczynnie - w w arunkach now ego system u em erytalnego zakładającego uzyskiw anie z II filaru dochodów uzależnionych od oczekiw anego okresu dalszego życia - musi obniżać w ysokość św iadczenia o kilkanaście procent (przy czym w w iększym stopniu w śród reprezentantów płci m ę skiej). Przedstaw ione powyżej wyniki obliczeń stanow ią silną przesłankę m ów iącą o konieczności zachęcania Polek i Polaków na przedpolu starości do dłuższego pozostaw ania na rynku pracy. Tym sam ym - ja k w skazują pow yższe dane - przynajm niej jeden z elem entów kontraktu m iędzypokoleniow ego musi ulec zm ianie. Choć w prow adzona w 1997 r. reform a system u ubezpieczeń spo łecznych - głów nie dzięki stosow aniu zasady neutralności aktu- arialnej przy ustalaniu w ysokości św iadczenia z II filara w pływ ać m iała na podejm ow anie przez Polaków decyzji o późniejszej dez- aktywizacji, póki co brak przesłanek, aby uznać, iż rozum ow anie takie okazuje się sukcesem 8.
Jak zatem widzim y, istn ieją przesłanki pozw alające na for m ułow anie oczekiw ań odnośnie do zm iany w arunków um ow y m iędzy pokoleniam i w sferze tego, kiedy odchodzić na em eryturę. Jednakże, problem z ekonom icznym spojrzeniem na kontrakt m iędzypokoleniow y uw arunkow any je st w dużym stopniu do stępnością odpow iednich m etod m ierzenia spraw iedliw ości i rów ności jeg o zasad. D latego też poniżej przedstaw ić chciałbym ra chunkow ość generacyjną, stosow aną coraz częściej m etodę uży
18 Takie są choćby wnioski z przeprowadzonego przez ISP na zlecenie ZUS badania poświęconego przygotowaniu się do własnej starości przez Polki i Polaków na przedpolu starości (niepublikowane badanie dokonane przez zespół pod kierownictwem piszącego niniejsze opracowanie).
waną do szacow ania skutków utrzym ania dotychczasow ych zasad kontraktu m iędzypokoleniow ego.
Rachunkowość generacyjna to m etoda długookresow ej ana lizy i planowania polityki fiskalnej opracow ana przez L. Kotli- koffa, A. A uerbacha i J. G okhale’a na przełom ie lat 1980. i 1990. Jej podstawowym celem je st dokonanie oceny m ożliw ości konty nuowania danej polityki podatkow ej oraz estym acja obciążeń ge neracji żyjącym w danej chwili i w okresach przyszłych. W szczególności ocenić m ożna, czy - i jakim kosztem - przy założe niu utrzymywania się dzisiejszych rozw iązań podatkow ych i przy założonej w przyszłości strukturze ludności (zw łaszcza w edług wieku i aktywności zaw odow ej) realne będzie dotrzym anie wszystkich zobow iązań b u d żetu 19.
Podstaw ą rachunkow ości generacyjnej je st warunek, iż przyszłe przychody z opodatkow ania generacji obecnie żyjących i przyszłych m u szą wystarczyć do pokrycia przyszłych w ydatków rządowych (z których znaczna część je st pochodną istniejących w danym m om encie zobow iązań w ynikających z obow iązujących rozwiązań praw nych) oraz obsługę początkow ego długu rządu. Dla ułatwienia w jednym i w drugim przypadku oblicza się obec ną wartość (present value) przychodów podatkow ych i w ydatków rządowych przyjm ując odpow iednią stopę dyskontow ą. Z tak opi sanego rów nania w ynika, iż znając wartość przyszłych w ydatków oraz zakładając znajom ość w pływ ów podatkow ych od generacji żyjących oszacow ać m ożna w artość podatków przyszłych genera cji. Co więcej tak sform ułow any problem pociąga za sobą - w sytuacji niew ystarczających przychodów od generacji żyjących - konieczny do utrzym ania rów now agi w zrost obciążeń pokoleń przyszłych.
R achunkow ość generacyjna obejm uje jedynie płacone po datki pom niejszone o otrzym ane transfery (zarów no finansow e
-19 Dobrym przykładem metodologii i podstawowych wniosków tego podejścia są prace: Auerbach A. J„ K otlikoff L. J., Leibfritz W. (eds.), 1999, Genera- tional accounting around the world, NBER - The University o f Chicago Press, Chicago, London, 534 s., oraz Liith E., 2001, Private intergenerational transfers and population aging. The German Case, Physica-Verlag, A Springer-Verlag Company, Heidelberg, New York 2001, 188 s.
Konsekwencje ekonomiczne i społeczne starzenia się społeczeństwa
em erytury i renty płacone ze środków publicznych - w tym i w ram ach system u pay-as-you-go, zasiłki, dodatki m acierzyńskie itp., ja k i transfery w form ie usług). W przypadku transferów w postaci usług jedynie w artość opieki zdrow otnej i edukacji"0 brana je st pod uw agę ze w zględu na trudności zw iązane z w yceną w artości pozostałych usług (np. zapew nienie bezpieczeństw a i porządku publicznego) otrzym yw anych przez jednostki. Tym samym rachunkow ość generacyjna nie opisuje w szystkich korzy ści i obciążeń, choć m im o tego jej podstaw ow ą zaletą je st m ożli wość porów nania obciążeń poszczególnych generacji oraz prezen tacja rezultatów konkretnej zm iany polityki fiskalnej (w zakresie podatków i w spom nianych wyżej transferów ).
W celu otrzym ania odpow iednich obliczeń w ym agane jest w cześniejsze dokonanie szacunku rozw oju następujących w aż nych elem entów: ludności, system u podatkow ego, system u poli tyki społecznej i redystrybucyjnej, w reszcie w ydatków i zasobów rządow ych oraz w łaściw ej stopy dyskontow ej. W ym ienione kom ponenty s ą ze so bą w zajem nie pow iązane, gdyż np. struktura w ie ku ludności narzuca sam oistnie w iele decydujących dla w artości w ydatków rządow ych pozycji (edukacja, system opieki zdrow ot nej, zabezpieczenie społeczne). W skład ocenianych zasobów rzą dowych w chodzą jedy n ie te finansow e bez uw zględniania innych (infrastruktura, ziem ia, itp.).
K ażda żyjąca generacja (czyli grupa osób urodzonych w pew nym roku kalendarzow ym ), płacąca za w ydatki sektora publicznego m oże być z łatw ością zidentyfikow ana za pom ocą określenia w ieku posiadanego w danym m om encie, ponadto zna na je st dzięki w cześniejszym szacunkom w artość podatków i transferów , jak ie osoba o danej płci i danym w ieku uiści/otrzym a przy założeniu utrzym yw ania się obow iązujących regulacji praw nych. Stąd też m ożliw e je st oszacow anie kw oty netto, ja k ą je d nostka w danym w ieku wpłaci do budżetów publicznych. K wota w spom niana je st ró żn icą pom iędzy w artością płaconych podat
20 Wydatki na edukację są często w tego typu szacunkach pomijane, zakłada się wówczas, iż są one czystym dobrem publicznym, a tym samym nie posiadają wartości.
ków a w artością otrzym anych od państw a i sam orządów lokal nych transferów.
Jak każda m etoda oparta na podejściu m odelow ym , tak i ra chunkowość generacyjna tyle je st w arta, ile założenia leżące u jej podstaw. Założenia, na których oparta je st m etoda obliczeń, są następujące: podatki od dochodów z pracy w całości opłacają pra cujący, od dochodów z kapitału - jeg o właściciele, od sprzedaży (VAT i akcyza) - konsum enci. W w arunkach łatw ego przepływu kapitału inw estycyjnego pom iędzy krajami opodatkow anie kapita łu jest bezsensow ne, zniechęca tylko jego posiadaczy do inw esto wania i dostarcza bodźców do jeg o przeniesienia gdzie indziej. Tym samym w szelkie podatki kapitałow e przenoszone są powoli na inne, niem obilne czynniki produkcyjne, przede w szystkim pra cę. Dlatego też w rachunkow ości generacyjnej przyjm uje się, iż ciężar w szelkich podatków ponoszony je st przez poszczególne jednostki - a konkretnie pracow ników . Z kolei odbiorcam i trans ferów są jed n o stk i otrzym ujące płatności od budżetu.
O szacow ane różnice pom iędzy w artością transferów i po datków poszczególnych generacji są następnie dyskontow ane w celu obliczenia ich bieżącej wartości. Do dyskonta używ ana jest odpowiednia stopa procentow a, w zdecydowanej większości przypadków przedstaw ionych w om aw ianym tom ie rów na 5% rocznie. W jakim ś stopniu przeciw działa autom atycznem u zm niej szaniu się w skutek dyskonta w artości salda płatności i transferów wbudowany w m odel w zrost wartości tak wpływ ów, jak i w ydat ków zw iązanych z kolejnym i generacjam i, w zrost w ynikający z poprawy produktyw ności (a co za tym idzie dochodów i wartości podatków) oraz indeksacji niektórych przynajm niej świadczeń publicznych.
Prow adzone w ostatnich latach badania w sk a zu ją iż w przypadku w iększości państw rozw iniętych utrzym anie dotych czasowych zasad publicznej redystrybucji zasobów pom iędzy różnymi pokoleniam i prow adziłoby do konieczności podw yższe nia w artości danin publicznych naszych potom ków o kilkadzie
Konsekwencje ekonomiczne i społeczne starzenia się społeczeństwa
siąt, sto kilkadziesiąt procent21. Skala tego w zrostu oznacza, iż w rzeczywistości dzisiejszy dobrobyt je st w dużym stopniu na kre dyt następnych pokoleń, zaś ju ż w najbliższych latach oczekiw ać należy narastających bodźców ekonom icznych i dem ograficznych zm uszających do jeszcze ostrzejszego m odyfikow ania dotychcza sowych zasad kontraktu m iędzygeneracyjnego22.
6. Przepływy międzypokoleniowe w starzejących się społeczeństwach
Jak w spom niano w cześnie publiczny kontrakt m iędzypoko leniowy dotyczy przede w szystkim redystrybucji zasobów m ate rialnych pom iędzy przedstaw icieli poszczególnych generacji. M ówiąc o transferze m aterialnych w yznaczników statusu spo łecznego, w ypada zacząć od długookresow ych trendów pozw ala jących na określenie - podobnie jak m iało to m iejsce w przypadku
w ładzy i prestiżu - kierunku zm ian sytuacji osób starszych. P a trząc z tego punktu widzenia, najw ażniejszym i tendencjam i są:
1) spadek znaczenia zasobów dziedziczonych w skutek rozw oju pracy najem nej - w spółcześnie jedynie niew ielka część doro słej ludności utrzym uje się z pracy we w łasnym w arsztacie, podczas gdy w przeszłości w iększość pracow ała w przekazy w anych z pokolenia na pokolenie gospodarstw ach rolnych, w arsztatach rzem ieślniczych czy punktach handlow ych; osła bia to znaczenie transferów post m ortem , lecz jednocześnie w ym usza w iększe transfery inter vivos, szczególnie transfery w kapitał ludzki potom stw a przygotow ujące do uzyskania do brze płatnego zaw odu;
21 Raffelhueschen B., 2001, Aging, fiscal policy, and social insurance: a Euro- pean perspective, [w:] A. J. Auerbach, R. D. Lee (eds.), Demographic change and fiscal policy, Cambridge University Press, Cambridge, New York, 202-241 22 Piszę o jeszcze ostrzejszym modyfikowaniu, albowiem wprowadzanie sys temu emerytalnego kapitałowego bądź mieszanego w miejsce repartycyjnego, ubezpieczeń pielęgnacyjnych, wiązanie indeksacji świadczeń rentowo- emerytalnych z indeksem cen, nie zaś szybciej rosnących płac to pierwsze, lecz niewystarczające instrumenty modyfikacji interesującego nas w niniejszym opracowaniu kontraktu.
2) wydłużenie się okresu niesam odzielności ekonom icznej zarów no w skutek przedłużenia okresu skolaryzacji, jak i pojaw ienia się okresu em erytalnego (bene m eritus to dobrze zasłużony) - możliwe je st to dzięki „upublicznieniu” cyklu życia jednostki, tj. rozbudow ie system u edukacyjnego i zabezpieczenia spo łecznego, rozbudow ie oznaczającej w yraźny w zrost znaczenia transferów publicznych kierow anych od pracujących do dzieci i młodzieży oraz seniorów;
3) annuityzacja zasobów osób starszych polegająca na wzroście znaczenia upraw nień do dożyw otnich św iadczeń em erytalnych i rentowych w śród w szystkich zasobów posiadanych przez in dywidualnych seniorów.
Powyższe trzy tendencje prow adzą do w zrostu znaczenia transferów publicznych, a jednocześnie do w zrostu przede wszystkim tych przepływ ów , których beneficjentam i są osoby starsze. Zm iana taka odnotow ana została we w szystkich krajach rozwiniętych, zaś dzisiejsze uprzyw ilejow anie seniorów w zglę dem osób m łodych - choć różne co do skali w poszczególnych państwach - niezależne je st od czynnika ideologicznego (np. sto sowanych często typologii polityk społecznych - „trzy światy kapitalizmu” Esping-A ndersena), podobnie jak niezależnie od struktury dem ograficznej, poziom u rozw oju społeczno- gospodarczego, czy poziom u w ydatków publicznych23.
Chcąc dokładniej przeanalizow ać publiczne transfery m ię dzypokoleniowe, w ypada przede w szystkim sprawdzić, jak w y gląda ich ogólne saldo. Z uwagi na brak danych odnośnie Polski,
23 Autorka przywołanej konstatacji J. Lynch dochodzi do wniosku, iż jedyną właściwą drogą wyjaśnienia występującej dyspersji uprzywilejowania osób starszych względem młodych w systemie publicznych transferów międzypoko leniowych jest analiza ewolucji i obecnego stanu age profile o f social policy poprzez odwołanie się do: 1) pierwocin publicznej polityki, tj. do początku XX wieku, aby sprawdzić, jaki był punkt wyjścia - uprawnienia nadawane na bazie przynależności zawodowej czy na bazie obywatelstwa; 2) dominującego trybu współzawodnictwa stronnictw politycznych - nastawienie na realizację celów partykularnych grup społeczeństwa czy realizacja całościowych programów, holistycznych wizji; 3) kształtu systemu podatkowego, jako czynnika określa jącego „podażową” stronę politycznego procesu decyzyjnego - zob. Lynch J„ 2006, Age in the welfare state. Op. cit.
Konsekwencje ekonomiczne i społeczne starzenia się społeczeństwa
jak o punkt odniesienia, pozw alający na ilościow ą ilustrację zw iązku m iędzy w iekiem a transferam i, używ ać będę w ielkości pochodzących z ostatniej dekady XX w ieku z USA. Nie oznacza to bynajm niej, iż praw idłow ości, o których dalej będzie mowa, odnoszą się tylko do tego jednego kraju. Prezentow ane wielkości należy traktow ać tylko jak o szczególną egzem plifikację zależno ści pom iędzy w iekiem a przepływ am i m iędzypokoleniow ym i ty pow ych dla krajów w ysoko rozw iniętych.„N a pierw szy ogień” w eźm y zatem - z uw agi na ich w zrastające w długim okresie zna czenie - przepływ y publiczne. M ówiąc o nich, m usim y sobie zdaw ać sprawę, iż ich w artość je st zaniżona w skutek niedow arto ściow ania usług społecznych skierow anych na osoby starsze24. Osoby świadczące takie usługi s ą bardzo nisko opłacane, często niew spółm iernie do włożonej pracy. Patrząc na dane pochodzące ze Stanów Zjednoczonych, w idoczny je st ścisły zw iązek pom ię dzy w iekiem a w ysokością netto transferów federalnych (rys. 7). R ysunek 7. W iek a publiczne transfery netto: w ypłaty z system u
em erytalno-rentow ego m inus podatki, U SA 1999
W ie k
Źródło: Lee R. D., 2000, Inter- generational transfers and the economic life cycle: a cross- cultural perspective, [w:] A. Mason, G. Tapinos (eds.), Sharing the wealth. Demo- graphic change and eco nom ic transfers betw een generations, O xford Univer- sity Press, Oxford, New York, s. 22.
24 Hendricks J., 2005, M orał econom y..., op. cit. 76
Powyższe w ielkości pozw alają każdem u uw ażnem u obser watorowi określić ow e praw idłow ości, zgodnie z zasadą „koń jaki jest, każdy w idzi” . Pam iętać należy, iż s ą to w ielkości odnoszące się do transferów federalnych - stąd też salda dla dzieci i m ło dzieży są tak niskie (w U SA szkolnictw o podstaw ow e i średnie finansowane je st z podatków lokalnych, zaś szkolnictw o w yższe z podatków stanow ych), podczas gdy - głów nie dzięki federalnym programom M edicare i Social Security - salda przepływów dla osób „po sześćdziesiątce” są tak w yraźnie dodatnie.
Na pow yższy problem spróbujm y spojrzeć bardziej szczegó łowo. Podstaw ow ą kategorią używ aną na poniższym rysunku (rys. 8) je st średni w iek biorcy i daw cy transferów danego typu (a w zasadzie w iek głow y gospodarstw a dom ow ego, dane pochodzą bowiem z badań budżetów gospodarstw dom ow ych i są podaw ane w przeliczeniu na osobę korzystającą z transferu), obliczony na podstawie szczegółow ych inform acji o tzw. profilu konsum enc kim (tj. o rozkładzie publicznych danin i świadczeń w edług w ie ku). Przedstaw ione na rys. 8 w ielkości inform ują nas zatem za równo o w ielkości transferu (pow ierzchnia strzałki), kierunku przepływu (kierunek strzałki), ja k i o przeciętnym wieku dawcy i biorcy (w ielkość przy początku i końcu strzałki).
Spośród uw zględnionych trzech rodzajów międzygenera- cyjnych transferów publicznych w U SA jedynie te zw iązane z kształceniem skierow ane są ku zstępnym . W pozostałych dwóch przypadkach beneficjantam i przepływ ów są osoby stare. T ypo wymi „płatnikam i” są w każdym przypadku czterdziestolatkow ie, natomiast biorcam i tak usług m edycznych, jak i świadczeń w ra mach pow szechnego system u zabezpieczenia socjalnego osoby stare (na m arginesie - relatyw nie niski średni w iek korzystających z opieki zdrow otnej w ynika z tego, iż w skład tej zbiorow ości - w przeciwieństwie do św iadczeniobiorców systemu em erytalno- rentowego - rów nież i osoby m łodsze, w tym dzieci i młodzież).
Konsekwencje ekonomiczne i społeczne starzenia się społeczeństwa
R ysunek 8. Publiczne transfery m iędzypokoleniow e w U SA w latach 1980 (w tys. dolarów ) z uw zględnieniem pro filu dem ograficznego biorców i dawców
4 1 .2 71.1
System zabezpieczenia socjalnego (Social Security)
$2,270 O chrona zdrow ia $ 1,862 $2,000 E dukacja $2,342 J________I________I________L J_________L 4 0 5 0 6 0 7 0 8 0 9 0 100
W ie k g ło w y gosp o d arstw a d om o w e go
Źródło: Lee R. D., 1997, Intergenerational relations and the elderly, [w:] L. W. Wachter, C. E. Finch (eds.), Between Zeus and the sal- mon. Biodemography of longevity, National Academy Press, Washington, s. 226.
Ogółem w ram ach św iadczeń socjalnych dla osób starych (Social Security) średnia w artość przepływ ów w przeliczeniu na jednostkę w ynosi 69 tys. dolarów (2270 $ rocznie razy 29,9 lat, tj. różnica pom iędzy średnim w iekiem biorcy i daw cy), zaś w ra m ach usług zdrow otnych 35 tys. $, co daje łączn ą kw otę ok. 104 tys. dolarów w przeliczeniu na osobę w trakcie jej życia. R zeczy w iste publiczne transfery m iędzypokoleniow e przyjm ują na pew no zdecydow anie n iższą wartość. Pam iętać m usim y, iż pow yższa kw ota zaw iera rów nież jak ąś nieznaną w w arunkach USA
-część transferów intrageneracyjnych, jak i w ydatki zdrow otne skierowane ku generacji dzieci i m łodzieży. Zw ażyw szy na po wiązane z w iekiem zróżnicow anie kosztów zapew nienia opieki medycznej, założyć m ożna, iż ok. 70% w ydatków zdrow otnych to transfer m iędzypokoleniow y, którego beneficjentem są ludzie starzy. Po w prow adzeniu takiej korekty uzyskujem y łącznie ok. 90 tys. $ przekazyw anych przez aktyw nych zaw odow o seniorom.
Tym sam ym dane am erykańskie potw ierdzają, iż we w spół czesnych społeczeństw ach publiczne transfery m iędzypokolenio we zdecydowanie skierow ane są ku osobom starszym. Tym sa mym proces starzenia się ludności - zw iększając liczbę upraw nionych do św iadczeń, zm niejszając zaś liczbę potencjalnych płatników - sam oczynnie prow adzić m oże do pogłębiania się nie korzystnego z punktu w idzenia cyklu życia kolejnych generacji sald w ymiany intergeneracyjnej.
7. Ku zmianie kontraktu międzypokoleniowego?
Zdecydow ana dom inacja w dyskusji nad um ow ą m iędzypo koleniową kw estii dotyczącej transferów intergeneracyjnych, a zatem redystrybucji zasobów m aterialnych, je st odpow iedzialna za to, iż śledząc literaturę przedm iotu, choć dostrzec m ożna wiele głosów opow iadających się za koniecznością zm iany zasad kon traktu, ograniczone są one do tego tylko jednego wymiaru.
Z reguły w szyscy badacze problem u w ychodzą od w yzw ań demograficznych - zapom inając często przy tym , iż dem ografia nie je st przeznaczeniem , a ju ż na pew no nie je st ideologią - for mułując poglądy w pisujące się w ram y „dem ografii apokaliptycz nej”" . M ówiąc o obciążeniach fiskalnych i nierów nym traktow a niu kolejnych generacji, przygotow ują grunt pod „uw arunkow ane obiektywnie” propozycje. Ich lista - niezależnie od kraju, w któ rym je st form ułow ana - je st stała. S ą to przede w szystkim 26: pod
23 Szukalski P., 2006, Zagrożenie czy wyzwanie - proces starzenia się ludności, ^Polityka Społeczna”, nr 9, 6-10.
6 Zob. propozycje dla Polski: Antczak R., Dobrowolski P., 2007, Jak zapobiec konfliktowi pokoleń w Polsce?, [w:] J. Szomburg (red.), W poszukiwaniu kom pasu dla Polski. Po II Kongresie Obywatelskim, IBnGR, Gdańsk, 159-174.
Konsekwencje ekonomiczne i społeczne starzenia się społeczeństwa
w yższenie w ieku em erytalnego, w prow adzenie rów nych podat ków dla w szystkich, przeprow adzenie gruntow nej reform y sektora usług m edycznych (z czym z reguły zw iązane je st w prow adzenie reglam entacji dostępu do niektórych świadczeń), obniżenie wieku w yborczego (lub też niekiedy pozw olenie rodzicom nieletnich dzieci na dysponow anie ich głosam i), skończenie z preferencjam i dla schyłkow ych branż gospodarki, w prow adzanie kryterium m a jątkow ego jako dodatkow ego w arunku przyznania św iadczeń spo łecznych. Celem takich zm ian je st obniżenie obciążeń podatko wych i parapodatkow ych dla osób znajdujących się obecnie w w ieku produkcyjnym .
Zdaw ać jednak sobie należy sprawę, że nie w szystkie pro ponow ane przez proponentów przyw racania rów ności m iędzypo koleniow ej m etody s ą neutralne z punktu w idzenia rów ności ho ryzontalnej, intrapokoleniow ej. Przykładow o, podniesienie wieku em erytalnego je st rozw iązaniem mniej korzystnym dla osób słabo w ykształconych i mniej zam ożnych, które to osoby charakteryzują się w yższą u m ieraln o ścią a zatem w ydatniejszym skróceniem okresu pobierania św iadczenia w porów naniu do jednostek lepiej w ykształconych i bogatszych27.
Innym argum entem - rów nież utrudniającym zm ianę zasad kontraktu m iędzypokoleniow ego - je st silna akceptacja jeg o do tychczasow ych w arunków , w idoczna przede w szystkim w Euro pie, gdzie ceniona je st zarów no m ożliw ość w czesnego w ycofania się z rynku pracy, zw olnienie - dzięki relatyw nie w ysokim do chodom em erytów - ich potom stw a z odpow iedzialności za wspieranie, ja k i m ożliw ość odw ołania się do pom ocy zam ożnych rodziców w trzecim i czw artym w ieku w razie potrzeby.
8. Podsumowanie
W e w spółczesnym św iecie rozw ija się - zapoczątkow ana debatą o odpow iedzialności przed przyszłym i, nienarodzonym i
21 Kohli M., 2005, Generational changes and generational equity, [w:] M. J. Johnson (ed.), The Cambridge handbook of age and ageing, Cambridge Univer- sity Press, Cambridge, New York, 518-526.
jeszcze pokoleniam i za przekazanie nieskażonego ekologicznie środowiska naturalnego - „etyka przyszłości”, określająca obo wiązki i praw a osób obecnie żyjących wobec przyszłych genera cji' . „Etyka przyszłości” w ynika z paradoksu zaw artego w kon trakcie m iędzypokoleniow ym , a m ianow icie tego, iż choć w inni śmy wiele naszym przodkom , to zobow iązania wobec generacji wymarłych przechodzą na jednostki w ciąż jeszcze nienarodzone. Co więcej, zdaniem niektórych badaczy zagadnienia po etapie demokratyzacji przestrzeni (tj- rozprzestrzeniania się procedur demokratycznych) czeka nas dem okratyzacja czasu, oznaczająca coraz silniejsze uw zględnianie interesów generacji nie egzystują cych w danym czasie, z praktycznego punktu w idzenia generacji jeszcze nienarodzonych29.
Zarządzanie kontraktem m iędzypokoleniow ym , tj. św iado me w prowadzenie zm ian m odyfikujących najw ażniejsze zasady redystrybucji zasobów w ujęciu intergeneracyjnym , to zadanie dla władz publicznych niezw ykle trudne. Z m iana praw nabytych z reguły nie jest ju ż m ożliw a. Z kolei w przypadku zmian doty czących tych jednostek i pokoleń, które dopiero rozpoczynają wymianę z przedstaw icielam i innych generacji, często zaczynają upierać się przy zachow aniu dotychczasow ych przywilejów. Sprzyja tem u brak w yraźnego zw iązku pom iędzy utrzym aniem dotychczasowych zasad redystrybucji m iędzypokoleniow ej i ich zmianą a postrzeganym i korzyściam i i kosztam i indyw idualnym i i zbiorowymi dla obecnych, a zw łaszcza przyszłych pokoleń. W przypadku braku przekonania odnośnie do istnienia takiego związku trudno je st przekonać elektorat (tj. w w arunkach dem o kratycznych uzyskać w iększość w yborców ) co do koniecznych zmian w zorca redystrybucji m iędzypokoleniow ej.
D odatkow o w przypadku w ładz publicznych utrudnia po dejmowanie takich problem ów zarów no brak dynam icznych m iar dobrobytu bazujących na koncepcji cyklu życia, ja k i „kalifom i- zacja” stylu upraw iania polityki.
“8 Bimbacher D., 1999, Odpowiedzialność za przyszłe pokolenia, tłum. B. Andrzejewski, P. Jackowski, Oficyna Naukowa, W arszawa, 298 s.