A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S
FO L IA IU R ID ICA 16, 1984
M aria K r ó lik o w sk a -O Icz a k
STOSUNKI PRAWNE PRZEDSIĘBIORSTWA PAŃSTWOWEGO Z INNYMI PODMIOTAMI W ŚWIETLE REFORMY GOSPODARCZEJ
1. Ustawy z dnia 25 IX 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych i samorządzie załogi1 wyznaczyły ramy organizacji i funkcjonowania przedsiębiorstw, nie określiły jednak pełnej koncepcji ekonomicznej działalności podmiotów gospodarczych. Akty te są dostosowane do zde-centralizowanego modelu kierowania gospodarką, opartego na szerokim stopniu operatywnej samodzielności przedsiębiorstw i ograniczeniu up-rawnień organów centralnych do ingerencji w ich działalność. Te zna-miona systemu zarządzania przedsiębiorstwami państwowymi, a w szcze-gólności określenie zakresu nadzoru nad przedsiębiorstwami i likwida-cja szczebli pośrednich zarządzania w postaci zjednoczeń, przyczyniają się do przeobrażeń dotychczasowych regulacji stosunków gospodar-czych.
Reforma gospodarcza lat osiemdziesiątych wprowadziła wprawdzie szereg nowych rozwiązań prawnych w stosunkach przedsiębiorstw z o r -ganami założycielskimi, aparatem .bankowym, pomiędzy or-ganami przedsiębiorstwa (dyrektorem a samorządem pracowniczym), mimo to je d -nak nie unormowana całościowo pozostaje sfera stosunków, jakie za-wiązują się pomiędzy, przedsiębiorstwem a zrzeszeniem, ministrem <-zy terenowym organem władzy i administracji.
Opracowanie stanowi próbę pokazania stosunków prawnych przed-siębiorstw państwowych, działających na zasadach ogólnych z innymi podmiotami, przez pryzmat wdrażanej reformy gospodarczej.
Ocenę obowiązującego stanu prawnego utrudnia występowanie wie- lowarstwowości źródeł prawa, przy czym wyodrębniają się dwie wars-twy: długofalowa — zawierająca rozwiązania zgodne z podstawowy-mi założeniapodstawowy-mi reformy i doraźna — zawierająca blok przepisów for-malnie niezależnych od aktów ustawowych wprowadzających reformę
gospodarczą, a materialnie często dość daleko od nich odbiegających, tworzący w niezbędnym zakresie elementy nakazowo-centralistyczne2.
2. Stosunek prawny jest konsekwencją regulacyjnego oddziaływa-nia normy prawnej, której treść — w zestawieniu z zaistoddziaływa-niałymi fak-tami, posiadającymi znaczenie prawne — powoduje powstanie tego sto-sunku3. Stosunek prawny jest więc wyrazem istnienia związku praw-nego między jego uczestnikami; jest konsekwencją zastosowania normy prawnej do zaistniałych faktów, mających znaczenie prawne, Prawny charakter tego związku sprawia, że elementem stosunku jest występo-wanie uprawnień i obowiązków. Istnieniu uprawnienia odpowiada ist-nienie roszczenia, czyli prawnie uzasadnionego żądania. Przyjmując, że stosunek prawny jest następstwem regulacyjnego oddziaływania normy prawnej, należy wnosić, że charakter stosunku prawnego (administra- cyjnoprawny, cywilnoprawny itp.) jest pochodną charakteru normy prawnej, tworzącej ten stosunek.
Tak określonym pojęciem stosunku prawnego posługiwać się będzie-my przy analizie charakteru prawnego stosunków zawiązywanych przez przedsiębiorstwa państwowe. Zaletą takiego określenia pojęcia stosun-ku prawnego jest jego ogólny charakter. Określenie to stanowi bo-wiem zwięzłe uogólnienie przytaczanych w literaturze poglądów na
istotę stosunku prawnego i wydaje się być przez to szczególnie do-godne przy a n ’Hzie charakteru stosunków prawnych różniących się między sobą.
Dokonując analizy podstawowych elementów występujących w każ-dym stosunku prawnym (tj. przedmiotu stosunku prawnego, podmiotów, obowiązku prawnego i uprawnienia), .wskazać można na różnice zacho-dzące między pewnymi kategoriami stosunków prawnych. Przy
założe-г R, M a l i n o w s k i , O d o s ko na len iu praw a re io rm y g o s p od a rc z e j, „Pań stwo
i P ra w o" 1982, 5—-6 s. 12.
3 Por. m. in. S. E h r l i c h , P rzy c z y ne k do pro b lem a tyk i n orm y p raw n e j i s tos un
-ku pra w n eg o , „P aństw o i P ra w o" 1956, nr 8— 9, s . 386 i n.; O. F. J o f f e, M . D. S z a r-
g o r o d s k i , Z a g a dn ie n ie te orii praw a, W a rs z a w a 1963, s. 153 i n.; K. O p a ł e k , J. W r ó b l e w s k i , Z ag ad nie nia teorii praw a, W a rs z a w a 1969; Z. Z i e m b i ń s k i : O m e to d zie analizow ania stos unk u p ra w n e g o , „P ań stw o i P raw o ” 1967, nr 2, s. 193— __207: A. K l e i n , E le m e n ty zob ow iąza niow eg o s tos un ku p ra w n e g o , „ A c ta U n iv
er-s itatier-s W ra tier-s la v ie n er-s ier-s " 1964, P raw o X IV , nr 25, er-s. 70 i n .; F . L o n g c h a m p er-s , 0 p o ję c iu stos un ku a d m in is trac y jno p ra w n e g o w g o s p o d ar c e pa ństw ow ej, „Pań stw o 1 P ra w o" 1958, nr 1, s. 16 i n.; o ra z t e n ż e , O p o ję c iu stos un ku p ra w n e g o w p ra
-w ie ad m inis trac yjn ym „ A c ta U n ive rs ita tis W ra tis la v ie n s is " 1964, P ra -w o X II, n r 19,
s. 37— 67; ora z t e n ż e , O p o ję c iu s to s un ku p ro c e s o w e g o m ię d zy o rg a n e m a j e d
-nostką, [w:] K s ięg a pamiątkow a dla uc z c z e n ia p ra c y n au k o w e j K . P rz y b ylo w s k ieg o ,
K rak ów — W a rs z a w a 1964, s. 161— 167; J. F i l i p e k , S tosu nek a d m in is tra c yjno p ra w n y K rak ó w 1968, e. 85 i n.
niu, że stosunki prawne są konsekwencją regulacyjnego oddziaływania normy prawnej wnosić można, że różnice między stosunkami prawnymi są wynikiem różnic występujących między poszczególnymi normami — poszczególnymi gałęziami prawa. Znamiona stosunku prawnego stano-wić mogą zatem kryterium wydzielenia określonej gałęzi z całokształ-tu prawa.
Cechą charakterystyczną stosunków adrrffnistracyjnoprawnych jest — w przeciwieństwie do stosunków cywilnoprawnych — nierówność uczestniczących w nim podmiotów, brak dowolności w jego ukształto-waniu, obligatoryjne występowanie organów administracji państwowej, i to w roli podmiotów wyposażonych w atrybuty władzy zwierzchniej wobec pozostałych podmiotów, oraz przynależność związanych z tymi stosunkami oświadczeń (aktów woli) tego organu do zarządzającej i wy-konawczej działalności państwa.
Stosunki cywilnoprawne kształtują się w zasadzie w ramach dyspo-zycji prawnych stron. Postanowienie ustawy nie reguluje tu bezpośred-nio treści poszczególnych stosunków prawnych, lecz przekazuje kon-kretnym. podmiotom pewne podmiotowe lub prawne zdolności zaciąga-nia zobowiązań. Strona uprawniona nie musi także egzekwować od strony zobowiązanej swoich roszczeń, może uzgodnić ich przekształce-nie, cedować swoje uprawnienia itp. W nauce prawa cywilnego ugrun-tował się pogląd, że o tym, czy dany stosunek należy zakwalifikować jako cywilnoprawny decyduje: po pierwsze — jego charakter majątko-wy; po drugie — równorzędność podmiotów; po trzecie — cecha ekwi-walentności, tj. podporządkowania stosunku działaniu prawa wartości4. Kolejnym zagadnieniem wymagającym rozważenia jest konkretyza-c ją prawa w dwu dziedzinakonkretyza-ch. Należy zwrókonkretyza-cić uwagę na trafne w tej materii konkluzje J. Filipka: „Prawo cywilne jest dostosowane do konkretyzacji prawa w dwóch jak gdyby sferach. Istnieje najpierw nie- autorytatywna konkretyzacja, wynikająca np. z umowy cywilnopraw-nej, dełiktu lub innego zdarzenia powodującego powstanie stosunku cywilnoprawnego. Obok tej konkretyzacji prawa występuje ko nkrety-zacja autorytatywna dokonywana w wyroku sądowym. Tymczasem w prawie administracyjnym zbiega śię zarówno nieautorytatywna, jak i autorytatywna konkretyzacja prawa we wszelkiej konkretyzacji pra-wa. I normatywny akt prawa przedmiotowego upoważniający do kon-kretyzacji prawa i akt administracyjny ustalający ostatecznie czyjeś uprawnienia lub obowiązki określa od razu autorytatywnie wzajemne
4 J. L i t w i n , O p ro j e k c i e us taw y o s p o ra c h k o m p e t e n c y jn y c h m ię d z y sadam i
a o rg an am i adm inistrac ji pa ńs tw o w e j, „P rzegląd U s taw od a w stw a G o sp o d a rc z eg o " 1W51,
uprawnienia i obowiązki stron stosunku prawnego''5. Podstawę prawną stanowi prawo przedmiotowe, natomiast źródłem jest określone zda-rzenie prawne, tj. okoliczność, od której prawo uzależnia powstanie, zmianę lub ustanie stosunku prawnego.
3. Przesłankę do kształtowania stosunków cywilnoprawnych między przedsiębiorstwami stanowi samodzielność ekonomiczna w powiązaniu z samodzielnością prawną przedsiębiorstwa. Reforma gospodarcza za-kłada dalszy, znaczy wzrost zakresu i znaczenia stosunków umownych przedsiębiorstw państwowych.
Literatura cywilistyczna podkreśla na ogół walory umów, eksponu-jąc także ich cechy, jak: charakter negocjacyjny, dialogowość pozwa-lającą w sposób optymalny zbliżyć stanowiska przyszłych partnerów, a także ujawniającą się przez pryzmat umowy — ekonomiczną moty-wację działań podmiotów gospodarczych8. Przedstawiciele innych dys-cyplin również dostrzegają w umowie zalety pozwalające na stosowanie j e j w coraz większym stopniu wśród innych mechanizmów organizu-jących gospodarkę narodową7.
Umowy gospodarcze mają stać się podstawowym instrumentem pla-nowania i realizacji zadań przedsiębiorstwa, ustalanych samodzielnie przez ten podstawowy podmiot gospodarczy. W świetle dyspozycji art. 17 usiawy z dnia 26 II 1982 r. o planowaniu społeczno-gospodar-czym, przedsiębiorstwa opracowują samodzielnie swoje plany, uwzględ-niając jedynie techniczno-ekonomiczne warunki swej działalności8.
W związku z tym, należy oczekiwać niezbędnych zmian przepisów prawa cywilnego, które ograniczają lub hamują inicjatywę i przedsię-biorczość podmiotów gospodarczych; osłabiają ich odpowiedzialność za wyniki swej działalności oraz dopuszczają zbędną ingerencję jednostek nadrzędnych w sferę stosunków umownych. Dlatego muszą ulec rów-nież zmianie dotychczasowe ograniczenia zasady swobody umów, które dotyczyły: decyzji co do samego faktu zawarcia umowy, swobody do-boru kontrahenta, możliwości ustalenia treści umowy oraz je j
rozwią-5 F i U p e k, op. cit., s. 96— 97.
r’ L itera tu ra jes t w tym p rzed m iocie niez m iernie obs zern a. Zob. np. W . C z a * с h ó r s к i, Prawo zobow iązań w za ry s ie, W a rs za w a 1968; A . O h a n o w i c z , J. G ó r s k i , Z arys praw a zobow iązań, W a rs za w a 1970; J . T o p i ń s k i , Praw o gos-
' po d arki u s p o łe c z ni o n e j w za ry s ie, W a rs z a w a 1966; S. W ł o d y k a , Praw o g o s p o d a r-c z e , zarys s y ste m u, W a rs za w a 1981; M . M a d e y , A. S t e l m a r-c h o w s k i , Z arys
praw a g o s p o d ar c z e g o , W a rs z a w a 1980; M . M a d e y , W . O p i a l s k i , Rola stosunk ów u m o w n yc h w o b ro c ie u s po łe c zn io ny m , „P rz eglą d U staw o d a w stw a G o sp od arcz eg o "
1981, nr 8— 9.
7 R. M a l i n o w s k i , W ę z ło w e p ro b le m y praw a a d m in is trac yjn e g o w
zarządza-niu go sp o d ark ą na rodo w ą, W ars z a w a 1975.
zania. Ograniczenia te wynikały express/s v e rb is z przepisów o plano-waniu gospodarczym, z przepisów o ogólnych warunkach umów, a tak-że z przepisów w sprawie ustalania cen j wynagrodzeń, z przepisów 0 normalizacji oraz z systemu kooperacji i koordynacji gospodarczej. Rozwiązania prawne zawarte w tych aktach prawnych wpłynęły na sposób zawierania umowy (obowiązek zawarcia, tryb i formę oraz zmia-nę, rozwiązanie i odstąpienie od umowy) oraz ich treść (podstawowe postanowienia wynikły w sposób obligatoryjny z ogólnych warunków lub wzorów umów), a także na zasady wykonywania umów (obowią-zek współdziałania stron, obowią(obowią-zek szczególnej staranności, zasada realnego wykonania umów) i skutki niewykonania lub nienależytego wykonania umów (dochodzenie wykonania umowy, odstąpienie od umo-wy, odszkodowanie, kary umowne).
Kodeks cywilny jest unormowaniem ramowym i nie jest w zasa- dzje przystosowany do regulacji prawnych stosunków umownych w ob-rocie uspołecznionym. Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 2 1 384 k.c. Rada Ministrów i inne naczelne organy administracji państwo-wej mogą ustalać tzw. ogólne warunki lub wzory umów dla określonej kategorii umów lub podmiotów9. Delegacja ta została szeroko wykorzy-stana między innymi przez Ministra Finansów, Ministra Budownictwa i Materiałów Budowlanych, Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług. Zwraca uwagę powołanie w preambule obu tych przepisów k.c. (art. 2 i 384) jednocześnie, co odbiega od dotychczasowej praktyki legislacyj-nej, w której odpowiednie zarządzenie wprowadzające ogólne warunki umów opierano jedynie na art. 384 k.c.1"
Artykuł 2 k.c. natomiast stanowił podstawę prawną aktów norma-tywnych wprowadzających przepisy odbiegające od norm bezwzględ-nie obowiązujących kodeksu cywilnego11. Stosunek art. 2 do art. 384 k.c. jest złożony, stał się przedmiotem ożywionej dyskusji naukowej12.
8 N a tej p od s taw ie RM w yd ała u c h w ałę nr 192 z 3 V III 1973 r. w sp raw ie um ów sp rzed a ży oraz d os taw y m iędzy j.g.u . (M P nr 36, poz. 21 8, zm ien ion a: M P z 1974 r. nr 9, poz. 65 i M P z 1976 r. nr 29, poz. 128, zm ian a: M P z 1982 r. nr 6, poz. 33).
10 Np. za rzą d zen ie P rz ew od n icz ąceg o. K om isji P lan ow an ia p rzy RM z 7 X 1966 r. w sp raw ie ogó ln yc h w aru n k ów s p rze d a ży o ra z um ów d os taw y w o b roc ie k rajow ym pom ięd zy j.g.u. (M P nr 57, poz. 276 z p óźn iejszym i zm ian am i), u ch ylon e przez § 21 pkt 10 u c h w ały nr 192 RM z 3 V III 1973 r. w sp raw ie um ów sp rz ed aż y o ra z umów d os ta w y m iędzy j.g.u. (M P n r 36, poz. 218 z p óźn iejszym i zm ianam i).
11 Np. u c h w ała nr 180 RM z 30 IX 1969 r. w sp raw ie term inu w yg a śn ię cia ro s z -czeń z tytu łu b rak ów ilo śc io w y ch n iek tó ry ch tow arów w ob roc ie k rajo w y m pom ię-dzy j.g.u. (M P nr 44, poz. 350), u ch y lo n a na m o cy § 21 pkt 4 u c h w a ły nr 192 ЯМ. 18 Por. E. Ł ę t o w s к a, Praw otw órstw o orga nó w ad m in is trac ji w s /e rz e praw a c y w iln e g o (z za g ad n ie ń art. 2 i 384 k .c .), „P ań stw o i P ra w o" 1973, nr 12, s. 29— 38;
M. A n d r e ł o w i c z, Prawo jako podstaw a o rze c z e n ia a rb itra ż ow e g o, [w :] P aństw
W lym miejscu wystarczy stwierdzić, że rozwiązanie przy jęte w uch-wale nr 192 RM jest konsekwencją tendencji do scalania i ujednolice-nia maksymalne) ich przejrzystości, co podniesiono już w jej nie pub-likowanym uzasadnieniu13..
Normy prawne regulujące stosunki umowne między podmiotami go-spodarczymi obejmują więc nie tylko regulację kodeksową, ale i akty prawne wydane ça jego podstawie (art. 2, a zwłaszcza 384 k.c.), akty wydane na podstawie kompetencji ogólnej przez organy administracji państwowej. Dotychczasowe pozakodeksowe regulacje prawne stosun-ków obrotu między j.g.n. dają podstawę do postawienia naczelnym or-ganom administracji państwowej zarzutu prowadzenia działalności nor- motwórcżej w zbyt szerokim zakresie, co spowodowało daleko idące ograniczenia swobody kontraktowej stron.
Rozpatrując koncepgję prawa rządzącego obrotem w warunkach re-formy gospodarczej, E. Łętowska wskazała na możliwość wyboru m ię-dzy czterema wariantami, opowiadając się za ostatnim rozwiązaniem:
1) utrzymanie przepisów dotychczasowych, z ewentualnymi doraź-nymi korekturami (jak to się czyni w odniesieniu do o.w.s. 1973);
2) zniesienie obecnie istniejących przepisów pozakodeksowych z po-zostawieniem tylko kodeksu, jako jedynego i podstawowego źródła prawa;
3) dążenie do „głębokiej" reformy kodeksu cywilnego;
4) przy utrzymaniu samej zasady jedności kodeksu cywilnego i w y-korzystaniu istniejących w nim możliwości rozbudowy prawa o „prawo obrotu gospodarczego (nie tylko uspołecznionego)", bowiem reforma za-kłada zniesienie zróżnicowania pozycji uczestników obrotu w zależnoś-ci od tego, z udziałem jednostek jakiego sektora dokonuje się wymia-ny — radykalna zmiana dotychczasowej praktyki stanowienia w tym względzie norm prawnych14.
W yd aje się, że cel reformy może być osiągnięty przez znaczne ogra-niczenie przepisów szczególnych wydanych na podstawie art. 2 i 384 k.c. Regulacjom kodeksu cywilnego należy również poddać stosunki
S. G r z y b o w s k i , S y ste m praw a c y w iln e g o , c z ę ś ć o gó ln a , t. I, W ro c ła w 1974,
s. 80— 90,- M . T y c z k a , S ys tem stanow ie nia prze pisó w pra w ny c h dla go sp o d ark i u s p o łe c z n io n e j, W ars z a w a 1975, s. 58— 60.
is p or w J a ś 1 a n, Z a w iera nie i w yk o n y w a n ie umów s p rz e d aż y i dostaw y
w św ietle no w yc h ow s (l), „G osp od ark a M a te ria ło w a " 1975, nr 1, s. 28; F . P r z e -m ę c k i , U w ag i o g ó ln e w sp raw ie n o w y ch w arun ków u-m ów s p rz e da ż y i u-m ów
do-staw y m ięd zy je dn os tka m i g o sp od ark i u s p o łe c z n io n e j, „G os pod a rk a M a te ria ło w a "
1973, o r 20, s . 693.
14 E. Ł ę t o w s k a , K o n c e p c j a le g is la c y jn a w z a k re s ie praw a c y w iln e g o a re a
-lizacja re fo r m y g os p o d a rc z e j, re fe ra t n a k on fe ren c ję zo rga n izo w an ą przez In s ty tu t
obrotu gospodarczego, a więc tym samym regułom, które obowiązują w obrocie powszechnym z pewnymi odrębnościami w zakresie uzasad-nionym jego potrzebami. Stanowisko to odpowiada przedstawionemu wyżej wariantowi czwartemu.
Sądzić należy, że w celu ułatwienia stosowania prawa regulującego stosunki umowne oraz zwiększenia skuteczności jego funkcjonowania, istnieje potrzeba opracowania jednego aktu prawnego, który w sposób kompleksowy regulowałby problematykę tych stosunków w kilkti dzie-dzinach obrotu, normowaną dotychczas kilku różnej rangi aktami praw' nymi.
Postulał dostosowania systemu prawnego, regulującego stosunki umowne podmiotów gospodarczych, do założeń reformy dotyczy przede wszystkim obowiązujących ogólnych warunków umów sprzedaży i do-stawy między j.g.u. oraz ogólnych warunków umów z zakresu inwesty-cji. M ając na uwadze konieczność ograniczenia kilku aktów prawo-twórczych, wydaje się, że projektowany akt prawny nie powinien za-wierać delegacji do regulowania stosunków cywilnoprawnych w obro-cie gospodarczym w drodze zarządzeń ministrów, poza wypadkami nie-zbędnymi.
Podkreślić trzeba, że w chwili obecnej istnieje znaczna liczba prze-pisów formalnie niezależna od aktów ustawowych wprowadzających reformę gospodarczą, a materialnie często dość daleko od nich odbie-gający ch15. Nie wdając się w merytoryczną ocenę tej regulacji, ani nie kwest onując w zasadzie je j potrzeby w szczególnych warunkach funkcjonoAvania gospodarki, trzeba zauważyć, iż tym samym nie znik-nęły dotychczasowe ograniczenia swobody kontraktowej przedsię-biorstw państwowych (system reglamentacji i rozdzielnictwa, system kooperacji i koordynacji). Odnosi się to również do relacji między ban-kiem a przedsiębiorstwem w zakresie stosunków kredytowych. Nowe prawo bankowe nie rozwiązuje bowiem problemu umowy o kredyt bankowy16.
15 W aż n ym też źród łem p raw a reg u lu jąc e go fu n k cjo n ow an ie p rzed s ięb iorstw p ań -s tw o w yc h -są -sa m oi-stn e u ch w a ły RM , m. ln. u ch w ała nr 278 RM z 30 X II 1981 r. w s p ra w ie fu n k cjon o w an ia gosp od a rk i w ok re sie «tan u w ojen n ego (M P z 1982 r., nr 1, poz. 1); u ch w a ła nr 243 RM z 30 X I 1981 w sp raw ie z as ad d z iałaln ośc i p rzed -sięb iorstw p ań stw o w ych w 1982 r. (M P n r 32, poz. 287).
111 U s ta w a z 26 II 1982 r., p raw o b a nk ow e Dz.U. n r 7, poz. 56. Z aró w n o p raw o ban k ow o, jak i u sta w a z 26 II 1982 r. o st atu c ie jNTBP (Dz.U. nr 7, pozi 5 7.),n a w ią zu ją do k on c ep cji reform y, k tó ra zn alazła w yraz w in nych a k ta c h p raw n yc h . Pod k reś lić trze b a, że stosu n kow i banku do p rzed się b io rstw a a k ty te p o ś w ię c ają re la -tyw n ie m ało m ie jsc a.
4. Rozpatrując stosunki administracyjnoprawne, konieczne jest uwzględnienie dwóch założeń wstępnych. Po pierwsze — przedsiębiors-twa legitymują się prawami podmiotowymi, wynikającymi z norm pra-wa materialnego. Po drugie — treść i zakres tych stosunków określono są zarówno dyspozycją normy prawa materialnego, jak również upraw-nieniami, organów założycielskich, w zakresie nadzoru i koordynacji.
Konkretyzacja stosunków administracyjnoprawnych następuje w dro-dze określonych działań prawnych, podejmowanych przez ministra czy organy władzy i administracji terenowej.
Reforma gospodarcza w wyraźny sposób wpłynęła na zmianę zadań i kompetencji ministrów resortowych. Jako organy założycielskie przedsiębiorstw działających na zasadach ogólnych, są jednocześnie organami nadzoru nad tymi przedsiębiorstwami. Ustawa >z dnia 25 IX 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych odmiennie niż dotychczas uregulowała stosunki łączące ministra z przedsiębiorstwami, określając granice i formy sprawowania nadzoru.
Na podstawie art. 52 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwach państwo-wych, nadzór sprawowany wyłącznie przez organ założycielski lub radę nadzorczą, polega na dokonywaniu kontroli i oceny działalności przed-siębiorstwa oraz pracy dyrektora. W wyniku tej kontroli i oceny organ sprawujący nadzór nie może jednak podejmować wobec przedsiębior-stwa dowolnych działań. Ustawa bowiem precyzuje zarówno zakres, jak i formy tych działań.
Zgodnie z zasadą art. 4 ustawy, także w sprawowaniu nadzoru organ założycielski może wkraczać władczo w sprawy przedsiębiorstwa w za-kresie wyraźnie określonym przepisami rangi ustawy (art. 52 ust. 21 Ustawa enumeratywnie wylicza przypadki, w jakich organ założyciel-ski może wkroczyć w sprawy przedsiębiorstwa w sposób władczy
1) przyznano organowi założycielskiemu prawo nałożenia na przedsiębiorstwo obowiązku wykonania dodatkowych zadań, ale tylko w s y -tuacjach i na warunkach określonych w art. 54;
2) organ nadzoru wstrzymuje wykonanie decyzji dyrektora sprzecz-nej z prawem (art. 55);
3) organ założycielski może zawiesić dyrektora w jego czynnościach, gdy dalsze pełnienie przez niego funkcji prowadziłoby do istotnych naruszeń prawa lub zagroziłoby podstawowym interesom gospodarki narodowej (art. 56).
Poza ściśle wskazanymi możliwościami władczej ingerencji organu nadzoru w sprawy przedsiębiorstwa, ustawa przewiduje prawne środk' ochrony przedsiębiorstwa przed taką ingerencją. Podkreślenia wyma-ga zacieśnienie uprawnień nadzorczych oraz wprowadzenie możliwości
zaczepiania decyzji nadzorczych przez dyrektora i organy samorządu pracowniczego w formie sprzeciwu (art. 34 ust. 4 i art. 37 ust. 4; art. 56— 58 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych).
W wypadku wykonania decyzji organu sprawującego nadzór i do-znania z tego tytutu szkody, dyrektor i rada pracownicza mogą żą-dać od tego organu odszkodowania. Wynikłe stąd spory rozstrzyga sąd. Uregulowanie tej kwestii należy uznać za jedno z istotnych po-stanowień przyjętych w nowej ustawie. Zaakcentować trzeba, iż wśród krajów socjalistycznych jest to najdalej idące rozwiązanie, dotyczące wprowadzenia odpowiedzialności organu nadzorującego za wydanie decyzji wyrządzających przedsiębiorstwu szkodę gospodarczą17.
Ustawa z dnia 25 IX 1981 r. o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego przewiduje, że organy samorządu mają prawo wystę-powania jako strona w określonych sprawach18. Tym samym podmio-towość samorządu jest prawnie uznana, mimo że w ustawie o przed-siębiorstwach państwowych, organy samorządu są uznawane za o r g a-ny przedsiębiorstv*ra. Zaznaczyć jednak trzeba, że we wszystkich przy-padkach, w których organy samorządu występują na zewnątrz, chodzi o spór nie wykraczający poza ramy stosunków wewnętrznych lub sto-sunku z organami założycielskimi, a nie dotyczy to stosunków w obro-cie z innymi podmiotami. Charakterystyczne jest przy tym, że właśnie w stosunkach z organami założycielskimi organy samorządu załogi mogą występować nie tylko samodzielnie, ale również jako organy wspomagające dyrektora, tworząc wspólny front w obronie samodziel-ności przedsiębiorstwa19.
Treść i zakres stosunków administracyjnych w zakresie koordy-nacji w ramach pionowych powiązań organizacyjnych są wyznaczo-ne, podobnie jak w stosunkach nadzorczych, ogólnymi kompetencjami koordynacyjnymi. W ydaje się, że rezygnacja z ogólnej normy kom -petencyjnej, jako podstawy prawnych działań, pozwoli na zawężenie zakresu tych stosunków. Sądzę, że w stosunkach gospodarczych nale-ży przyjąć dość ogólne pojęcie koordynacji, którego treścią jest „uzga-dnianie działalności różnych elementów układu, którego działanie jest skierowane na uzyskanie dostatecznie określonego celu"20. Takie okre-ślenie koordynacji, traktując ją jako określony sposób
organizowa-17 L. В a r, E lem en ty pra w ne re lo rm y g o sp o d a rc z e j, „ Pa ń stw o i P ra w o" 1982,
nr 1— 2, s. 15.
18 Dz.U. nr 24, poz. 123.
18 L. S t ę p n i a k , N ow e praw o p rz e d się b iors tw pa ńs tw ow y c h, „P rzegląd U s ta
-w od a-w st-w a G os p o d a rc ze go" 1982, n r 1— 2, s. 5.
21 .1. W r ó b l e w s k i , O g óln e p ro b l e m y k o o -d y n a c ji w działa lnośc i ra d naro-do w y ch , „Stud ia P raw n o -E k o n om iczn e" 1971, t, V II, s. 8,
nia funkcjonowania układu, jako całości złożonej, będzie miało szcze-gólne zastosowanie w stosunkach przedsiębiorstwo— zrzeszenie.
Przyznanie przedsiębiorstwu określonego stopnia samodzielności faktycznej i prawnej znacznie ograniczyło oddziaływanie ministrów na gospodarkę tego podmiotu, stawiając w nowym świetle charakter jego funkcji. Akty prawne obowiązujące nie precyzują bowiem kom-petencji ministra, którą umieszczają w powierzonym mu zakresie dzia-łania21. Podnieść również należy, że stosunki prawne w zakresie koor-dynacji, w ramach pionowych powiązań organizacyjnych nie są fak-tycznie zawiązywane, ponieważ dotychczasowe rozwiązania prawne w tym przedmiocie stały się nieaktualne w świetle reformy. Konieczne jest, d e le g e fere n d a , ustawowe określenie kompetencji ministrów w gospodarce narodowej, uwzględniające zmianę statusu przedsię-biorstw.
5. W świetle postanowień ustawy o przedsiębiorstwach państwo-wych (art. 59— 66) oraz rozporządzenia RM z dnia 30 XI 1981 r. w spra wie wykonania ustawy o przedsiębiorstwach państwowych22 model zrzeszenia wynika z trzech przesłanek:
1) zrzeszenie nie stanowi koncentracji decyzji;
2) podstawowym podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą jest przedsiębiorstwo państwowe;
3) formą prowadzenia wspólnej działalności gospodarczej przedsię-biorstw państwowych jest wspólne przedsięprzedsię-biorstwo, a nie zrzeszenie23. Zrzeszenie jest więc organizacyjną formą współpracy, której c e -lem jest koordynacja i wspólne przedsięwzięcia pomocne w działal-ności każdego z przedsiębiorstw. Podkreślić jednak trzeba, że stosu-nek koordynacyjny, jaki zawiązuje się pomiędzy koordynatorem (zrze-szeniem) a koordynowanym (przedsiębiorstwem), pozwala organowi koordynującemu, dysponującemu zespołem środków prawnych, na uzy-skanie określonych informacji o działalności (aktualnej bądź zamierzo-nej) przedsiębiorstw, a następnie podjęcie działań skierowanych na zharmonizowanie tej działalności z działalnością innych podmiotów
21 K o m p ete n cja je s t form ą u działu d an ego podm iotu w w yk o n an iu p a ńs tw ow ych fu nk cji g o sp od a rcz y ch (w tym rów n ie ż w n iezb ęd nym stop n iu u p ra w n ień n ad zo rcz yc h i do d ys po no w an ia w zw iązk u z tym ok reślon ym m a ją tk iem p ań stw ow ym ). O zn ac z a jed n o acze śn ie w y łą acz e n ie w tym za k res ie u p raw n ień inn y ach p od m iotów : T. R a b -s k a , Praw o a d m in i-s trac yjn e -sto-s unków g o -s p o d a rc z y c h , W a r-s z a w a 1977, -s. 54, o r a i t a ż, P rz ed się biors tw o pań stw ow e jak o pod m iot a dm inis trac ji g o s p o d arc z e j, P oznań
1966, s. 157 i n.; P or. re c e n z je tej p ra c y : T. B i g o , „R uch P ra w n ic zy , E k on o m icz n y i S o c jo lo g ic zn y" 1967, kw. III, s. 284— 285.
22 Dz.U. n r 31, pctz. 170. *3 S t ę p n i a k , op. cit., s. 7,
W interesie zrzeszenia24. Tym samym możliwe jest podjęcie uchwał
zobowiązujących członków zrzeszenia do wykonywania określonych zadań lub podjęcia określonej działalności. Wprawdzie dyrektor przed-siębiorstwa, jak i organy samorządu załogi mają pełną możliwość re-prezentowania w organach zrzeszenia interesów tego podstawowego podmiotu gospodarczego, to jednak zaakcentowania wymaga, iż prio-rytet posiada zrzeszenie, a dopiero w ramach podstawowych jego c e-lów interes poszczególnych przedsiębiorstw. Pozwala to na kojarze-nie interesu ogólnospołecznego oraz interesu przedsiębiorstwa, co oznacza zabezpieczenie prawnej ochrony dla tych interesów oraz usta-lenie właściwego trybu dla rozstrzygania sprzeczności, jakie mogą po-wstać w związku z taką konfrontacją.
Podsumowując można stwierdzić, że stosunek administracyjnopraw- ny w zakresie koordynacji posiada władczość oddziaływań, która bę-dzie się słabiej zaznaczać, bowiem przedsiębiorstwo występuje z po-zycji swobodnego partnera zrzeszenia, a nie z popo-zycji zależnej orgą- nizacyjhie.
6. Kolejne zagadnienie wymagające omówienia dotyczy powiązań przedsiębiorstw działających na zasadach ogólnych25 w świetle nowe-go modelu nowe-gospodarczenowe-go.
Rozpatrując te postanowienia ustawy z dnia 26 II 1982 r. o pla-nowaniu społeczno-gospodarczym20, które dotyczą rad narodowych, podkreślenia wymaga powiązanie planów przedsiębiorstwa z planem wojewódzkim w zakresie:
— warunków lokalizacji inwestycji i wymogów w zakresie ochro-ny środowiska w stosunku do wszystkich przedsiębiorstw,
— kierunków* współdziałania ze wszystkimi przedsiębiorstwami zlo-kalizowanymi na terenie województwa w sprawach; zmian w pozio-mie zatrudnienia, wspólnych przedsięwzięć inwestycyjnych, usług świadczonych na rzecz i przez przedsiębiorstwa27.
24 Por. p os tan o w ie n ia statu tu Z arz esz en ia P rod u c en tów W y ro b ów B aw e łn ia n yc h i Ba w ełn op od ob n ych (nie p u blik ow ane).
23 P rze ds ięb iorstw a u ży tec z n o ś ci p ub liczn ej om aw ia A . W a s i l e w s k i , P rze
d-sięb iorstw o u ż y te cz n o ś c i p u b lic z n e j w św ie tle praw a p o ls k ie g o , „ P rz egląd U s ta w
o-d aw stw a G o sp oo-d a rc z eg o " 1982, nr 1— 2, s. U i n.
20 Dz.U. n r 7 poz. 51. P od n ieść trz eb a, że fu n k cja k oo r d y n ac y jn a te re n ow y c h org an ów w ład zy i ad m in is trac ji p ań stw ow ej musi p rz yb rać inną p o stać p ra w n ą. Do-póki jedn ak ob ow ią zu je u s ta w a o ra d ac h n arod o w yc h i rozp orz. RM z 30 XI 1972 r. w spraw e zad ań i u p raw n ień k o o rd y n a c y jn y c h gm in n ych ra d n a ro d o w y ch i n a c ze l-ników gmin ID :.U . nr 4P, poz. 316); rozp orz. RM z 23 X I 1973 r. w s p ra w ie s zcz e-g ółow yc h z asa d w y k o n y w an ia k oo rd y n a c ji przez teren ow e o re-g an y a d m in istra cji p ań-stw ow ej (Dz.U. nr 47, poz. 278) — to stan ten obow iązu je.
27 С . K o s i k o w s k i słu szn ie z w ra ca u w ag ę n a b ra k g w a r a n c ji ze s tron y fi-n afi-nsów , b ow iem fi-n ad al p ro jek tu je się u trz ym afi-n ie k ofi-n stru k c ji b ud żetu zb iorcze go
Postanowienia projektowanej ustawy o radach narodowych i sa-morządzie terytorialnym, rozszerzają w szczególności kompetencje władcze rad narodowych w dziedzinie planowania terenowego. Tym samym daje się zauważyć dążenie ustawodawcy do synchronizacji re-formy rad narodowych z reformą gospodarki. Oznacza to nowy sy- . stem stosunków między radą narodową a przedsiębiorstwami. Osią tych nowych stosunków prawnych powinno być zastąpienie dawnej, zbudowanej na odmiennej podstawie, instytucji „koordynacji" innym mechanizmem uwzględniającym samorządowy układ podmiotów. Z pro-jektu ustawy wynikałoby, iż funkcja koordynacji powinna być roz-patrywana przez pryzmat samodzielności, samorządności i samofinan-sowania przedsiębiorstw państwowych28. W tym świetle należy — jak sądzę — odczytywać art. 46 K on sty tu cji PRL, iż rady narodowe k ie-rują całokształtem rozwoju społeczno-gospodarczego i kulturalnego oraz oddziałują na wszystkie jednostki administracji i gospodarki na swoim terenie, inspirują i koordynują ich działalność oraz sprawują nad nimi kontrolę29.
Na przepisy urzeczywistniające główny nurt reformy nakładają się przepisy podyktowane doraźnymi potrzebami, wynikającymi z aktual-nego stanu gospodarki, przepisy wynikające z wprowadzenia stanu wojennego, jak też akty prawne pochodzące z różnych okresów, wy-magające uchylenia, bowiem są one sprzeczne z nowym modelem za-rządzania. Nie można również wyraźnie rozgraniczyć kompetencji mię-dzy organami rad narodowych a przedsiębiorstwami, tym samym jasno określić, jakie stosunki prawne zawiązują się między tymi podmio-tami nie powiązanymi organizacyjnie.
7. Kierunek reformy lat osiemdziesiątych wpływa na przeobraże-nia dotychczasowych regulacji stosunków gospodarczych. Przyznanie bowiem przedsiębiorstwu państwowemu, występującemu w obrocie cy-wilnoprawnym, określonego stopnia samodzielności faktycznej i praw-nej przemawia za tym, aby nie tworzyć domniemania za jego pod-porządkowaniem normom prawa administracyjnego. Trzeba traktować stosunki administracyjnoprawne jako kategorię stosunków, których
p ań stw a oraz d och odów w yró w n aw c zy c h , u z u p ełn ia jąc y ch k on stru k cją bu d żetu zb ior-c z eg o p ań stw a oraz d oior-c hod ów w yrów n a w ior-c z yior-c h , u zu p ełn iają ior-cyior-c h d oior-c h od y w łas n e rad . N ad al p re fe ru je się c e n tra liz a c ję k ierow n ic tw a i środ k ów na szc zeb lu w oje -w ód zt-w a. co nie zm ien i s y t u a c ji -w e-w n ą trz sy stem u ra d n a ro d o -w yc h . P odm ioty
za-rządzania go s po d ark ą narodow ą w św ie tle re fo rm y g o s p o d a rc z e j, „ A c ta U n iv e rs ita -
tis Lodzierasis” 1984, Folia iu rid ic a 16.
28 Por. R. Ć w i e r t n i a, P lan ow anie s p o łe c z n o g o sp o da rc z e w w a ru n k a c h r e -form y g o s p o d a rc z e j, „P rz egląd U s taw o d a w stw a G os p o d a rc ze go ” 1982, nr 4— 5, s . 79.
zakres powinien być interpretowany ścieśniająco w porównaniu ze stosunkami prawa cywilnego. Kierunek ten powinien być przyjęty w nie uregulowanej jeszcze dotąd slerze stosunków, jakie zawiązują się pomiędzy ministrem, zrzeszeniem, radami narodowymi a przedsię-biorstwem.
W ydaje się, że ten newralgiczny odcinek stosunków gospodarczych zostanie uporządkowany po opracowaniu ustawy o Radzie Ministrów i centralnych organach administracji państwowej. Należy przypu-szczać, że sprecyzowanie w przyszłym akcie prawnym kompetencji mi-nistra w zakresie zarządzania przedsiębiorstwami państwowymi, jak również zasad jego odpowiedzialności za wyniki reprezentowanego re-sortu wyraźnie określi pozycję przedsiębiorstwa, uwzględniając interes prawny i ekonomiczny tego podmiotu. W świetle nowych uprawnłen ministia w stosunku do przedsiębiorstw nie występuje też potrzeba przyznawania jemu uprawnień do sprawowania koęrdynacji między-resortowej, bowiem jej istota wynikała z niepokrywania się granic resortu z poszczególnymi gałęziami gospodarki.
Naszym zdqn'em, w stosunkach administracyjnoprawnych między ministrem a przedsiębiorstwem, jak również między radą narodową a przedsiębiorstwem działającym na zasadach ogólnych wytworzyła się aktualnie luka, ponieważ stosunki w zakresie kierownictwa, koor-dynacji ustały. Synchronizacja reformy gospodarczej i reformy rad pozwoli na zawiązywanie tych stosunków prawnych, które będą wy-kładnikiem samodzielności, samorządności i samofinansowania przed-siębiorstwa.
K a te d ra P raw a Fin a n s ow eg o i P ra w a Z a rząd z an ia G osp od a rk ą N a rod ow ą
Z a k ład P ra w a Z arz ąd zan ia G osp od ark ą N a rod ow ą U n iw e rs y tet Łódzki
M aria K rólik ow s ka-O lc za k
LES R A P PO R TS JU R ID IQ U ES D 'U N E EN TR E PR IS E D 'É T A T A V E C D 'A U TR ES S U JET S
À LA L U M IÈ R E DE LA R É FO R M E ÉC O N O M IQ U E
L 'a rtic l e co n s titu e un ess ai de p rés e n ter les relatio n s ju rid iq u es des e n tre p ris es d 'é tat a v e c les o rg an es de fon d ation , l'u nion et les con seils n a tio n a u x à tr a v e rs le p rism e de la réform e écon om iq u e.
tions de la rég u laris a tio n des rap p orts éc on om iq u es é tan t en vigu eu r ju sq u 'à p ré-sent. L 'attrib u tion d'un d egré défini d 'au ton om ie ré e lle et ju ridiqu e à l'e n tre p ris e d 'état effec tu an t des op é ra tion s c iviles et ju rid iq ues p orte à c roire q u 'au cu n e sup -p osition de la sou m ission de c elle -c i a u x n orm es du d roit ad m in istratif n 'a u ra -p as lieu . Il fau t tr a ite r les rap p orts ad m in istra tifs et ju rid iq ues com m e une c a té g o rie des ra p p o rts dont la sp hère doit être in terp rétée com m e c e lle qui a le c a ra c tè re de res tric tion à l ’ég a rd des ra p p o rts du d roit civ il. C e tte d irec tion doit ê tre p rise dans le dom ain e des ra p p orts , irré gu la risé ju sq u ’à p résen t, se form an t en tre le m in istre, l’u.iion , les c on s eils n a tio n au x d'un cô té et. 1 e n trep rise de l'a u tre.
Il sem b le que ce s ec te u r n é vralg iq u e des relation s écon om iq u es s e ra a rra n gé à la Base de la loi sur le C on s eil des m in istre s et les o rg an es c e n tra u x de l'ad m i- n is tra h on d ’é ta t. Il est à su pp oser que la m ise au p oint, dans le futur a c t e ju ridi-que, des c om p éten ce s du m in istre dans le dom ain e de la ges tion des en tre p ris es d 'é ta t, ainsi que des p rin cipe s de s a re s p on s ab ilité des ré s u ltats du tra va il du m inis tè re qu’il re p réinis e n te ; p ré ciinis e ra la poinisition de l'e n trep riinis e en p ren a nt en c o n inisid é ra tion l'in térê t ju rid iq ue et éc on om iq u e de c e s u je t. A la lu m ière des d e voirs n ou ve -a u x du m in istre p -ar r-a p p ort -au x en trep rise s , il n 'es t p -as n é ce s s -a ire de lui -a c c o rd e r les au toris atio n s de co ord on n er les tra v a u x des m in is tè res p a rticu lie rs , c a r l’esse n tiel de c e tte coo rd in a tion ré s u lta it du fait que les lim ites du m in is tè re ne c o rre s p o n -d aient p as a u x b ran ch e s p a rticu liè res -de l’éc on om ie.
Selon n ous, dans les rap p orts a d m in istratifs et ju rid iqu es e n tre le m in is tre et l'e n tre p ris e, au ssi bien q u 'e n tre le co n se il n a tion al et l ’e n trèp rise a gis sa n t d’/ p r è s les p rin cip es gé n éra u x , une lac u n e s ’es t p rod u ite c e d ern ier tem p s, c a r les re la -tions dans la sp hère de ges tio n et de co ord in a tio n s e son t a rrê té e s . La s y n c h ro n i-sation de la réform e éc on om iq u e et de c e lle des c on s eils p erm ettra de n ou er ces re la tio n s ju rid iq ues qui s e ro n t l'in d ice de l ’in d ép en d an ce, de l ’au ton om ie et de l ’au to fin an c em en t de l'en tre p ris e.
