Procedury zadłużania się samorządów w krajach Unii Europejskiej

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 778. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2008. Katarzyna Maj-Waśniowska Katedra Finansów. Procedury zadłużania się samorządów w krajach Unii Europejskiej 1. Wprowadzenie W ostatnim okresie wzrasta problem długu samorządowego. Wynika to przede wszystkim z faktu, że wielkość zobowiązań samorządów wpływa na wielkość długu państwowego. W minionych latach większość krajów zachodnioeuropejskich starała się spełnić kryteria konwergencji z Maastricht, a tym samym zmuszona była do ograniczenia poziomu zadłużenia. Kraje Europy Środkowowschodniej stoją w dalszym ciągu przed problemem ograniczenia długu publicznego, mając w perspektywie wstąpienie do strefy euro. Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie regulacji prawnych, procedur i limitów związanych z długiem lokalnym. Zaprezentowane zostaną zarówno rozwiązania stosowane w krajach „starej piętnastki”, doświadczenia praktyczne tych krajów, jak również analizie poddane będą kraje dawnego bloku wschodniego, które wstąpiły do Unii Europejskiej w 2004 r. 2. Kraje Europy Zachodniej 2.1. Przesłanki zadłużania się samorządów. Przy analizie zagadnienia zadłużania się przez samorządy ważne jest rozróżnienie celu, na jaki jednostka pożycza pieniądze. W literaturze przedmiotu, a także w praktyce dominuje przekonanie, że samorządy mogą, a nawet powinny.

(2) Katarzyna Maj-Waśniowska. 226. pożyczać pieniądze na inwestycje. Przesłanek, które przemawiają za takim stanowiskiem jest wiele. Do najważniejszych należą1: – równość międzypokoleniowa i geograficzna – nakłady inwestycyjne ponosimy w chwili realizacji projektu, natomiast korzyści czerpiemy w przyszłości. W przypadku finansowania za pomocą środków bieżących mogłoby okazać się, że kto inny finansuje inwestycję, a kto inny będzie z niej korzystał. Finansowanie za pomocą kredytu powoduje, że płacić za inwestycję będą ci, którym będzie ona służyć; – bliskość między tymi, którzy płacą, i tymi, którzy korzystają z inwestycji, sprzyja efektywnej alokacji środków; – często korzyści z przyśpieszonego rozwoju gospodarki przewyższają koszt obsługi kredytu; – obniżenie bieżących kosztów funkcjonowania – często bowiem przeprowadzenie inwestycji pozwala na zwiększenie efektywności funkcjonowania, a poczynione oszczędności mogą nawet przekroczyć koszt obsługi zadłużenia; – długo prowadzona inwestycja kosztuje drożej – systematyczne gromadzenie środków z dochodów bieżących, nie tylko powoduje odłożenie inwestycji w czasie, ale także może przyczynić się do zwiększenia jej kosztów; – stabilizacja wielkości potrzebnych środków budżetowych – ponieważ wydatki inwestycyjne są z reguły niestabilne (w jednym roku potrzebne są znaczne środki finansowe, a w kolejnym znacznie mniejsze), finansowanie ich ze środków własnych doprowadziłoby do zmieniającego się zapotrzebowania na dochody, a to z kolei miałoby wpływ na wahania wysokości podatków lokalnych; – dostęp do środków z Unii Europejskiej i innych programów pomocowych – samorządy mogą korzystać z wielu źródeł finansowania, ale bardzo często wymagany jest wkład własny w wysokości 25% kosztów inwestycji. Zazwyczaj samorząd musi wyłożyć całość środków, a dopiero potem jest im rekompensowana część wydatków. Zaciąganie kredytów może zatem okazać się sposobem zwiększenia zdolności samorządów do starania się o takie granty2. Z zadłużaniem się samorządów wiążą się jednak też pewne zagrożenia. Można je ogólnie podzielić na dwa rodzaje3. Po pierwsze związane z nadmiernie wysokim poziomem zobowiązań, co może przyczynić się do trudności finansowych i zagrożeniem płynności dostarczania usług publicznych dla społeczności lokalnej,. 1 P. Swianiewicz, Foundations of Fiscal Decentralization, Benchmarking Guide for Countries in Transition, Open Society Institute, Budapest 2003.. Por. L. Patrzałek, Finanse samorządu terytorialnego, PWE, Warszawa 2005, s. 142–143.. 2. Por. M. Dylewski, Metodologiczne i pragmatyczne aspekty zarządzania długiem jednostek samorządu terytorialnego [w:] Finansowanie jednostek samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań–Wrocław 2004, s. 149. 3.

(3) Procedury zadłużania się samorządów…. 227. a po drugie wysoki poziom zadłużenia samorządów zwiększa wysokość długu publicznego4. Obok wyżej opisanych przesłanek przemawiających za zadłużaniem się samorządów na cele inwestycyjne, powszechna jest zgoda, że pożyczanie pieniędzy na wydatki bieżące jest dopuszczalne tylko w ściśle określonych przypadkach. Zadłużenie takie powinno być również szybko spłacone – w terminie nie dłuższym niż 1 rok5. Argumenty za zrównoważonym budżetem bieżącym są następujące6: 1) pożyczanie pieniędzy na cele bieżące może prowadzić do pętli zadłużania się, a w konsekwencji może spowodować problemy z wypłacalnością; 2) zadłużanie się w celu finansowania wydatków bieżących może powodować w krótkim okresie sytuację, w której popyt na usługi lokalne jest sztucznie zawyżony w wyniku częściowego finansowania przez kredyty czy obligacje, a nie przez podatki lokalne; 3) niezrównoważony budżet może spowodować negatywne skutki, np. w postaci wypchnięcia inwestycji prywatnych. Główne przyczyny tego zjawiska są następujące: – samorządy będą zaciągać zobowiązania w bankach lokalnych, a ponieważ są one atrakcyjniejszym klientem dla banków (niż firmy prywatne), tym samym podmioty prywatne będą mieć ograniczony dostęp do środków finansowych, – konkurencja pomiędzy podmiotami sektora publicznego o środki znajdujące się na rynku przyczynia się do wzrostu oprocentowania kredytów, co z kolei podnosi koszty inwestycji prywatnych. W literaturze pojawiają się argumenty, że zasada zrównoważonego budżetu bieżącego powinna być stosowana w dłuższej (kilkuletniej) perspektywie, a nie do oceny każdego rocznego budżetu. 2.2. Regulacje prawne zadłużania. Znając już przesłanki przemawiające za i przeciw zadłużaniu się przez samorządy należy zastanowić się, czy potrzebne są regulacje prawne dotyczące możliwości pozyskiwania środków przez samorządy7. Przyjmując założenie, że rynek wymusi odpowiednią dyscyplinę, można stwierdzić, że nakładanie ograniczeń prawnych i kontroli na samorządy jest niepotrzebne. W wyjątkowych sytuacjach karą mógłby być wzrost oprocentowania kredytów w bankach, a to 4 5 6. Szerzej L. Patrzałek, op. cit., s. 140–141.. Ibidem.. P. Swianiewicz, op. cit.. Por. A. Babczuk, Dług samorządowy w Polsce – propozycje de lege ferenda [w:] Finansowanie jednostek samorządu terytorialnego, red. L. Patrzałek, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań – Wrocław 2004, s. 143. 7.

(4) Katarzyna Maj-Waśniowska. 228. przyczyniłoby się do wyhamowania ilości zaciąganych kredytów. Same banki niechętnie pożyczałyby środki drastycznie zadłużonym jednostkom, a gdyby jednostki te zdecydowały się nawet wyemitować obligacje, to ocena ratingowa takich papierów będzie niska i pojawią się trudności ze znalezień nabywców na takie obligacje8. B. Dafflon9 twierdzi jednak, że w praktyce automatyczna regulacja poprzez mechanizm rynkowy jest wątpliwa. Jednym z powodów jest fakt, że banki i inni kredytodawcy zakładają zazwyczaj brak możliwości bankructwa i niewypłacalności samorządu. Mimo że bankructwo jednostki samorządowej jest przewidziane w ustawodawstwie wielu krajów, w praktyce jest ono jednak nieakceptowane z przyczyn politycznych i bardzo rzadko stosowane. Drugi z powodów zakłada, że samorząd nie będzie podejmował zdecydowanych działań w kierunku poprawy swojej złej sytuacji finansowej. Na podstawie powyższych argumentów, trzeba stwierdzić, że rynek kredytów komunalnych wymaga regulacji, które jeśli są dobrze skonstruowane, mogą przyczynić się do rozwoju tego rynku10. 2.3. Regulacje dotyczące zadłużania się w celu finansowania wydatków bieżących. W pierwszej kolejności należy przeanalizować uregulowania dotyczące zadłużania się przez samorządy w celu finansowania wydatków bieżących. Ustawodawstwo wielu krajów wyklucza taką możliwość. Tak jest na przykład w Austrii, Danii, Francji, Hiszpanii, Niemczech, Norwegii, Szwajcarii, Wielkiej Brytanii i we Włoszech. Należy jednak zaznaczyć, że ta ogólna zasada nie jest zawsze bardzo ściśle przestrzegana11. Przykładem może być Norwegia, gdzie budżety samorządowe przedstawiane są do zatwierdzenia przez rządowego komisarza. Jeśli budżet nie jest zrównoważony, nie może zostać zaakceptowany, a jednak w ciągu ostatnich lat przeciętnie 18% wykonywanych budżetów miało wynik ujemny. Jeśli deficyt już wystąpi, wówczas samorząd jest zobowiązany go spłacić w ciągu dwóch lat12. W Danii, mimo iż budżety nie są przedstawiane do zatwierdzenia, to jednak są kontrolowane podczas obowiązkowych, zewnętrznych audy-. 8 P. Swianiewicz, Finanse lokalne teoria i praktyka, Wydawnictwo Municipium, Warszawa 2004. B. Dafflon, The Theory of Subnational Balanced Budget and Debt Control [w:] Local Public Finance In Europe: Balancing the Budget and Controlling Debt, Studies in Fiscal Federalism and State-Local Finance Series, Edward Elgar, Cheltenham-Northampton 2002. 9. Szerzej: L. Patrzałek, op. cit., s. 141–142.. 10 11. P. Swianiewicz, Finanse lokalne…. P. Swianiewicz, Zadłużenie samorządów. Podstawy teoretyczne i doświadczenia Europy Zachodniej, „Finanse Komunalne” 2003, nr 5, s. 5. 12.

(5) Procedury zadłużania się samorządów…. 229. tów13. Gdy w budżecie pojawi się deficyt, musi on zostać spłacony w ciągu roku. Reguła ta obowiązuje w wielu krajach europejskich, m.in. w Wielkiej Brytanii, Francji, Hiszpanii i Szwajcarii. Dodatkowo należy wspomnieć, że w Szwajcarii władze kantonalne muszą podnieść wysokość podatku lokalnego w gminie, w której występuje deficyt, a która nie podejmuje działań, aby doprowadzić do zrównoważenia budżetu. W przypadku problemów z płynnością wykorzystywane są z reguły kredyty i pożyczki, zazwyczaj krótkoterminowe. Hiszpania to jeden z niewielu zachodnioeuropejskich wyjątków od reguły oddzielającej budżety bieżący i kapitałowy. W związku z tym, mimo że dopuszczalne jest tylko zadłużanie na cele inwestycyjne, to trudno jest wyegzekwować przestrzeganie tego ograniczenia. W Niemczech pułap określa się jako procent kwoty pożyczek w dochodach gminy. Wymagane jest uprzednie zezwolenie na pożyczki krótkoterminowe, jeśli suma zaciągniętej pożyczki przekracza 1/7 bieżących dochodów gminy. Ponadto dług może być zaciągnięty tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nie istnieją żadne inne sposoby finansowania projektu. Krajami, gdzie nie ma żadnych limitów zadłużenia samorządowego są Szwecja i Finlandia14. Warto zauważyć, że od „złotej reguły” zrównoważonego budżetu występują wyjątki. Przykładem mogą być Włochy, gdzie zadłużanie się w celu finansowania zadań bieżących było dozwolone. W 1976 r. dochody bieżące pokrywały zaledwie 70% wydatków bieżących. Doprowadziło to do sytuacji, w której na początku 1977 r. zadłużenie samorządów stanowiło 11% PKB. Skłoniło to władze do zmiany przepisów i od 1978 r. zadłużanie się samorządów jest możliwe tylko w wypadku rozbudowy infrastruktury15. 2.4. Zadłużanie się w celu finansowania inwestycji Osobną kwestią są procedury i limity dotyczące zadłużania się na cele inwestycyjne. Kwestia ograniczeń dotyczących zaciągania długu przez jednostki samorządu terytorialnego w krajach Unii Europejskiej jest traktowana różnorod-. 13 B. Dafflon, The Theory of Subnational Balanced Budget and Debt Control [w:] Local Public Finance In Europe: Balancing the Budget and Controlling Debt, Studies in Fiscal Federalism and State-Local Finance Series, Edward Elgar, Cheltenham-Northampton 2002.. 14 A. Kopańska, Zadłużenie samorządu terytorialnego i monitoring finansowy w Polsce, John Peterson i Victor Chomentowski, Government Finance Group w ramach umowy Development Alternatives Inc. (DAI), 1999.. P. Swianiewicz, Zadłużenie samorządów…, s. 9.. 15.

(6) Katarzyna Maj-Waśniowska. 230. nie. Najbardziej ogólnie można powiedzieć, że w krajach zachodnioeuropejskich zetknąć się można z dwoma rodzajami regulacji16: – opartych na kontroli zaciągania zobowiązań (np. indywidualne limity zadłużenia, potrzebne zezwolenia), – opartych na kontroli poziomu zadłużenia i kontroli równowagi budżetu bieżącego (który musi zawierać środki na obsługę wcześniejszego zadłużenia inwestycyjnego)17. O pozwolenie na zaciąganie pożyczki nie muszą ubiegać się jednostki samorządu terytorialnego m.in. w Belgii, Finlandii, Francji, Holandii i Szwecji. Prawodawstwo niemieckie zobowiązuje kraje związkowe do uzyskania odpowiedniego zezwolenia, które jest udzielane w momencie zatwierdzania budżetu rocznego. W Niemczech podstawą regulacji dotyczących zadłużenia samorządów jest czteroletni plan finansowy, opracowywany przez władze lokalne. Szczegółowe regulacje różnią się w zależności od landu, ogólnie ujmując, samorząd musi jednak wykazać, że nowy kredyt czy emisja obligacji nie doprowadzą do deficytu budżetu bieżącego w ciągu następnych czterech lat. Prawo przewiduje także, że zadłużanie się jest dozwolone dopiero „po wyczerpaniu innych źródeł finansowania”. W Danii zgodnie z ogólną zasadą zadłużanie się samorządów jest zabronione i to bez względu na przeznaczenie pożyczki. Od reguły tej można czasami odstąpić, ale wówczas zaciąganie zobowiązań przez duńskie jednostki samorządu lokalnego obwarowane jest licznymi przepisami i ścisłą kontrolą ze strony państwa. Jeszcze w latach 70. mogły one zaciągać kredyty jedynie na cele inwestycyjne18. Obecnie samorządy mogą uzyskać dwa rodzaje zezwoleń na pożyczanie pieniędzy. Po pierwsze są to tzw. zezwolenia automatyczne. Przyznawane są one na inwestycje w usługi użyteczności publicznej i w sektory znajdujące się na ogłaszanej przez rząd liście „obszarów priorytetowych” (np. oszczędzanie energii, domy opieki dla osób starszych)19. Po drugie są to tzw. zezwolenia dodatkowe. Każdego roku rząd ogłasza limit wysokości kredytów związanych z tymi zezwoleniami. Limit ten jest przedmiotem negocjacji ze związkami samorządowymi, które obejmują także rozmowy na temat wysokości dotacji i stawek podatków lokalnych. Samorządy składają indywidualne wnioski o prawo skorzystania z limitu. Zezwolenia takie są udzielane, jeśli poziom zadłużenia gminy nie przekracza 30% jej ogólnych wydatków. W praktyce każdej jednostce samorządu lokalnego przyznawane są tzw. przedziały kredytowe. Zależą one od sumy inwestycji gminnych w takich dzie P. Swianiewicz, Zadłużenie samorządów…, s. 5.. 16 17. Por. L. Patrzałek, op. cit., s. 136–137; Dz.U. 1994, nr 76, poz. 344, z późn. zm.. P. Swianiewicz, Zadłużenie samorządów…, s. 10.. 18. 19. P. Swianiewicz, Finanse lokalne….

(7) Procedury zadłużania się samorządów…. 231. dzinach, jak zaopatrzenie w wodę, ciepło, energię elektryczną, gaz, kanalizację, oczyszczanie ścieków, inwestycje energooszczędne i budowa domów pomocy społecznej. Jeśli duński samorząd decyduje się na dzierżawę (leasing), to takie przedsięwzięcie uważane jest również za zaciąganie pożyczki pod warunkiem, że dzierżawa dotyczy obiektów, które w innej sytuacji samorząd byłby zobowiązany sam wybudować. Podobnie udzielenie gwarancji innej instytucji uważa się za zaciągnięcie zobowiązań. Można by się spodziewać, że rząd będzie dążył do obniżenia tych limitów zadłużenia, podczas gdy cel samorządów będzie odwrotny. Ale rzeczywistość wygląda inaczej. Rząd chce przede wszystkim uniknąć podnoszenia podatków (trzeba tu przypomnieć, że samorządy duńskie nie są w tym względzie ograniczone żadną stawką maksymalną). Aby osiągnąć swój cel, rząd musi albo pozwolić na wyższy limit zadłużenia albo podnieść kwotę przekazywanych dotacji i subwencji. Z drugiej strony samorządy są bardziej zainteresowane otrzymywaniem bezzwrotnych transferów z budżetu państwa niż zaciąganiem kredytów20. We Włoszech finansowanie za pomocą zadłużania jest stosunkowo nowym zjawiskiem. Do 1985 r. inwestycje samorządowe były niemal w całości finansowane ze środków rządowych. Także w latach 1986–1992 rola centrum nadal była dominująca. Obecnie ciężar finansowania inwestycji lokalnych jest w dużym stopniu ponoszony przez zadłużanie się władz samorządowych. Zgodnie z prawem, obciążenie spłatą długu (kapitał plus odsetki) nie może przekraczać 25% dochodów bieżących w danym roku. Ponieważ Włochy w minionych latach dążyły do obniżenia wysokości długu publicznego tak, aby spełnić kryteria konwergencji, państwo stosowało również zachęty dla władz samorządowych. Jedną z takich form była możliwość skorzystania przez samorządy z obniżonego oprocentowania pożyczek udzielanych przez Fundusz Depozytowo-Pożyczkowy, ale warunkiem skorzystania z tej oferty było zmniejszenie poziomu zadłużenia21. Rokrocznie limit zadłużenia otrzymują jednostki samorządu lokalnego w Wielkiej Brytanii. Jego wielkość zależy od różnych czynników socjoekonomicznych i jest również ustalane oddzielnie dla długo- i krótkoterminowych pożyczek. Górny pułap łącznej kwoty długu na gminę ustala państwo. Samorząd musi umieścić w budżecie rezerwy, których wysokość uzależniona jest od pozostałych należnych środków – 2% dla długu dotyczącego gospodarki mieszkaniowej oraz 4% dla zadłużenia poza gospodarką mieszkaniową. Każdemu z samorządów przydziela się indywidualny limit i składa się on z 2 części: zezwoleń podstawowych i zezwoleń dodatkowych (przydzielanych na konkretne projekty w niektórych sektorach). Wysokość podstawowego zezwolenia na kredyt obliczana jest w następujący 20 21. Ibidem.. P. Swianiewicz, Zadłużenie samorządów…, s. 11..

(8) Katarzyna Maj-Waśniowska. 232. sposób22: Roczna wytyczna wysokości inwestycji pomniejszana jest o dochody, które można wykorzystać na finansowanie inwestycji (chodzi tutaj o dochody kapitałowe – główna ich część to wpływy ze sprzedaży mienia komunalnego). Jeśli chodzi o roczną wysokość wytycznej inwestycji, to oblicza się ją oddzielnie dla poszczególnych sektorów (usług), za które odpowiada samorząd23. W Szwajcarii szczegółowe regulacje dotyczące zadłużania się są inne w każdym z 26 kantonów. W Fryburgu każda inwestycja, której realizacja przekracza jeden rok, staje się przedmiotem referendum lokalnego. Zaciągnięcie kredytu wymaga dodatkowo zgody kantonu. Kanton może podnieść stawkę podatku lokalnego, jeżeli pojawią się problemy z obsługą zadłużenia przez gminę. Kiedy podatek osiągnie stawkę maksymalną, zdarza się, że kanton przejmuje odpowiedzialność za spłatę kredytu. Znane są przypadki spłaty długu przez kanton, który następnie zmusił gminę (która nie radziła sobie z samodzielną gospodarką finansową) do połączenia się z sąsiednią jednostką samorządową24. W Hiszpanii zaciąganie kredytów jest dozwolone tylko dla sfinansowania inwestycji, ale reguła ta jest trudna do wyegzekwowania w związku z brakiem rozdziału budżetu bieżącego i kapitałowego. Nie istnieją również indywidualne limity zadłużenia dla samorządów. Jedynie rząd ustala z regionami łączny limit deficytu i zadłużenia dla wszystkich samorządów. Długoterminowe zobowiązania wymagają zgody Ministerstwa Finansów, jeżeli łączny poziom długu jednostki przekracza 110% jej rocznych dochodów bieżących, albo w sytuacji, gdy w poprzednim roku budżet bieżący wykazywał ujemne saldo25. We Francji (podobnie jak w Finlandii, Szwecji) nie ma ograniczeń dotyczących konieczności uzyskania od władz rządowych pozwolenia na zaciąganie zobowiązań (pozwolenie jest wymagane tylko w przypadku „międzynarodowej emisji obligacji”). Istnieje jednak kontrola poziomu zadłużenia ex post. W trakcie reformy decentralizacyjnej lat 80. ubiegłego wieku rząd niemal całkowicie wycofał się z wydawania zgody a priori na zaciąganie kredytów. Jedynymi ograniczeniami zadłużenia, które istnieją we Francji, są limity udzielania poręczeń26. Prawo chroni samorządy przed bankructwem, więc ryzyko dla banków Local Government Finance Statistics, Annex G – Glossary of terms and acronyms – Local Government Financial Statistics England 2002, Office Of The Deputy Prime Minister, England 2002, www.local.dtlr.gov.uk/finance/stats/lgfs/2002/index2.htm. 22. P. Swianiewicz, The Theory of Local Borrowing and the West – European Experience [w:] Local Government Borrowing: Risks and Rewards, A Report on Central and Eastern Europe, Local Government and Public Service Reform Initiative, red. P. Swianiewicz, Open Society Institute – Budapest 2004, s. 12 23. 24 25. Ibidem, s. 13. P. Swianiewicz, Zadłużenie samorządów…, s. 12.. Ibidem, s. 11.. 26.

(9) Procedury zadłużania się samorządów…. 233. pożyczających pieniądze jest niewielkie. Prefekt departamentu sprawdza legalność zaciągniętych kredytów i jeżeli wykryje jakieś nieprawidłowości, kieruje taki przypadek do regionalnej izby obrachunkowej (Chambre Regionale des Comptes). Stosunek długu do nadwyżki budżetu bieżącego musi być niższy niż stosunek długu do średniej rocznej spłaty. Oznacza to, że nadwyżka bieżąca musi przekraczać roczną spłatę długu27. Często zdarza się jednak, że wcześniejsze prognozy przyszłych dochodów bywają nieprecyzyjne (albo przypadkowo, albo też są celowo zawyżane) i w praktyce powoduje to, że obciążenie spłatą zadłużenia jest wyższe, niżby to wynikało z wcześniejszych prognoz. Jednak jeśli deficyt bieżący przekroczy 5 lub 10% (w zależności od wielkości gminy), odpowiednia Chambre Regionale des Comptes może narzucić rygorystyczne postępowanie oszczędnościowe. W kwestii zadłużenia krótkoterminowego jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyt gotówkowy (często nazywany „linią Skarbu Państwa”), który jest opisany w aneksie do sprawozdania finansowego (a nie w budżecie). Z powyższych informacji można więc wnioskować, czy krótkoterminowy kredyt gotówkowy został wykorzystany do sfinansowania inwestycji, czy też do pokrycia deficytu na koniec roku. Również emisja obligacji przez jednostki samorządu terytorialnego jest uregulowana odmiennie w poszczególnych krajach. Samorząd włoski musi ubiegać się o zezwolenie Banku Centralnego, natomiast samorząd hiszpański – Ministerstwa Finansów oraz odpowiednika polskiej Komisji Papierów Wartościowych i Giełd. Mimo że zaciąganie kredytów w bankach jest dużo bardziej popularne niż emisja obligacji, to należy zauważyć, że obligacje stają się w Europie coraz popularniejszym sposobem finansowania. Podobnie jak w Polsce (z nielicznymi wyjątkami) zabrania się zaciągania pożyczek w walutach obcych samorządowi w Niemczech, Austrii, Irlandii, Holandii i Luksemburgu. Operacje w dewizach są wolne od wszelkich przymusów w Danii, w Finlandii, w Szwecji oraz we Francji, przy czym w przypadku tego ostatniego kraju wyjątek stanowi emisja obligacji, wymagająca zezwolenia. Finansowanie inwestycji samorządowych w niektórych krajach Europy Zachodniej odbywa się głównie za pomocą kredytów i pożyczek udzielanych przez banki lub agendy rządowe, które mają dostęp do tanich funduszy, np. w Wielkiej Brytanii – Public Works Loan Board, w Niemczech – Ladesbank, we Francji – Credit Local de France. Głównymi emitentami obligacji są duże miasta i bogate regiony. Wykup obligacji komunalnych w krajach Europy Zachodniej nie jest w szczególny sposób zabezpieczony, a gwarancję stanowią dochody komunalne ogółem. Coraz większe zainteresowanie władz lokalnych bezpośrednim wchodzeniem na rynki kapitałowe Ibidem.. 27.

(10) 234. Katarzyna Maj-Waśniowska. jest wynikiem pozytywnego nastawienia władz centralnych, które są zainteresowane zwiększeniem samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w pozyskiwaniu funduszy na finansowanie swojej działalności. Dzięki temu zmniejsza się obciążenie budżetów państwowych dotacjami na rzecz tych jednostek. Mniejsze jednostki samorządu terytorialnego z reguły nie wchodzą na rynki finansowe jako samodzielni emitenci i korzystają z pośrednictwa banków, agencji rządowych lub innych podmiotów. W Szwajcarii mniejsze gminy mają możliwość emisji obligacji dzięki pośrednictwu centralnej organizacji emisyjnej szwajcarskich jednostek samorządu lokalnego. Jej działalność pozwala na obniżenie kosztów uzyskania korzystnych i akceptowalnych przez inwestorów warunków emisji. Wartość nominalna emisji obligacji dokonanych przez kantony i jednostki samorządu lokalnego wynosi 10% całości emisji dokonywanych w tym kraju. Najbardziej popularne były i nadal są emisje obligacji z terminem wykupu sześcio- lub siedmioletnim, które przynosiły 5% odsetek. Emisje kantonów, miast i większych gmin lokowane są bezpośrednio na rynku kapitałowym. Samorządy francuskie z kolei, uważają, obligacje za droższą i mniej elastyczna formę finansowania. Podobnie jest we Włoszech, gdzie możliwość emisji istnieje od 1990 r., ale jak do tej pory skorzystały z niej tylko duże miasta (Rzym, Neapol) i regiony (Sycylia). Praktycznie do połowy lat 90. XX w. niemieckie Ministerstwo Finansów nie aprobowało emisji papierów dłużnych przez gminy i kraje związkowe Niemiec. Wprawdzie w 1986 r. usunięto ograniczenia prawne, jednak rząd nie zachęcał władz lokalnych do takich emisji. Powodem nadmiernej ostrożności niemieckiego Ministerstwa Finansów były obawy związane z sytuacją po zjednoczeniu Niemiec. W Wielkiej Brytanii kredytowanie władz lokalnych było przez lata zmonopolizowane przez Public Works Loan Board, korzystający z tanich funduszy rządowych i oferujący kredyty preferencyjne dla władz lokalnych. Skutkiem tego była sytuacja, że w latach 80. żadna z brytyjskich władz lokalnych nie weszła samodzielnie na rynek kapitałowy. Dopiero na początku 1992 r. trzy władze lokalne dokonały emisji obligacji (Sulfor, Duchey, Leicester). Zmiana nastawienia brytyjskich samorządowców wynika z dwóch powodów. Po pierwsze na rynku międzybankowym nastąpiła znaczna obniżka stóp procentowych oraz zauważono możliwości zwiększenia elastyczności w kształtowaniu struktury zadłużenia. Po drugie zmieniła się polityka udzielania kredytów przez Public Works Loan Board, która znacznie ograniczyła możliwości uzyskania kredytów tylko do obsługi już istniejących długów i dokonała zwiększenia ich oprocentowania28. W Szwecji emisje obligacji dokonywane przez związki samorządu lokalnego mają znaczenie marginalne, gdyż tylko największe jednostki decydują się na emisję B. Guziejewska, Perspektywy funkcjonowania samorządu terytorialnego a doświadczenia Wielkiej Brytanii, „Samorząd Terytorialny” 2000, nr 9. 28.

(11) Procedury zadłużania się samorządów…. 235. dłużnych papierów wartościowych i występują na rynku kapitałowym jako samodzielni pożyczkobiorcy29. Mniejsze jednostki samorządu terytorialnego zwracają się z reguły do dwóch instytucji (jedna jest jednostką filialną kas oszczędnościowych, druga jednostka filialną banków komercyjnych i spółdzielczych), które specjalizują się w udzielaniu pożyczek jednostkom samorządu terytorialnego30. 2.5. Poziom długu lokalnego. Podsumowując, należy stwierdzić, że konieczność spełnienia przez kraje europejskie kryteriów konwergencji z Maastricht spowodowała starania krajów o ograniczenie deficytu i długu publicznego. Rozpoczęło to dyskusję nad udziałem długu lokalnego w całości długu publicznego. W niektórych krajach zastanawiano się nawet nad podziałem limitu zadłużenia pomiędzy szczeble władzy publicznej. Najdalej idące propozycje pojawiły się w Niemczech, gdzie postulowano, aby limit bieżącego deficytu budżetowego podzielić następująco: 1,93% PKB dla rządu federalnego, a reszta dla landów i samorządów lokalnych. Propozycji tych nigdy jednak nie wprowadzono w życie. W większości krajów można zauważyć, że poziom długu centralnego jest nieporównywalnie większy niż długu lokalnego: w Niemczech stanowi on zaledwie 8%, a w Szwajcarii 19% całego długu publicznego31. Z reguły w większości krajów europejskich udział samorządu w długu publicznym jest znacznie niższy niż w finansowaniu zadań. Równocześnie we wszystkich krajach samorządy finansują przeważającą część inwestycji publicznych. Tak jest we Francji, Hiszpanii, Irlandii, czy we Włoszech, gdzie udział ten przekracza 2/3. Kształtowanie się udziału długu lokalnego w długu państwowym (rys. 1), a także dług lokalny wyrażony jako procent produktu krajowego brutto (rys. 2) w poszczególnych krajach przedstawiono poniżej. Rys. 1 ilustruje kształtowanie się długu lokalnego. Jak można zauważyć, udział długu samorządowego w długu publicznym praktycznie we wszystkich krajach (z wyjątkiem Luksemburga) jest niewielki. Udział ten jest najwyższy w Holandii i Hiszpanii i wynosi on odpowiednio około 19% i 16%. Wielkość długu wyrażona w stosunku do PKB (rys. 2) dla krajów „starej piętnastki” wynosi średnio 5%. Jeden z najniższych wskaźników ma Grecja, gdzie zadłużenie stanowi dzie-. 29 Minister for Local Government and Financial Markets, Local government in Sweden – organisation, activities, and finance, Ministry of Finance, Stockholm, 2005, www.sweden.gov.se.. 30 Por. J. Olejniczak, Koncepcje subwencjonowania i dotowania budżetu jednostek samorządu terytorialnego w świetle doświadczeń samorządu terytorialnego w Anglii i Szwecji [w:] Finansowanie jednostek samorządu terytorialnego, red. L. Patrzałek, Poznań–Wrocław 2004.. P. Swianiewicz, The Theory of Local Borrowing…, s. 17.. 31.

(12) Katarzyna Maj-Waśniowska. 236. Wielka Brytania. Szwecja. Hiszpania. Portugalia. Holandia. Luksemburg. Włochy. Irlandia. Grecja. Niemcy. Francja. Finlandia. Dania. Belgia. 80 70 60 50 40 30 20 10 0. Austria. siętną część procenta, a także Portugalia (ok. 1%). Warto również podkreślić, że w latach 1995–2000 w 11 z 15 krajów wskaźnik lokalnego zadłużenia do PKB obniżył się.. dług lokalny jako % długu publicznego wydatki lokalne jako % wydatków publicznych inwestycje lokalne jako % inwestycji publicznych. Rys. 1. Dług publiczny, wydatki i inwestycje – udział samorządów w 2000 r.. Źródło: P. Swianiewicz, Finanse lokalne…, s. 147; por. P. Swianiewicz, Foundations of Fiscal Decentralization, Benchmarking Guide for Countries in Transition, Local Government and Public Reform INITIATIVE, Open Society Institute, Budapest 2003, s. 47. 18 16 14 12 10 8 6 4. 1995. Rys. 2. Zadłużenie samorządów jako % PKB. Wielka Brytania. Szwecja. Hiszpania. Portugalia. Holandia. Luksemburg. Włochy. Irlandia. Grecja. Niemcy. Francja. Finlandia. Dania. Belgia. 0. Austria. 2. 2000. Źródło: P. Swianiewicz, Finanse lokalne…, s. 147; por. P. Swianiewicz, Foundations of Fiscal Decentralization…, s. 48..

(13) Procedury zadłużania się samorządów…. 237. 3. Doświadczenia krajów Europy Środkowowschodniej Dziesięć krajów Europy Środkowowschodniej, które w 2004 r. przystąpiły do Unii Europejskiej należy rozpatrywać odrębnie od krajów „starej piętnastki”, ponieważ przed 1990 r. większość samorządów (z wyjątkiem Węgier) nie posiadała osobowości prawnej i majątku komunalnego, a tym samym nie miały one prawa do prowadzenia polityki kredytowej. Reformy w Europie Środkowowschodniej wzmocniły szczebel gminny, jednocześnie osłabiając, a niekiedy nawet eliminując ponadgminne jednostki samorządu terytorialnego. Przeprowadzone na początku lat 90. reformy dały również samorządom dostęp do nowych instrumentów finansowych. Jednak ówczesna sytuacja makroekonomiczna m.in. spadek PKB, słabość sektora bankowego, a także niestabilne prawo uniemożliwiały prowadzenie racjonalnej polityki kredytowej. Ponadto istniały również bariery psychologiczne, ponieważ część samorządów przejęła władzę wraz z wysokimi deficytami budżetowymi. Powodem takiego zadłużenia były w głównej mierze niezapłacone faktury i zaciągnięte zobowiązania, które nie miały pokrycia w dochodach samorządów. Naprawa sytuacji finansowej jednostek była pierwszym zadaniem nowych władz. Przyczyniło się to do obaw przed prowadzeniem „ekspansywnej” polityki kredytowej. Poniżej zaprezentowane zostaną regulacje dotyczące zadłużania się samorządów w wybranych krajach Europy Środkowowschodniej32. W pierwszej kolejności przedstawiona zostanie problematyka długu lokalnego w Czechach. Samorządy mogą się tu zadłużać zarówno na cele inwestycyjne, jak i dla sfinansowania wydatków bieżących. Krótkoterminowe wsparcie jest udzielane głównie przez banki komercyjne. W praktyce jednak większość samorządów traktuje kredyty czy obligacje jako sposób finansowania inwestycji. Podkreślenia wymaga również fakt, że poziom zadłużenia nie jest limitowany. Tym samym regulacje obowiązujące w Czechach należy uznać za najmniej restrykcyjne33. Jednostka samorządowa nie może formalnie zbankrutować, ale w ostatnich latach zdarzyło się kilka przypadków licytowania własności komunalnej przez banki wierzycielskie. Dwa z przypadków były związane z trudnościami w obsłudze zadłużenia, a ściślej wiązały się z wykupem obligacji. Przy zaciąganiu zobowiązań przez czeskie samorządy brane są również pod uwagę prognozy bilansu gminy na 2 do 5 lat, a także wyniki przeprowadzonego audytu wewnętrznego. Gminy czeskie nie mogą również udzielać poręczeń i gwarancji (z małymi wyjątkami)34. Mimo stosunkowo liberalnych przepisów dotyczących zadłużania się samorządów, 32. P. Swianiewicz, Finanse lokalne…. V. Jezek, H. Markowa, L. Vana, Local Government Borrowing in the Deregulated Market of the Czech Republic [w:] Local Government Borrowing: Risks…, s. 136. 33. 34. P. Swianiewicz, Finanse lokalne, teoria i praktyka, Municypium, Warszawa 2004..

(14) Katarzyna Maj-Waśniowska. 238. w praktyce nie powoduje to niebezpiecznie wysokiego poziomu wskaźników. W 2001 r. wielkość długu lokalnego stanowiła 2,2% PKB, jednakże dług samorządowy w strukturze długu publicznego to 17,5% i jest to jedna z najwyższych wartości spośród analizowanych krajów (choć nie najwyższa). W Estonii długookresowe zadłużanie (powyżej 1 roku) może być związane tylko i wyłącznie z realizacją projektów inwestycyjnych. Możliwe jest także zaciągnięcie kredytu na pokrycie deficytu budżetowego, ale musi on zostać spłacony w ciągu jednego roku budżetowego. Występuje tu jednak problem braku rozdziału budżetu bieżącego od inwestycyjnego, co w sposób dość zasadniczy ogranicza możliwość efektywnej kontroli celu zadłużenia. Jeśli chodzi o granice zadłużenia się, to obowiązują limity łącznego poziomu zobowiązań. Najbardziej typowym ograniczeniem jest ustalenie maksymalnej proporcji rocznej obsługi zadłużenia do ogólnych (lub niekiedy bieżących) dochodów gminy. Koszty obsługi nie mogą przekroczyć 20% rocznych dochodów35. W Estonii jest jeszcze dodatkowe ograniczenie, które polega na ustaleniu maksymalnej proporcji łącznego poziomu długu w stosunku do całkowitych dochodów budżetowych z wyłączeniem dotacji i subwencji. Wskaźnik ten może wynosić do 60%. Przestrzeganie opisanych limitów jest pośrednio egzekwowane przez rząd, ponieważ od 2003 r. obowiązuje prawo, które zezwala na wstrzymanie dotacji rządowych dla samorządu, który nie przestrzega limitów zadłużenia. Dotychczas regulacja ta nie została zastosowana w praktyce, choć przypadki łamania ograniczeń są częste36. Ponadto regulacje dotyczące obsługi zadłużenia nie są jasne. Zazwyczaj samorządy znajdujące się w trudnej sytuacji finansowej starają się o pomoc rządu, mimo że oficjalnie prawo zakazuje pożyczania pieniędzy od Skarbu Państwa. Rząd jednak czasami obchodzi ten zakaz i udziela pomocy samorządowi za pośrednictwem Regionalnej Agencji Rozwoju lub jakiegoś funduszu celowego37. Warto też zaznaczyć, że samorząd starający się o pozyskanie środków winien przedstawić program rozwoju. W praktyce takie regulacje skutkują długiem lokalnym stanowiącym aż 43,8% długu rządowego (pomimo zakazu udzielania poręczeń i gwarancji kredytowych przez samorząd i bez uwzględnienia długu spółek komunalnych) i jest to jedna z najwyższych wartości zarówno spośród krajów Europy Zachodniej, jak i Wschodniej. Dług lokalny wyrażony jako stosunek do PKB to 2,1%. Na Węgrzech dozwolone jest z kolei zaciąganie zobowiązań zarówno na cele bieżące, jak i inwestycyjne. Podobnie jak w Czechach prawo tu nie ogranicza sposobu wykorzystania środków pieniężnych pochodzących z zadłużenia. Nie A. Jaansoo, S. Liivik, A. Jogi, T. Milt, Local Government Borrowing: Regulations and Practices in Estonia [w:] Local Government Borrowing: Risks…, s. 245. 35. Ibidem, s. 245.. 36. P. Swianiewicz, Finanse lokalne…. 37.

(15) Procedury zadłużania się samorządów…. 239. występują tu również limity łącznego poziomu długu. Jeśli chodzi o limit kosztów obsługi zadłużenia w ciągu roku, to jest on ograniczony przez ustalenie maksymalnej proporcji rocznej obsługi do dochodów bieżących pomniejszonych o zobowiązania krótkoterminowe38. W wielkości długu samorządowego nie jest ujmowany, podobnie jak w Estonii, dług spółek komunalnych, chyba że jest formalnie gwarantowany przez samorząd. Na Węgrzech istnieją również szczegółowe procedury dotyczące sytuacji, w której samorząd ma problemy z obsługą długu. Chodzi o sytuację, gdy zaległości w spłatach przekraczają 60 dni. Wówczas rozpoczyna się pierwszy etap procedury, który obejmuje próbę porozumienia z wierzycielem. Jeśli nie przyniesie ona rezultatów, sąd może zdecydować o licytacji zbywalnych składników mienia komunalnego, z wyjątkiem tzw. kluczowych składników mienia39. Państwo może także udzielać pomocy (w formie pożyczki) na spłatę odsetek od zadłużenia gminy. W praktyce poziom długu lokalnego w stosunku do długu rządowego stanowi znikomą wielkość i jest to zaledwie 1,7%. Niewielki jest również jego udział w PKB i wynosi 0,7%. Kolejnym krajem z dawnego bloku wschodniego, który obecnie jest członkiem Unii Europejskiej, jest Słowacja. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zadłużanie samorządów na Słowacji możliwe jest tylko na cele inwestycyjne. Poziom długu samorządowego nie był do tej pory limitowany, jednak od 2005 r. zadłużenie nie może przekroczyć 60% rocznych dochodów bieżących, przy czym pożyczki preferencyjne lub gwarantowane przez państwo nie są wliczane do zadłużenia40. Podobnie sytuacja przedstawia się, jeśli chodzi o limit wielkości obsługi zadłużenia w ciągu roku, tzn. do 2005 r. nie istniały wytyczne dotyczące tego zagadnienia, natomiast obecnie nie może on przekroczyć 25% dochodów (koszty obsługi nie obejmują tych samych rodzajów pożyczek, co przy limicie długu). Na Słowacji, podobnie jak na Węgrzech, 60-dniowa zaległość w spłacie zadłużenia rozpoczyna specjalne procedury. Dodatkowym progiem jest wielkość przeterminowanych zobowiązań przekraczających 15% bieżących dochodów gminy w danym roku. Regulacje prawne w takiej sytuacji przewidują opracowanie „planu naprawczego”. Jeżeli samorząd nie wprowadzi takiego planu lub nie przyniesie on efektów w ciągu 120 dni, rząd wówczas może powołać zarząd komisaryczny41. Sytuacja taka miała miejsce, kiedy to bardzo zadłużone Koszyce zostały wsparte pożyczką rządową, natomiast Bańska-Bystrzyca miała kłopoty z obsługą zadłuże38 G. Balas, J. Hegedus, Local Government Borrowing in Hungary [w:] Local Government Borrowing: Risks…, s. 95. 39. Ibidem, s. 96.. J. Kling, V. Niznansky, From Deregulation to Regulation and Stabilization in Slovakia [w:] Local Government Borrowing: Risks…, s. 187, 188. 40. 41. Ibidem, s. 188..

(16) Katarzyna Maj-Waśniowska. 240. nia, ale udało się zawrzeć ugodę z bankiem wierzycielem i interwencja rządu nie była potrzebna42. Warto również wspomnieć, że jeśli samorząd chce zaciągnąć kredyt o wartości większej niż 2 mln dolarów musi uzyskać zgodę Ministerstwa Finansów43. W rezultacie takich regulacji dług samorządowy na Słowacji stanowi 3,05% długu publicznego. Wielkość tego długu wyrażona jako procent PKB jest niska i wynosi 1,32%. 4. Zakończenie Porównując poziom długu lokalnego w krajach Europy Środkowowschodniej i Zachodniej łatwo zauważyć, że w pierwszym przypadku poziom długu wyrażony jako procent PKB jest bardzo niski i wynosi z reguły około 2%. W przypadku krajach „starej piętnastki” dług samorządowy aż w 8 krajach jest wyższy niż 3% PKB. Podobnie jest, jeśli chodzi o udział długu samorządowego w długu publicznym. W 2 spośród 4 opisanych tu krajów Europy Środkowowschodniej jest on wysoki (Czechy 17,5%, Estonia 43,8%), a w pozostałych 2 przypadkach (Węgry, Słowacja) mieści się w przedziale 2–4%. W krajach zachodnioeuropejskich średnio kształtuje się on na poziomie powyżej 5% (a niekiedy znacznie więcej). Jednoznacznie widać, że zróżnicowanie w poziomie długu lokalnego w poszczególnych krajach jest dość znaczne. Odmienne są również procedury i regulacje prawne. W niektórych krajach bowiem nie występują praktycznie żadne ograniczenia dotyczące możliwości zadłużania się przez samorządy, bądź są one bardzo liberalne (np. Czechy, Francja, Finlandia czy Szwecja). Jednak są i takie kraje, w których przepisy prawne są bardzo restrykcyjne, a procedury szczegółowo przestrzegane (np. Dania, Niemcy, Włochy). Nie można jednak w sposób jednoznaczny stwierdzić, że liberalne procedury przyczyniają się do wysokiego poziomu długu, a restrykcyjne pozwalają na jego ograniczenie. Np. w Czechach brak ograniczeń skutkuje stosunkowo wysokim zadłużeniem. Nie można jednak na podstawie tej obserwacji stwierdzić, że jest to prawidłowość rządząca wysokością długu lokalnego, gdyż np. w Estonii to widać, że jego poziom jest wyższy, mimo iż obowiązują tam bardziej restrykcyjne przepisy. Ponadto należy też nieco inaczej patrzeć na kraje Europy Środkowowschodniej, które w ustroju socjalistycznym nie posiadały struktur samorządowych. Dopiero początek lat 90. i transformacja ustrojowa umożliwiła stworzenie szczebli samorządu lokalnego. Należy zaznaczyć, że zarówno rozważania teoretyczne, jak i doświadczenia europejskie nie dają całkiem jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o możli Ibidem, s. 217, 218.. 42. P. Swianiewicz, Finanse lokalne…. 43.

(17) Procedury zadłużania się samorządów…. 241. wość i granice zadłużania się przez samorządy lokalne. Należy jednak odróżniać zadłużenie, którego celem jest finansowanie inwestycji, od takiego, które pokrywa deficyt wydatków bieżących. Według „Złotej reguły” zrównoważonego budżetu władze samorządowe nie powinny nigdy pożyczać pieniędzy na cele bieżące, ale zezwala – a w niektórych sformułowaniach nawet zachęca – do rozważnego zadłużania się w ramach programów inwestycyjnych. W niektórych krajach, takich jak np. Hiszpania czy Estonia brakuje rozdzielenia budżetu bieżącego od kapitałowego, co stwarza znaczne trudności wyegzekwowania tej zasady. Najistotniejsze zatem wydaje się, aby zadłużenie długoterminowe nie było przeznaczane na finansowanie bieżących niedoborów, ale aby środki te skierowane zostały na działalność inwestycyjną. Literatura Babczuk A., Dług samorządowy w Polsce – propozycje de lege ferenda [w:] Finansowanie jednostek samorządu terytorialnego, red. L. Patrzałek, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań–Wrocław 2004. Balas G., Hegedus J., Local Government Borrowing in Hungary [w:] Local Government Borrowing: Risks and Rewards, red. P. Swianiewicz, A Report on Central and Eastern Europe, Local Government and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute, Budapest 2004. Dafflon B., The Theory of Subnational Balanced Budget and Debt Control [w:] Local Public Finance In Europe: Balancing the Budget and Controlling Debt, Studies in Fiscal Federalism and State-Local Finance Series, Edward Elgar, Cheltenham–Northampton 2002. Dylewski M., Metodologiczne i pragmatyczne aspekty zarządzania długiem jednostek samorządu terytorialnego [w:] Finansowanie jednostek samorządu terytorialnego, red. L. Patrzałek, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań–Wrocław 2004. Guziejewska B., Perspektywy funkcjonowania samorządu terytorialnego a doświadczenia Wielkiej Brytanii, „Samorząd Terytorialny” 2000, nr 9. Jaansoo A., Liivik S., Jogi A., Milt T., Local Government Borrowing: Regulations and Practices in Estonia [w:] Local Government Borrowing: Risks and Rewards, red. P. Swianiewicz, A Report on Central and Eastern Europe, Local Government and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute, Budapest 2004. Jezek V., Markowa H., Vana L., Local Government Borrowing in the Deregulated Market of the Czech Republic [w:] Local Government Borrowing: Risks and Rewards, red. P. Swianiewicz A Report on Central and Eastern Europe, Local Government and Public Service Reform Initiative, , Open Society Institute, Budapest 2004. Kling J., Niznansky V., From Deregulation to Regulation and Stabilization in Slovakia [w:] Local Government Borrowing: Risks and Rewards, red. P. Swianiewicz, A Report on Central and Eastern Europe, Local Government and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute, Budapest 2004..

(18) 242. Katarzyna Maj-Waśniowska. Kopańska A., Zadłużenie samorządu terytorialnego i monitoring finansowy w Polsce, John Peterson i Victor Chomentowski, Government Finance Group w ramach umowy Development Alternatives Inc. (DAI), 1999. Local Government Finance Statistics, Annex G – Glossary of Terms and Acronyms – Local Government Financial Statistics England 2002, Office Of The Deputy Prime Minister, England 2002, www.local.dtlr.gov.uk/finance/stats/lgfs/2002/index2.htm. Minister for Local Government and Financial Markets, Local Government in Sweden – Organisation, Activities, and Finance, Ministry of Finance, Stockholm, 2005, www. sweden.gov.se. Olejniczak J., Koncepcje subwencjonowania i dotowania budżetu jednostek samorządu terytorialnego w świetle doświadczeń samorządu terytorialnego w Anglii i Szwecji [w:] Finansowanie jednostek samorządu terytorialnego, red. L. Patrzałek, Poznań– Wrocław 2004. Patrzałek L., Finanse samorządu terytorialnego, PWE, Warszawa 2005. Swianiewicz P., Faundations of Fiscal Decentralization, Benchmarking Guide for Countries in Transition, Open Society Institute, Budapest 2003. Swianiewicz P., Finanse lokalne teoria i praktyka, Wydawnictwo Municipium, Warszawa 2004. Swianiewicz P., The Theory of Local Borrowing and the West – European Experience [w:] Local Government Borrowing: Risks and Rewards, red. P. Swianiewicz, A Report on Central and Eastern Europe, Local Government and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute – Budapest 2004. Swianiewicz P., Zadłużenie samorządów – podstawy teoretyczne i doświadczenia Europy Zachodniej, „Finanse Komunalne” 2003, nr 5. Debt Incurring Procedures of Local Governments in European Union Countries The issue of local government debt has increased in significance in recent years. This is, above all, due to the fact that the size of local government dept impacts on the size of national debt. In past years, most Western European countries have tried to fulfil the Maastricht convergence criteria, and hence have been forced to limit the level of debt. Central and East European countries still have to face the problem of reducing public debt if they wish to enter the euro zone. This article is devoted to the issue of local debt in selected European Union countries. In the first part, the author presents the legal regulations, procedures and debt limits that are binding in the original “EU-15”. Her analysis of the experiences of particular countries is preceded by a theoretical discussion of the circumstances under which local governments get into debt. The author divides the motives for incurring debt by local authorities according to the purpose for which the resources are designated, i.e., financing current shortfalls or investment. The first part of the analysis concludes with a breakdown of the level of local debt. The second part of the article is devoted to four of the ten countries that joined the European Union in 2004. The author describes the experiences of Hungary, the Czech Republic, Slovakia and Estonia. The article finishes with a summary of the differences between particular countries and a comparison of the level of local debt in the discussed countries..

(19)