RENATA RASZEWSKA-SKAŁECKA
Uniwersytet Wrocławski
MIEJSCE STATUTU
I REGULAMINU ZAKŁADU ADMINISTRACYJNEGO
W SYSTEMIE ŹRÓDEŁ PRAWA
1.
KWESTIE WYBRANE
ZAGADNIENIA WSTĘPNE
W polskiej nauce prawa w kwestii statutu i regulaminu jako wewnątrz-zakładowych aktów normatywnych nie ma dotychczas kompleksowego opra-cowania2. Podejmowana przeze mnie koncepcja statutu i regulaminu zakładu
1 Artykuł przedstawia stan prawny na dzień 4 stycznia 2006 r. Termin „źródła prawa” jest terminem wieloznacznym w naukach prawnych. Zob. na ten temat piszą m.in.: W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 413–416; W. Skrzydło,
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 1998, s. 81–89; S. Kaźmierczyk,
Z. Pulka, Wstęp do prawoznawstwa, Wrocław 1999, s. 123–126; Z. Ziembiński, Teoria prawa, Warszawa–Poznań 1977, s. 76–77; idem, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 244–245; W. Gromski, Źródło prawa, [w:] Encyklopedia prawa, red. U. Kalina-Prasznic, War-szawa 2000, s. 1311; J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Katowice 1999, s. 109–112; A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1993, s. 179 i n.; S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 1997, s. 141; A. Michal-ska, S. WronkowMichal-ska, Zasady tworzenia prawa, Poznań 1983, s. 13–16; H. Rot, Wstęp do nauk
prawnych, Wrocław 1988, s. 78; J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecz-nictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kraków 2000, s. 507; Z. Duniewska i in. (red.), Prawo ad-ministracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2002, s. 114 i n.
2 Zob. piszą ten temat m.in.: W. Klonowiecki, Zakład publiczny w prawie polskim. Studium
prawno-administracyjne, Lublin 1933, s. 181; M. Elżanowski, Zakład państwowy w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 125; E. Ochendowski, Zakład administracyjny jako podmiot administracji państwowej, Poznań 1969, s. 191; idem, Organy administracji niezespolonej i zakłady administracyjne, [w:] System prawa administracyjnego, t. II, pod red. J. Jendrośki, Wrocław 1977,
s. 351; J. Starościak, Studia z teorii prawa administracyjnego, Wrocław 1967, s. 124; J. Hom-plewicz, Zarządzenia administracyjne. Studium z zakresu nauki prawa administracyjnego, ZNUJ CCXXXIX, „Prace Prawnicze” z. 47, Kraków 1970; idem, glosa opubl. w „Państwie i Prawie” 1985, nr 5 s. 135 i n.; B. Howorka, Wewnątrzzakładowe akty normatywne, „Nowe Prawo” 1986, nr 9, s. 83 i n. Statuty i regulaminy zakładów administracyjnych nie są tworzone jednakowo i
cha-PRZEGLĄD PRAWA I ADMINISTRACJI LXXVII WROCŁAW 2008
administracyjnego jako źródła prawa3 nie rozwinęła się w polskiej literaturze naukowej. Niniejsze rozważania, chociaż nie pretendują do roli kompleksowej analizy problemu, to jednak przybliżają to zagadnienie na tle systemu źródeł pra-wa, a zwłaszcza źródeł prawa administracyjnego. Stąd też przedmiotem artykułu staje się kwestia statutu i regulaminu zakładowego jako źródła prawa i źródła prawa administracyjnego. Wszakże prawo zakładowe mieści się w sferze prawa administracyjnego. Z tego też punktu widzenia należy poddać analizie działal-ność normodawczą zakładów administracyjnych na przykładzie statutu i regula-minu, która nie zawiera się w systemie konstytucyjnego katalogu źródeł prawa Rzeczypospolitej Polskiej4, ale w praktyce istnieje i nie można jej nie zauważać
na gruncie obowiązującego prawa. Wydaje się, że problem ten zasługuje na uwa-gę i przekonuje do zainteresowania się tą tematyką.
Problematyka źródeł prawa należy do zasadniczych w nauce prawa, w tym również prawa administracyjnego5. W obrazie całości źródeł prawa źródła prawa administracyjnego przedstawiają się jako temat szczególnie złożony i praktycznie ważny6, a wśród nich również źródła prawa zakładowego na przykładzie statutu i regulaminu. W pełni uzasadnione staje się więc poruszenie tematyki teorii źródeł prawa również na gruncie prawa administracyjnego. Przemawia za tym ten
argu-rakter prawny tych aktów normatywnych również nie jest jednolity; por. R. Raszewska-Skałecka,
Statut i regulamin zakładu administracyjnego w polskim prawie administracyjnym – wybrane za-gadnienia, Acta Uniwersitatis Wratislaviensis No 2775, „Przegląd Prawa i Administracji” t. LXVII,
Wrocław 2005, s. 177–205.
3 Szerzej R. Raszewska-Skałecka, Statut i regulamin zakładu administracyjnego jako źródła
prawa, Wrocław 2005 (rozprawa dokt. nie publ.).
4 Zob. rozdz. III „Źródła prawa” Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483; sprost. Dz.U. z 2001 r. Nr 28, poz. 319).
5 Pojęcie „źródło prawa” (z łacińskiego fontes iuris) – recypowane z prawa rzymskiego (fontes iuris oriundi – „źródła pochodzenia prawa”) – jest od wieków odróżniane od zbliżonego do niego, choć znacznie pojemniejszego terminu „źródła poznania prawa” (fontes iuris
cognoscen-di). Ta ostatnia kategoria obejmuje wszelkie materiały, w tym urzędowe organy promulgacyjne,
dokumenty, publikacje i inne formy przekazu informacji o prawie. Pojęcie „źródło prawa”, nie zde-fi niowane wprost prawnie i wywołujące wiele sporów, wprowadzono w teorii prawa. Kontrowersje z nim związane wynikały przede wszystkim z jego wieloznaczności. Brak jednoznaczności nie spo-wodował jednak rezygnacji z korzystania z tej kategorii na gruncie tak ogólnej teorii prawa, jak też teorii poszczególnych dyscyplin prawa. Również w nauce prawa administracyjnego powszechnie używano tego pojęcia, przypisując mu jednak odmienne znaczenia. Szerzej zob. Z. Duniewska,
Źródła prawa administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red. M. Stahl, Warszawa 2002, s. 144.
6 Na temat administracyjnej działalności prawotwórczej patrz J.S. Langrod, Instytucje prawa
administracyjnego, zarys części ogólnej, reprint, Kraków 2003, s. 264 i n. W kwestii współczesnej
konstytucyjnej konstrukcji prawotwórstwa administracyjnego i pozakonstytucyjnego obszaru źródeł prawa administracyjnego zob. Źródła prawa administracyjnego. Konferencja z okazji 100
roczni-cy urodzin Profesora Jerzego Stefana Langroda, Uniwersytet Jagielloński – 23 kwietnia 2004 r.,
ment, że samo „administrowanie” następuje m.in. w drodze konstytuowania przez organy administracyjne ogólnie obowiązujących norm prawnych. Administracja publiczna sama dla siebie może formułować dyrektywy działania, jak i musi mieć możność bieżącego reagowania na zjawiska życia społecznego i regulowania ad hoc różnych zdarzeń7, jakie niesie rzeczywistość społeczna czy gospodarcza. Musi
na nie odpowiadać także swą działalnością prawotwórczą8. Z tego też względu teoria prawa administracyjnego nie może pomijać problematyki tworzenia prawa9. Tematyka źródeł prawa stanowi fundamentalne odniesienie do prawie wszystkich zorganizowanych i funkcjonujących mechanizmów prawnych w państwie. W te-orii źródeł prawa „zbiegają się węzłowe sprawy funkcjonowania administracji, zwłaszcza że (jest to osobliwość prawa administracyjnego) tworzenie niektórych jego składników jest w ręku samej administracji”10.
Powstaje pytanie, czy akty prawa zakładowego – statuty i regulaminy – zali-czone być powinny do kategorii źródeł prawa; co jest istotą prawa zakładowego; jakie cechy swoiste pozwalają prawo to wyodrębnić, a zarazem – jak jest ono w porządku prawnym usytuowane. Zanim jednak przejdę ad meritum rozważań, warto poświęcić nieco uwagi samemu pojęciu prawa. Określona koncepcja pra-wa wywiera bowiem w sposób oczywisty wpływ na istotę wszystkich elementów tego systemu – w tym również aktów prawa zakładowego. Spór o istotę prawa nie jest zagadnieniem tylko teorii prawa, lecz ma bezpośredni wpływ na prak-tykę legislacyjną. Problematyka pojęcia prawa i jego źródeł była i jest nadal przedmiotem licznych dyskusji naukowych, bowiem nie jest rozumiana jedno-znacznie11.W nawiązaniu do prawotwórstwa zakładów administracyjnych na tle rozwiązań przyjętych w polskim porządku prawnym podstawę udzielenia odpo-wiedzi na pytanie „Czym jest prawo?” stanowić muszą unormowania Konsty-tucji. Odpowiedzi na to pytanie udziela także doktryna w związku z polemiką dotyczącą zrekonstruowania systemu źródeł prawa, co ze swej istoty jest nie-jednokrotnie związane z koncepcją prawa i aktu prawotwórczego. Konstytucja,
7 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 51.
8 A. Błaś, Dyskusja, [w:] Źródła prawa administracyjnego..., s. 151; por. Langrod, op. cit., s. 264.
9 J. Starościak, Źródła prawa administracyjnego, [w:] System prawa administracyjnego, t. I, Wrocław 1977, s. 86 i 87.
10 Zob. F. Longchamps, Współczesne problemy podstawowych pojęć prawa
administracyj-nego, PiP 1966, z. 6, s. 892; idem, O źródłach prawa administracyjnego (problemy poznawcze),
[w:] Studia z zakresu prawa administracyjnego ku czci prof. dra Mariana Zimmermanna, Warsza-wa–Poznań 1973, s. 95 i n.
11 W literaturze coraz częściej wyrażane są poglądy, że termin „źródła prawa” jest „tak wielo-znaczny, budzi tak bałamutne skojarzenia myślowe, że trzeba go odłożyć do lamusa” – J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Katowice 1999, s. 111. Eliminując pojęcie „źródło prawa”, wielu autorów pisze o sposobach powstawania czy tworzenia prawa lub o tzw. formach prawa (ibidem).
odnosząc się do problematyki prawa, nie udziela jednak jednoznacznej odpowie-dzi na pytanie o koncepcję prawa. Z analizy jej treści wynika, że przyjmuje ona pozytywistyczną koncepcję prawa12. Prawo jawi się tu jako zjawisko złożone i wielopłaszczyznowe, ale uporządkowane poprzez wzajemne powiązania po-szczególnych składników i ich tożsamość funkcjonalną wynikającą z najwyższej rangi Konstytucji. Prawo w ujęciu konstytucyjnym jest strukturą zamkniętą, w sposób zamknięty skonstruowany został system aktów normatywnych będący wynikiem działalności stanowiącej wymienionych organów13. Prawo jest po-rządkiem w zasadzie zamkniętym, który sam wyraża zasady dotyczące tego, jakimi sposobami ma się tworzyć i uzupełniać i jakie elementy mają się nań skła-dać. Prawo samo normuje swoje źródła – w tym sensie jest to „system autopo-jetyczny”14. Z przepisów Konstytucji traktujących o prawie wynika, że prawem są normy postępowania o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym w znaczeniu, w jakim cechę ogólności i abstrakcyjności rozumie się w teorii prawa i w nauce prawa konstytucyjnego15.
W nauce prawa wyrażono pogląd, że prawem jest zespół norm postępowania określonych podmiotów (adresatów), norm o charakterze abstrakcyjno-ogólnym (generalnym), norm ustanowionych lub uznanych przez państwo, których rea-lizacja jest chroniona przymusem państwowym16. Prawo jest systemem norm różniących się stopniem ogólności, podstawą prawną ich wydania (stanowienia), zakresem podmiotowym i przedmiotowym obowiązywania. Normy prawne wy-tyczają zakres, w jakim mamy do czynienia z prawem, i na odwrót – zakres, w jakim mamy do czynienia z prawem, wytycza nam zakres występowania norm prawnych. Właściwym punktem wyjścia dla ustalenia zakresu badań, zwłaszcza norm prawa administracyjnego, jak również znaczne zróżnicowanie utożsamianej z nim regulacji prawnej17, wydaje się być pojęcie normy prawnej. W teorii prawa prezentowane są różne ujęcia normy prawnej18, jednakże ustalenie, jaki rodzaj
12 Na temat koncepcji prawa pisze R. Piotrowski, Koncepcja prawa w projekcie konstytucji
RP, [w:] Prawo i kontrola jego zgodności z konstytucją, E. Zwierzchowski (red.), Warszawa 1997,
s. 9, 19; Zob. także D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz–Kraków 2003, s. 48–52.
13 Piotrowski, op. cit., s. 9, 19.
14 H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego, Warszawa 1994, s. 12. 15 K. Działocha, Źródła prawa, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, s. 3–4.
16 Zob. J. Oniszczuk, Prawo, jego tworzenie i systematyka (wybrane zagadnienia), Warszawa 1999, s. 14 i 21.
17 Por. w szczególności uwagi J. Filipka sformułowane w pracach: Rola prawa w działalności
administracyjnej państwa, ZN UJ, t. CCCLXXII, „Prace Prawnicze” 1974, nr 65, s. 11, 38 i n., 65
i n.; Elementy strukturalne norm prawa administracyjnego, ZN UJ, t. DCXXVII, „Prace Prawni-cze” 1982, nr 99, s. 7–8; 56 i n.
18 Podstawowe z nich prezentuje m.in. J. Wróblewski, Przepisy i normy prawne, [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 312–313.
reguł oznaczony jest terminem „norma prawna”, zależy oczywiście od okre-ślenia koncepcji systemu prawa, a w konsekwencji także form jego tworzenia. Norma nabiera bowiem charakteru prawnego – staje się źródłem prawa, jeżeli jest wydana w określonej formie, przez powołany do tego organ, a także w ściśle określony sposób. W znaczeniu prawniczym źródłami prawa są formy wyrażania norm prawnych. W nauce prawa K. Sobczak identyfi kuje źródło prawa z normą prawną19.
Prawo administracyjne, jako swoista gałąź prawa20, jest „zbiorem przepisów wydawanych przez różne organy władzy i administracji, a w dodatku znajdujące się na różnych szczeblach i w różnych zależnościach między sobą”21. Tworzy
je wielka liczba norm prawnych zawartych w ustawach, rozporządzeniach, uchwałach, zarządzeniach, statutach, regulaminach i innych aktach. Jako gałąź prawa stanowi integralną, niesprzeczną i spójną część obowiązującego polskie-go systemu prawa. Według J. Szreniawskiepolskie-go „prawem są normy zachowania, ustanowione w przewidzianym trybie przez powołane do tego organy państwowe (lub samorządowe), których przestrzeganie jest zapewnione możliwością uży-cia przymusu państwowego, a źródłami prawa są akty normatywne”22. Pojęciu „źródła prawa” nadaje się różne znaczenia23. Rodowód normy prawnej obejmuje
19 J. Służewski, O. Bujko, K. Sobczak, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1961, s. 16.
20 Wśród podejmowanych w polskiej literaturze prób zdefi niowania prawa administracyjnego wyróżnić można dwie zasadnicze grupy poglądów. Według pierwszej z nich, prawem administra-cyjnym jest gałąź prawa, która daje podstawę do powstania specyfi cznego stosunku prawnego, a mianowicie stosunku administracyjnoprawnego. Druga zaś za kryterium odróżnienia uznaje przedmiot regulacji, przyjmując, iż prawem administracyjnym są te przepisy, które regulują „bezpo-średnią i organizatorską” działalność państwa. Pisze na ten temat m.in. Dąbek, Prawo miejscowe..., s. 52–53: prawem administracyjnym jest ta gałąź prawa, która „normuje stosunki pomiędzy orga-nami administracji publicznej a jednostkami, zawiera zasady tworzenia, strukturę organizacyjną, zadania oraz szeroko rozumiane zasady działania administracji publicznej z jednej strony, z drugiej zaś odpowiadające im prawa i obowiązki jednostek”.
21 J. Szreniawski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Lublin 1994, s. 84. 22 Ibidem, s. 81.
23 Nawiązuję do znaczenia terminu „źródła prawa” w doktrynie w ujęciu Z. Duniewskiej: „Mianem źródła prawa określano w szczególności: »życie narodu, społeczeństwa«, »przepis prawa« (A. Okolski); »sposoby powstawania lub składniki gatunkowe porządku prawnego« (F. Long-champs); »akty prawne zawierające przepisy prawa« (M. Jaroszyński i J. Starościak); »akty nor-matywne« czy »formy wyrażania norm prawnych« (J. Szreniawski); »podstawy prawne regulujące strukturę i treść działania organów państwa« (J. Łętowski); »akt stanowienia prawa« (J. Lang); »zbiór jednorodnych aktów normatywnych; tryb tworzenia aktów normatywnych« (Z. Rybicki); »pochodzący od organu państwa akt prawny, którego treść jest kwalifi kowana jako ustanowienie obowiązujących przepisów prawa« (W. Dawidowicz); »rodzaje aktów regulujących organizację i funkcjonowanie administracji oraz stosunki administracji z podmiotami-obywatelami« (I. Lipo-wicz), porównanie tak różnych ujęć wskazuje, jak odmienne treści kryją one w sobie” – Duniewska,
czynniki genetyczne prawa (treść) i równocześnie postać, w jakiej zostaje ono wyrażone (forma)24. Niekiedy uważa się, że źródłem prawa jest to, z czego można dowiedzieć się, jaka jest treść norm prawnych. Są to źródła poznania, tj. formy przekazu, z których poznajemy treść obowiązującego w danym czasie prawa. Przyjmuje się, iż „źródłem prawa jest sam akt, w którym zawarte są nor-my prawne. Tak rozumiane źródła prawa stanowią czynnik porządkujący nornor-my prawne, ich wielką liczbę i wzajemny stosunek. Źródłem prawa jest więc forma, w której normy prawne powstają i są ogłaszane”25. Z punktu widzenia konstytu-cjonalisty chodzi tu o źródło powstawania prawa, tzn. o akt ustanawiający normy prawa obowiązującego26. Źródłem prawa będzie więc każdy akt normatywny
zawierający przynajmniej jedną obowiązującą normę prawną27. Panuje pogląd, że „pozycja normy prawnej (aktu normatywnego) w systemie źródeł prawa wy-znaczona jest przez związki (treściowe, wynikające z hierarchii norm, formalne), w jakie wchodzi z innymi normami systemu, związki z normami w innych, już obowiązujących aktach danej gałęzi prawa, oraz związki z pozostałymi nor-mami systemu”28.
W teorii prawa należy ściśle odróżniać trzy podstawowe sposoby pojmo-wania źródeł prawa: materialne, formalne oraz poznawcze29. W niniejszych roz-ważaniach posłużę się pojęciem źródeł prawa w znaczeniu formalnym. Źródła prawa w ujęciu formalnym tworzą hierarchiczny układ aktów normatywnych, obejmujący Konstytucję, ustawy oraz akty podustawowe o różnej mocy prawnej (powszechnie obowiązujące wszystkie podmioty w danym państwie względnie adresowane do określonej grupy adresatów). W znaczeniu normodawczym stano-wią one rezultat działania właściwego organu państwowego, w którym jest wy-rażone (sformułowane) prawo. Są rezultatem stanowienia prawa. Jest oczywiste, że formalnym źródłem prawa jest akt normatywny30, który zawiera przepisy
24 L. Garlicki i in., Źródła prawa w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1997, s. 7. 25 E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2000, s. 69; zob. M. Kotul-ski, Źródła prawa administracyjnego – wybrane zagadnienia, [w:] Prawo administracyjne w
okre-sie transformacji ustrojowej, E. Knosala, A. Matan, G. Łaszczyca (red.), Kraków 1999, s. 50.
26 B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 44. 27 Garlicki i in., op. cit., s. 7.
28 Ibidem, s. 7–8.
29 J. Sługocki, Prawo administracyjne, Kraków 2003, s. 19; por. J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp
do prawoznawstwa, Katowice 1999, s. 110.
30 W doktrynie i w judykaturze utrwalono pojęcie „akt normatywny”, zwany też aktem prawotwórczym, oznaczające akt zawierający normy generalne i abstrakcyjne, tj. normy, których adresat jest wyodrębniony na podstawie cech ogólnych i których przedmiot jest określony jako typ zachowania się. Pojęciem „akt normatywny” objęte są wszelkie akty, które wyznaczają reguły i wzory postępowania prawnie wiążące dla adresatów, niezależnie od tego, jaką formę ma podsta-wa prawna ich stanowienia i jaki jest ich zasięg przedmiotowy i podmiotowy, byleby mieściły się one w kategorii aktów stanowienia, a nie stosowania prawa; por. W. Gromski, Akt normatywny, [w:] Encyklopedia prawa, red. U. Kalina-Prasznic, Warszawa 2000, s. 23–24; M. Kulesza,
Prze-prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym31. Warto zaznaczyć, że akt normatywny to akt zawierający normy generalne i abstrakcyjne – normy, któ-rych adresat wyodrębniony jest na podstawie cech ogólnych i któktó-rych przedmiot jest określany jako typ zachowań (klasa zachowań, a nie zachowanie konkretne)32. Za H. Rotem przyjmuję, że pod pojęciem aktu normatywnego (prawotwórczego) rozumieć należy „akt prawny wydany (ustanowiony) przez organ państwa lub inny uprawniony podmiot (np. organ zakładu administracyjnego), poprzez który organ ów nadaje moc obowiązującą normom, które określonego rodzaju pod-miotom (normy generalne) wyznaczają określonego rodzaju zachowanie (normy abstrakcyjne), ilekroć wystąpią przewidziane w tych normach okoliczności”33.
Cechą aktu normatywnego kwalifi kowanego jako źródło prawa administracyj-nego jest jego ogólność i abstrakcyjność. Cecha generalności i abstrakcyjności powoduje, że norma prawa nie ulega umorzeniu lub „skonsumowaniu” przez jednorazowe zastosowanie (TK w sprawie U. 5/94). Są to zarazem cechy pozwa-lające odróżnić normy prawa będące źródłem prawa administracyjnego od innych norm, kwalifi kowanych często arbitralnie jako normy prawa administracyjnego34. Cecha generalności polega „na takiej konstrukcji normy prawnej, że adresat, do którego norma jest kierowana, a także okoliczności zastosowania normy, okre-ślone zostają rodzajowo, nie zaś indywidualnie. Z kolei abstrakcyjność dotyczy przedmiotu normy prawnej, określającej wymagane zachowanie się adresata. [...] przedmiot normy powinien być tak skonstruowany, aby określona została pewna klasa zachowań. Konsekwencją abstrakcyjności normy prawnej jest jej
»kon-pisy administracyjne w „zamkniętym systemie źródeł prawa”, ST 2000, nr 9, s. 3; idem, „Źródła prawa” i przepisy administracyjne w świetle nowej Konstytucji, PiP 1998, nr 2; idem, Przepisy administracyjne w „zamkniętym systemie źródeł prawa” oraz opinia dla Trybunału Konstytucyj-nego, ST 2000, nr 9.
31 J. Stelmasiak, Źródła prawa administracyjnego w okresie transformacji ustrojowej w
Pol-sce (zagadnienia podstawowe), [w:] Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia, Łódź 2000, s. 435; zob. także: Z. Ziembiński, „Akt normatywny” czy „akt prawo-twórczy”, PiP 1993, z. 11–12, s. 96; S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań
1997, s. 25 i n.; B. Dolnicki, Akty prawa miejscowego samorządu terytorialnego, ST 2004, nr 5, s. 6: charakter generalny mają te normy, które „określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś wymienienie ich z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc nazw generalnych szczególnego rodzaju. Natomiast abstrak-cyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w określonych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji”.
32 Por. E. Ochendowski, Prawotwórcza funkcja gminy, RPEiS 1991, nr 2, s. 24; zob. także H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego, Warszawa 1994, s. 13.
33 H. Rot, Akty prawotwórcze organów samorządu terytorialnego, „Studia Prawnicze” 1993, nr 1, s. 37.
34 A. Błaś, Studia z nauki prawa administracyjnego i nauki administracji, Wrocław 1998, s. 51.
sumowanie się«, czy też »powtarzalność« w zmieniających się nieprzerwanie okolicznościach faktycznych, w których norma jest stosowana”35.
Przypomnijmy w tym miejscu, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (np. postanowienie z 6 grudnia 1994 r., U. 5/94) zwraca się także uwagę na kwe-stię generalności i abstrakcyjności norm prawnych. Generalność jest związana ze sposobem określenia jego adresatów – adresat jak i okoliczności zastosowania normy określone zostaną rodzajowo, nie zaś indywidualnie36. O generalnym charakterze normy przesądza sposób oznaczenia adresatów, a nie sposób wska-zania tych podmiotów, w stosunku do których norma wyznacza jej adresatom obowiązki. Adresat powinien być określony jako element klasy podmiotów wy-odrębnionych ze względu na pewną cechę lub cechy. Abstrakcyjność zaś dotyczy przedmiotu normy określającego należne zachowanie się adresata. Konsekwencją abstrakcyjności normy jest jej powtarzalność – nie ulega skonsumowaniu przez jednorazowe zastosowanie37. Zakładając więc, że statut i regulamin zakładu ad-ministracyjnego są aktami normatywnymi będącymi źródłami prawa, zwłaszcza źródłami prawa administracyjnego, wypada odnieść się do przesłanek, jakim musi odpowiadać każdy akt normatywny podporządkowany ustawie i stanowiący źródło prawa.
W nauce prawa przyjmuje się, iż pojęcie źródeł prawa administracyjnego, jak i pojmowanie prawa administracyjnego, jest ściśle powiązane z obowiązującą doktryną, ustrojem i okresem historycznym38. System źródeł prawa administra-cyjnego jest oparty na ogólnych zasadach prawa, które stanowią jego założe-nia przewodnie i pozwalają ocenić kierunek i myśl przewodnią ustawodawcy39. Zdaniem F. Longchamps, „idzie tu, [...] o sposoby tworzenia się, utrzymywania się i modyfi kacji tej części struktury prawnej, która jest prawem administracyj-nym, i o różne składniki występujące w tej strukturze. Zwłaszcza, że tworzenie niektórych tych składników jest w ręku samej administracji”40. Przepisy ze sfery tego prawa, regulujące struktury i działania organów administracji, tworzą system
35 Ibidem; por. A. Błaś, T. Kuta, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe
termino-logiczno-pojęciowe, Poznań–Wrocław 1998, s. 38.
36 Szerzej zob. J. Wróblewski, Norma generalna i norma indywidualna, ZN UŁ, „Nauki Humanistyczno-Społeczne”, seria I, z. 23, Łódź 1962, s. 3–26.
37 Oniszczuk, op. cit., s. 508–509; zob. także Piotrowski, op. cit., s. 7 i n.
38 Zob. J. Boć, J. Jeżewski, Przewodnik do nauczania prawa administracyjnego, Wrocław 1977, s. 20 i n.; J. Boć, T. Kuta, Prawo administracyjne – zagadnienia podstawowe, Warszawa 1984, s. 36; Błaś, Kuta, Prawo administracyjne..., s. 34; J. Boć, Źródła prawa administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne, Wrocław 2003, s. 56.
39 Por. Starościak, Źródła prawa administracyjnego..., s. 95 i n.; zob. też L. Jastrzębski,
Źródła prawa administracyjnego oraz proces jego tworzenia, [w:] Polskie prawo administracyjne,
pod red. J. Służewskiego, Warszawa 1985, s. 24. 40 Longchamps, Współczesne problemy..., s. 892.
rozbudowany i rozległy41. Źródła prawa administracyjnego to rodzaje aktów re-gulujących organizację i funkcjonowanie administracji oraz stosunki administra-cji z podmiotami-obywatelami42. W nauce prawa administracyjnego określane są też jako „[...] wielopostaciowe, nazwane i nie nazwane akty normatywne, [...] wszystkie te akty prawne, które ustanawiają normy ogólne i abstrakcyjne. Normy te mogą mieć różny zakres przedmiotowy i różny zakres podmiotowy, zawsze jednak odnoszą się do administracji publicznej i jednostki”43.
STATUT I REGULAMIN ZAKŁADU ADMINISTRACYJNEGO JAKO ŹRÓDŁA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO
Zachodzi pytanie, jakimi cechami wyróżniają się akty normatywne. Co wy-różnia akty normatywne kwalifi kowane jako źródła prawa administracyjne-go spośród innych norm, kwalifi kowanych często arbitralnie jako normy tej gałęzi prawa. Udzielenie odpowiedzi na takie pytanie jest jedną z kwestii pozwalających przybliżyć zagadnienie aktów normatywnych, w tym statutów i regulaminów zakładowych, zaliczanych do źródeł prawa administracyjnego. Przedmiotowe rozważania skupiają się na normach porządku administracyjno-prawnego, które do statutu i regulaminu zakładu odwołują się lub pozostają w inny sposób związane z normami prawa zakładowego. W tym kontekście warto wyodrębnić pewne charakterystyczne atrybuty wszystkich statutów i regulaminów, w tym także statutów i regulaminów zakładów administracyj-nych44: 1) podstawą prawną wydawania tych aktów są przepisy powołujące daną instytucję lub zakład i wyrażające zasady jej funkcjonowania, 2) upraw-nienia i obowiązki nakładane na korzystających z usług instytucji lub zakładu powinny być ściśle związane z celem ich działania i mieścić się w granicach wyznaczonych przez ten cel, 3) specyfi ka funkcjonowania poszczególnych in-stytucji lub zakładów wymusza konieczność wpływu na kształtowanie regula-minu lub statutu organów kierowniczych instytucji z jednej strony i organów nadzorczych z drugiej. Wpływ ten może przejawiać się w formie uzgodnień i zatwierdzeń projektu statutu lub regulaminu, opracowania wzorcowego sta-tutu lub regulaminu. Uznaje się już dość powszechnie, że przedmiotem norm zawartych w aktach normatywnych obejmowanych nazwą źródeł prawa
admi-41 J. Łętowski, Prawo administracyjne dla każdego, Warszawa 1995, s. 28.
42 I. Lipowicz, Źródła prawa administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne. Część ogólna, Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2000, s. 113; Sługocki, Prawo administracyjne..., s. 19.
43 Błaś, Studia z nauki..., s. 49; Błaś, Kuta, Prawo administracyjne..., s. 36.
44 Zob. E. Olejniczak-Szałowska, Źródła prawa administracyjnego, [w:] Zasady organizacji
i działania terenowej administracji publicznej. Wstęp do prawa administracyjnego, red. M. Stahl,
nistracyjnego, są z reguły funkcje, cele, zadania, kompetencje organów admini-stracji publicznej, także ich struktura organizacyjna – rozmaite podziały pracy, linie zależności organizacyjnych, kwestie współdziałania, kontroli, nadzoru, a także odpowiedzialności45. Przedmiotem tych norm są również uprawnienia i obowiązki jednostek wobec administracji publicznej, a także liczne elementy procedury działania administracji publicznej wobec obywatela, jak i procedury działania obywatela wobec administracji publicznej46.
Generalność i abstrakcyjność norm prawnych ustanowionych w aktach nor-matywnych to nie jedyne właściwości wyróżniające akty normatywne zaliczane do źródeł prawa administracyjnego47. Swoistym przymiotem źródeł prawa
admi-nistracyjnego, powszechnie podkreślanym, jest to, że w znacznej części są one stanowione przez same organy administracji publicznej. Stanowienie przez organy administracji publicznej aktów normatywnych jest jednocześnie jedną z podsta-wowych form działania administracyjnego. Istotna część źródeł prawa admini-stracyjnego ma charakter lokalny – jest to prawo miejscowe, które obowiązuje na określonym terytorium państwa. Prawo lokalne, stanowione na podstawie ustaw obowiązujących w państwie, uwzględnia swoiste uwarunkowania i potrzeby ob-szaru, na którym obowiązuje48. Warto przy tym zwrócić uwagę, że ewenement lokalny widoczny jest także w przepisach stanowionych przez organy zakładów administracyjnych. Statuty i regulaminy zakładów administracyjnych jako pod-miotów prawa administracyjnego zalicza się niejednokrotnie do źródeł prawa ad-ministracyjnego mających charakter lokalny. Na gruncie prawa adad-ministracyjnego doniosłe praktycznie znaczenie mają liczne akty normatywne, takie jak np. statu-ty, regulaminy, które nie są włączone do konstytucyjnej kategorii źródeł prawa.
Źródła prawa administracyjnego są ściśle zhierarchizowane – jest tu mate-rialne i formalne podporządkowanie aktów normatywnych niższej rangi aktom normatywnym rangi wyższej49. Hierarchia aktów normatywnych pod względem
45 Por. Błaś, Kuta, Prawo administracyjne..., s. 36; Błaś, Studia..., s. 49; zob. także R. Hau-ser, Akty normatywne stanowione przez administrację – źródła prawa administracyjnego, [w:]
Zarys prawa administracyjnego, red. Z. Leoński, Warszawa–Poznań 1985; J. Łętowski, Prawo administracyjne – zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990; J. Filipek, Źródła prawa w zakresie prawa administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, część I, Kraków 1995;
J. Szreniawski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Lublin 1994. 46 Błaś, Kuta, Prawo administracyjne..., s. 36; Błaś, Studia..., s. 49.
47 Szerzej na ten temat: Longchamps, O źródłach prawa..., s. 97–99; Hauser, Akty
normatyw-ne..., s. 139 i n.; Szreniawski, Prawo..., s. 91 i n.; Z. Kmieciak, Skuteczność regulacji administra-cyjnoprawnej, Łódź 1994, s. 38–42; Błaś, Studia z nauki..., s. 51–53; Stelmasiak, Źródła prawa...,
s. 435; Boć, Źródła prawa administracyjnego, s. 59–60.
48 J. Jeżewski, Przepisy gminne, [w:] Samorządowy Poradnik Budżetowy na 1996 r.
Zagad-nienia ustrojowe i prawno-fi nansowe, red. W. Miemiec, B. Cybulski, Warszawa 1996, s. 43 i n.
49 J. Boć, W sprawie zgodności rozporządzeń z ustawami, AUW No 1022, „Prawo” t. CLXVIII, Wrocław 1990.
ich mocy i ważności oznacza uporządkowanie aktów normatywnych, przy czym ustalenie ich wzajemnego pierwszeństwa dokonywane jest w oparciu o ich „waż-ność”, przejawiającą się w przypisywanej im różnej mocy prawnej. Przyjmuje się, że moc prawna aktu normatywnego uzależniona jest od takich czynników, jak: koncepcja budowy systemu źródeł prawa przyjęta w danym państwie, pozycja or-ganu tworzącego prawo w strukturze aparatu państwowego oraz stosunek aktów podustawowych do ustawy. Źródła tego prawa „obejmują wiele norm prawnych zawartych w aktach normatywnych nazwanych i nie nazwanych, aktach norma-tywnych wydawanych przez wiele podmiotów prawa, aktach o różnym zasięgu, aktach normatywnych o bardzo złożonej strukturze, zmiennym przedmiocie, tre-ści nieustannie modyfi kowanej warunkami życia społecznego i nie zahamowaną [...] dynamiką przemian we współczesnym świecie. [...] wielość form, rodzajów, typów, gatunków nawet i towarzysząca temu wielość nazw aktów normatywnych zaliczanych do źródeł prawa administracyjnego”50. Zjawisko to jest od dawna przyczyną wielu trudności badawczych i praktycznych51. W doktrynie podnosi
się, iż przedmiot norm zawartych w aktach normatywnych obejmowanych nazwą źródeł prawa administracyjnego nie może być dowolnie kształtowany przez mioty, które stanowią te normy. Nie może być dowolnie kształtowany krąg pod-miotów, które stanowią te normy. Nie może być dowolnie kształtowany zakres obowiązywania stanowionych norm. Rygory dla tych norm wyznaczać powinna konstytucja52. Należy tu dodać, że w obszarze zróżnicowanych źródeł prawa administracyjnego czynnikiem porządkującym są zasady określone w konstytu-cji, zasady doktryny oraz kontrola norm prawnych stanowiących źródła prawa administracyjnego.
Konstytucja RP z 1997 r.53 nie statuuje wyraźnie i jednoznacznie, które akty
normatywne są źródłami prawa administracyjnego. Bliższe zakwalifi kowanie i ty-pologia aktów normatywnych będących źródłami tego prawa należy przede wszyst-kim do doktryny. Nauka prawa administracyjnego, a także orzecznictwo sądowe, mają decydujący wpływ na ocenę, czy akt normatywny jest w ogóle źródłem prawa i czy jest źródłem prawa administracyjnego54. Panuje pogląd, że przez źródła
pra-50 Błaś, Studia..., s. 52.
51 Zob. Longchamps, O źródłach prawa..., s. 95–104; Starościak, Źródła prawa..., s. 95 i n.; Hauser, Akty normatywne..., s. 139 i n.; Błaś, Kuta, Prawo administracyjne..., s. 38–39; Błaś,
Studia..., s. 51–53; Stelmasiak, Źródła prawa..., s. 435–436; Duniewska, Źródła prawa administra-cyjnego..., s. 144; Boć, Źródła prawa administracyjnego, s. 59–60.
52 Błaś, Studia z nauki..., s. 49; Błaś, Kuta, Prawo administracyjne..., s. 36, 39. 53 Dz.U. Nr 78, poz. 483.
54 Zob.: T. Kuta, Istota źródeł prawa administracyjnego, [w:] Boć, Kuta, Prawo
administra-cyjne..., s. 35–37; postanowienie TK z dnia 6 grudnia 1994 r. (sygn. U 5/94), [w:] B.
Szepietow-ska, Instytucje ustrojowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 1996, s. 90–97; wyrok NSA z dnia 25 marca 1981 r. (SA 353/81), [w:] P. Przybysz, Instytucje ogólne prawa
wa administracyjnego rozumie się sposoby, w jakich tworzy się, utrzymuje i zmienia prawo administracyjne – regulujące administrację publiczną55. W systemie źródeł prawa administracyjnego doktryna wyróżnia kilka ich rodzajów56.W szczególności przyjmuje się kryterium wyodrębnienia źródeł ze względu na pozycję organu sta-nowiącego akt normatywny57. Z punktu widzenia sfery działania administracji
pub-licznej, tj. zewnętrznej lub wewnętrznej (zakres obowiązywania prawa), można wy-różnić źródła prawa powszechnie obowiązującego oraz źródła prawa wewnętrznego (res internae)58. Normy prawa administracyjnego mogą być dzielone na określone grupy w zależności od przyjętego kryterium podziału. Z punktu widzenia regulowa-nej tematyki normy prawa administracyjnego można podzielić na trzy grupy: źródła prawa ustrojowego, źródła prawa materialnego, źródła prawa procesowego. Prawo administracyjne daje się uporządkować koncepcyjnie w zakresie jego wewnętrznej konstrukcji opartej na wyróżnieniu norm rodzajowo podobnych59 i podzielić – bio-rąc pod uwagę treść przepisów prawnych – na: ustrojowe, materialne, administra-cyjne i procesowe60. Poszczególne grupy norm prawnych zazębiają się wzajemnie,
często umieszczane są w jednej ustawie, muszą być jednocześnie stosowane przy
Konstytucji, „Radca Prawny” 1997, nr 6, s. 15–23; A. Bałaban, Źródła prawa w polskiej konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., „Przegląd Sejmowy” 1997, nr 5, s. 33–43; Błaś, Kuta, Prawo administra-cyjne..., s. 33–40; H. Izdebski, M. Kulesza, Źródła prawa administracyjnego, [w:] Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1998, s. 235–239; Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, J. Boć (red.), Wrocław 1998, s. 153; E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 1999, s. 71; J. Lang, Źródła prawa administracyjnego,
[w:] Prawo administracyjne, M. Wierzbowski (red.), Warszawa 1999, s. 31.; E. i E. Ura, Prawo
administracyjne, Warszawa 1999, s. 47.
55 F. Longchamps, Współczesne..., s. 891–893; tenże, O źródłach prawa..., s. 95–104. 56 Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz..., s. 153–168; Ochendowski, Prawo
admi-nistracyjne..., s. 101–129; Prawo admiadmi-nistracyjne..., J. Boć (red.), Wrocław 2003, s. 140–159;
Sługocki, Prawo administracyjne..., s. 20 i n.; Duniewska (red.), op. cit., s. 149–150.
57 Z jednej strony wyróżniamy źródła prawa stanowione przez naczelne organy państwa lub organy centralne, a z drugiej – źródła prawa stanowione przez organy terenowe.
58 Według tradycyjnej typologii aktów prawotwórczych wyróżniamy: a) akty zawierające przepisy prawne powszechnie obowiązujące, b) akty zawierające przepisy prawne kierownictwa wewnętrznego. Naturę aktów prawotwórczych powszechnie obowiązujących na danym terenie wy-znaczają trzy podstawowe elementy: ogólny charakter norm postępowania, które dotyczą wszyst-kich adresatów na obszarze objętym właściwością organu, określone ustawowo warunki prawne ich (aktów) stanowienia, obowiązek zgodnego z wymaganiami ustawy ogłoszenia aktu. Akty pra-wotwórcze wewnętrznie obowiązujące odznaczają się następującymi cechami: przepisy w nich za-warte regulują zachowanie się adresatów należących do układu organizacyjnego jednostki organiza-cyjnej, wydawane są na podstawie ogólnych norm określających organizację i kompetencje organu prawotwórczego, ogłaszane są w sposób zwyczajowy, nie regulowany ustawowo – pisze H. Rot,
Akty prawotwórcze organów samorządu terytorialnego, „Studia Prawnicze” 1993, nr 1, s. 38.
59 Prawo administracyjne..., Boć (red.), s. 36.
60 J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 24; por. Z. Leoński, Materialne prawo administracyjne, Warszawa 2000, s. 4.
rozstrzyganiu prawie każdej sprawy administracyjnej61. Normy ustrojowe dotyczą podmiotów administrowania w państwie (np. organizacja, zasady, funkcjonowanie podmiotów administracji publicznej, struktura administracji), normy materialnego prawa administracyjnego regulują przedmiot (np. zadania, działania, prawa i obo-wiązki w poszczególnych dziedzinach życia), a normy proceduralne dotyczą spo-sobów administrowania (np. regulują tryb działania i porządek załatwiania spraw). Zespoły tych norm stanowią jedną całość regulującą procesy administrowania w państwie. Podział ich ma odpowiadać na pytania: kto robi, co robi, jak robi62. Źródła prawa administracyjnego to tradycyjna nazwa „dróg tworzenia się tego pra-wa” – według F. Longchamps’a63 – sposobu, w jaki tworzy się, utrzymuje i zmienia
prawo administracyjne. Przyjmuję dla naszych rozważań, iż statut i regulamin za-kładu administracyjnego są aktami normatywnymi będącymi źródłem prawa mate-rialnego, procesowego i ustrojowego w systemie źródeł prawa administracyjnego.
W celach badawczych posłużę się regulaminem zakładu administracyjnego, biorąc za przykład regulamin studiów64. Regulamin studiów jest aktem prawnym
wydanym na mocy delegacji ustawowej65, uchwalanym przez senat uczelni (art. 161 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym). Regulamin studiów określa organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta. Normuje zasady korzystania z usług zakładu przez użytkowników oraz ich współ-udział w osiąganiu celów zakładu. Jego postanowienia są traktowane jako instru-ment organizacji procesu dydaktycznego oraz oddziaływań wychowawczych. Regulamin jest aktem o charakterze wewnątrzzakładowym, gdyż zakres jego mocy obowiązującej rozciąga się na organy szkoły, jej pracowników, studentów i ich organizacje. Regulamin zawiera postanowienia o charakterze organizacyj-nym; takim regulaminem organizacyjnym może być określona np. szczegółowa struktura organizacyjna szkoły wyższej66. Statut nie może bowiem wymieniać wszystkich jednostek organizacyjnych uczelni, a tylko jej jednostki podstawowe
61 Ochendowski, Prawo administracyjne..., s. 31.
62 Boć, Kuta, Prawo administracyjne..., s. 16; zob. także E. i E. Ura, Prawo
administracyj-ne..., s. 29; Prawo administracyjadministracyj-ne..., Boć (red.), s. 36.
63 F. Longchamps, Założenia nauki administracji, Wrocław 1949, s. 95 – koncepcja cyt. za Lipowicz, Źródła prawa administracyjnego..., s. 110.
64 Załącznik do zarządzenia nr 35/2001 rektora Uniwersytetu Wrocławskiego z dnia 6 lipca 2001 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu Studiów w Uniwersytecie Wrocławskim. Pomoc-niczo wykorzystuję tu koncepcję typologii regulaminów zakładowych według J. Borkowskiego,
Organizacja zarządzania szkołą wyższą, Wrocław 1978, s. 316, oraz Howorki, Wewnątrzzakładowe akty..., s. 88–90.
65 Zob. art. 160 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365).
66 Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym: „Organizację oraz zasady działania administracji uczelni publicznej określa regulamin organizacyjny, chyba że statut stanowi inaczej. Tryb ustalania regulaminu organizacyjnego określa statut”.
– wydziały oraz jednostki o charakterze pozawydziałowym. Regulamin zawiera normy o charakterze organizacyjnym dotyczące toku i porządku studiów.
Regulamin obejmuje także normy o charakterze materialnym określające przesłanki aktów wewnętrznych i zewnętrznych podejmowanych na podstawie regulaminu. Typowymi decyzjami wewnętrznymi będzie ustalanie na podsta-wie regulaminu szczegółowego planu i rozkładu zajęć dydaktycznych lub za-liczanie zajęć dydaktycznych studentowi przez osobę je prowadzącą. Aktem wywierającym skutki na zewnątrz będzie np. skreślenie z listy studentów67 z po-wodu rezygnacji ze studiów, niepodjęcia studiów, niezłożenia w terminie pracy dyplomowej lub egzaminu dyplomowego, ukarania karą dyscyplinarną w postaci wydalenia z uczelni. Zgodnie z art. 190 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyż-szym: „Kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej może skreślić studenta z listy studentów w przypadku: stwierdzenia braku postępów w nauce, nieuzy-skania zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie, niewniesienia opłat związanych z odbywaniem studiów”. Regulamin studiów68 precyzuje te
okolicz-ności na przykład w następujący sposób: nieusprawiedliwione nieuczęszczanie na zajęcia przez okres jednego miesiąca, niedokonanie wpisu na następny lub powtarzany semestr w terminie (na semestr letni do dnia 5 marca, a na semestr zimowy do dnia 5 października każdego roku), niezdanie egzaminu dyplomo-wego w ciągu jednego roku od zaliczenia ostatniego semestru przewidzianego planem studiów, prawomocne orzeczenie komisji dyscyplinarnej – powodujące rozwiązanie stosunku prawnego łączącego studenta z zakładem. Zakres mocy obowiązującej regulaminu rozciąga się na wszystkie szczeble organizacyjne szko-ły, dlatego też na podstawie jego przepisów są wydawane akty obowiązujące w całej szkole wyższej, na poszczególnych wydziałach, kierunkach, w ramach danego typu studiów.
Regulamin ujmuje również normy proceduralne określające tryb postępowa-nia przy podejmowaniu aktów wewnętrznych i ich zaskarżaniu przez adresatów. W zależności od rodzaju sprawy, tzn. czy ma ona charakter jednostkowy, czy do-tyczy grupy studentów, właściwy do podjęcia czynności będzie prowadzący za-jęcia, dyrektor (kierownik) zakładu, katedry, instytutu lub dziekan. Od decyzji dziekana w sprawach rozpatrywanych na podstawie przepisów regulaminowych przysługuje odwołanie do rektora69 – podkreśla się tu wewnątrzzakładowy
cha-67 Regulamin studiów określa prawa i obowiązki studentów związane z tokiem studiów. Ma istotne znaczenie dla użytkowników. Kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej skre-śla studenta z listy studentów w przypadku, o którym stanowi art. 190 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.
68 Zob. § 45 ust. 1 Regulaminu Studiów w Uniwersytecie Wrocławskim (załącznik do za-rządzenia nr 35/ 2001.
rakter tego aktu prawnego. W przypadku negatywnej decyzji rektora co do skre-ślenia z listy studentów przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Ustanawiając regulamin zakładu, trzeba mieć na względzie, iż nie jest on tylko instrumentem umożliwiającym jego organom kierowanie użytkownikiem w procesie świadczenia usług, ale jest aktem o charakterze ochronnym dla użyt-kowników – powinien dokładnie określać ich uprawnienia i obowiązki, a także uprawnienia i obowiązki organów zakładu wobec użytkowników70. Regulamin zakładowy – regulamin studiów w szkole wyższej zawiera postanowienia od-noszące się do stosunków między organami zakładu a destynatariuszami i doty-czące pozycji prawnej destynatariusza przez określenie jego praw i obowiązków. Treść postanowień regulaminów zakładowych musi być znana zainteresowa-nym osobom, w szczególności destynatariuszom. Regulamin winien być po-dany do ogólnej wiadomości studentom. W praktyce najczęściej wywiesza się regulamin na tablicach ogłoszeń. Pełni on funkcję informacyjną i porządkującą pewne szczegółowe unormowania zawarte w statucie. Regulamin określa po-nadto zasady działania organizacji destynatariuszy zakładu administracyjnego – regulamin organizacji destynatariuszy. Tego rodzaju organizacje działają tylko w niektórych zakładach administracyjnych, w sytuacjach określonych przez ustawę lub przez przepisy wykonawcze, jak np. samorządy uczniowskie, samo-rząd studencki. W doktrynie zwraca się uwagę, że regulaminy „służą określaniu przesłanek, zasad i trybu podejmowania powtarzających się działań (w tym udzielaniu świadczeń) w ramach pewnych rygorów administracyjnoprawnych w stosunku do nieskonkretyzowanych z góry adresatów, którzy z mocy prawa albo i niekiedy z własnej woli pozostawać będą w określonym kompleksowo stosunku prawnym z administracją państwową”71. Regulamin zakładowy jest
ak-tem normującym sytuację prawną obywateli w ich korzystaniu z usług zakładów administracyjnych72.
W literaturze M. Elżanowski uznał regulamin zakładu za akt normatywny będący źródłem prawa73. Autor ten zwrócił uwagę, iż „na charakter regulami-nów jako źródła prawa podporządkowanego ustawie wskazuje również forma ich wydania”74. W doktrynie zwraca się także uwagę, iż regulaminy wydaje się z zasady w formie zarządzenia i jakkolwiek stanowią one załącznik do tego
za-70 M. Elżanowski, Charakter prawny i zakres regulaminu zakładu państwowego, PiP 1969, nr 8–9, s. 343.
71 J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, Kraków 1995, s. 64. Autor ten pisze, iż regulaminy, podobnie jak statuty, odgrywają szczególną rolę w układach administracji zdecen-tralizowanej.
72 S. Kraszewski, Regulaminy zakładowe, [w:] Kryteria prawidłowości działań wewnętrznych
administracji (referaty na konferencję naukową – Karpacz 1981), Wrocław 1981, s. 84.
73 Elżanowski, Charakter prawny i zakres regulaminu..., s. 339. 74 Ibidem.
rządzenia, nie są osobnym źródłem prawa75, gdyż ze względu na formę mieszczą się zawsze w akcie normatywnym, który nadaje ten regulamin76. Jeśli regulamin jest wydawany przez organy zakładu na podstawie zarządzenia określającego tryb jego wydania, należy go traktować jako osobne źródło prawa co do formy i co do treści77.
Statut i regulamin zakładu administracyjnego jest źródłem prawa administra-cyjnego. W doktrynie zwraca się m.in. uwagę, iż statuty i regulaminy zakładów administracyjnych stanowią szczególny rodzaj aktów prawotwórczych kierowni-ctwa wewnętrznego i należą do norm prawa miejscowego (por. E. Ochendowski, M. Elżanowski, W. Dawidowicz, J. Starościak)78. Należy przy tym podkreślić, iż
administratywista patrzy na treść konstytucyjnego katalogu źródeł prawa przez pryzmat dorobku doktryny prawa administracyjnego w przedmiocie źródeł pra-wa. W literaturze przyjmuje się, iż „źródła prawa (w szczególności prawa ad-ministracyjnego) to akty prawne wydawane przez organy państwa na podstawie przysługujących im kompetencji, a ustanawiające lub uznające normy postępo-wania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (normy prawne)”79. Wielość i różnorodność rodzajowa źródeł prawa administracyjnego w sensie składników gatunkowych znacznie utrudnia przedstawienie charakterystyki tej części porząd-ku prawnego80. Źródła tej gałęzi prawa można analizować statycznie i dynamicz-nie81. W badaniu statycznym istotne jest pokazanie składników gatunkowych
porządku prawnego i ich cech charakterystycznych. Takimi składnikami gatunko-wymi obowiązującego porządku prawnego w dziedzinie prawa administracyjnego są: konstytucja, ratyfi kowane umowy międzynarodowe, ustawy, rozporządzenia z mocą ustawy (od 1997 r. w bardzo ograniczonym zakresie), liczne rozporzą-dzenia oraz miejscowe przepisy prawne, a także uchwały, zarząrozporzą-dzenia, statuty i regulaminy jako akty prawa wewnętrznego82. W badaniu dynamicznym źródeł prawa administracyjnego wskazujemy sposoby, jakimi prawo się tworzy i mo-dyfi kuje. Przedmiotem regulacji administracyjnoprawnej są zagadnienia z reguły zróżnicowane i złożone równocześnie, a przy tym opiera się ona na pojęciach
75 Zob. stanowisko wyrażone w podręczniku Prawo administracyjne, M. Jaroszyński (red.), Warszawa 1952, t. I, s. 138.
76 Por. M. Jaroszyński, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1956, s. 142.
77 Por. Z. Salwa, Charakter prawny i zakres regulaminu pracy w PRL, Warszawa 1964, s. 53 i n.
78 Stahl (red.), Zasady organizacji i działania terenowej administracji publicznej..., s. 23. 79 R. Hauser, Akty normatywne stanowione przez administrację – źródła prawa
administracyj-nego, [w:] Zarys prawa administracyjadministracyj-nego, Z. Leoński (red.), Warszawa–Poznań 1985, s. 138.
80 Z. Leoński, Określenie administracji i prawa administracyjnego, [w:] Zarys prawa
admi-nistracyjnego, Z. Leoński (red.), Warszawa–Poznań 1985, s. 7.
81 J. Boć, J. Jeżewski, Przewodnik do nauczania prawa administracyjnego, Wrocław 1977, s. 21.
i konstrukcjach prawnych o dużej specyfi ce, które stosownie do okoliczności i potrzeb społecznych ulegać muszą częstym zmianom. Stąd nie jest możliwe sformułowanie zasad prawnych na tyle ogólnych i trwałych zarazem, że mo-głyby być skodyfi kowane83. Uwaga ta odnosi się do prawa administracyjnego materialnego. Według J.S. Langroda wymienione cechy prawa administracyjnego stanowią przeszkodę dla „tworzenia a priori reguł prawnych dla ogółu wchodzą-cych w grę sytuacji faktycznych”84. Warto zauważyć, że autor ten nie posługuje się kategorią pojęciową źródeł prawa85. Langrod szuka źródeł prawa admini-stracyjnego tylko w normie i, rozważając strukturę prawa adminiadmini-stracyjnego, ustala hierarchię norm tego prawa, a nie hierarchię jego źródeł w tradycyjnym rozumieniu tego słowa86.
Zgodnie z konstytucyjną konstrukcją tzw. zamkniętego katalogu źródeł prawa „prawotwórstwo administracyjne zostało zredukowane do aktów jedynie wykonawczych, wydawanych przez organy wskazane w Konstytucji, na pod-stawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, w celu wykonania tego upo-ważnienia, nadto w zakresie spraw określonych w upoważnieniu ustawowym i według wytycznych zawartych w tym upoważnieniu”87. Należałoby mieć na uwadze, iż konstytucyjna koncepcja źródeł prawa nie rozstrzyga wszystkich kwestii w zakresie administracyjnej działalności prawotwórczej, jakie ujawniają się obecnie i jakie mogą pojawić się w przyszłości. W systemie źródeł prawa administracyjnego coraz więcej aktów prawnych pochodzi od samej admini-stracji. „Wydawanie ich należy do kompetencji organów administracyjnych. Jest ich działaniem systematycznym, określonym prawem i życiowo chyba niezbędnym”88. Jak podkreśla F. Longchamps, są „te akty normatywne zara-zem źródłami prawa i przejawami działania administracji”89. Zdaniem J. Bocia
„system źródeł prawa administracyjnego ma [...] wymiar praktyczny i gdyby
83 A. Wasilewski, Kodyfi kacja prawa administracyjnego. Idea i rzeczywistość, Warszawa 1988, s. 12.
84 Langrod, Instytucje prawa administracyjnego..., s. 337; Kmieciak, Skuteczność regulacji
administracyjnoprawnej..., s. 40.
85 Opracował on swój wywód dotyczący prawa administracyjnego sensu stricto i jego struk-tury z pominięciem pojęcia źródeł prawa, uznając, że jest ono wieloznaczne (używane co najmniej w potrójnym rozumieniu) i że „prowadzi ono do zawężenia kąta widzenia, bo do niewyczerpy-wania taką klasyfi kacją źródeł prawa ogółu norm prawa administracyjnego”, a w szczególności do „pomijania norm indywidualnych u dołu, a często i ustaw u góry, tzn. do rozrywania pojęć”. Pisze na ten temat J. Zimmermann, Źródła prawa administracyjnego – wprowadzenie, [w:] Źródła
prawa administracyjnego, J. Zimmermann i P. Dobosz (red.), Kraków 2005, s. 57; idem, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 52.
86 Langrod, Instytucje prawa administracyjnego..., s. 170, 282 i n. 87 Błaś, Dyskusja, [w:] Źródła prawa administracyjnego..., s. 151.
88 J. Boć, Obywatel wobec ingerencji współczesnej administracji, AUW No 827, „Prawo” t. CXXXVIII, Wrocław 1985, s. 91.
tu właśnie nie stwarzał problemów, prawie każdy jego model byłby idealny”90. Każdy system stanowionego prawa administracyjnego wykazuje tendencję do daleko idącego rozrastania się91.
STATUT I REGULAMIN ZAKŁADU ADMINISTRACYJNEGO JAKO SZCZEGÓLNA GRUPA AKTÓW NORMATYWNYCH
Stwierdzenie, że statuty i regulaminy zakładów administracyjnych należą do grupy aktów normatywnych92 stanowionych przez organy zakładów
admi-nistracyjnych z racji części swojej aktywności zakładowej, nakazuje szukać dla ich wydawania podstawy ustawowej. Przyjąć należy, iż regulaminy i statuty zakładów administracyjnych stanowią szczególną grupę aktów normatywnych. Regulują one bowiem nie tylko wewnętrzny ustrój zakładu administracyjnego, ale również prawa i obowiązki użytkowników. Tak jak wszystkie akty normatywne administracji publicznej, tak też statuty i regulaminy zakładów administracyjnych muszą posiadać podstawę ustawową (ich stanowienie musi opierać się na normie ustawowej) i mieścić się w granicach prawa powszechnie obowiązującego.
Przyjęcie tezy, że statut i regulamin zakładowy są aktami normatywnymi będącymi źródłem prawa, pozwala zastanowić się nad kwestią praw, jakie płyną z takich aktów prawnych dla użytkowników zakładu administracyjnego. Według J. Starościaka regulamin zakładowy spełnia przede wszystkim rolę swoistego źródła prawa ustrojowego, które określa sposób zachowania użytkowników za-kładu93. Zdaniem M. Elżanowskiego regulamin jest aktem dwustronnie zobo-wiązującym i dwustronnie uprawniającym94. Należy zaznaczyć, iż regulamin
stanowi obowiązek określonego zachowania dla organów zakładu w stosunku do użytkownika, a także w pewnym zakresie dla osób niebędących użytkowni-kami, jeśli wchodzą w stosunki prawne z organami zakładu. Z drugiej strony, nakłada na użytkowników obowiązki, do których spełnienia nie są zobowiązani
90 Prawo administracyjne..., Boć (red.), s. 58. 91 Filipek, Prawo administracyjne..., s. 57.
92 Na temat aktu normatywnego zob. W. Gromski, Akt normatywny, [w:] Encyklopedia
pra-wa, pod red. U. Kaliny-Prasznic, Warszawa 2000, s. 23–24; zob. także Wstęp do prawoznawstpra-wa,
S. Kaźmierczyk, Z. Pulka (red.), Wrocław 1999, s. 132 i n. W literaturze przyjmuje się, iż zagad-nienie charakteru prawnego regulaminu i statutu przeszło odmienną ewolucję: od koncepcji aktu wewnętrznego do koncepcji aktu prawotwórczego, aktu tworzącego normy ogólne; zob. na ten temat: Klonowiecki, Zakład publiczny..., s.180 i n.; Elżanowski, Zakład państwowy..., s. 125 i n.; Ochendowski, Zakład administracyjny..., s. 191 i n.; idem, Organy administracji..., s. 351 i n.; Starościak, Studia z teorii prawa..., s. 124 i n.; Homplewicz, Zarządzenia..., s. 75 i n.; Howorka,
Wewnątrzzakładowe akty..., s. 83 i n.
93 J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1975, s. 167. 94 Elżanowski, Zakład państwowy..., s. 140–141.
obywatele niebędący użytkownikami zakładu. Z kolei organom zakładu regula-min nadaje uprawnienia wobec użytkowników i innych osób zamierzających ko-rzystać z urządzeń zakładu do żądania od nich określonego prawem zachowania, a tym dwu grupom obywateli prawo do żądania określonego zachowania od orga-nów zakładu95. Jeśli zaś przyjmuje się stwierdzenie, że prawidłowo ustanowiony
na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawy regulamin jest źródłem prawa o mocy obowiązującej równej każdej innej normie prawnej, to w związku z tym, iż jest skierowany zarówno do organów zakładu, jak i obywateli, tworzy podsta-wę do powstania praw podmiotowych96. Według W. Zakrzewskiego „Przepisy prawa określające zadania zakładów, ich strukturę organizacyjną oraz ustalające zasady postępowania usługowego kształtują ramy prawne prawotwórstwa regu-laminowego”97. Autor dodaje: „[...] nie mogą nie tylko ram tych przekroczyć, lecz również wypełniając je, nie mogą objąć regulacją zjawisk niepozostających w koniecznych związkach funkcjonalnych z procesami świadczenia usług dla zakładu, właściwych dla zapewnienia porządku zakładowego”98.
W nawiązaniu do zagadnienia aktów władztwa zakładowego odwołam się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. TK w wyroku z 8 listopada 2000 r. (sygn. SK 18/99)99, rozpatrując akty uczelniane, zaliczył regulamin studiów i zarzą-dzenie rektora do tzw. aktów władztwa zakładowego publicznych zakładów. Akty władztwa wewnętrznego w opinii TK na ogół określają wewnętrzną organizację danej instytucji, niejednokrotnie też konkretyzują i aktualizują akty normatywne powszechnie lub wewnętrznie obowiązujące. Ocena, czy można im przypisać nor-matywny charakter, zależy od treści poszczególnych postanowień takiego aktu. Normatywny charakter będą miały postanowienia nadające moc obowiązującą normom wyznaczającym określonym adresatom (podmiotom) określone postępo-wanie, ilekroć powstaną wskazane w tych normach okoliczności100. W orzeczni-ctwie TK utrwaliła się materialna defi nicja aktu normatywnego rozumianego jako każda wypowiedź centralnego organu państwowego wprowadzająca jakąkolwiek nowość normatywną do systemu obowiązującego prawa. Nie ulega wątpliwości, iż zarówno uchwały senatu, jak i zarządzenia rektora można sklasyfi kować jako akty wewnętrznego władztwa zakładowego. Powstaje jednak pytanie, czy przepisy tych aktów mają charakter normatywny, czy zawierają taką nowość normatywną? Warto przytoczyć tu wcześniejszy pogląd TK w kwestii aktów normatywnych obowią-zujących w tzw. sferze wewnętrznej administracji – odnośnie do normatywności
95 J.S. Langrod, Z zagadnień prawa zakładowego, „Gazeta Administracji”, 1947, nr 5–6, s. 214 i n.
96 Elżanowski, Zakład państwowy..., s. 140–141. 97 Zakrzewski, Zakres przedmiotowy..., s. 222. 98 Ibidem.
99 Tekst sentencji został opublikowany w Dz.U. z 2000 r., Nr 101, poz. 1091. 100 W. Gromski, [w:] Encyklopedia prawa, s. 23–24.
statutu i regulaminu. Zdaniem TK wyrażonym w orzeczeniu z dnia 7 czerwca 1989 r. (U/15/88) za akty normatywne należy uznać także „instrukcje, regulaminy itp., w tych wypadkach, gdy zawierają one normy o charakterze generalno-abs-trakcyjnym, obowiązujące określone klasy adresatów. Akty o treści normatywnej, wydawane jako akty kierownictwa wewnętrznego, muszą być traktowane jako akty normatywne, mimo ich wadliwości, tym bardziej, jeśli na ich podstawie są podej-mowane decyzje stosowania prawa w określonych sprawach. Na takie rozumienie aktu normatywnego wpływa przede wszystkim praktyka prawotwórcza. Nie liczące się z praktyką prawotwórczą, arbitralne, pojęciowe zawężanie zasięgu aktów nor-matywnych do aktów ustawodawczych oraz wydawanych na ich podstawie i w celu ich wykonania aktów podustawowych pozostawiłoby pokaźną liczbę aktów prawo-twórczych poza kontrolą ich legalności”101.
Współcześnie przyjąć należy, że normy prawne zawarte w statutach i re-gulaminach mają charakter ogólny (brak indywidualnie określonego adresata, adresat oznaczony rodzajowo) i abstrakcyjny (reguły zachowania znajdują za-stosowanie ilekroć powstaną określone stany faktyczne). Postanowienia statutu i regulaminu zakładowego jako aktów normatywnych mogą być podstawą aktów indywidualnych. Adresatami norm statutowych i regulaminowych są zarówno użytkownicy i pracownicy zakładu administracyjnego (są to normy dwustron-nie wiążące), jak i osoby dwustron-niebędące jeszcze użytkownikami zakładu. Podstawę prawną do stanowienia regulaminów zakładowych stanowią najczęściej te same akty normatywne, na podstawie których nadawane są zakładom administracyj-nym statuty. Obowiązek nadawania (uchwalenia) statutów czy opracowywania regulaminów wewnętrznych wynika z treści tych aktów prawnych, które według ustawy kompetencyjnej regulują określoną dziedzinę działania zakładu admi-nistracyjnego. Wypada zgodzić się z koncepcją prezentowaną w nauce prawa, że „każde działanie organów administracji publicznej powinno być oparte na upo-ważnieniu udzielonym organowi przez normę ustawową do podjęcia działania, do podjęcia działania w określonej formie, do podjęcia działania w określonych warunkach”102. Niewątpliwie ustawa nie może przewidzieć wszystkich
okolicz-ności i mogących nastąpić sytuacji, dlatego w większości przypadków zawiera w swej treści delegację do dalszych regulacji. Zatem niektóre normy prawne zawarte w źródłach prawa, pozwalając (upoważniając) na działanie w granicach normy prawnej, wyposażają adresata normy w odpowiednie kompetencje (ze-spół obowiązków i uprawnień)103. Prezentowana wykładnia w pełni odnosi się
do funkcjonowania i działania zakładów administracyjnych.
101 Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w 1989 roku, Warszawa 1990, s. 146. 102 A. Błaś, Działania administracji publicznej, [w:] Administracja publiczna, Boć (red.), s. 230.
103 G. Jabłońska, Prawo samorządowe w praktyce. Struktury i formy działania organów i
Statut i regulamin zakładu administracyjnego to dwie podstawowe formy prawa zakładowego104. Statuty i regulaminy zakładowe „wraz z innymi aktami generalnymi, wydawanymi przez organy zakładów administracyjnych, tworzą prawo zakładowe, które w zależności od stopnia decentralizacji danego zakładu ma byt bardziej lub mniej niezależny od regulacji powszechnych”105. Statuty
określają z reguły wewnętrzną strukturę jednostki organizacyjnej, szczegóło-we kompetencje organów i tryb ich działania. Regulaminy określają zazwyczaj szczegółowe uprawnienia i obowiązki pracowników i użytkowników zakładów oraz zawierają inne postanowienia porządkowe. Przyjąć należy, iż statut – jako akt prawa zakładowego – powinien statuować organizację podmiotu admini-strującego, kompetencje jego organów, sposób funkcjonowania i zależności organizacyjne w danym zakładzie. Z kolei regulamin – będąc również aktem prawa zakładowego – powinien zawierać przepisy określające prawa i obowiąz-ki użytkowników zakładu administracyjnego oraz sposób korzystania z usług zakładu. Bliższe spojrzenie prawne na statuty i regulaminy zakładowe wskazuje, że są to akty prawne różniące się między sobą przedmiotem regulacji, sposobem i trybem ich stanowienia, zakresem obowiązywania, miejscem w systemie źródeł prawa, relacją do przepisów powszechnie obowiązujących106.
Statuty i regulaminy stanowione przez organy zakładów administracyjnych odpowiadają warunkom, jakie powinien spełniać akt normatywny. Te funda-mentalne akty prawa zakładowego zawierają wzorce zachowań o charakterze generalnym (skierowane są do nieokreślonej liczby osób korzystających z za-kładu lub będących z niego korzystać w przyszłości) oraz o charakterze abstrak-cyjnym (regulują nieokreśloną liczbę zachowań podmiotu). Jest to generalność i abstrakcyjność podwójna, tzw. podmiotowo-przedmiotowa107. Normy statutowe
i regulaminowe spełniają warunek istnienia podstawy ustawowej do wydania tego aktu normatywnego. Delegacja ustawowa może mieć tu dwojaką formę to znaczy, że ustawa expressis verbis upoważnia określony organ państwowy do wydania aktu (np. ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym) lub, określając ogólne ramy funkcjonowania i cele danego typu zakładów, upoważnia organy zakładu do szczegółowej regulacji w aktach zakładowych (np. ustawa o systemie oświaty). Aby statut i regulamin zakładowy odpowiadały warunkom prawidło-wości aktu normatywnego, muszą być wydane przez kompetentny organ w trybie określonym przez prawo. Zarówno organ mający uprawnienie do wydania statu-tu lub regulaminu, jak i procedurę wydania określają z reguły przepisy ustawy
104 Raszewska-Skałecka, Statut i regulamin zakładu administracyjnego w polskim..., s. 196 i n. 105 Zimmermann, Prawo administracyjne..., s. 89.
106 Por. Raszewska-Skałecka, Statut i regulamin zakładu administracyjnego w polskim..., s. 193. 107 Por. Elżanowski, Zakład państwowy..., s. 130. Zdaniem M. Elżanowskiego „regulamin zakładowy jako zbiór ujętych w określoną formę norm prawnych, jest aktem normatywnym” (ibidem).
stanowiącej prawną podstawę aktu normatywnego. Statut bądź regulamin mogą być stanowione przez organy administracji publicznej bądź upoważniony or-gan zakładu administracyjnego. Stanowienie tych aktów prawnych zakładowych przez wskazane ustawowo organy zakładu administracyjnego pozwala uwzględ-nić w nich warunki lokalne danego zakładu. Zwrócić należy uwagę na specyfi kę administrowania w ramach zakładu, jak i konstrukcję lokalnego zakresu działania podmiotów administrujących108. Według P. Lisowskiego „[...] inaczej należy ro-zumieć tu lokalny zakres działania tej grupy podmiotów administrujących, gdzie konstrukcja lokalności opiera się pierwotnie na elementach przedmiotowo-pod-miotowych. A wyodrębnienie terytorium zakładu ma znaczenie drugorzędne”109.
Ramy artykułu nie pozwalają na szerszą refl eksję w tym zakresie.
Statut i regulamin zakładowy jako akty normatywne powinny określać zakres samorządności normodawczej danego zakładu administracyjnego. Zagadnienie to jest istotne ze względu na wielość odesłań ustawowych do tych aktów prawa zakładowego. Ze względu na ramy artykułu ograniczam się jedynie do zasyg-nalizowania kwestii samodzielności normodawczej zakładów administracyjnych w stanowieniu statutu i regulaminu zakładowego. Akty prawa zakładowego po-winny ustosunkować się przede wszystkim do tych zagadnień, o których stanowi ustawa. Konstytuując statut czy regulamin zakładowy trzeba mieć na uwadze uregulowania pozostawione przez ustawodawcę do rozstrzygnięcia w tych ak-tach. Liczne odesłania do statutów i regulaminów, jak i pole regulacji statutowej czy regulaminowej, stanowią o samodzielności normodawczej zakładu admi-nistracyjnego. Statuty i regulaminy jako akty prawa zakładowego są prawem tworzonym dla tych wszystkich, którzy znajdują się w określonych przez nie sy-tuacji. W tym kontekście wypada nadmienić, iż statuty i regulaminy zakładowe ukazują samodzielność organizacyjną zakładu (autonomiczność organizacyjną), która przybiera formę samodzielności wewnętrznej i samodzielności zewnętrznej. Samodzielności wewnętrznej należy doszukiwać się w samym ustroju zakładu i możliwości jego kształtowania w ramach prawa, zaś samodzielność zewnętrzna wynika przede wszystkim z posiadania osobowości prawnej. Kwestią proble-matyczną jest, w jaki sposób wyznaczona jest samodzielność (samorządność) normodawcza zakładu, oraz jakie reguły ustalone w drodze postanowień statutu bądź regulaminu wiążą dany zakład administracyjny, jak wielka jest – w ramach samodzielności wewnętrznej – dopuszczalna jest swoboda pozostawiona przez materię ustawową w statucie i regulaminie zakładu110. Niestety, całościowe
uję-cie zagadnienia wykracza poza możliwości niniejszego opracowania.
108 Zob. P. Lisowski, Akty normatywne stanowione przez organy zakładów administracyjnych
(prawo zakładowe), [w:] Prawo administracyjne..., Boć (red.), s. 100 i n.
109 Ibidem, s. 86.
110 Na ten temat R. Raszewska-Skałecka, Kwestia związania prawnego i swobody
