PRACE NAUKOWE
Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu
RESEARCH PAPERS
of Wrocław University of Economics
306
Redaktorzy naukowi
Jerzy Sokołowski
Arkadiusz Żabiński
Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu
Wrocław 2013
Finanse
publiczne
Redaktor Wydawnictwa: Aleksandra Śliwka Redaktor techniczny: Barbara Łopusiewicz Korektor: Barbara Cibis
Łamanie: Adam Dębski Projekt okładki: Beata Dębska
Publikacja jest dostępna w Internecie na stronach: www.ibuk.pl, www.ebscohost.com,
The Central and Eastern European Online Library www.ceeol.com, a także w adnotowanej bibliografii zagadnień ekonomicznych BazEkon http://kangur.uek.krakow.pl/bazy_ae/bazekon/nowy/index.php
Informacje o naborze artykułów i zasadach recenzowania znajdują się na stronie internetowej Wydawnictwa
www.wydawnictwo.ue.wroc.pl
Kopiowanie i powielanie w jakiejkolwiek formie wymaga pisemnej zgody Wydawcy
© Copyright by Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu Wrocław 2013
ISSN 1899-3192 ISBN 978-83-7695-386-1
Wersja pierwotna: publikacja drukowana Druk: Drukarnia TOTEM
Spis treści
Jan Borowiec, Kryzys gospodarczy a polityka monetarna i fiskalna w strefie
euro w latach 2008-2012 ... 13
Leszek Borowiec, Marzena Kuśmierek, Kapitał żelazny w finansowaniu
organizacji non-profit w Polsce ... 24
Patrycja Chodnicka, Katarzyna Niewińska, Determinanty wyceny
rynko-wej sektora bankowego w dobie kryzysu ... 37
Patrycja Chodnicka, Katarzyna Niewińska, Ocena sektora bankowego
w Europie ... 48
Iwona Dorota Czechowska, Rachunki osobiste dla klientów 60+ ... 61
Agnieszka Deresz, Marian Podstawka, Opodatkowanie podatkiem
docho-dowym od osób fizycznych mikroprzedsiębiorców w warunkach kryzysu 73
Joanna Działo, Czy Unia Europejska potrzebuje unii fiskalnej? ... 86
Ryta Dziemianowicz, Tax expenditures w konstrukcji reguły wydatkowej ... 98
Joanna Fila, Mikrofinanse w Unii Europejskiej – polityka, instrumenty,
efekty ... 110
Beata Filipiak, Marek Dylewski, Indywidualny wskaźnik zadłużenia
jed-nostek samorządu terytorialnego – problemy dostosowawcze... 120
Piotr Gut, Model odwróconej płatności (reverse charge) jako element
kon-strukcji podatku VAT ograniczający uszczuplenia w podatku VAT ... 132
Małgorzata Magdalena Hybka, Raison d’être solidarnej odpowiedzialności
za zobowiązania z tytułu podatku od wartości dodanej ... 143
Marcin Idzik, Ekskluzja finansowa – ujęcie empiryczne ... 154 Maria Jastrzębska, Kreacja i implementacja systemu zarządzania ryzykiem
jednostki samorządu terytorialnego ... 166
Piotr Karaś, Wojciech Pacut, Porównanie działania banków islamskich
i konwencjonalnych – przypadek Zjednoczonych Emiratów Arabskich ... 178
Anna Kobiałka, Wykorzystanie funduszy unijnych w finansowaniu
wydat-ków inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego lubelszczyzny 190
Teresa Kondrakiewicz, Dywersyfikacja jako kierunek rozwoju grup
kapita-łowych ... 200
Iwa Kuchciak, Problematyka nadmiernego zadłużania w kontekście
wyklu-czenia finansowego... 213
Elwira Leśna-Wierszołowicz, Koncepcja wielofunduszowości w drugim
fi-larze systemu emerytalnego w Polsce ... 225
Paweł Marszałek, Finansyzacja w Polsce – ciekawostka teoretyczna czy
re-alny problem? ... 235
Grzegorz Matysek, Opodatkowanie dochodów spółek osobowych w Polsce
6 Spis treści
Danuta Miłaszewicz, Stabilność fiskalna jako przymus w polityce fiskalnej 260 Magdalena Miszczuk, Zróżnicowanie sytuacji finansowej wybranych
jed-nostek samorządu terytorialnego na podstawie indywidualnego wskaźni-ka zadłużenia ... 272
Anna Murdoch, Wejście Polski do strefy euro a długoterminowe cele
rozwo-ju krarozwo-ju ... 285
Piotr Ptak, Polityka wydatków publicznych w Polsce w latach 2008-2012 .... 298 Witold Rakowski, Zróżnicowanie wydatków gmin i powiatów na oświatę
w latach 2005-2010 w układzie przestrzennym ... 311
Halina Rechul, Samodzielność finansowa jednostek samorządu
terytorial-nego w Polsce... 325
Wioleta Samitowska, Fundusze pożyczkowe i fundusze poręczeń
kredyto-wych jako instrumenty finansowego wsparcia MŚP ... 338
Przemysław Siudak, Specjalne strefy ekonomiczne jako instrument
generu-jący oszczędności budżetu państwa z tytułu zatrudniania bezrobotnych .. 351
Andrzej Sobczyk, Dynamika wydatków inwestycyjnych i liczby
mieszkań-ców w gminach województwa zachodniopomorskiego w latach 2008- -2011 ... 362
Michał Sosnowski, Progresywne i proporcjonalne opodatkowanie
przedsię-biorstw osób fizycznych w Polsce ... 372
Feliks Marek Stawarczyk, Kryzys finansowy a sytuacja banków krajowych
w Niemczech ... 386
Igor Styn, Wpływ zmian w MSSF 9 na wyniki finansowe największych
dwóch banków działających w Polsce oraz na ich politykę kredytową ... 397
Magdalena Syrkiewicz-Świtała, Tomasz Holecki, Katarzyna Klyta,
Moż-liwości wprowadzenia prywatnych ubezpieczeń zdrowotnych do po-wszechnego systemu ochrony zdrowia w Polsce w opinii mieszkańców powiatu tarnogórskiego ... 409
Waldemar Szczepaniak, Ocena sytuacji finansowej publicznych uczelni
technicznych w Polsce w latach 2004-2011 ... 418
Tomasz Śmietanka, Gospodarka finansowa gminy miejsko-wiejskiej
Kozie-nice w latach 2003-2012 ... 430
Tomasz Uryszek, Zadłużenie sektora samorządowego w krajach Unii
Euro-pejskiej w okresie kryzysu gospodarczego ... 442
Alina Walenia, Zarządzanie ryzykiem w sektorze samorządowych finansów
publicznych ... 454
Jerzy Wąchol, Spowolnienie gospodarcze i problemy długu publicznego na
świecie w świetle danych statystycznych ... 466
Radosław Witczak, Wykorzystanie metod szacowania podstawy
opodatko-wania do określenia wysokości zobowiązań podatkowych ... 478
Spis treści
7
Katarzyna Wójtowicz, Udziały samorządów w podatkach państwowych –
własne czy obce źródło dochodów JST? Dylematy teorii a praktyka bud-żetowa wybranych państw ... 501
Dorota Wyszkowska, Stan finansów jednostek samorządu terytorialnego
jako determinanta wykorzystania środków pomocowych Unii Europej-skiej w perspektywie 2014-2020 ... 513
Jolanta Zawora, Samodzielność finansowa samorządów gminnych w
wa-runkach spowolnienia gospodarczego ... 523
Anna Zielińska-Chmielewska, Ocena realizacji strategii płynności
finanso-wej GK Tarczyński SA w ujęciu dochód-ryzyko ... 534
Dagmara Zuzek, Faktoring jako niekonwencjonalne źródło finansowania
mikro- i małych przedsiębiorstw w Polsce ... 547
Arkadiusz Żabiński, Realizacja zasady równości opodatkowania
czynni-ków wytwórczych w wybranych krajach europejskich ... 558
Summaries
Jan Borowiec, Economic crisis and monetary and fiscal policies in the euro
zone in the years 2008-2012 ... 23
Leszek Borowiec, Marzena Kuśmierek, Endowment capital and funding
sources in non-profit organizations ... 36
Patrycja Chodnicka, Katarzyna Niewińska, Determinants of market
valuation of the banking sector during the recent financial crisis ... 47
Patrycja Chodnicka, Katarzyna Niewińska, Assessment of the banking
sector in Europe ... 60
Iwona Dorota Czechowska, Personal accounts for clients 60+ ... 72
Agnieszka Deresz, Marian Podstawka, Personal income tax on small
entrepreneurs in times of crisis ... 85
Joanna Działo, Does the European Union need a fiscal union? ... 97 Ryta Dziemianowicz, Tax expenditures in the construction of the expenditure
rule ... 109
Joanna Fila, Microfinance in European Union – policy, instruments, effects 119 Beata Filipiak, Marek Dylewski, Personal debt ratio of local government −
system problems ... 131
Piotr Gut, Reverse charge model as an element of the VAT system, preventing
it from tax abuse ... 142
Małgorzata Magdalena Hybka, Raison d’être of the joint and several liability
for value added tax purposes ... 153
Marcin Idzik, Financial exclusion − empirical approach ... 165 Maria Jastrzębska, Creation and implementation of the risk management
8 Spis treści
Piotr Karaś, Wojciech Pacut, Islamic vs. conventional banking – the case of
United Arab Emirates ... 189
Anna Kobiałka, European Union funds use in financing of territorial self-
-governments units’ investment in Lublin region... 199
Teresa Kondrakiewicz, Diversification strategy in the process of holding
companies development ... 212
Iwa Kuchciak, The issue of overindebtedness in the context of financial
exclusion ... 224
Elwira Leśna-Wierszołowicz, The concept of multifunding in the second
pension pillar in Poland ... 234
Paweł Marszałek, Financialization in Poland – theoretical curiosity or the
real problem?... 246
Grzegorz Matysek, Income taxation of partnerships in Poland – the necessity
of changes ... 259
Danuta Miłaszewicz, Fiscal stability as a coercion in fiscal policy ... 271 Magdalena Miszczuk, Diversity of the financial situation of selected
self-government units under individual debt indicator ... 284
Anna Murdoch, Poland’s entry into the Eurozone vs. its long term growth
objectives ... 297
Piotr Ptak, Public spending policy in Poland in the years 2008-2012 ... 310 Witold Rakowski, Variation of educational spending by communities and
counties across regions in 2005-2010 ... 324
Halina Rechul, Financial independence of local government units in Poland 337 Wioleta Samitowska, Loan funds and credit guarantee funds as instruments
of financial support for SME ... 350
Przemysław Siudak, Special economic zones as an instrument generating
savings for the state budget through the employment of the unemployed . 361
Andrzej Sobczyk, Dynamics of capital expenditure and population in
communities of Western Pomeranian Voivodeship in the years 2008- -2011 ... 371
Michał Sosnowski, Progressive and proportional taxation of natural persons’
enterprises in Poland... 385
Feliks Marek Stawarczyk, Financial crisis and Landesbanken problems in
Germany ... 396
Igor Styn, How changes in IFRS 9 can affect net earnings of two biggest
banks operating in Poland and their loan policy ... 408
Magdalena Syrkiewicz-Świtała, Tomasz Holecki, Katarzyna Klyta,
Possibilities of introducing private insurance in the public health care system in Poland in the opinion of the inhabitants of Tarnowskie Góry county ... 417
Waldemar Szczepaniak, Assessment of financial situation of technical
Spis treści
9
Tomasz Śmietanka, Financial economy of the urban-rural commune of
Kozienice in the years 2003-2012 ... 441
Tomasz Uryszek, Local and regional government sector debt in the European
Union countries during the economic crisis ... 453
Alina Walenia, Risk management in the self-government public finance
sector ... 465
Jerzy Wąchol, Economic slowdown and problems with public debt in the
world in the light of statistical data ... 477
Radosław Witczak, The use of tax base estimation methods for the
determination of the amount of tax liability ... 487
Iwona Wojciechowska-Toruńska, “Fiscal Pact” vs. fiscal policy ... 500 Katarzyna Wójtowicz, Local governments tax sharing arrangements – own
or external source of revenues? Theoretical dilemmas vs. practical experiences of several European countries ... 512
Dorota Wyszkowska, Financial standing of local self-government entities as
a determinant of using of European Union aid in the perspective of 2014--2020 ... 522
Jolanta Zawora, FInancial independence of communes during economic
slowdown ... 533
Anna Zielińska-Chmielewska, Assessment of strategies of working capital
financial liquidity in the concept of risk-return analysis on GK Tarczyński SA ... 546
Dagmara Zuzek, Factoring as an unconventional source of financing
activities of micro and small enterprises in Poland ... 557
Arkadiusz Żabiński, The implementation of the principle of equality in the
PRACE NAUKOWE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO WE WROCŁAWIU
RESEARCH PAPERS OF WROCŁAW UNIVERSITY OF ECONOMICS nr 306 ● 2013
Finanse publiczne ISSN 1899-3192
Tomasz Śmietanka
Urząd Miejski w Kozienicach
GOSPODARKA FINANSOWA GMINY MIEJSKO-
-WIEJSKIEJ KOZIENICE W LATACH 2003-2012
Streszczenie: Artykuł prezentuje wybrane aspekty gospodarki finansowej gminy
miejsko--wiejskiej Kozienice w latach 2003-2012. Przedmiotem badań jest wykonanie budżetu gminy Kozienice. W pracy dokonana jest analiza zmian dochodów, przychodów i wydatków gminy w dziedzinach: gospodarczej, społecznej i ekologicznej. Określone zostają także podstawowe wskaźniki budżetu, ich zmiany w badanym okresie oraz przyczyny zmian. Autor podejmuje próbę odpowiedzi na pytanie badawcze: czy gospodarka finansowa gminy sprzyja realizacji idei rozwoju zrównoważonego na poziomie lokalnym? W podsumowaniu formułowane są wnioski ogólne dotyczące finansów gminy oraz praktyczne rekomendacje w zakresie oczeki-wanych zmian w jej gospodarce finansowej.
Słowa kluczowe: budżet gminy, wskaźniki budżetowe, zrównoważony rozwój lokalny.
1. Wstęp
Panujący obecnie w Europie kryzys welfare state1 i zagrożenie recesją gospodarczą
powinny także skłonić samorządy w Polsce do bardziej całościowego spojrzenia na
gospodarkę finansową gminy2. Finanse publiczne mają zapewniać efektywność
ca-łej gospodarki, w tym lokalnej, wobec niesprawności rynkowego mechanizmu
alo-kacji3. Rozwojowe, perspektywiczne i antycypacyjne tworzenie Wieloletniej
Pro-gnozy Finansowej Gminy może ułatwić analiza wykonania jej budżetów w latach
poprzednich4, choć obecnie wieloletnia prognoza finansowa jest niestety nadal
wy-korzystywana raczej jako narzędzie badania przez państwo stopnia zadłużenia
sa-morządów, nie zaś jako narzędzie zarządzania finansowego5.
1 J. Hausner, Zarządzanie publiczne, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2008, s. 102-
-128.
2 P. Swianiewicz, Finanse lokalne, teoria i praktyka, Municypium SA, Warszawa 2004. 3 P. Samuelson, W. Nordhaus, Ekonomia, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002. 4 T. Śmietanka, Czy polityka społeczna gminy jest spójna finansowo?, [w:] Spójność społeczna na
poziomie lokalnym, red. L.K. Gilejko, B. Błaszczyk, Wydział Socjologii Akademii Humanistycznej im.
A. Gieysztora, Pułtusk 2010.
5 J. Hausner (red.), Raport o stanie samorządności w Polsce, Uniwersytet Ekonomiczny w
Gospodarka finansowa gminy miejsko-wiejskiej Kozienice w latach 2003-2012 431
Przedmiotem badań jest wykonanie budżetu gminy miejsko-wiejskiej Kozie-nice w latach (2003-2012). Gmina KozieKozie-nice położona jest w południowej części województwa mazowieckiego, w subregionie radomskim, w powiecie kozienickim. Jej powierzchnia wynosi ok. 246 km kw. w tym miasta 10 km kw.; liczba ludności to 30891 mieszkańców (stan na dzień 21 luty 2013 r., dane UM Kozienice), w tym jeśli chodzi o miasto – 18 511 mieszkańców. Gmina ma charakter przemysłowo-rol-niczy i posiada największą w kraju elektrownię na węgiel kamienny, która zatrudnia ponad 2 tys. pracowników. Gmina ma również dobrze rozwiniętą bazę
turystycz-no-sportowo-rekreacyjną6. Ponad 70% jej powierzchni stanowią obszary chronione
przyrodniczo.
Nowoczesne finansowanie rozwoju lokalnego przez gminę powinno mieć
cha-rakter spójny7. W związku z tym w artykule zostaną poddane analizie dochody,
przy-chody i rozprzy-chody gminy oraz trzy główne kierunki wydatków gminy w określonych przez autora według poniższych założeń obszarach: gospodarczym (działy klasy-fikacji budżetowej: transport, wykup gruntów, działalność usługowa), społecznym (działy: bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa, gospodarka miesz-kaniowa, oświata i wychowanie, ochrona zdrowia, pomoc społeczna, pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej, edukacyjna opieka wychowawcza, kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, kultura fizyczna) i ekologicznym (działy: rol-nictwo i łowiectwo, gospodarka komunalna i ochrona środowiska, zaopatrywanie w wodę). Powyższa analiza umożliwi podjęcie próby odpowiedzi na pytanie ba-dawcze: czy gospodarka finansowa gminy sprzyja realizacji idei zrównoważonego rozwoju na poziomie lokalnym? Aby zapewnić porównywalność danych w czasie, wszystkie prezentowane budżetowe wielkości nominalne zostały przeliczone do wartości realnych wskaźnikami inflacji narastająco: 2012 = 100%, 2003 = 127,3%.
2. Źródła dochodów gminy
Dochody gminy Kozienice (rys. 1) pochodzą z trzech głównych źródeł finansowa-nia: dochodów własnych, subwencji oraz dotacji (głównie środki zewnętrzne pozy-skane z innych źródeł). W analizowanym dziesięcioletnim okresie dochody własne stanowiły największy wpływ do budżetu gminy i wykazywały do 2011 r. tendencję rosnącą od 47,3 mln zł w roku 2003 do 102,7 mln zł w roku 2011 ze spadkiem na koniec okresu w 2012 r. Udział dochodów własnych w dochodach ogółem był wy-soki i wynosił od 62,7% w 2006 r. do 72,9% w 2010 roku.
W porównaniu z pozostałymi gminami miejsko-wiejskimi subregionu radom-skiego (Białobrzegi, Wyśmierzyce, Lipsko, Przysucha, Iłża, Skaryszew, Szydłowiec, Zwoleń) w podobnym okresie (1999-2009) gmina Kozienice miała najwyższy po-ziom dochodów ogółem per capita oraz najwyższy popo-ziom dochodów własnych per
6 www.kozienice.pl.
7 G. Masik, Wpływ polityki lokalnej na warunki i jakość życia, przykład sfery suburbanizacji
432 Tomasz Śmietanka
capita8. Dochody własne gminy miały trzy główne źródła zasilania. Największe z
nich stanowi podatek od nieruchomości, który w badanym okresie stabilnie zwięk-szał wpływy od 30 mln zł w 2003 r. do 35,4 mln zł w roku 2012. Spowodowane było to głównie zwiększaniem bazy podatkowej gminy oraz w mniejszym stopniu zwiększaniem stawek podatków lokalnych przez gminę.
0,0 20 000,0 40 000,0 60 000,0 80 000,0 100 000,0 120 000,0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 własne subwencje dotacje i inne
Rys. 1. Dochody gminy Kozienice realne według źródeł w latach 2003-2012 (w tys. zł)
Źródło: opracowanie własne na podstawie wykonania budżetu gminy.
Drugie pod względem wielkości źródło dochodu własnego gminy Kozienice to udział gminy w PIT. Wykazywał on także wzrost wpływów – od 9,3 mln zł w 2003 r. do prawie 32 mln zł w roku 2010 , aż do spadku w latach 2011 i 2012 – spowodowa-nego początkiem recesji gospodarczej oraz stanowiącego skutki likwidacji trzeciego progu podatkowego przez rząd. W odróżnieniu od Kozienic głównym źródłem do-chodów własnych średnich miast województwa mazowieckiego z porównywalnym
do gminy Kozienice budżetem był udział w PIT9.
Wzrost spowodowany był ustawowym zwiększaniem udziału gmin w PIT od 27,60% w 2003 r. do 37,26% w roku 2012 oraz czasowym wzrostem wpływów (2010-2011) z tytułu wypłaty przez Elektrownię Kozienice znacznych ekwiwalen-tów pieniężnych pracownikom. Dochody z tytułu udziałów gminy w CIT były naj-bardziej niestabilne – od 0,5 mln zł w 2006 r. do ponad 10 mln zł w roku 2011.
8 E. Markowska-Bzducha, Gospodarka finansowa gmin podregionu radomskiego w latach
1999--2009, [w:] Region radomski w strukturze przestrzennej kraju. Od przeszłości do współczesności, red.
E. Markowska-Bzducha, W. Rakowski, Politechnika Radomska, 2011, s.166 i 187.
9 W. Rakowski, Budżet Żyrardowa na tle wybranych miast województwa mazowieckiego latach
2006-2008, [w:] Rocznik żyrardowski, red. W. Rakowski, Wyższa Szkoła Rozwoju Lokalnego w
Gospodarka finansowa gminy miejsko-wiejskiej Kozienice w latach 2003-2012 433
Spowodowane było to bardzo zmieniającą się sytuacją ekonomiczną w przedsiębior-stwach, ich otoczeniu i w całej gospodarce narodowej. Pozostałe, znacznie mniejsze, źródła dochodów własnych i ich przeciętny udział w dochodach własnych ogółem w badanym okresie stanowiły odpowiednio: wpływy z tytułu nabycia prawa własności nieruchomości – 2,2%, podatek od środków transportowych – 1,1%, podatek od czynności cywilnoprawnych – 1,1%, podatek rolny – 0,9%, zezwolenia na handel alkoholem – 0,8%, opłata targowa – 0,7%, opłata skarbowa – 0,7%.
Subwencje w analizowanym okresie wykazywały największą stabilność z nie-znaczną tendencją wzrostową od 2006 r. i osiągały wartości od 16,6 mln zł w roku 2004 do 19,5 mln zł w roku 2012. Nieco większe wartości w niektórych latach na początku okresu badawczego miały również związek z większą liczbą uczniów w szkołach. Natomiast powolny wzrost w ostatnich latach był po części spowodowany zwiększaniem się liczby uczniów w powstałej w 2009 r. szkole muzycznej pierw-szego stopnia. Waga przelicznika subwencji oświatowej dla szkół artystycznych jest znacznie większa niż dla zwykłych szkół podstawowych i gimnazjalnych.
Dotacje (głównie inwestycyjne środki zewnętrzne pozyskane z innych źródeł) w badanym okresie miały tendencję rosnącą, od 7,3 mln zł w 2003 r. do 22,8 mln zł w roku 2011. Główną przyczyną wzrostu było korzystanie przez gminę w okresie przedakcesyjnym z mniejszej ilości środków zewnętrznych niż po wejściu do UE od 2004 r. Przygotowanie szczególnie dużych projektów (Fundusz Spójności – ok. 25 mln zł dotacji) zajęło także dużo czasu. Stąd największe wartości dotacji ob-serwuje się pod koniec okresu badawczego. Pozostałe środki zewnętrzne w formie dotacji inwestycyjnych pochodziły z pozostałych programów UE, m.in. takich jak Program Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW), Regionalny Program Operacyjny (RPO) i Lokalna Grupa Działania (LGD). Dotacje inwestycyjne na różne cele prze-kazywał także powiat kozienicki. Dodatkowy sektor rządowy wspierał gminę, m.in. dotacjami na budowę dróg, tzw. schetynówek, na budowę przyszkolnych boisk spor-towych – ,,orlików” oraz na budowę mieszkań socjalnych w 2006 r. Dotacje na re-alizację zadań bieżących z zakresu pomocy społecznej, edukacji i niektórych zadań administracji publicznej pochodziły głównie z budżetu państwa i Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS). Suma wszystkich środków UE w badanym okresie wyniosła 31 099,4 tys. zł i była największa spośród wszystkich gmin subregionu
radomskiego10 ( per capita 1 036,6 zł). Inne środki zewnętrzne w omawianej
powy-żej grupie stanowiły bardzo niewielki udział. Były to np. dobrowolne wpłaty ludno-ści, m.in. na inwestycje wodno-kanalizacyjne, wpłaty: gminnych spółdzielni, spół-dzielni mieszkaniowej, środki z Elektrowni Kozienice na współorganizację imprez masowych, środki z Fundacji Polsko-Niemieckiej Współpracy Młodzieży itp.
Wykorzystanie bazy podatkowej gminy (iloraz stawki uchwalonej do ustawowej maksymalnej) w całym badanym okresie posiadało znaczne rezerwy. W każdym roku rada miejska uchwalała podatki niższe niż ustawowe stawki maksymalne. Wy-korzystanie bazy podatkowej w podatku od budynków mieszkalnych wynosiło od
434 Tomasz Śmietanka
71,9 do 83,9%, natomiast w podatku od działalności gospodarczej od 77,3 do 85,0%. Świadczy to o możliwościach zwiększenia dochodów własnych gminy i zarazem o prowadzeniu przez gminę przyjaznej polityki podatkowej dla mieszkańców i pod-miotów prowadzących działalność gospodarczą.
3. Przychody i rozchody oraz wskaźniki zadłużenia gminy
Nowoczesna inżynieria finansowa, szczególnie w zakresie wydatków inwestycyj-nych, powinna uwzględniać ich finansowanie z różnych źródeł. Ważnym z nich są kredyty, pożyczki i obligacje komunalne. Gmina Kozienice w całym badanym okre-sie korzystała z tych instrumentów finansowych. Wszystkie pożyczki zaciągane były na zasadach preferencyjnych, głównie w Wojewódzkim Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie, Narodowym Funduszu Ochrony Środowiska i Banku Gospodarstwa Krajowego. Preferencje polegały głównie na czę-ściowym umorzeniu należności głównej (od 30 do 15%) i niższych od rynkowych odsetkach. Należność umorzona musiała być przeznaczona na kolejne inwestycje ekologiczne (m.in. wodno-kanalizacyjne i termomodernizacja). W drugiej części ba-danego okresu gmina zaczęła też dodatkowo korzystać ze środków pochodzących z emisji obligacji komunalnych, przeznaczając pozyskane środki na inne cele, np. takie jak budowa dróg, sal gimnastycznych. W związku z tym aktywność kredytowa gminy wzrosła w drugiej połowie badanego okresu od 2007 r. (rys. 2). Znaczny wzrost obserwuje się głównie po stronie przychodów, co w połączeniu ze stopnio-wym wzrostem wskaźnika zadłużenia świadczy o zwiększaniu zadłużenia gminy i rozkładaniu spłaty na lata przyszłe. Potwierdzają to stosunkowo niskie rozchody.
0,0 5 000,0 10 000,0 15 000,0 20 000,0 25 000,0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 przychody realne rozchody realne
Rys. 2. Przychody i rozchody gminy Kozienice realne w latach 2003-2012 (w tys. zł)
Gospodarka finansowa gminy miejsko-wiejskiej Kozienice w latach 2003-2012 435
Jednak analizując wskaźniki zadłużenia, należy uznać, że nawet najwyższy wskaźnik łącznej kwoty długu 15,95% w 2012 r. plasował się znacznie poniżej usta-wowej dopuszczalnej wartości – 60%. Wskaźnik bieżącej spłaty zobowiązań osiąg- nął najniższą wartość w roku 2006 – 2,43%, a najwyższą w roku 2003 – 7,34% przy ustawowej dopuszczalnej wartości – 15%.
4. Wydatki bieżące i majątkowe gminy
Wydatki bieżące gminy (rys. 3) wykazywały stabilną tendencję wzrostową w całym badanym okresie. Większy wzrost w 2010 r. był spowodowany wydatkami na zarzą-dzanie kryzysowe (zagrożenie powodziowe) oraz wydatkami na oświatę (wynagro-dzenia, utworzenie szkoły muzycznej, programy unijne). Wydatki majątkowe (inwe-stycyjne) gminy w drugiej połowie badanego okresu były znacznie wyższe niż w jego pierwszej połowie. Spowodowane było to głównie korzystaniem przez gminę z pieniędzy unijnych. Wysiłek inwestycyjny gminy (udział wydatków majątkowych w wydatkach ogółem) był najniższy w roku 2003 – 22,4% i wykazywał tendencję wzrostową do roku 2010 – 32,1%; średnio 27,1% w badanym okresie.
0,0 10 000,0 20 000,0 30 000,0 40 000,0 50 000,0 60 000,0 70 000,0 80 000,0 90 000,0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 wydatki bieżące realne wydatki majątk. realne
Rys. 3. Wydatki bieżące i majątkowe gminy Kozienice realne w latach 2003-2012 (w tys. zł)
Źródło: opracowanie własne na podstawie wykonania budżetu gminy.
Wydatki bieżące i majątkowe per capita gminy Kozienice11 były w badanym
okresie generalnie wyższe niż w pozostałych gminach miejsko-wiejskich subregio-nu radomskiego (tab. 1).
11 Por. T. Śmietanka, Niektóre aspekty społeczne rozwoju lokalnego gmin w świetle danych GUS
436 Tomasz Śmietanka
Tabela 1. Wydatki bieżące i majątkowe per capita gmin miejsko-wiejskich w roku 2004 i 2009 (w zł)
Gmina bieżące 2004 r.majątkowe bieżące 2009 r.majątkowe Białobrzegi Wyśmierzyce Kozienice Lipsko Przysucha Iłża Skaryszew Szydłowiec Zwoleń 1321 1480 1695 1492 1310 1368 1388 1450 1233 25 915 682 278 245 173 256 44 184 1730 2112 2449 1880 1676 1853 1971 2055 1800 379 388 763 674 521 284 837 454 697
Źródło: E. Markowska-Bzducha, Gospodarka finansowa gmin podregionu radomskiego w latach
1999-2009, [w:] Region Radomski w strukturze przestrzennej kraju. Od przeszłości do współ-czesności, red. E. Markowska-Bzducha, W. Rakowski, Politechnika Radomska, Radom 2011,
s. 169 i 176.
Wolne środki brutto w budżecie to dodatnia różnica pomiędzy dochodami ogółem a wydatkami bieżącymi jednostki samorządu terytorialnego. Stanowią one rzeczy-wistą miarę własnego potencjału inwestycyjnego gminy. Są to, inaczej mówiąc,
nie-skonsumowane dochody ogółem gminy12. W badanym okresie wolne środki brutto
per capita były najwyższe w gminie Kozienice w porównaniu do pozostałych gmin
miejsko-wiejskich subregionu radomskiego (tab. 2).
Tabela 2. Wolne środki brutto per capita gmin miejsko-wiejskich w latach 2004 i 2009 (w zł)
Gmina 2004 r. 2009 r. Białobrzegi Wyśmierzyce Kozienice Lipsko Przysucha Iłża Skaryszew Szydłowiec Zwoleń 138 232 558 321 290 118 292 115 287 341 355 582 421 316 266 406 155 347
Źródło: E. Markowska-Bzducha, Gospodarka finansowa gmin podregionu radomskiego w latach
1999-2009, [w:] Region Radomski w strukturze przestrzennej kraju. Od przeszłości do współ-czesności, red. E. Markowska-Bzducha, W. Rakowski, Politechnika Radomska, Radom 2011,
s. 171.
latach 1999-2006), [w:] Studia nad regionem radomskim, red. W. Rakowski, Wyższa Szkoła Rozwoju
Lokalnego w Żyrardowie, Radom-Żyrardów 2009.
12 J. Szołno-Koguc, Wybrane wskaźniki kondycji finansowej jednostek samorządu terytorialnego,
[w:] Samorząd terytorialny w zintegrowanej Europie, red. B. Filipiak, A. Szewczuk t. II, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin 2006, s. 272.
Gospodarka finansowa gminy miejsko-wiejskiej Kozienice w latach 2003-2012 437
5. Wydatki gospodarcze, społeczne, ekologiczne i administracyjne
Zrównoważony rozwój, także lokalny, powinien opierać się na trzech głównych fi-larach: gospodarczym, społecznym i ekologicznym, w granicach określonych przezpolityczny kompromis13. Gmina dysponuje możliwościami prawnymi, aby na miarę
swojej kondycji finansowej ponosić nakłady na rozwój tych trzech dziedzin. Autor przyjął umowny podział finansowania powyższych obszarów wynikający z podziału budżetu na działy klasyfikacji budżetowej. Całość uzupełniają wydatki na admini-strację związane z wynagrodzeniem i pochodnymi pracowników urzędu i dietami radnych (rys. 4). Jak wynika z badań, wydatki społeczne stanowiły największą war-tość w całym okresie badawczym i wykazywały tendencję rosnącą. Potwierdza to główną rolę gminy w realizacji polityki społecznej, a przede wszystkim usług spo-łecznych. Wydatki gospodarcze także rosły w badanym okresie, choć ich rozkład jest bardziej nierównomierny. Wydatki ekologiczne natomiast pod koniec badanego okresu wykazywały większą dynamikę wzrostową ze znacznym spadkiem w 2012 r. Wiąże się to z zakończeniem procesu wodociągowania i kanalizacji oraz zorganizo-waniem kompleksowej gospodarki wodno-ściekowej całej gminy Kozienice. Łącz-ne wydatki gospodarcze w ciągu 10 lat wyniosły 107,2 mln zł, społeczŁącz-ne – 595,5 mln zł, ekologiczne – 126,0 mln zł, osobowe administracyjne – 79,7 mln zł. Wydatki osobowe na administrację były stosunkowo niskie, biorąc pod uwagę dużą liczbę zadań bieżących i inwestycyjnych realizowanych przez gminę. Stanowią one od 7,8 do 8,8% wydatków ogółem.
W wydatkach społecznych główną część stanowią wydatki bieżące związane z realizacją polityki społecznej gminy, w tym usług społecznych (głównie edukacja). Wydatki majątkowe ponoszone na inwestycje w infrastrukturę społeczną przyjmują generalnie niższą wartość niż wydatki majątkowe gospodarcze i ekologiczne.
Odmienna sytuacja występuje w wydatkach gospodarczych i ekologicznych, gdzie znacznie więcej środków przeznaczanych jest na wydatki majątkowe niż bie-żące. Wynika to z samej specyfiki wydatków, bowiem obszar gospodarczy i eko-logiczny to głównie kosztowna nowa infrastruktura sieciowa (drogi, wodociągi, kanalizacja, oczyszczalnie ścieków, stacje uzdatniania wody), która częściej była budowana od podstaw w odróżnieniu od infrastruktury społecznej (budynki dla usług społecznych – szkoły, przedszkola, ośrodki kultury, mieszkania komunalne) wybudowanej często znacznie wcześniej niż w badanym okresie.
W latach 2003-2012 wydatki społeczne gminy w kolejności działów klasyfikacji budżetowej od największych wyniosły łącznie: edukacja – 332 mln zł, pomoc spo-łeczna – 111,5 mln zł, kultura fizyczna – 64 mln zł, kultura i ochrona dziedzictwa narodowego – 22,4 mln zł, bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa
13 A. Zalewski, Czy zrównoważony rozwój lokalny jest możliwy?, [w:] Gospodarka lokalna i
regio-nalna w teorii i praktyce, red. R. Brol, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego, Wrocław 2008,
438 Tomasz Śmietanka 0,0 10 000,0 20 000,0 30 000,0 40 000,0 50 000,0 60 000,0 70 000,0 80 000,0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 społeczne ekologiczne gospodarcze osobowe administr.
Rys. 4. Wydatki gospodarcze, społeczne, ekologiczne i administracyjne budżetu gminy Kozienice
realne w latach 2003-2012 (w tys. zł)
Źródło: opracowanie własne na podstawie wykonania budżetu gminy.
– 18,7 mln zł, ochrona zdrowia – 14,8 mln zł, gospodarka mieszkaniowa – 13,6 mln zł, edukacyjna opieka wychowawcza – 11,6 mln zł, pozostałe zadania w zakresie poli-tyki społecznej – 4 mln zł; wydatki gospodarcze: dział transport, wyniosły łącznie 107,2 mln zł, a wydatki ekologiczne, dział gospodarka komunalna i ochrona środo-wiska – 97,9 mln zł, dział rolnictwo i łowiectwo – 28,1mln zł.
6. Podsumowanie
1. Budżet gminy Kozienice w badanym okresie charakteryzował się dużą sta-bilnością i bezpieczeństwem w zakresie dochodów i generalnie zwiększającym się udziałem dochodów własnych oraz zewnętrznych dotacji inwestycyjnych w docho-dach ogółem, co stawia gospodarkę i kondycję finansową gminy Kozienice w ko-rzystnej sytuacji w porównaniu do pozostałych gmin miejsko-wiejskich subregionu radomskiego, a nawet średnich miast województwa mazowieckiego.
2. Budżet gminy posiadał w każdym roku znaczne rezerwy dochodowe w bazie podatkowej i wolne środki brutto, które w połączeniu z właściwym wykorzystaniem kredytów i pożyczek, przy bardzo bezpiecznych wskaźnikach zadłużenia, pozwa-lają nieustannie gminie na ponoszenie znacznego wysiłku inwestycyjnego, średnio ponad 27% wydatków ogółem, który może wpływać pozytywnie na rozwój lokalny i jakość życia mieszkańców.
3. Wydatki gospodarcze, społeczne i ekologiczne gminy realizowane były gene-ralnie w sposób raczej spójny i równomierny przy względnie niskich kosztach oso-bowych administracji (średnio ok. 8% wydatków ogółem), co (do pewnego stopnia
Gospodarka finansowa gminy miejsko-wiejskiej Kozienice w latach 2003-2012 439
określonego przez kompromis polityczny) powinno sprzyjać realizacji zrównowa-żonego rozwoju na poziomie lokalnym, nawet pomimo ciągłego wzrostu kosztów bieżących, związanych z utrzymaniem coraz większej ilości mienia komunalnego powstałego w wyniku wysokiej aktywności inwestycyjnej gminy.
4. Gmina Kozienice ma spośród gmin miejsko-wiejskich subregionu radom-skiego największą liczbę mieszkańców, zatem należy uznać, że wysoki potencjał inwestycyjno-rozwojowy był zarazem udziałem stosunkowo dużej społeczności lokalnej, co w pewnej mierze mogło sprzyjać upowszechnianiu skutków rozwoju i wyrównywaniu szans rozwojowych.
5. Zagrożenia dostrzeżone w wyniku analizy to stale zwiększające się bieżące wydatki budżetowe społeczne, szczególnie na oświatę, pomimo zmniejszenia się liczby uczniów o 1/3 w badanym okresie, co w kolejnych latach może istotnie wpły-nąć na zmniejszenie środków na inne ważne usługi społeczne współrealizowane i współfinansowane przez gminę (bezpieczeństwo publiczne, zdrowie, mieszkalnic-two) oraz zmniejszenie wolnych środków brutto budżetu, czyli ograniczenie aktyw-ności inwestycyjnej gminy.
6. Zagrożenia w utrzymaniu wysokiego poziomu wydatków inwestycyjnych są związane także z trwającą recesją gospodarczą, zmniejszeniem dochodów własnych, utrzymaniem tzw. janosikowego, które płaci gmina, i niepewnością dalszej polityki finansowej Unii w nowym okresie programowania (2014-2020).
7. Szanse budżetu gminy na najbliższe lata wynikają z zakończenia bardzo kosztownych, długoletnich inwestycji w zakresie wodociągowania i kanalizacji ca-łej gminy w 2012 r. i znacznego wzrostu dochodów własnych po roku 2017 z po-wodu oddania do użytku nowego bloku energetycznego w Elektrowni Kozienice SA (ENEA WYTWARZANIE S.A.), w wyniku tego pojawi się możliwość zwiększenia finansowania innych ważnych gospodarczo i społecznie dziedzin (transport,
zdro-wie, bezpieczeństwo publiczne, kultura) zgodnie z oczekiwaniami mieszkańców14.
8. Gmina Kozienice powinna z większą skutecznością kontynuować racjonali-zację bardzo rozproszonej na terenach wiejskich sieci szkół i obwodów szkolnych, co w przyszłości powinno wpłynąć na polepszenie jakości nauczania, większą do-stępność do różnorodnej oferty zajęć pozalekcyjnych oraz racjonalizację zatrudnie-nia nauczycieli i obniżenie ciągle rosnących kosztów bieżących oświaty.
9. Gmina Kozienice powinna zwiększyć nakłady inwestycyjne w dziedzinach, które ze swej natury wymagają ciągłych inwestycji (budowa i remont dróg, chodni-ków, ścieżek rowerowych) oraz w dziedzinach usług społecznych do tej pory mniej inwestycyjnie dofinansowanych (kultura, mieszkalnictwo, ochrona zdrowia), popra-wiając zarazem realizację idei zrównoważonego rozwoju na poziomie lokalnym.
14 T. Śmietanka, Lokalna jakość życia w opinii mieszkańców i radnych (na przykładzie gmin:
Gró-jec, Kozienice i Szydłowiec w kadencji samorządu 2002-2006), [w:] Biuletyn Informacyjny, Polskie To-warzystwo Polityki Społecznej, Regionalny Oddział w Radomiu, nr 1/ 2007, red. J. Kida, Politechnika
440 Tomasz Śmietanka
10. Potrzebne są bardziej szczegółowe badania polityki finansowej gminy, w tym badania porównawcze gmin miejsko-wiejskich, aby nieustannie doskonalić efektywność inżynierii finansowej samorządu, szczególnie w obliczu recesji gospo-darczej, spadku dochodów własnych gmin oraz wzrostu koniecznych wydatków wynikających z ciągłego ,,przerzucania” przez rząd zadań i odpowiedzialności na gminy w zakresie realizacji zadań publicznych, bez zapewnienia dodatkowych źró-deł finansowania.
Literatura
Hausner J. (red.), Raport o stanie samorządności w Polsce, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej, Kraków 2013, s. 49.
Hausner J., Zarządzanie publiczne, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2008, s. 102-128. Markowska-Bzducha E., Gospodarka finansowa gmin podregionu radomskiego w latach 1999-2009,
[w:] Region Radomski w strukturze przestrzennej kraju. Od przeszłości do współczesności, red. E. Markowska-Bzducha, W. Rakowski, Politechnika Radomska, Radom 2011.
Masik G., Wpływ polityki lokalnej na warunki i jakość życia, przykład sfery suburbanizacji Trójmiasta, Wydawnictwo Scholar, Warszawa 2010.
Rakowski W., Budżet Żyrardowa na tle wybranych miast województwa mazowieckiego latach 2006-
-2008, [w:] Rocznik żyrardowski, red. W. Rakowski, tom VIII, Wyższa Szkoła Rozwoju Lokalnego
w Żyrardowie, Mazowieckie Towarzystwo Naukowe, Żyrardów 2010.
Samuelson P., Nordhaus W., Ekonomia, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002. Swianiewicz P., Finanse lokalne, teoria i praktyka, Municypium SA, Warszawa 2004.
Szołno-Koguc J., Wybrane wskaźniki kondycji finansowej jednostek samorządu terytorialnego, [w:]
Sa-morząd terytorialny w zintegrowanej Europie, red. B. Filipiak, A. Szewczuk, t. II. Wydawnictwo
Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin 2006.
Śmietanka T., Czy polityka społeczna gminy jest spójna finansowo?, [w:] Spójność społeczna na
pozio-mie lokalnym, red. Leszek K. Gilejko, B. Błaszczyk, Wydział Socjologii Akademii
Humanistycz-nej im. A. Gieysztora, Pułtusk 2010.
Śmietanka T., Lokalna jakość życia w opinii mieszkańców i radnych (na przykładzie gmin: Grójec,
Kozienice i Szydłowiec w kadencji samorządu 2002-2006), [w:] Biuletyn Informacyjny, Polskie Towarzystwo Polityki Społecznej, Regionalny Oddział w Radomiu, nr 1/ 2007, red. J. Kida,
Poli-technika Radomska, s. 98-124.
Śmietanka T., Niektóre aspekty społeczne rozwoju lokalnego gmin w świetle danych GUS i
dokumen-tów urzędowych (na przykładzie gmin miejsko-wiejskich: Grójec, Kozienice, Szydłowiec w latach 1999-2006), [w:] Studia nad regionem radomskim, red. W. Rakowski, Wyższa Szkoła Rozwoju
Lokalnego w Żyrardowie, Radom-Żyrardów 2009.
Ustawa z dnia 13 listopada 2004 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (DzU nr 203, poz. 1966).
Zalewski A., Czy zrównoważony rozwój lokalny jest możliwy?, [w:] Gospodarka lokalna i regionalna
Gospodarka finansowa gminy miejsko-wiejskiej Kozienice w latach 2003-2012 441
FINANCIAL ECONOMY OF THE URBAN-RURAL COMMUNE OF KOZIENICE IN THE YEARS 2003-2012
Summary: The article presents chosen aspects of financial economy of the commune of
Kozienice in the years 2003-2012. The subject of the research is carrying out a budget of the commune of Kozienice. In the research work there is made an exact analysis connected with the changes of income and expenses of the commune in economic, social and ecological fields. Furthermore, there are also defined the basic indices of the budget, their changes in the studied period as well as the causes of these changes. The author tries to undertake a task to answer a research question if the financial economy of the commune favours the realization of an idea of sustainable development on the local level. In the summary there are formulated some general conclusions related to the finances of the commune as well as some practical recommendations in the range of expected changes in its financial economy.
