róz˙nic w rozpoznawaniu innych grup etnicznych i narodowych przez mieszkan´ców wschodniego i zachodniego pogranicza Polski” (s. 180). Sytuacja taka wi ˛az˙e sie˛ z posługiwaniem sie˛ przez badanych podobnym zakresem cech opisuj ˛acych, odmien-nych etnicznie. Nalez˙y jednak podkres´lic´ istnienie róz˙nic, tkwi ˛acych w s´wiadomos´ci respondentów, dotycz ˛acych przedstawicieli poszczególnych narodowos´ci.
W naste˛pnym, siódmym rozdziale Autorka próbuje ustalic´ granice˛ „my” w toz˙-samos´ci społecznej mieszkan´ców obu pograniczy. Zagadnienie to jest istotne, ale i wielorako skomplikowane, bowiem linia demarkacyjna mie˛dzy odre˛bnymi etnicznie i narodowo „obcymi”, a „innymi” nie jest przejrzysta.
Przedostatni fragment recenzowanego dzieła dotyczy pojmowania statusu cu-dzoziemca w naszym kraju oraz jego relacji wobec toz˙samos´ci społecznej badanych chełmian i zielonogórzan, czyli respondentów reprezentuj ˛acych pogranicze wschodnie (608 osób) i zachodnie (295 osób). Te obie próby badawcze we wszelkich analizach i tabelarycznych prezentacjach traktowano jako reprezentacje˛ mieszkan´ców kaz˙dego z obu pograniczy.
Finalnym zagadnieniem, z analizowanych szerzej w pracy jest zachodnioeuropejski kontekst toz˙samos´ci społecznej mieszkan´ców tych tak kulturowo i ekonomicznie zróz˙nicowanych regionów Polski.
Rozwaz˙ania swoje o charakterze teoretyczno-metodologicznym i prezentacje˛ wyników z badan´ empirycznych z 2000 roku autorka podsumowuje w zakon´czeniu swego oryginalnego, interesuj ˛acego i cennego dzieła. Mankamentem tej ksi ˛az˙ki jest je˛zyk: mało przyste˛pny, zbyt profesjonalny. Brakuje tez˙ aneksu z zastosowanym w badaniu narze˛dziem, jakim był kwestionariusz wywiadu „Ja – Polska – Unia Europejska z 32 pytaniami (s. 40). Pomimo tych uwag recenzowana monografia godna jest polecenia wszystkim zainteresowanym problematyk ˛a toz˙samos´ci miesz-kan´ców pogranicza, która we współczesnej socjologii polskiej charakteryzuje sie˛ rosn ˛acym zainteresowaniem. Zapewne skorzystaj ˛a z niej zarówno socjologowie i po-litolodzy, jak i adepci tych kierunków.
Ewelina Kosowska Instytut Socjologii, Uniwersytet Szczecin´ski
Bogdan D o l n i c k i, Samorz ˛
ad terytorialny, Kraków:
Wydaw-nictwo Zakamycze 2003, ss. 351.
Profesor Bogdan Dolnicki jest prawnikiem, specjalist ˛a w zakresie prawa admini-stracyjnego, pracownikiem naukowym Uniwersytetu S´l ˛askiego. Interesuje sie˛ równiez˙ problematyk ˛a zwi ˛azan ˛a z samorz ˛adnos´ci ˛a. Jako badacz tematyki samorz ˛adowej wpi-suje sie˛ w nurt teoretyczno-normatywny. Zajmuje pozycje˛ w kre˛gu prawno-pan´stwo-wej konstrukcji doktryny samorz ˛adu terytorialnego, obok Zygmunta
go, Jana Szreniawskiego, Zbigniewa Leon´skiego, Jerzego Regulskiego, Mariana Kuleszy i Huberta Izdebskiego.
B. Dolnicki jest autorem kilkudziesie˛ciu publikacji naukowych z zakresu prawa administracyjnego, w tym tak waz˙nych, jak monografie: Organizacja i
funkcjono-wanie administracji terenowej (Katowice, 1989), Nadzór nad samorz ˛adem terytorial-nym (Katowice, 1993), Modele samorz ˛adu terytorialnego w Europie i Polsce
(Kato-wice 1994), Samorz ˛ad terytorialny. Zagadnienia ustrojowe (Zakamycze, 1999).
Ponadto jest równiez˙ współautorem monografii Powiat (Kolonia, 2001).
Praca Dolnickiego pod tytułem Samorz ˛ad terytorialny jest drugim poprawionym
i uzupełnionym wydaniem tego opracowania. Publikacja ta ma charakter podre˛czni-kowy i dotyczy głównie problematyki ustroju i funkcjonowania samorz ˛adu teryto-rialnego. Nie podejmuje zagadnien´ zwi ˛azanych z gospodark ˛a finansow ˛a samorz ˛adu terytorialnego, czy stosunków pracy w samorz ˛adzie terytorialnym. Zawiera jednak rozwaz˙ania na temat regulacji prawnych sfery ustroju i funkcjonowania, a takz˙e mienia jednostek samorz ˛adowych. Autor zastosował w swej pracy głównie metode˛ analityczn ˛a oraz metode˛ prawno-porównawcz ˛a, gdy odnosi obraz polskiego samo-rz ˛adu do wzorów europejskich.
Celem opracowania Dolnickiego jest ukazanie samorz ˛adu w aspekcie prawnym. Przedstawienie go w s´wietle przepisów konstytucyjnych i ustawowych, jako struktury organizacyjnej, umoz˙liwiaj ˛acej sprawniejsze i efektywniejsze kierowanie admini-stracj ˛a pan´stwa, a w konsekwencji tworzenie społeczen´stwa obywatelskiego, odpo-wiedzialnego nie tylko za wspólnote˛ samorz ˛adow ˛a, do której przynalez˙ ˛a jej miesz-kan´cy na poszczególnych poziomach trójstopniowego podziału terytorialnego, tj. gminy, powiatu, województwa, ale równiez˙ całos´ciowo, za pan´stwo, be˛d ˛ace orga-nizmem spajaj ˛acym je wszystkie.
Publikacja przedstawia istote˛, ustrój i funkcjonowanie samorz ˛adu terytorialnego, a takz˙e nadzór nad nim, w nowoczesnym układzie podziału terytorialnego pan´stwa, jaki powstał ostatecznie po reformie administracji publicznej z roku 1998. Dzieło to wypełnia luke˛ w literaturze prawniczej. Autor w przejrzysty sposób przedstawia model trójszczeblowego samorz ˛adu terytorialnego funkcjonuj ˛acego we współczesnej Polsce. Rozwaz˙ania dotycz ˛ace ustroju samorz ˛adu rozpoczyna od okres´lenia jego istoty. Definiuje samorz ˛ad terytorialny jako jeden ze sposobów decentralizowania administracji pan´stwowej. Jest to definicja, co przyznaje sam Autor, bogato repre-zentowana w literaturze przedmiotu. Poniewaz˙ poje˛cie samorz ˛adu terytorialnego nie jest zdefiniowane ustawowo, w literaturze wyste˛puj ˛a dos´c´ licznie uje˛cia interpretuj ˛ace to poje˛cie. Dolnicki przywołuje pogl ˛ady historyczne reprezentowane przez Tadeusza Bigo, według którego samorz ˛ad terytorialny to zwi ˛azek publicznoprawny wyposaz˙ony przez prawo w osobowos´c´ prawn ˛a, gdzie podmiotem praw i obowi ˛azków tworz ˛acych zakres działania gminy jest włas´nie gmina, a nie pan´stwo (Zwi ˛azki publicznoprawne w s´wietle ustawodawstwa polskiego, Warszawa 1982, s. 140). Pogl ˛adom Bigo
prze-ciwstawia Dolnicki stanowisko innych naukowców na czele z Jerzym Panejk ˛a, który uwaz˙ał, z˙e samorz ˛ad jest tworzony w celu „załatwiania cze˛s´ci spraw administracji pan´stwowej w charakterze organu pan´stwa” (Geneza i podstawy samorz ˛adu europej-skiego, Wilno 1934, s. 106). Koncepcja Panejki poddawana była surowej krytyce
pan´stwo-wego (A. Piekara, Społecznos´c´ lokalna i samorz ˛ad, Warszawa 1986, s. 33-34).
Autorzy zorientowani podobnie jak Panejko byli przeciwni przyznawaniu jakimkol-wiek jednostkom osobowos´ci publicznoprawnej, a tym samym uznaniu samorz ˛adu za jedn ˛a z form decentralizacji administracji. Ta druga opcja wydaje sie˛ bliz˙sza takz˙e Dolnickiemu, który ujmuje istote˛ samorz ˛adu terytorialnego w sposób prawniczy, w odróz˙nieniu od podejs´cia szerszego społeczno-prawnego włas´ciwego socjologom, ale takz˙e preferowanego przez niektórych prawników.
Samorz ˛ad terytorialny jest jednostk ˛a korporacyjn ˛a, maj ˛ac ˛a osobowos´c´ prawn ˛a publiczn ˛a i prywatn ˛a. W znaczeniu korporacyjnym samorz ˛ad rozumiany jest jako wykonawstwo zadan´ administracji publicznej w sposób zdecentralizowany i na włas-n ˛a odpowiedzialwłas-nos´c´ przez odre˛bwłas-ne w stosuwłas-nku do pawłas-n´stwa podmioty, które w zakre-sie wykonywania swoich zadan´ nie s ˛a poddane z˙adnej ingerencji pan´stwa. Poprzez pochodz ˛ace z wyborów organy, samodzielnie wypełnia zadania administracji publicz-nej, w sposób niezalez˙ny od administracji rz ˛adowej, jednak podlegaj ˛ac przy tym pan´stwowemu nadzorowi. Osobowos´c´ publiczno-prawna pozwala jednostkom samo-rz ˛adowym na nawi ˛azywanie stosunków prawnych z organami pan´stwowymi. Fakt, z˙e gmina wykonuje zadania publiczne, rozstrzyga moz˙nos´c´ korzystania przez ni ˛a ze s´rodków prawnych, włas´ciwych władzy pan´stwowej, w tym równiez˙ ze s´rodków prawnych o charakterze władczym. Zdaniem Autora moz˙liwos´c´ stosowania władztwa administracyjnego decyduje o faktycznej podmiotowos´ci publiczno-prawnej. Na-tomiast nadanie jednostkom samorz ˛adu terytorialnego osobowos´ci cywilno-prawnej słuz˙y uzyskaniu przez samorz ˛ad swobody dysponowania mieniem we własnym imie-niu. Dzie˛ki posiadaniu osobowos´ci cywilno-prawnej jednostki samorz ˛adu mog ˛a byc´ pełnoprawnymi uczestnikami obrotu gospodarczego, posiadac´ własny maj ˛atek i samo-dzielnie nim zarz ˛adzac´, a takz˙e zaci ˛agac´ zobowi ˛azania. Dolnicki podkres´la, z˙e osobowos´c´ cywilno-prawna gmin jest re˛kojmi ˛a ich samorz ˛adnos´ci. Do kompetencji gospodarczo-maj ˛atkowych gminy nalez˙y uchwalanie programów gospodarczych oraz podejmowanie uchwał w sprawach maj ˛atkowych. Do kompetencji finansowych nalez˙y uchwalanie budz˙etu, podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat. Podobne tezy zawieraj ˛a równiez˙ inne publikacje z dziedziny samorz ˛adnos´ci uznaj ˛ace, z˙e korporacja, jak ˛a jest samorz ˛ad terytorialny, wykonuje zadania publiczne samodzielnie i na własn ˛a odpowiedzialnos´c´ oraz nabywa podmiotowos´c´ w wymiarze publiczno-prawnym, jednakz˙e cze˛sto z zastrzez˙eniem, z˙e odre˛bn ˛a od pan´stwa (K. Byjoch, J. Su-limierski, J. P. Tarno, Samorz ˛ad terytorialny po reformie ustrojowej pan´stwa,
Warszawa 2000, s. 15). Takie rozumienie omawianej kwestii odbiega jednakz˙e od opinii reprezentowanych przez innych współczesnych badaczy. Teresa Rabska stwierdza, z˙e polski ustawodawca nie przyznał osobowos´ci prawa publicznego jed-nostkom samorz ˛adu terytorialnego, a jedynie osobowos´c´ prawn ˛a poje˛t ˛a cywilistycznie (Pozycja samorz ˛adu terytorialnego w konstytucji, „Samorz ˛ad Terytorialny” 1995,
nr 5, s. 17).
Natomiast za przedmiot samorz ˛adu uwaz˙a Dolnicki wykonywanie, w wyznaczo-nym zakresie, przez samorz ˛ad zadan´ administracji publicznej w sposób władczy. Zaznacza takz˙e społecznie słuz˙ebny charakter działalnos´ci samorz ˛adu. Jest to pogl ˛ad ugruntowany juz˙ w literaturze dotycz ˛acej omawianego zagadnienia.
Jako panaceum na spory teoretyczne i doktrynalne, dotycz ˛ace podziału władzy przywołuje Dolnicki dos´wiadczenie wspólnoty europejskiej, która wzmacnia decen-tralizacje˛ administracji, posługuj ˛ac sie˛ zasad ˛a subsydiarnos´ci, rozumian ˛a jako oddanie zawłaszczonej władzy samorz ˛adom przez administracje˛ rz ˛adow ˛a. Oznacza to, z˙e jednostki wie˛ksze działaj ˛a tylko w przypadkach, kiedy ich wielkos´c´ pozwala im osi ˛agn ˛ac´ efektywnos´c´ niedoste˛pn ˛a w danych dziedzinach jednostkom mniejszym. W tym miejscu trzeba zaznaczyc´, z˙e niezwykle istotna jest kwestia współpracy oraz koordynacji kompetencji i działan´ „dołu” i „góry”.
W kwestii zadan´ jednostek samorz ˛adowych przedstawia Dolnicki teorie˛ samorz ˛a-du, w mys´l której dzieli zadania na własne i zlecone. Zadania własne maj ˛a byc´ wykonywane samodzielnie, bez ingerencji organów pan´stwa, chyba z˙e byłyby nie-zgodne z prawem. Natomiast w przypadku zadan´ zleconych dopuszcza sie˛ meryto-ryczn ˛a ingerencje˛ w postaci wytycznych. Finansowanie zadan´ moz˙e byc´ realizowane takz˙e ze s´rodków pochodz ˛acych z działalnos´ci gospodarczej prowadzonej przez gminy zgodnie z ustaw ˛a Prawo działalnos´ci gospodarczej z dnia 19 listopada 1999 r. Warto zaznaczyc´ w tym miejscu, z˙e podział zadan´ na własne i zlecone nie wynika jednak z natury gminy, ale z woli pan´stwowej władzy ustawodawczej. Normy prawne s ˛a tak tworzone przez ustawodawce˛, aby zapobiec przejmowaniu zadan´ administracji samorz ˛adowej przez administracje˛ rz ˛adow ˛a oraz chronic´ samorz ˛ady przed nadmier-nym obci ˛az˙aniem ich zadaniami zleconadmier-nymi (S. Wójcik, Samorz ˛ad terytorialny w Pol-sce w XX wieku, Lublin 1999, s. 309).
Według Dolnickiego z podziału zadan´ publicznych gminy i pan´stwa na własne i zlecone nie wynika przeciwstawienie gminy i pan´stwa, gdyz˙ z prawnego punktu widzenia gmina równiez˙ we własnym zakresie sprawuje administracje˛ publiczn ˛a.
Kwestia zadan´ samorz ˛adu implikuje – zdaniem Dolnickiego – pytanie: czy pan´stwo powinno zastrzec dla siebie prawn ˛a moz˙liwos´c´ podejmowania odkres´lonych działan´ wobec samorz ˛adu w celu zagwarantowania, z˙e działania instytucji samo-rz ˛adowych be˛d ˛a sie˛ mies´cic´ w ramach posamo-rz ˛adku prawnego pan´stwa? W odpowiedzi otrzymujemy opis konstrukcji nadzoru pan´stwowego nad działalnos´ci ˛a samorz ˛adu, opartego na dwóch kryteriach – legalnos´ci i celowos´ci. Nadzór prawny odnosi sie˛ wył ˛acznie do zadan´ własnych, a nadzór celowos´ciowy dotyczy zadan´ z obszaru administracji pan´stwowej przekazanych samorz ˛adowi. W podobnym tonie wypowia-daj ˛a sie˛ równiez˙ inni autorzy pisz ˛acy na ten temat, dowypowia-daj ˛ac przy tym, z˙e zakres działania samorz ˛adu jest okres´lony przez ustawe˛ i podlega ochronie s ˛adowej, a z powodu wykonywania administracji pan´stwowej wynika poddanie działalnos´ci samorz ˛adu nadzorowi organów pan´stwa (K. Byjoch, J. Sulimierski, J. P. Tarno). Roz-strzygnie˛cia organu nadzorczego, dotycz ˛ace gminy, powiatu i województwa, zawie-raj ˛ace zarówno s´rodki nadzoru, jak i zaje˛cie stanowiska w formie zatwierdzenia, uzgodnienia i zaopiniowania, podlegaj ˛a zaskarz˙eniu do s ˛adu administracyjnego.
Koncepcja strukturalna samorz ˛adu, opisana przez Dolnickiego, to trzy szczeble samorz ˛adu. Autor szczegółowo omawia model gminy, powiatu i województwa, a tak-z˙e interpretuje normy konstytucyjne w odniesieniu do Ustawy o samorz ˛adzie tery-torialnym z dnia 8 marca 1990 roku o samorz ˛adzie gminnym. Ustawa ta jednak
upodmiotawia społecznos´c´ lokaln ˛a gminy stwierdzaj ˛ac, z˙e „mieszkan´cy gminy tworz ˛a z mocy prawa wspólnote˛ samorz ˛adow ˛a” (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74), czyni
z niej podmiot prawa i przyznaje gminie samodzielnos´c´. Moz˙e ona zatem byc´ uczest-nikiem obrotu gospodarczego, posiadac´ własny maj ˛atek i samodzielnie nim rozporz ˛a-dzac´. Jednakz˙e T. Rabska zwraca uwage˛ na fakt, z˙e podmiotowos´c´ przyznana samo-rz ˛adowi terytorialnemu psamo-rzez ustawodawce˛ w aktualnie obowi ˛azuj ˛acej konstytucji nie jest pełna. Jest to osobowos´c´ prawna, poje˛ta cywilistycznie, co jest uzasadnione odre˛bnos´ci ˛a maj ˛atkow ˛a gminy i samodzielnos´ci ˛a finansow ˛a oraz potrzeb ˛a wyste˛po-wania w obrocie prawnym we własnym imieniu. Do podstawowych zadan´ gminy na-lez˙y takz˙e duz˙y obszar wykonywania zadan´ publicznych, a zwłaszcza podejmowanie decyzji władczych w relacjach ze wspólnot ˛a samorz ˛adow ˛a, pan´stwem oraz innymi podmiotami. Mimo z˙e działaniom tym polskie ustawodawstwo mie˛dzywojenne, a tak-z˙e współczesne ustawodawstwa zachodnioeuropejskie przyznały równiez˙ osobowos´c´ prawa publicznego, obecny ustawodawca polski tego nie uczynił.
Warto dodac´, z˙e takz˙e inni autorzy, przyjmuj ˛acy perspektywe˛ prawnicz ˛a, komen-tuj ˛ac omawian ˛a ustawe˛ zwracaj ˛a uwage˛ na fakt, iz˙ przynalez˙nos´c´ do wspólnoty nie jest uzalez˙niona od aktywnos´ci czy tez˙ biernos´ci, mieszkan´ców gminy, lecz wynika z mocy prawa (Z. Niewiadomski, W. Grzelczak, Ustawa o samorz ˛adzie terytorialnym z komentarzem, Warszawa 1990, s. 5). Postrzegaj ˛ac to zjawisko w ten sposób,
pomi-jaj ˛a całkowicie społeczny charakter istnienia wspólnoty, który z kolei znajduje sie˛ w centrum zainteresowania badaczy opisuj ˛acych to zagadnienie z socjologicznego punktu widzenia, definiuj ˛acych te˛ zbiorowos´c´ jako uporz ˛adkowan ˛a wspólnote˛ ludzi, maj ˛ac ˛a swoj ˛a kulture˛, szerokie moz˙liwos´ci działania we wszystkich sferach ludzkiej aktywnos´ci i własny głe˛boki sens.
Badacze samorz ˛adnos´ci i społeczen´stwa obywatelskiego, postrzegaj ˛acy problem bardziej z perspektywy społecznej, zwracaj ˛a w tym miejscu uwage˛ na konieczn ˛a obecnos´c´ subsydiarnos´ci jako elementu wspieraj ˛acego i wzmacniaj ˛acego społecznos´c´ lokaln ˛a szerszymi zasobami i moz˙liwos´ciami. Piotr Buczkowski pisze, z˙e sprawo-wanie władzy musi spoczywac´ na władzach najbliz˙szych obywatelowi, a przekazy-wanie zadan´ innym władzom musi odpowiadac´ zasie˛gowi i naturze tych zadan´, a takz˙e wymogom efektywnos´ci (P. Buczkowski, Samorz ˛ad, „Samorz ˛ad
Terytorial-ny”, 1992 nr 1-2, s. 81).
Ws´ród organów stanowi ˛acych i wykonawczych gminy, za pos´rednictwem których jednostki samorz ˛adu terytorialnego wykonuj ˛a swoje zadania, przedstawia Dolnicki rade˛ gminy, wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Dodaj ˛ac przy tym, z˙e gmina moz˙e tworzyc´ organy pomocnicze, takie jak: sołectwa, dzielnice, osiedla, i inne.
W rozdziale czwartym prezentowanej ksi ˛az˙ki Dolnicki szeroko przedstawia ustrój gminy. Szczególnie zajmuje sie˛ praktycznym wymiarem realizacji koncepcji gminy samorz ˛adowej we wszystkich aspektach jej publicznego funkcjonowania. Wyraz´nie przy tym akcentuje kwestie˛ nadzoru, która – jego zdaniem – ma na celu przestrze-ganie w działaniach gminy kryterium zgodnos´ci z prawem. Zaznacza jednak, z˙e w najnowszych rozwi ˛azaniach ustawowych widoczne jest odejs´cie od nazbyt szero-kich kryteriów nadzoru, na rzecz jednolicie pojmowanej zgodnos´ci z prawem tak, aby organy administracji pan´stwowej przy sprawowaniu funkcji nadzorczych nad samo-rz ˛adem terytorialnym nie miały moz˙liwos´ci posługiwania sie˛ swobodnym uznaniem. Zdaniem Autora w ustawodawstwie widoczna jest tendencja do traktowania nadzoru jako formy aktywnego oddziaływania, władczego wkraczania na obszar działalnos´ci
komunalnej organu nadzorowanego, celem jego korygowania. Nadzór ma na celu głównie zabezpieczenie przestrzegania prawa. Jest wyposaz˙ony w moz˙liwos´c´ uchy-lania kontrolowanych aktów. Instytucja nadzoru nad samorz ˛adem terytorialnym ukształtowała sie˛ na podłoz˙u koniecznos´ci skoordynowania i zintegrowania działan´ wszystkich podmiotów prawa publicznego – tych działaj ˛acych na zasadzie decen-tralizacji i tych stanowi ˛acych strukture˛ administracji pan´stwowej. Totez˙ – zdaniem Autora – moz˙na przyj ˛ac´, z˙e decentralizacja administracji pan´stwowej była główn ˛a przyczyn ˛a powstania i rozwoju nadzoru.
W wypadku ustroju powiatu, podobnie jak gminy, Dolnicki przedstawia samorz ˛a-dow ˛a koncepcje˛ powiatu jako jednostki samorz ˛adu terytorialnego, utworzonej na mocy artykułu 164 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dopuszczaj ˛acego tworzenie, obok gminy, takz˙e innych jednostek samorz ˛adu terytorialnego) oraz ustawy o samorz ˛adzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 roku. Zdaniem Autora przez powiat nalez˙y rozumiec´ zbiór osób trwale zamieszkuj ˛acych dane terytorium. Natomiast według ustawy, powiat to lokalna wspólnota samorz ˛adowa, któr ˛a z mocy prawa tworz ˛a mieszkan´cy, a wie˛c społecznos´c´ lokalna, oraz odpowiednie terytorium.
Faktycznym podmiotem samorz ˛adu powiatowego jest społecznos´c´ lokalna, a nie organy gminy. Wskutek upodmiotowienia powiatu uzyskuje on osobowos´c´ prawn ˛a, gwarantuj ˛ac ˛a prawa do wykonywania zadan´ publicznych, okres´lonych ustawami – we własnym imieniu i na własn ˛a odpowiedzialnos´c´. Samodzielnos´c´ powiatu posiada ochrone˛ s ˛adow ˛a.
Organy samorz ˛adu, które – jak pisze Autor – działaj ˛a na mocy ustawy, to: rada powiatu i zarz ˛ad powiatu. Rada jest organem stanowi ˛acym i kontrolnym, zas´ zarz ˛ad jest kolegialnym organem wykonawczym. Do kompetencji zarz ˛adu nalez˙y wykonywa-nie uchwał rady oraz zadan´ powiatu okres´lonych przepisami, w mys´l regulacji zawartych w ustawie o samorz ˛adzie powiatowym. Wykonywane przez powiat zadania publiczne maj ˛a charakter ponadgminny. Zadania i funkcje powiatu s ˛a uzupełniaj ˛ace i wyrównawcze w stosunku do funkcji gminy. Autor podkres´la jednak, z˙e z prze-pisów prawnych nie wynikaj ˛a z˙adne uprawnienia kierownicze lub nadzorcze w sto-sunku do funkcji gminy. S ˛a to dwa działaj ˛ace niezalez˙nie od siebie szczeble samo-rz ˛adu terytorialnego. Psamo-rzepisy prawa nie psamo-rzewiduj ˛a równiez˙ moz˙liwos´ci psamo-rzejmo- przejmo-wania przez powiat zadan´ gmin ani w drodze ustawowej, ani w drodze porozumien´ mie˛dzy gmin ˛a a powiatem.
Duz˙o miejsca w swojej pracy pos´wie˛ca Dolnicki urze˛dowi starosty i starostwu powiatowemu. Precyzuje zasady funkcjonowania, zadania, uprawnienia i kompetencje, a nawet opisuje podejmowane przez staroste˛ czynnos´ci. Stwierdza, z˙e starosta, prócz funkcji przewodnicz ˛acego zarz ˛adu, de facto pełni wiele samodzielnych funkcji i nalez˙y go uznac´ za organ administracji publicznej. Jednakz˙e pogl ˛ad ten nie znajduje potwierdzenia w ustawie, gdyz˙ ustawodawca nie nazywa starosty organem powiatu. Natomiast inni autorzy publikacji z dziedziny samorz ˛adnos´ci równiez˙ podnosz ˛a ten problem. Tadeusz Milczarek w ksi ˛az˙ce Samorz ˛ad powiatowy pisze, z˙e starosta, mimo
iz˙ nie jest organem powiatu, podczas wydawania decyzji działa jako organ admini-stracji samorz ˛adowej, bowiem wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, które zgodnie z kodeksem poste˛powania administracyjnego s ˛a aktami rozstrzygaj ˛acymi merytorycznie poszczególne sprawy lez˙ ˛ace w
kompeten-cjach organów administracji publicznej (T. Milczarek, Samorz ˛ad powiatowy,
War-szawa 1999, s. 47).
Prezentuj ˛ac strukture˛ organizacyjn ˛a województwa samorz ˛adowego, Dolnicki zwraca uwage˛ na fakt, z˙e województwo jest traktowane jako zwi ˛azek mieszkan´ców danego obszaru – korporacja terenowa i zgodnie z ustaw ˛a o samorz ˛adzie wojewódz-twa tworzy z mocy prawa wspólnote˛ samorz ˛adow ˛a. „Wojewódzka wspólnota samo-rz ˛adowa – pisze Dolnicki – powstaje z mocy prawa. „Upodmiotowienie” społecznos´ci województwa jest tu zatem rozumiane nie socjologicznie czy politycznie, lecz przede wszystkim prawnie” (s. 130). Jednakz˙e w ustawie o samorz ˛adzie terytorialnym przyje˛to dualistyczny model zarz ˛adzania województwem poprzez dwie oddzielne struktury: administracje˛ samorz ˛adow ˛a z marszałkiem województwa jako organem tej administracji i administracje˛ rz ˛adow ˛a z wojewod ˛a na czele. Rozróz˙nienie interesu pan´stwowego od regionalnego i lokalnego polega na decentralizacji administracji publicznej. Traktowanie samorz ˛adu wojewódzkiego jako elementu struktury zde-centralizowanej s´wiadczy o tym, z˙e jednostka została wydzielona z całos´ci admi-nistracji pan´stwowej. W tym miejscu pojawia sie˛ kwestia sporna co do zasad po-działu kompetencji pomie˛dzy pan´stwem a samorz ˛adem i jego poszczególnymi szcze-blami.
Dolnicki uwaz˙a, z˙e podział zadan´ nie moz˙e byc´ dokonywany wył ˛acznie pomie˛dzy organy pan´stwowe. Konstytucja RP stanowi, iz˙ istnienie samorz ˛adu terytorialnego we wszystkich jednostkach podziału terytorialnego, wyposaz˙onego we własny, samo-dzielnie realizowany zakres zadan´ i obowi ˛azków, jest naczeln ˛a zasad ˛a prawn ˛a. Podział zadan´ powinien dopuszczac´ do sprawowania funkcji publicznych takz˙e inne podmioty o niepan´stwowym charakterze, a przede wszystkim samorz ˛ad terytorialny. W tym celu autor opowiada sie˛ za zastosowaniem zasady subsydiarnos´ci jako naj-włas´ciwszej do realizacji tego zamierzenia (s. 133). Ma ona posłuz˙yc´ wzmocnieniu decentralizacji, podobnie jak zasada solidarnos´ci, a takz˙e utylitarnos´ci pan´stwa. Be˛d ˛ac struktur ˛a korporacyjn ˛a, terytorialny zwi ˛azek samorz ˛adowy, jakim jest woje-wództwo, nie jest w stanie wykonywac´ swoich zadan´ bez powołania organów, które bezpos´rednio wykonaj ˛a zadania nałoz˙one na nie. S ˛a to: sejmik i zarz ˛ad wojewódz-twa: sejmik jako organ stanowi ˛acy i kontrolny, natomiast zarz ˛ad jako organ wyko-nawczy. Odpowiednio do swoich ról wykonuj ˛a one zadania: stanowienia prawa miej-scowego, uchwalania budz˙etu, strategii i planów, podejmowania uchwał z zakresu swych kompetencji – w przypadku sejmiku; oraz wykonywania uchwał sejmiku, gospodarowania mieniem, prowadzenia biez˙ ˛acej polityki – w przypadku zarz ˛adu. Dodatkowo zarz ˛ad kieruje i kontroluje działalnos´c´ wojewódzkich jednostek organi-zacyjnych.
Zdaniem Dolnickiego równiez˙ marszałka województwa nalez˙y uznac´ za organ województwa, mimo iz˙ nie robi tego ustawa. Autor argumentuje to zakresem jego funkcji i zadan´, które odnosz ˛a sie˛ nie tylko do organizacji pracy zarz ˛adu woje-wództwa i urze˛du marszałkowskiego, ale równiez˙ do kierowania biez˙ ˛acymi sprawami województwa oraz reprezentowania go na zewn ˛atrz. O pozycji marszałka jako organu województwa s´wiadczy takz˙e przyznane mu przez ustawe˛ prawo wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.
Rozwaz˙ania na temat organizacji administracji samorz ˛adowej na szczeblu woje-wództwa kon´czy konstatacja dotycz ˛aca zasady zespolenia administracji, która jest zawarta w ustawie. Otóz˙ zdaniem autora jest ona w odniesieniu do województwa znacznie ograniczona. Organem naczelnym zespolonej administracji wojewódzkiej jest w tym wypadku wojewoda. Zgodnie z ustaw ˛a o samorz ˛adzie gminnym, gminy mog ˛a tworzyc´ zwi ˛azki mie˛dzygminne w celu wspólnego wykonywania zadan´ publicz-nych, na przykład jako stowarzyszenia. Dolnicki przytacza podstawowe informacje dotycz ˛ace tej problematyki, w czytelny sposób prezentuje takz˙e podstawy i tryb ich tworzenia, opisuj ˛ac ich strukture˛ i kompetencje.
Niezwykle istotny jest rozdział publikacji pos´wie˛cony aktom prawa miejscowego stanowionego przez samorz ˛ad terytorialny, w którym autor szeroko przedstawia te˛ kwestie˛. Dolnicki szczegółowo omawia to zagadnienie, poczynaj ˛ac od wyjas´nienia poje˛cia prawa miejscowego. Jego zdaniem prawo miejscowe winno byc´ rozumiane w znaczeniu w ˛askim, „jako akty prawa powszechnie obowi ˛azuj ˛acego stanowione przez terenowe organy administracji rz ˛adowej oraz organy samorz ˛adu terytorialnego, obowi ˛azuj ˛ace na obszarze działania organów, które je ustanowiły” (s. 178). Autor zwraca uwage˛ na fakt, z˙e Konstytucja RP nie pos´wie˛ca prawu miejscowemu wiele miejsca i dos´c´ pobiez˙nie odnosi sie˛ do tego zagadnienia, przewiduj ˛ac jedynie, z˙e zasady i tryb jego stanowienia okres´li ustawa.
Natomiast w rzeczywistos´ci przepisy dotycz ˛ace prawa miejscowego rozrzucone s ˛a w kilku róz˙nych ustawach, co znacznie komplikuje sytuacje˛. Dolnicki stwierdza, z˙e dotychczas w doktrynie prawa administracyjnego poje˛cie prawa miejscowego nie było traktowane jednolicie i zmierza do skatalogowania istotnych cech aktów prawa miejscowego. Jego zdaniem o aktach prawa miejscowego moz˙na mówic´ w przypad-kach, kiedy spełniaj ˛a ł ˛acznie dwa warunki: musz ˛a byc´ wydane przez organ, którego miejscowa włas´ciwos´c´ rozci ˛aga sie˛ tylko na cze˛s´c´ terytorium pan´stwa, oraz organ ten posiada kompetencje do wydawania powszechnie obowi ˛azuj ˛acych przepisów prawa. Zdaniem Dolnickiego akty prawa miejscowego zajmuj ˛a mocn ˛a pozycje˛ w polskim porz ˛adku prawnym, poniewaz˙ jako akty powszechnie obowi ˛azuj ˛ace wi ˛az˙ ˛a zarówno obywateli, jak i organy administracji publicznej.
Autor postuluje stworzenie odre˛bnej, jednej ustawy, która kompleksowo ure-gulowałaby problematyke˛ aktów prawa miejscowego i definitywnie usune˛łaby ist-niej ˛ace aktualnie trudnos´ci, wynikaj ˛ace ze zróz˙nicowania zasad dotycz ˛acych stano-wienia prawa miejscowego w poszczególnych ustawach, co powoduje istotne nega-tywne skutki prawne.
Takz˙e inni autorzy, zajmuj ˛acy sie˛ omawian ˛a problematyk ˛a, zwracaj ˛a uwage˛ na trudnos´ci w interpretacji przepisów prawa odnosz ˛acych sie˛ do prawa miejscowego, przypominaj ˛ac o licznych interwencjach w tych kwestiach Naczelnego S ˛adu Admi-nistracyjnego oraz S ˛adu Najwyz˙szego (K. Byjoch, J. Sulimierski, J. P. Tarno,
Samorz ˛ad terytorialny po reformie ustrojowej pan´stwa, s. 88-90).
Rozdziały dziesi ˛aty i jedenasty ksi ˛az˙ki Dolnickiego pos´wie˛cone s ˛a tematyce mienia samorz ˛adowego i nadzoru nad samorz ˛adem terytorialnym. W kwestii mienia Autor szczegółowo omawia podstawy prawne nabywania własnos´ci przez samorz ˛ady, zasady zarz ˛adzania nimi oraz formy prowadzenia działalnos´ci gospodarczej przez
samorz ˛ady. Ta cze˛s´c´ pracy drobiazgowo i bardzo przejrzys´cie porz ˛adkuje poruszane kwestie. Równie szeroko pisze Dolnicki o problematyce nadzoru nad samorz ˛adem.
Tematyke˛ te˛ poruszał autor w swej wczes´niejszej publikacji, pos´wie˛conej wył ˛acznie problemowi nadzoru (B. Dolnicki, Nadzór nad samorz ˛adem terytorialnym,
Katowice 1993). Natomiast w niniejszej pracy rozwija te w ˛atki i uzupełnia o opis regulacji prawnych, które powstały, lub zmieniły sie˛, od czasu ukazania sie˛ wspomnianej pozycji traktuj ˛acej o nadzorze nad samorz ˛adem terytorialnym. Rozdział ten wzbogacony jest o podrozdział pos´wie˛cony omówieniu modeli nadzoru w kilku krajach Europy Zachodniej, jednak, jak stwierdza sam Autor, zasady budowy struktur organów nadzorczych s ˛a w wie˛kszos´ci krajów zbliz˙one.
Ksi ˛az˙ke˛ kon´czy zaprezentowanie zróz˙nicowanych modeli samorz ˛adu terytorial-nego w wybranych pan´stwach europejskich. Podobnie jak w wie˛kszos´ci materiału zawartego w poprzednich rozdziałach, tak i tu mamy do czynienia z dokładnym, zestawiaj ˛acym charakterem omawianego zagadnienia, dotycz ˛acego trudnej i złoz˙onej problematyki. Autor publikacji nie podejmuje polemiki z innymi badaczami poru-szanych kwestii, lecz daje przejrzysty wykład, prezentuj ˛ac zagadnienie w sposób analityczny.
Niew ˛atpliw ˛a zalet ˛a prezentacji struktury samorz ˛adu terytorialnego w krajach euro-pejskich, wraz z ich historycznymi uwarunkowaniami, jest jej charakter poznawczy, w szczególnos´ci zas´ prezentacja samorz ˛adnos´ci zjednoczonych Niemiec, gdzie zarów-no w sferze organizacyjnej, jak i mentalnej, poszczególnych regionów kraju, dawnej NRD i RFN, uwidoczniało sie˛ znaczne zróz˙nicowanie, zniwelowane z czasem po-przez zabiegi ujednolicaj ˛ace samorz ˛ad terytorialny. Natomiast w przypadku prezen-tacji samorz ˛adu terytorialnego Francji, Włoch, czy Hiszpanii Autor nie okres´la, wzorem innych badaczy (S. Wójcik, Samorz ˛ad terytorialny w Polsce w XX wieku,
s. 333-340), kierunków rozwoju samorz ˛adnos´ci i nie klasyfikuje ich pod wzgle˛dem ich regionalizacji czy stopnia autonomicznos´ci, oraz centralistycznego b ˛adz´ decentralistycznego charakteru.
Niezwykle interesuj ˛ace jest ukazanie polskich rozwi ˛azan´ dotycz ˛acych samorz ˛adu terytorialnego na tle uregulowan´ prawnych i dos´wiadczen´ europejskich. Równie istotne i cenne jest odwołanie sie˛ do uniwersalnych wartos´ci samorz ˛adu. Dolnicki dostrzega aksjologiczne podstawy, a takz˙e stał ˛a koniecznos´c´ posiłkowania sie˛ samo-rz ˛adu terytorialnego zarówno zasad ˛a subsydiarnos´ci, jak i zasad ˛a solidarnos´ci, czy utylitarnos´ci pan´stwa.
Autor definiuje precyzyjnie, chociaz˙ stosunkowo w ˛asko, czym w jego rozumieniu jest samorz ˛ad terytorialny. Wyrazis´cie wskazuje jego cele i zadania. Przedstawia je w odniesieniu do aktów prawnych. Ksi ˛az˙ka odnotowuje kształt i funkcjonowanie przedwojennej administracji terenowej, jednakz˙e prezentuje przede wszystkim współczesn ˛a rzeczywistos´c´ samorz ˛adow ˛a. Dolnicki nieche˛tnie odwołuje sie˛ do historycznych uwarunkowan´. Koncentruje sie˛ na współczesnym samorz ˛adzie, nato-miast wczes´niejsze jego formy uznaje za szcz ˛atkowe. Nie formułuje zestawiaj ˛acych wniosków i opinii o ogólnym oceniaj ˛acym charakterze. Pomija prognozowanie ewentualnych tendencji i trendów rozwoju mys´li samorz ˛adowej w przyszłos´ci. Zaprezentowany przez Dolnickiego model trójszczeblowego samorz ˛adu terytorialnego
jest w ˛ask ˛a, uje˛t ˛a z prawniczej perspektywy interpretacj ˛a przepisów prawnych, regu-luj ˛acych funkcjonowanie samorz ˛adu terytorialnego w Polsce.
Samorz ˛ad terytorialny Bogdana Dolnickiego to publikacja niezwykle waz˙na
i potrzebna, która jest znakomitym podre˛cznikiem dla studentów prawa, politologii, czy socjologii. Jest takz˙e rzetelnym i bardzo przejrzystym przewodnikiem po zagadnieniu samorz ˛adu terytorialnego, zarówno dla praktyków samorz ˛adowców, jak i wszystkich innych osób zainteresowanych t ˛a jakz˙e złoz˙on ˛a i trudn ˛a w wielu aspek-tach problematyk ˛a.
Ernest Szum Katedra Samorz ˛adu Terytorialnego i Polityki KUL
Andrew W i l s o n, Ukrain´cy, tłum. Marek Urban´ski, Warszawa:
Grupa Wydawnicza Berelsmann Media, 2002, ss. 382 (tytuł oryginału:
The Ukrainians. Unexpected Nation. New Haven–London: Yale
Univer-sity Press 2000).
Na przełomie XX i XXI wieku zagadnienia narodu, nacjonalizmu, narodowos´ci znalazły sie˛ w centrum rozwaz˙an´ wielu przedstawicieli nauk społecznych i humani-stycznych. Prace teoretyczne, analizuj ˛ace zjawiska narodowe, odzwierciedlaj ˛a zainteresowania praktyczne problemami narodowymi i ich skutkami w z˙yciu społe-czen´stw. We współczesnym s´wiecie, jak juz˙ zostało niejednokrotnie zauwaz˙one, istniej ˛a dwie przeciwstawne tendencje: z jednej strony s´wiat staje coraz s´cis´lej powi ˛azany sieci ˛a stosunków informacyjnych, ekonomicznych, politycznych i z tego wzgle˛du coraz bardziej zjednoczony, z drugiej strony, odradzaj ˛a sie˛ ruchy narodowe, regionalne, lokalne. Na gruzach radzieckiego imperium powstało wiele niezalez˙nych pan´stw narodowych w Europie S´rodkowej i Wschodniej. Procesom narodowego wy-odre˛bnienia i politycznego stanowienia towarzysz ˛a niekiedy nawet krwawe konflikty (np. konflikt jugosłowian´ski, wojna czeczen´ska i in.).
Powstanie pan´stwa Ukrainy było dla s´wiata zachodniego niemałym zaskoczeniem. Nawet w naukowych os´rodkach Europy Zachodniej i Ameryki Północnej wiedza na temat Ukrainy na pocz ˛atku lat dziewie˛c´dziesi ˛atych była zazwyczaj mizerna, a skła-dały sie˛ na ni ˛a przede wszystkim stereotypy zachodniej sowietologii. Na przyczyny takiego stanu rzeczy wskazuje w swojej ksi ˛az˙ce Mykoła Riabczuk (Od Małorosji do
Ukrainy, Kraków 2002, s. 17-35). W ci ˛agu ostatnich dziesie˛ciu lat sytuacja ta uległa
poprawie, czego s´wiadectwem jest prezentowana tu ksi ˛az˙ka znanego brytyjskiego historyka i ukrainisty Andrew Wilsona, wykładaj ˛acego w School of Slavonic and East European Studies londyn´skiego University College. W latach dziewie˛c´dziesi ˛a-ROCZNIKI NAUK SPOŁECZNYCH 35:2007 Z. 1
