Pomoc publiczna jako narzędzie pobudzania wzrostu gospodarczego

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 860. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2011. Małgorzata Kożuch Katedra Polityki Przemysłowej i Ekologicznej. Pomoc publiczna jako narzędzie pobudzania wzrostu gospodarczego 1. Wprowadzenie Specyficzną grupę instrumentów finansowych stanowią instrumenty publicznego systemu finansowego, określane jako pomoc publiczna. Pomoc publiczna jest jedną z form interwencji państwa w działalność gospodarczą i społeczną, która może naruszać warunki konkurencji rynkowej, dlatego Unia Europejska ustaliła zasady obecności państwa w gospodarce krajów członkowskich. W dokumentach wspólnotowych i aktach prawnych zostały określone obszary występowania i reguły pomocy publicznej. Postępowanie zgodnie z wytycznymi umożliwia wspieranie rozwoju wybranych obszarów gospodarki z zastosowaniem różnorodnych publicznych środków finansowych1. W artykule podjęto próbę określenia zakresu i form stosowania pomocy publicznej przed wejściem Polski do Unii Europejskiej i po jej akcesji oraz wpływu tej pomocy na wyniki gospodarcze. 2. Istota, zakres stosowania i charakter pomocy publicznej Zgodnie z art. 87 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, pomoc publiczna jest to pomoc udzielona przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek postaci2. Pomoc publiczna w rozumieniu tego traktatu jest ujęta bardzo szeroko, za pomoc publiczną uznaje się bowiem Artykuł powstał na podstawie badań przeprowadzonych podczas przygotowywania ekspertyzy dla Ministerstwa Gospodarki pt. Metodologia wyodrębniania oraz analizy subsydiów pod kątem ich oddziaływania na środowisko przyrodnicze, praca zbiorowa pod kierunkiem J. Famielec, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Kraków 2007, maszynopis powielony. 2 Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Dz.Urz. UE 2006, C 321 E, www1.ukie.gov.pl, art. 87, ust. 1. 1.

(2) 68. Małgorzata Kożuch. wszelką pomoc bez względu na formę. Jest ona wsparciem finansowym dla przedsiębiorcy, związanym z wykorzystaniem środków publicznych, które uzupełniają środki własne inwestora proporcjonalnie do zapotrzebowania i umożliwiają osiągnięcie określonego celu, przynosząc korzyści społeczne większe niż w wypadku zaniechania takiego dofinansowania. Unia Europejska przyjęła ogólną zasadę zakazu udzielania pomocy publicznej, jeżeli pomoc ta zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji, przez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom, lub produkcji niektórych towarów. Zakaz dotyczy więc pomocy publicznej, która przez wspieranie przedsiębiorstw krajowych, powoduje dyskryminowanie przedsiębiorstw zagranicznych, czyli zniekształca funkcjonowanie rynku wewnętrznego UE. W art. 107 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Wspólnoty Europejskiej zawarto jednak pewne ustępstwa (zwolnienia bezwarunkowe). Pomoc publiczna może być udzielana jako wyjątek od zasady zakazu jej udzielania, jeżeli jest to3: – pomoc o charakterze socjalnym przyznawana indywidualnym konsumentom, jeżeli nie dyskryminuje miejsca pochodzenia produktów, – pomoc mająca na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi, – pomoc dla regionów RFN dotkniętych skutkami podziału Niemiec. Pomoc dopuszczalna z mocy prawa (czyli pomoc dopuszczalna bezwarunkowo) ma na celu zapobieganie negatywnym zjawiskom społeczno-ekonomicznym lub łagodzenie skutków ich wystąpienia. Druga grupa zwolnień od zakazu udzielania pomocy publicznej ma charakter warunkowy i wymaga zgody Komisji Europejskiej. Zgoda taka może być wydana, nawet jeżeli pomoc narusza zasady konkurencji i wpływa na handel między krajami członkowskimi. Przyznawana jest w sytuacji, gdy oczekiwane efekty udzielanej pomocy przewyższają straty wywołane naruszeniem zasad konkurencji. Ocena zasadności udzielenia pomocy publicznej wymaga określenia kryteriów jej przyznawania4. Za zgodną ze wspólnym rynkiem wewnętrznym może być uznana5: – pomoc przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest bardzo niski, lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia,. 3 Ibidem, art. 87, ust. 2 oraz wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.Urz. UE 2010, C83/47, art. 107, ust. 2. 4 B. Woźniak, Pomoc publiczna [w:] System finansowy w Polsce, red. B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 621. 5 Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, art. 87, ust. 3 oraz art. 107, ust. 3..

(3) Pomoc publiczna jako narzędzie pobudzania wzrostu gospodarczego. 69. – pomoc przeznaczona na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania lub pomoc mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państw członkowskich, – pomoc przeznaczona na ułatwienie rozwoju niektórych dziedzin gospodarczych lub regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem, – pomoc przeznaczona na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej i konkurencji we Wspólnocie w zakresie sprzecznym z interesem UE, – inne kategorie pomocy, jakie Rada Europy może określić w decyzji podjętej większością głosów na wniosek Komisji Europejskiej. Pomoc publiczna może być udzielana na podstawie decyzji Komisji Europejskiej, zawierającej zgodę na jej stosowanie. Zgoda taka określana jest jako obowiązek notyfikacji, któremu podlega pomoc objęta programami pomocowymi, czyli aktami prawnymi, na podstawie których pomoc może być udzielana poszczególnym przedsiębiorcom lub jednemu przedsiębiorcy. Uzyskanie zgodny Komisji na udzielanie pomocy publicznej w ramach konkretnego programu zwalnia dany kraj z obowiązku notyfikacji poszczególnych projektów pomocowych, realizowanych w ramach tego programu. Inną formą pomocy podlegającą obowiązkowi notyfikacji jest pomoc udzielana konkretnemu przedsiębiorcy poza istniejącymi programami pomocowymi6. Wyjątek od obowiązku notyfikacji stanowią niektóre kategorie pomocy publicznej udzielanej w ramach tzw. wyłączeń grupowych oraz pomoc de minimis. Pomoc podlegająca wyłączeniom jest to pomoc, która w niewielkim stopniu narusza wspólnotowe reguły konkurencji. Z rozporządzenia Rady o stosowaniu art. 92 i 93 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską w odniesieniu do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa wynika, że decyzją Komisji nie podlegają wymogom notyfikacji następujące kategorie pomocy (w ramach wyłączeń grupowych)7: – pomoc na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw, badań i rozwoju, ochrony środowiska, zatrudnienia i szkoleń, – pomoc zgodna z mapą zatwierdzoną przez Komisję dla każdego państwa członkowskiego w zakresie udzielenia pomocy regionalnej. W przypadku pomocy de minimis Komisja Europejska przyjęła, że ogólna kwota pomocy przyznana dowolnemu podmiotowi gospodarczemu nie może przekroczyć 200 tys. euro w dowolnie ustalonym okresie trzech lat budżetowych. Natomiast całkowita wartość pomocy przyznanej jednemu podmiotowi działa B. Woźniak, op. cit., s. 622. Rozporządzenie Rady (WE) nr 994/98 z dnia 7 maja 1998 r. dotyczące stosowania art. 92 i 93 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa, Dz.Urz. UE 1998, L 142, art. 1. 6 7.

(4) Małgorzata Kożuch. 70. jącemu w sektorze transportu drogowego nie może przekroczyć 100 tys. euro w okresie trzech lat budżetowych. Pułapy te stosuje się bez względu na formę i cel pomocy de minimis. W przypadku gdy łączna kwota pomocy przewidziana w ramach środka pomocy przekracza wymieniony pułap, w odniesieniu do tej pomocy nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia, nawet do tej części, która nie przekracza tego pułapu8. Przepisy zawarte w rozporządzeniu dotyczą pomocy przyznawanej podmiotom we wszystkich sektorach, z wyjątkiem9: – pomocy w sektorze rybołówstwa i akwakultury, – pomocy przyznawanej podmiotom gospodarczym działającym w dziedzinie produkcji podstawowej produktów rolnych, – pomocy przyznawanej podmiotom działającym w dziedzinie przetwarzania i wprowadzania do obrotu produktów rolnych, – pomocy przyznawanej na działalność związaną z wywozem do państw trzecich lub państw członkowskich (pomoc eksportowa), – pomocy uwarunkowanej pierwszeństwem użycia towarów produkcji krajowej względem towarów importowanych, – pomocy przyznawanej w sektorze węglowym, – pomocy na nabycie pojazdów przeznaczonych do transportu drogowego przyznawanej podmiotom gospodarczym prowadzącym działalność zarobkową w zakresie drogowego transportu towarowego, – pomocy przyznawanej podmiotom gospodarczym znajdującym się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Można wyróżnić trzy kategorie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom na podstawie art. 107, ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Wspólnoty Europejskiej. Jest to pomoc regionalna, horyzontalna oraz sektorowa. Kryterium, zgodnie z którym daną pomoc można uznać za pomoc regionalną, jest miejsce prowadzenia działalności gospodarczej. Pomoc taką mogą otrzymać wyłącznie te podmioty, które prowadzą swoją działalność na obszarze o niskim poziomie rozwoju gospodarczego w porównaniu z sytuacją w całej Unii Europejskiej. Pomoc horyzontalna o charakterze międzysektorowym kierowana jest do wszystkich przedsiębiorców, którzy otrzymując wsparcie finansowe, będą przyczyniali się do realizacji określonych celów poprawiających warunki ich funkcjonowania i niepozostających w sprzeczności z celowością pomocy horyzontalnej. Z kolei dopuszczalność pomocy sektorowej określana jest na podstawie przynależności danego przedsiębiorstwa do sektora, do którego pomoc ta jest adresowana.. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis, Dz.Urz. UE 2006, L 379/5, art. 2, ust. 2. 9 Ibidem, art. 1. 8.

(5) Pomoc publiczna jako narzędzie pobudzania wzrostu gospodarczego. 71. Specyficzną cechą pomocy publicznej jest jej selektywny charakter, czyli ukierunkowanie na wybrane przedsiębiorstwa, sektory gospodarki, regiony kraju lub wskazane wyroby. Ponadto pomoc publiczna dotyczy tylko tych przedsięwzięć, które ze względu na kryterium opłacalności nie byłyby finansowane przez inwestorów prywatnych (z uwagi na brak lub niski zwrot z zaangażowanego kapitału). Pomoc publiczna jest więc wsparciem ze środków publicznych w sytuacji, gdy udział środków prywatnych nie znajduje ekonomicznego uzasadnienia. 3. Zasady udzielania pomocy publicznej Pomoc publiczna przyznawana jest na podstawie ogólnych zasad wynikających z regulacji traktatowych i wykonawczych oraz praktyki Komisji Europejskiej. Można wymienić następujące zasady10: – przejrzystości (transparencji), – proporcjonalności, – spójności, – subsydiarności, – reguła de minimis, – kooperacji (celu wspólnego), – nieutrzymywania status quo, – suplementarności pomocy. Zasada przejrzystości zakłada obowiązek stosowania procedur notyfikacyjnych i kontrolnych przez państwa członkowskie, czyli zgłaszania zamiaru udzielenia pomocy publicznej. Nakłada także obowiązek gromadzenia informacji dotyczących realizacji programów pomocowych i udostępniania ich Komisji Europejskiej. Jest to jedna z konstytucyjnych zasad UE. Zasada proporcjonalności mówi o tym, że wielkość, zakres i czas trwania pomocy publicznej muszą być proporcjonalne do rozmiarów przedsięwzięcia, które jest wspierane. Ponadto kwota dofinansowania nie może przekraczać maksymalnych pułapów określonych w ramowych zasadach udzielania pomocy, dotyczących rodzajów i form pomocy publicznej11. Zasada spójności (solidarności europejskiej) oznacza dążenie państw członkowskich do likwidacji nierówności poziomu życia między poszczególnymi krajami i regionami Wspólnoty. Na podstawie tej zasady określane są kryteria oceny pomocy regionalnej państw członkowskich. Z kolei zasada subsydiarności mówi o tym, że Komisja Europejska i inne organy wspólnotowe mogą występować z inicjatywą dopiero wówczas, gdy działania państw członkowskich są nieskuteczne. Termin i zakres podejmowanych przez Wspólnotę B. Jankowski, Pomoc publiczna w prawie Unii Europejskiej – implikacje dla Polski, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2001 s. 27–35. 11 Ibidem, s. 39. 10.

(6) 72. Małgorzata Kożuch. działań odnosi się do przedsięwzięć, które nie mogą być skutecznie zrealizowane przez państwa członkowskie, a ze względu na skalę lub skutki proponowanych rozwiązań będą lepiej zrealizowane przez Wspólnotę. Inaczej ujmując, pomoc publiczna może być uznana za dopuszczalną, w sytuacji gdy beneficjent nie może samodzielnie, wykorzystując dostępne instrumenty rynkowe, rozwiązać zaistniałego problemu12. Reguła de minimis w odniesieniu do pomocy publicznej oznacza, że pomoc kierowana w niewielkim zakresie (w szczególności do sektora małych i średnich przedsiębiorstw) nie ma dostatecznie dużego wpływu na handel i konkurencję między członkami rynku. Objawia się to m.in. tym, że pomoc do określonego poziomu nie musi być notyfikowana (nie ma obowiązku zgłaszania jej Komisji Europejskiej do zatwierdzenia oraz zawiadamiania o jej udzieleniu). Zasada kooperacji zakłada, że państwa, podejmując decyzje, powinny kierować się dobrem Wspólnoty, a nie tylko partykularnymi interesami. Zasada nieutrzymywania status quo oznacza, że państwa mają tak kierować swoją pomoc, by realizować konkretne cele, prowadzące do określonych zmian (pomoc nie może opóźniać decyzji nieuniknionych). Zasada suplementarności pomocy znajduje zastosowanie głównie w zakresie pomocy udzielanej na inwestycje, badania naukowe, ochronę środowiska, szkolenia itp. Zgodnie z tą zasadą możliwe jest uzupełnianie środków pochodzących z innych źródeł środkami stanowiącymi pomoc publiczną. Komisja Europejska procentowo określiła udział środków pochodzących z pomocy w wartości całego przedsięwzięcia, przy czym pomoc publiczna ma wspierać mechanizmy rynkowe, a nie zastępować ich13. Komisja Europejska reguluje zasady udzielania pomocy publicznej i jej ewidencji za pomocą licznych dyrektyw, decyzji, rozporządzeń i wytycznych. Do źródeł wspólnotowego prawa pomocy publicznej należy zaliczyć przede wszystkim Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską14 oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W Polsce zakres pomocy publicznej i zasady korzystania z niej regulują akty prawne zgodne z zasadami udzielania pomocy publicznej zawartymi w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską i innych dokumentach wspólnotowych. Wytyczne dotyczące pomocy publicznej zostały zawarte w ponad 60 ustawach oraz kilkudziesięciu aktach wykonawczych, przy czym jedną z najważniejszych ustaw jest ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej15. 12 J. Ruszkowski, E. Górnicz, M. Żurek, Leksykon integracji europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, s. 76. 13 B. Jankowski, op. cit., s. 41. 14 Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. 15 Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, Dz.U. 2004, nr 123, poz. 129; Dz.U. 2007, nr 59, poz. 404 z późn. zm..

(7) Pomoc publiczna jako narzędzie pobudzania wzrostu gospodarczego. 73. 4. Rodzaje, formy i kryteria udzielania pomocy publicznej Pomoc publiczna jako kategoria niejednorodna może występować w różnej postaci, można też wskazać różne jej rodzaje. Ze względu na charakter przepływu środków publicznych wyróżnia się pomoc bezpośrednią i pomoc pośrednią. Specyfiką bezpośredniej pomocy publicznej jest bezpośredni przepływ publicznych środków pieniężnych z budżetu państwa lub jednostek samorządowych, bądź innych podmiotów czy instytucji finansowanych ze środków publicznych, do beneficjenta pomocy. Przykładem takiej pomocy są dotacje pieniężne lub rzeczowe, preferencje kredytowe, gwarancje i poręczenia kredytów, inwestycje kapitałowe ze środków publicznych. Pośrednia pomoc publiczna występuje, gdy państwo lub inna instytucja publiczna zrzeka się egzekwowania od beneficjentów pomocy należnych środków pieniężnych. Ten rodzaj pomocy powoduje uszczuplenie środków budżetowych i może występować jako zwolnienia i ulgi podatkowe, odroczenie terminu spłaty podatku, zastosowanie przyspieszonej amortyzacji, konwersja wierzytelności na udziały w spółce kapitałowej, rezygnacja przez państwo lub podmioty publiczne z przysługującej dywidendy w spółce kapitałowej itp. W krajach członkowskich występuje tendencja do stosowania instrumentów pierwszego typu, gdyż pozwalają one na większą przejrzystość i kontrolę nad ich stosowaniem. Są też wydajniejsze ekonomicznie16. Pomoc publiczna może mieć charakter17: – pomocy czynnej, polegającej na przekazaniu podmiotom środków w formie pieniężnej lub rzeczowej (wydatki publiczne), – pomocy biernej, dopuszczającej zmniejszenie ciężaru danin publicznych lub zaniechanie ich poboru i pozostawienie środków z tego tytułu do dyspozycji podmiotów gospodarczych (następuje więc uszczuplenie wpływów środków publicznych do sektora finansów publicznych). Komisja Europejska w praktyce w swoich raportach wprowadziła podział form pomocy publicznej na pięć grup18: 1) dotacje i ulgi podatkowe – całość środków pochodzących z budżetów i funduszy publicznych przenoszona jest do beneficjenta. Wielkość pomocy jest równa transferowi pomocy i udzielana jest bezpośrednio z budżetów lub kosztem budżetów; 2) subsydia kapitałowo-inwestycyjne – zaliczane są do pomocy publicznej, w sytuacji gdy prywatny inwestor na warunkach rynkowych nie chce realizować danej inwestycji; I. Postuła, A. Werner, Pomoc publiczna, Lexis Nexis, Warszawa 2006, s. 33. B. Woźniak, op. cit., s. 619. 18 Raport o pomocy publicznej udzielonej przedsiębiorcom w 2010 r., Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Warszawa 2011; Ninth Survey on State Aid in the European Union Comission of the European Comminites, Brussels 2001, COM 403 final, s. 94. 16 17.

(8) Małgorzata Kożuch. 74. 3) tzw. miękkie kredytowanie; 4) poręczenia i gwarancje kredytowe; 5) inne. W ramach każdej grupy odrębnym symbolem oznaczono pomoc publiczną czynną (cyfra 1) i pomoc bierną (cyfra 2). Łatwiej jest ustalić efektywność pomocy publicznej czynnej. W odniesieniu do pomocy biernej, zrealizowanej w wyniku zaniechania wpłat do budżetu lub funduszy celowych, trudno jest zastosować kryteria oceny efektywności jej wykorzystania, stąd Unia Europejska zaleca ograniczenia w stosowaniu tego instrumentu. W grupie A – dotacje i ulgi podatkowe – można wyróżnić następujące formy udzielania pomocy: – A 1: dotacje oraz dopłaty dla przedsiębiorców do oprocentowania kredytów bankowych; – A 2: zwolnienia i ulgi podatkowe, zaniechanie ustalania i poboru podatku, umorzenie zadłużenia lub należności wobec budżetu, zaniechanie ustalania i poboru należności parabudżetowych (opłat składek i pochodnych do nich), umorzenie zadłużenia i należności wobec funduszu celowego, oddanie do korzystania lub zbycie mienia będącego własnością skarbu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego na warunkach korzystniejszych niż oferowane na rynku. W grupie B – subsydia kapitałowo-inwestycyjne – występują następujące formy pomocy publicznej: – B 1: wniesienie kapitału do spółki; – B 2: konwersja zadłużenia przedsiębiorstwa na kapitał własny. W tej grupie pomocy publicznej istotne jest precyzyjne ustalenie, kiedy wkład kapitałowy stanowi dla przedsiębiorstwa pomoc publiczną, a kiedy jest dokonywany na warunkach rynkowych z zachowaniem reguł kalkulacji ryzyka19. Grupa C – tzw. miękkie kredytowanie – obejmuje: – C 1: kredyty i pożyczki preferencyjne, kredyty i pożyczki warunkowo umorzone, dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych; – C 2: odroczenie lub rozłożenie na raty płatności podatku lub zaległości podatkowej, odroczenie lub rozłożenie na raty płatności obowiązkowej opłaty (składki, wpłaty, na rzecz funduszu publicznego), odroczenie lub rozłożenie na raty płatności kary. Ujęta w grupie D pomoc publiczna w formie gwarancji i poręczeń kredytowych występuje wyłącznie w postaci czynnej. W grupie E zebrano pozostałe formy pomocy. W Polsce formy pomocy publicznej zostały określone w rozporządzeniu w sprawie szczegółowego sposobu obliczania wartości pomocy publicznej udzie19. B. Woźniak, op. cit., s. 637..

(9) Pomoc publiczna jako narzędzie pobudzania wzrostu gospodarczego. 75. lanej w różnych formach20. Podano w nim 15 form pomocy publicznej. Bardziej szczegółowe zestawienie form pomocy publicznej zawiera rozporządzenie w sprawie sprawozdań o udzielonej pomocy publicznej21. Wyróżniono w nim 38 form pomocy publicznej. Pomoc publiczna jest szeroko rozumiana, stąd nie można stworzyć zamkniętego katalogu instrumentów jej udzielania. Wszelka pomoc angażująca środki publiczne to pomoc publiczna, niezależnie od rodzaju i formy występowania. 5. Zakres zastosowania pomocy publicznej w polskiej gospodarce Głównymi beneficjentami pomocy publicznej w kraju są małe, średnie i duże przedsiębiorstwa, przy czym 55% pomocy publicznej w 2010 r. wykorzystały przedsiębiorstwa duże (w 2003 r. było to 80%), 18% pomocy w różnej formie zrealizowano w sektorze przedsiębiorstw średnich, natomiast najmniejsze wsparcie ze środków publicznych otrzymały przedsiębiorstwa małe (14,5%); por. tabela 1. Tabela 1. Struktura pomocy publicznej w Polsce według wielkości beneficjentów w latach 2001–2010 (w %) 2001. 2003. 2004. 2005. 2010. Mikroprzedsiębiorstwa. Wyszczególnienie. –. –. –. 4,6. 12,3. Przedsiębiorstwa małe. 10. 6. 24,5. 13,9. 14,5. Przedsiębiorstwa średnie. 7. 7. 16,6. 22,8. 18,2. Przedsiębiorstwa duże. 59. 80. 58,9. 58,7. 55,0. Brak informacji Razem. 24. 7. –. –. –. 100,0. 100,0. 100,0. 100,0. 100,0. Źródło: opracowanie własne na podstawie: Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2010 r., Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Warszawa 2011, s. 31 i lata poprzednie.. Analizując strukturę pomocy publicznej ze względu na formę prawną beneficjenta przedstawioną w tabeli 2, można zauważyć, że największe wsparcie finansowe ze środków publicznych w 2010 r. otrzymali przedsiębiorcy prywatni, 20 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu obliczania wartości pomocy publicznej udzielanej w różnych formach, Dz.U. nr 194, poz. 1983. 21 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie sprawozdań o udzielonej pomocy publicznej, informacji o nieudzieleniu takiej pomocy oraz sprawozdań o zaległościach przedsiębiorców we wpłatach świadczeń należnych na rzecz sektora finansów publicznych, Dz.U. nr 153, poz. 952 z późn. zm..

(10) Małgorzata Kożuch. 76. natomiast znacząco zmniejszył się udział subsydiów dla przedsiębiorstw państwowych. Największe wsparcie uzyskały przedsiębiorstwa duże. Tabela 2. Struktura pomocy publicznej ze względu na formę prawną beneficjenta w Polsce w latach 2001–2010 (w %) Wyszczególnienie. 2001. 2003. 2004. 2005. 2010. 16. 21,2. 53,6. 68,8. 70,4. Jednoosobowe spółki skarbu państwa. 3. 20,6. 17,2. 18,9. 6,8. Przedsiębiorstwa państwowe. 15. 0,9. 5,7. 0,6. 0,9. Spółki akcyjne lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w stosunku do których skarb państwa, jednostka samorządu terytorialnego oraz państwowa lub komunalna jednostka organizacyjna są podmiotami dominującymi. 42. 49,8. 22,9. 11,5. 21,3. Spółki, w których jednostka samorządu terytorialnego posiada 100% akcji lub udziałów. 1. 0,2. 0,4. 0,2. 0,6. Brak informacji. 23. 7,3. 0,2. –. –. 100,0. 100,0. 100,0. 100,0. 100,0. Przedsiębiorcy prywatni. Razem. Źródło: opracowanie własne na podstawie: Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2010 r., s. 32 i lata poprzednie.. Wysoki poziom pomocy publicznej dla przedsiębiorców w 2003 r. związany był z realizacją postanowień ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych dla przedsiębiorców oraz ustawy o restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego w latach 2003–2006 i z zastosowanymi subsydiami podatkowymi. Pomoc publiczna przeznaczona została zatem na restrukturyzację sektorów problemowych, m.in. górnictwa węgla kamiennego, szpitali i kolei państwowej. Z raportów o pomocy publicznej wynika, że w Polsce od wielu lat najczęściej stosowanymi instrumentami pomocy publicznej są instrumenty określane jako pomoc publiczna czynna. W tabeli 3 przedstawiono strukturę pomocy publicznej z podziałem na grupy oraz z rozróżnieniem na pomoc czynną (oznaczoną cyfrą 1) i pomoc bierną (oznaczoną cyfrą 2). W latach 1999–2010 dominującym sposobem subsydiowania była pomoc udzielana w formie dotacji i ulg podatkowych. Z roku na rok zwiększa się udział dotacji i subsydiów podatkowych w pomocy ogółem. W 2005 r. wskaźnik udziału osiągnął bardzo wysoki poziom 94,9%. Rzadziej stosowaną formą pomocy publicznej jest tzw. miękkie kredytowanie, związane z preferencyjnym finansowaniem działalności inwestycyjnej lub naprawczej przedsiębiorców. Największe wykorzystanie tej formy pomocy miało miejsce w 2001 r. – wskaźnik udziału przekroczył poziom 20%. W kolejnych dwu latach.

(11) Pomoc publiczna jako narzędzie pobudzania wzrostu gospodarczego. 77. wykorzystanie preferencyjnych form finansowania zmniejszyło się do ok. 11%, a w latach 2004–2005 spadło nawet do niewiele ponad 3%. Od 2004 r. struktura pomocy publicznej uległa więc zmianie, ponieważ udział miękkiego kredytowania zmniejszył się na rzecz dotacji, przy czym od 2005 r. subsydia kapitałowe miały marginalne zastosowanie. Tabela 3. Struktura pomocy publicznej dla przedsiębiorców według form pomocy w latach 1999–2010 Wyszczególnienie 1999 2001 2003 Pomoc publiczna ogółem 9076,10 11194,80 28355,70 (w mln zł) w tym udział (w %): Grupa A – dotacje i ulgi podat85,9 56,5 75,3 kowe: A 1 – dotacje 32,8 25,6 9,2 A 2 – subsydia podatkowe 53,2 31,0 66,0 Grupa B – subsydia kapitałowo2,6 0,2 4,9 -inwestycyjne: B 1 – wniesienie kapitału 2,1 0,2 0,5 B 2 – konwersja wierzytelno0,5 0,0 4,4 ści na akcje Grupa C – miękkie kredyto8,2 20,3 11,3 wanie: C 1– kredyty i pożyczki preferencyjne, dopłaty do 7,3 15,0 3,5 oprocentowania kredytów i pożyczek C 2 – odroczenie lub rozłożenie na raty płatności 0,9 5,3 7,8 wobec budżetu państwa lub funduszu Grupa D 1 – poręczenia i gwa3,2 16,1 5,4 rancje kredytowe Grupa E – inne – 6,9 3,1 a. 2004a. 2005a. 2010a. 8809,3. 3646,2. 21235,5. 74,9. 94,9. 91,3. 24,9 50,1. 77,1 17,8. 77,5 13,9. 15,8. 0,0. 0,9. 12,8. 0,0. 0,9. 3,0. 0,0. 0,0. 3,5. 3,1. 1,6. 2,9. 2,6. 1,6. 0,5. 0,5. 0,0. 5,8. 2,0. 0,0. –. –. 6,1. od 2004 r. dane o pomocy publicznej nie obejmują pomocy w transporcie.. Źródło: Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2010 r., s. 13.. Porównując sposób finansowania z uwzględnieniem podziału pomocy na czynną i bierną, należy zwrócić uwagę, że przez wiele lat w kraju dominowała pomoc w formie uszczupleń wpływów do budżetu, czyli pomoc o charakterze biernym. Pomoc ta stanowiła średnio ok. 60–70% łącznej pomocy publicznej (tabela 4). Dopiero od 2005 r. udział wydatków bezpośrednich (głównie w formie.

(12) Małgorzata Kożuch. 78. dotacji) zwiększył się do około 77%. Warto zauważyć, że w krajach UE preferowana jest pomoc aktywna w formie dotacji. Porównanie form subsydiowania w Polsce i w 25 krajach UE prezentuje tabela 5. Tabela 4. Sposób finansowania pomocy państwa w Polsce w latach 1997–2010 (w %) Rok. Bezpośrednie wydatki (pomoc czynna). Uszczuplenia wpływów do budżetu (pomoc bierna). 2010. 78,4. 21,6. 2005. 77,1. 22,9. 2004. 37,7. 62,3. 2003. 9,6. 90,4. 2002. 38,0. 62,0. 2001. 25,8. 74,2. 2000. 47,3. 52,7. 1999. 39,9. 65,1. Źródło: Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2010 r., s. 15.. Tabela 5. Struktura pomocy publicznej ze względu na formę w krajach Unii Europejskiej i w Polsce w 2005 r. (w %) Forma pomocy publicznej Wyszczególnienie. dotacje. subsydia subsydia kapitałowopodatkowe -inwestycyjne. miękkie kredytowanie. odroczenia płatności. poręczenia i gwarancje. Unia Europejskaa. 50,5. 39,5. 1,3. 3,5. 2,1. 3,1. Polska. 77,1. 17,8. 0,0. 2,6. 0,5. 2,0. dla 25 krajów UE przedstawiono średnią wartość pomocy udzielonej w sektorze produkcyjnym i usługach w latach 2003–2005. Źródło: Kierunki udzielania pomocy publicznej w latach 2007–2013, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 2007, s. 16. a. Wartość udzielonej pomocy publicznej w jakiejkolwiek postaci w latach 1999–2005 uległa zmniejszeniu (por. tabela 3). Dopiero od 2008 r. widoczna jest wyraźna tendencja rosnąca. W 1999 r. pomoc publiczna przekroczyła wartość 9 mln zł (w 2001 r. była nawet wyższa niż 11 mld zł), a w 2005 r. ze środków publicznych udzielono wsparcia finansowego w wysokości ok. 3,5 mld zł (przy czym dane nie obejmują pomocy publicznej dla sektora transportowego, której wartość w 2005 r. kształtowała się na poziomie 1,2 mld zł). W 2010 r. pomoc publiczna przekroczyła wartość 21 mld zł. Środki publiczne zostały rozdysponowane głównie w ramach pomocy horyzontalnej, na którą przypadła blisko połowa.

(13) Pomoc publiczna jako narzędzie pobudzania wzrostu gospodarczego. 79. wartości udzielonej pomocy publicznej, przeznaczonej na wspieranie restrukturyzacji przedsiębiorstw, tworzenie nowych miejsc pracy oraz na rozwój mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw w latach 2004–2005 (tabela 6). W 2010 r. ponad połowę pomocy publicznej przeznaczono na wsparcie regionalne. Tabela 6. Struktura pomocy publicznej dla przedsiębiorców w Polsce według przeznaczenia w latach 2004, 2005 i 2010 Obszary subsydiowania. 2004. 2005. 2010. 8809,3. 3646,2. 21235,5. 50,5 2,6 1,1 1,5 12,1 0,9 0,9 80,8 0,0. 49,9 8,4 1,7 16,7 67,6 4,9 0,3 0,5 –. 29,3 8,3 23,7 1,7 47,9 7,2 2,9 0,7 3,6. 0,9. –. 0,4. Pomoc sektorowa, z tego: sektor budownictwa okrętowego sektor górnictwa węgla. 32,0 18,8 81,2. 28,8 17,6 82,4. 16,0 0,0 22,9. Pomoc regionalna, z tego: pomoc na wspieranie nowych inwestycji pomoc na tworzenie nowych miejsc pracy. 9,7 77,1 22,7. 21,0 87,0 13,0. 50,5 90,6 5,3. Inne tytuły, z tego: pomoc o charakterze socjalnym. 7,8 1,3. 0,3 74,2. 4,2 100,0. Pomoc publiczna ogółem (w mln zł) w tym udział (w %): Pomoc horyzontalna, z tego: prace badawczo-rozwojowe ochrona środowiska rozwój małych i średnich przedsiębiorców pomoc na zatrudnienie szkolenia ogólne pomoc na ratowanie pomoc na restrukturyzację pomoc na promowanie kultury, nauki i oświaty pomoc na naprawianie szkód spowodowanych przez klęski żywiołowe. Źródło: opracowanie własne na podstawie: Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2010 r., s. 16.. Tabela 7. Zmiany PKB oraz produkcji przemysłowej w latach 1999–2010 Wyszczególnienie. 1999. 2000. 2001. 2003. 2004. 2005. 2010. PKB (w mld zł). 615,1. 744,6. 779,5. 842,1. 922,2. 980,7. 1415,4. Dynamika PKB (w %) rok poprzedni = 100. 104,5. 104,2. 101,1. 103,8. 105,3. 103,5. 103,8. Dynamika produkcji sprzedanej przemysłowej (w %) rok poprzedni = 100. 103,6. 106,7. 100,6. 108,3. 112,6. 103,7. 109,7. Źródło: opracowanie własne na podstawie: Rocznik Statystyczny RP, GUS, Warszawa 2006, s. 493, 677 oraz Mały Rocznik Statystyczny Polski, GUS, Warszawa 2011, s. 349, 475..

(14) 80. Małgorzata Kożuch. Pomoc publiczna o charakterze sektorowym przeznaczona została głównie na restrukturyzację sektora górnictwa węgla, natomiast pomoc publiczna realizowana w ramach pomocy regionalnej wykorzystana została na wspieranie rozwoju nowych przedsięwzięć, w tym inwestycyjnych, co przyczyniło się do pobudzenia gospodarki. W 2004 r. produkt krajowy brutto, który jest podstawowym narzędziem pomiaru wzrostu gospodarczego, zwiększył się nawet o 5% (tabela 7). Po okresie stagnacji w latach 2001 i 2002 nastąpiło ożywienie gospodarki, na co wpływ miała pomoc publiczna zarówno czynna, jak i bierna udzielona we wcześniejszych okresach m.in. na restrukturyzację finansową przedsiębiorców. 6. Podsumowanie Pomoc publiczna odgrywa istotną rolę w rozwoju gospodarczym kraju. Głównie ma postać pomocy czynnej (dotacje), co wpływa na wzrost konsumpcji nie tylko dóbr dotowanych, ale także innych publicznych i prywatnych, gdyż następuje przesunięcie w wydatkach, np. samorządowych. Dotacje postrzegane są jako dodatkowy dochód (środki własne zwiększane są o kwotę dotacji). Z kolei ze względu na przyrost środków dyspozycyjnych następuje wzrost wydatków, co powoduje przyrost konsumpcji wszystkich dóbr (tzw. efekt dochodowy) i poprawę kondycji przedsiębiorców, jak też gospodarki. Pomoc publiczna nie jest jednak pozbawiona wad, a nawet wiążą się z nią pewne zagrożenia. Korzystanie z pomocy publicznej, a zwłaszcza dotacji często nie powoduje powstania zobowiązań finansowych lub zobowiązania te są relatywnie niskie. Nie sprzyja to racjonalnemu zastosowaniu pozyskanego tą drogą kapitału. Niekiedy dążenie inwestora do maksymalizacji budżetu powoduje chęć pozyskania możliwie największych kwot dotacji. Zdarza się, że projekty, które są zgłaszane donatorowi, przekraczają rzeczywiste potrzeby inwestycyjne przedsiębiorcy, co w konsekwencji prowadzi do generowania wysokich kosztów eksploatacyjnych powstałego majątku, którego moce produkcyjne nie zawsze w pełni są wykorzystywane. Pomoc publiczna, zwłaszcza czynna w postaci wydatków transferowych z budżetu, przekształca się w wydatki ostateczne w trudnym do sprecyzowania czasie, stąd ważne jest, by zasady, którymi muszą się kierować gestorzy funduszy publicznych, określały przejrzyste warunki wydatkowania i zastosowania publicznych środków finansowych. Literatura Jankowski B., Pomoc publiczna w prawie Unii Europejskiej – implikacje dla Polski, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2001..

(15) Pomoc publiczna jako narzędzie pobudzania wzrostu gospodarczego. 81. Kierunki udzielania pomocy publicznej w latach 2007–2013, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 2007. Mały Rocznik Statystyczny Polski, GUS, Warszawa 2011. Metodologia wyodrębniania oraz analizy subsydiów pod kątem ich oddziaływania na środowisko przyrodnicze, praca zbiorowa pod kierunkiem J. Famielec, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Kraków 2007, maszynopis powielony. Ninth Survey on State Aid in the European Union Comission of the European Comminites, Brussels 2001, COM 403 final. Postuła I., Werner A., Pomoc publiczna, Lexis Nexis, Warszawa 2006. Raport o pomocy publicznej udzielonej przedsiębiorcom w 2003 r., Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Warszawa 2004. Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2010 r., Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Warszawa 2011. Rocznik Statystyczny RP, GUS, Warszawa 2006. Rozporządzenie Rady (WE) nr 994/98 z dnia 7 maja 1998 r. dotyczące stosowania art. 92 i 93 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa, Dz.Urz. UE 1998, L 142. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis, Dz.Urz. UE 2006, L 379/5. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu obliczania wartości pomocy publicznej udzielanej w różnych formach, Dz.U. nr 194, poz. 1983. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia programu pomocowego w zakresie regionalnej pomocy publicznej na niektóre inwestycje w ochronie środowiska, Dz.U. 2006, nr 246, poz. 1795; Dz.U. 2007, nr 76, poz. 503. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie sprawozdań o udzielonej pomocy publicznej, informacji o nieudzieleniu takiej pomocy oraz sprawozdań o zaległościach przedsiębiorców we wpłatach świadczeń należnych na rzecz sektora finansów publicznych, Dz.U. nr 153, poz. 952 z późn. zm. Ruszkowski J., Górnicz E., Żurek M., Leksykon integracji europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004. Ustawa z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, Dz.U. nr 141, poz. 1177. Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, Dz.U. 2004, nr 123, poz. 129; Dz.U. 2007, nr 59, poz. 404. Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.Urz. UE 2010, C83/47. Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Dz.Urz. UE 2006, C 321 E, www1.ukie.gov.pl. Woźniak B., Pomoc publiczna [w:] System finansowy w Polsce, red. B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003..

(16) 82. Małgorzata Kożuch. Public Assistance as a Tool for Stimulating Economic Growth Public assistance is one form of state intervention in economic and social activity. Coming in a variety of forms, it plays an essential role in the economic well-being of enterprises as well as national economic development. Subsidisation stimulates the consumption of all goods, subsidised or otherwise. Growth in the funds made available to businesses paves the way to increased spending, which unleashes growth in the consumption of all goods, thus improving the position of businesses and the economy. However, public assistance can also contravene the conditions of market competition, making it all the more important for the principles needed to guide the administrators of public funds to lay down transparent conditions for their disbursement and use..

(17)