Instrumenty nowego zarządzania publicznego

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr 759. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2007. Marcin Zawicki Katedra Gospodarki i Administracji Publicznej. Instrumenty nowego zarządzania publicznego 1. Pojęcie instrumentu nowego zarządzania publicznego W niniejszym artykule podjęto próbę usystematyzowania przedmiotu nowego zarządzania publicznego. Jego celem jest identyfikacja i charakterystyka instrumentów nowego zarządzania publicznego. Problem nieprzejrzystego zdefiniowania oraz wieloznaczności problematyki nowego zarządzania publicznego stanowi ważny obszar krytyki tego kierunku zarządzania publicznego, towarzyszącej debatom o reformach państwa i administracji. Nowe zarządzanie publiczne jest kierunkiem reform sektora publicznego o orientacji rynkowej, rozwijającym się z największą intensywnością w latach 80. i 90. minionego wieku w krajach anglosaskich oraz niektórych państwach zachodnioeuropejskich. Istotą nowego zarządzania publicznego jest przedkładanie sztuki zarządzania w sprawowaniu administracji publicznej nad sztukę administrowania. Wśród różnorodnych definicji obydwu terminów na uwagę zasługuje ujęcie O. Hughesa, który stwierdził, że: „administrowanie oznacza wypełnianie instrukcji, natomiast zarządzanie to osiąganie rezultatów”. Nowe zarządzanie publiczne oznacza zatem pełnienie administracji publicznej, przede wszystkim z myślą o rezultatach podejmowanych działań, w czym pomóc ma dorobek zarządzania w sektorze prywatnym.. O. Hughes, Public Management and Administration. An Introduction, Macmillan Press, London 1994, s. 60..

(2) 142. Marcin Zawicki. F. Naschold i C. von Otter charakteryzują nowe zarządzanie publiczne za pośrednictwem następujących cech: – oddzielenie roli klienta od roli dostawcy lub kontraktora usług, – rozwój umów kontraktowych, – odpowiedzialność za wyniki, – uelastycznienie płacy i warunków pracy, – oddzielenie czynności politycznych od procesów zarządzania, – wprowadzenie elementów rynków i quasi-rynkowych, – stosowanie zasady: społeczeństwo to klient, – regulacja procesów dostarczania usług publicznych. Z kolei W.J.M. Kickert stwierdza, że pojawienie się w latach 80. minionego wieku nowego zarządzania publicznego jako nowego paradygmatu zarządzania publicznego było faktem, pomimo występowania różnic w zakresie jego interpretacji. Wskazuje on na 8 wartości, które stanowią wspólny mianownik różnych interpretacji nowego zarządzania publicznego, tj.: – decentralizacja władzy, zapewnienie elastyczności, – uzyskiwanie rezultatów, kontrola i odpowiedzialność za wyniki, – poprawa konkurencji i możliwości dokonywania wyboru, – dostarczanie usług odpowiadających zapotrzebowaniu, – doskonalenie zarządzania zasobami ludzkimi, – optymalizowanie technologii informatycznych, – doskonalenie jakości stosowanych regulacji, – wzmacnianie funkcji sterującej na centralnym szczeblu władzy. Na podstawie powyższych zestawień można dokonać syntezy najważniejszych, pryncypialnych cech nowego zarządzania publicznego, które określić można mianem wartości nowego zarządzania publicznego. Autorzy prac na temat reform nowego zarządzania publicznego, w celu określenia szczegółowych sposobów ich wdrażania, posługują się m.in. następującymi terminami:. F. Naschold, C. Otter, Public Sector Transformation. Rethinking Markets and Hierarhcies in Government, John Benjamin Publ., Amsterdam–Philadelphia 1996.. W.J.M. Kickert, E.H. Klijn, J.F.M. Koppenjan, Managing Network in the Public Sector: Findings and Reflections [w:] W.J.M. Kickert, E.H. Klijn, Managing Complex Networks, Sage Publ., London 1997, s. 733..

(3) Instrumenty nowego zarządzania publicznego. 143. – aspekty, atrybuty, cechy, inicjatywy, instrumenty, kategorie, komponenty10, mechanizmy11, metody12, techniki zarządzania13, zasady14. Nomenklatura stosowana do opisu sposobów wdrażania reform nowego zarządzania publicznego jest wyjątkowo obszerna. Z analizy kontekstu wykorzystania tych pojęć wynika, że są one stosowane zamiennie i swobodnie. Na uwagę zasługuje również to, że pojęcia te nie są definiowane. O tym, że terminami tymi opisywane są sposoby wprowadzania w życie reform nowego zarządzania publicznego wnioskować można z toku prowadzonej dyskusji, a nie z faktu jednoznacznego zdefiniowania tych terminów. Z faktu istnienia dużej liczby określeń stosowanych w celu opisu sposobów implementacji nowego zarządzania publicznego należy wyciągnąć następujący wniosek: mnogość synonimów używanych w celu opisu danego zjawiska potwierdza słabość teoretycznych podstaw nowego zarządzania publicznego, jest dowodem braku solidnej bazy pojęciowej oraz stanowi potwierdzenie naukowego niedoprecyzowania istoty nowego zarządzania publicznego. Uznając, że taka argumentacja jest poprawna, należy przyjąć, że instrument nowego zarządzania publicznego jest pojęciem umownym, które bez uszczerbku dla poprawności merytorycznej mogłoby zostać zastąpione mianem atrybutu, D. Ormond, E. Löffler, New Public Management. What to Take and What to Leave, Materiały konferencyjne – III International Congress of CLAD on State and Public Administration Reform, Madryt 1998. . G. Gruening, Origin and Theoretical Basis of the New Public Management Theory and Practice at All Levels of Government, Paper presented at International Public Management Network Conference, Salem 1998. . K. Schedler, I. Pröeller, The New Public Management. A Perspective From Mainland Europe [w:] The New Public Management, K. McLaughlin, S.P. Osborne, E. Ferlie (eds), Routledge, London 2002. . C. Polidano, The New Public Management in Developing Countries, Public Policy and Management Working Paper, 1999, nr 13. . L.E. Lynn, The New Public Management: How to Transform a Theme into a Legacy, „Public Administrative Review” 1998, vol 58, nr 3; G. Gruening, op. cit.. C. Pollitt, The New Public Management in International Perspective: An Analysis of Impacts and Effects [w:] The New Public Management, K. McLaughlin, S.P. Osborne, E. Ferlie (eds), Routledge, London 2002. 10 11. C. Polidano, op. cit.. Managing with Market-type Mechanisms, Public Management Studies, OECD, 1993.. The New Public Management in Action, E. Ferlie, L. Ashburner, L. Fitzgerald, A. Pettigrew, Oxford Univeristy Press, Oxford 1996. 12. 13 14. Ibidem.. K. Schedler, I. Pröeller, op. cit..

(4) Marcin Zawicki. 144. komponentu, zasady czy inicjatywy. Ważne jest jednak znaczenie pojęcia „instrument” oraz jego synonimów. Dlatego proponuje się przyjąć jego następującą definicję: instrumentem nowego zarządzania publicznego jest każdy sposób praktycznego urzeczywistnienia wartości charakterystycznych dla nowego zarządzania publicznego, odnoszących się zarówno do ich polityczno-ustrojowego, jak i organizacyjnego wymiaru. 2. Identyfikacja instrumentów nowego zarządzania publicznego W celu identyfikacji instrumentów nowego zarządzania publicznego analizie zostały poddane prace takich autorów, jak: G. Gruening, K. Schedler, I. Pröeller, E. Ferlie, L. Ashburner, L. Fitzgerald i A. Pettigrew oraz D. Ormond i E. Löffler. Rezultatem przeglądu powyższych prac jest identyfikacja instrumentów nowego zarządzania publicznego oraz ich prezentacja w układzie umownych kategorii, przedstawiona w tabeli 1. Tabela 1. Zestawienie instrumentów nowego zarządzania publicznego Kategoria instrumentu. Decentralizacja polityczna Oddzielenie polityki od administracji Prywatyzacja. Doskonalenie świadczenia usług publicznych. Orientacja na klienta. Instrument Przekazywanie zadań niższym szczeblom administracji Przekazywanie zadań sektorom niepublicznym Powoływanie agencji wykonawczych Menedżerowie miast. Stosowanie zróżnicowanych metod prywatyzacji. Kontraktowanie usług publicznych (kontraktowanie poza sektor publiczny oraz wewnątrz sektora publicznego) Opłaty Bony Wprowadzenie mechanizmów partycypacji publicznej w zarządzaniu usługami Rozwój quasi-rynków. Analizowanie opinii usługobiorców oraz ich uwzględnianie w procesach zarządzania Dostosowywanie parametrów świadczonych usług do indywidualnych lub grupowych potrzeb odbiorców Udogodnienia dla klientów urzędu (np. biura obsługi klientów, poprawa informacji o usługach świadczonych w urzędzie) E-urząd – internetowy dostęp do usług administracyjnych Popularyzacja wiedzy o usługach publicznych wśród obywateli.

(5) Instrumenty nowego zarządzania publicznego. 145. cd. tabeli 1. Kategoria instrumentu Orientacja na rezultaty. Wywoływanie zmian w kulturze organizacyjnej. Racjonalizacja struktur organizacyjnych. Planowanie i zarządzanie strategiczne. Menedżerski sposób kierowania. Instrument Przywiązywanie większej wagi do rezultatów uzyskiwanych za określone środki finansowe Doskonalenie procedur sporządzania i szczegółowości zawieranych umów Uzależnianie wysokości wynagrodzeń pracowników od wyników ich pracy Nacisk na rozwój organizacyjny oraz uczenie się organizacji Realizacja programów zarządzania zmianą kultury organizacyjnej Intensyfikacja szkoleń Upowszechnienie stosowania logo (herbów) organizacji Formułowanie misji organizacji oraz wizerunku jej pracownika Realizacja strategii komunikacji społecznej Upowszechnianie stosowania technologii informatycznych Redukcja szczebli zarządzania (spłaszczanie struktur organizacyjnych) Ograniczanie zatrudnienia, zwłaszcza na stanowiskach najwyższych i podstawowych Wdrażanie zarządzania przez jakość Tworzenie na szczeblu lokalnym organizacji publicznych o większej autonomii Rosnąca rola sieciowych form organizacji, np. struktur holdingowych Upowszechnienie aliansów strategicznych jako nowych form koordynacji między organizacjami Upowszechnienie stosowania metod planowania i zarządzania strategicznego Powoływanie jednostek organizacyjnych odpowiedzialnych za strategię oraz peryferyjnych komórek realizujących zadania operacyjne Przemieszczenie ośrodka władzy w kierunku komórek organizacyjnych podejmujących decyzje strategiczne Stawianie przed kierownikami jasno określonych celów działania, monitorowanie ich osiągania oraz umożliwianie kierownikom dokonywania swobodnego wyboru sposobów realizacji zadań Wzmocnienie pozycji kierowników w organizacji przy jednoczesnej dbałości o rozliczanie ich z rezultatów pracy Nakreślanie wizji rozwoju przez liderów organizacji Przywiązywanie wagi do charyzmy przywódców organizacji Wzrost rotacji pracowników zatrudnionych na wysokich stanowiskach kierowniczych Wysokie oraz indywidualnie negocjowane kontrakty menedżerskie oraz premie dla kierowników wyższego szczebla.

(6) 146. cd. tabeli 1. Marcin Zawicki. Kategoria instrumentu Instrument Decentralizacja i elastyczne zarzą- Obniżanie szczebla negocjowania warunków pracy i płacy dzanie personelem Elastyczne formy zatrudniania (umowy na czas określony i umowy na zadania) Odchodzenie od sztywnych godzin pracy Swoboda w zakresie stosowania klasyfikacji stanowisk Stosowanie narzędzi rekrutacji Różnicowanie wysokości wynagrodzeń pracowników zatrudnionych na równorzędnych stanowiskach Zmiany zasad rachunkowości Rachunkowość memoriałowa i sprawozdawczości, rozwój kon- Prawne obostrzenia wydatkowania środków budżetowych Zwiększanie szczegółowości sprawozdań finansowych troli finansowej i metod zarządzania finansami (w tym bilanse oraz rachunki zysków i strat) Rozwój kontroli i audytu finansowego Rozwój metod zarządzania finansami (w tym budżetowanie zadaniowe) Mierzenie działalności Realizacja programów mierzenia działalności administracji Upowszechnienie stosowania kwestionariuszy jako narzędzia oceny działalności Ustanawianie i stosowanie standardów działania Wykorzystywanie benchmarkingu Rozwój audytu merytorycznego Demokratyzacja Rady dzielnic E-demokracja Rozwój mechanizmów Kreowanie oczekiwań względem działalności administracji rozliczalności publicznej Rozpropagowywanie informacji o osobach rozliczanych ze świadczonych usług Sprawozdawanie z osiąganych rezultatów w sposób wiarygodny i przekonujący Ocena stopnia zaspokojenia oczekiwań społecznych odnośnie do zrealizowanych działań Promowanie zachowań etycznych Infrastruktura etyczna godząca postulat wolności zarządzania oraz przestrzegania norm etycznych w sektorze publicznym Mechanizmy egzekwowania postaw etycznych w półautonomicznych oraz półprywatnych organizacjach publicznych Ograniczanie roli korporacji Ograniczanie możliwości kształtowania regulacji o chazawodowych rakterze zawodowym przez korporacje zawodowe Zwiększanie roli menedżerów kosztem wpływów korporacji zawodowych Włączanie personelu wykonującego wolny zawód (zorganizowanego w korporacjach zawodowych) w procesy kierownicze Wprowadzanie bardziej przejrzystych zasad dostępu oraz działalności w obrębie wolnych zawodów, regulowanych przez korporacje zawodowe.

(7) Instrumenty nowego zarządzania publicznego. 147. cd. tabeli 1. Kategoria instrumentu. Zmiany zasad przygotowywania i wykonywania budżetu państwa oraz tworzenia i egzekucji prawa. Zmiany zasad realizacji programów publicznych. Instrument Limity wydatków budżetowych ministerstw Założenia budżetowe przedkładane parlamentowi pod głosowanie przez rząd, zawierające zagregowany poziom dochodów i wydatków, deficytu oraz długu publicznego Uchwalanie limitów wydatków budżetowych przez parlamenty w kolejności – szersze kategorie – węższe kategorie Umożliwienie ponoszenia wydatków nie zrealizowanych w danym roku budżetowym w roku kolejnym Rosnąca rola parlamentarnych komisji finansów publicznych oraz komisji branżowych Doskonalenie jakości sprawozdań budżetowych przekazywanych do parlamentu, wzbogaconych o mierniki realizacji Doskonalenie stanowionego prawa poprzez tworzenie oraz wzmacnianie biur legislacyjnych wspierających prace parlamentarzystów oraz zwiększanie funduszów partii politycznych przeznaczonych na finansowanie ekspertyz Konsolidacja przepisów Racjonalizacja funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości Analiza i ocena programów publicznych Bezpośrednie i pośrednie instrumenty finansowania z budżetu państwa programów rządowych Podatkowe instrumenty wsparcia realizacji programów rządowych Kredyty i ubezpieczenia realizacji programów rządowych. Źródło: opracowanie własne na podstawie: G. Gruening, op. cit.; K. Schedler, I. Pröeller, op. cit.; The New Public Management…; D. Ormond, E. Löffler, op. cit.. 3. Charakterystyka instrumentów nowego zarządzania publicznego Zestawienie instrumentów nowego zarządzania publicznego, przedstawione w tabeli 1, służy do usystematyzowania problematyki z zakresu nowego zarządzania publicznego. W dalszej części artykułu przedstawiono charakterystykę zidentyfikowanych instrumentów nowego zarządzania publicznego w układzie zaproponowanych kategorii. Decentralizacja polityczna. Decentralizacja może być rozumiana co najmniej w dwojaki sposób – jako przekazywanie władzy niższym szczeblom administracji lub sektorom niepublicznym, bądź jako przekazywanie władzy i odpowiedzialności kierownikom niższego szczebla, zwane decentralizacją zarządzania. Wyodrębniona w niniejszym punk-.

(8) Marcin Zawicki. 148. cie kategoria odnosi się do pierwszego znaczenia decentralizacji – decentralizacji politycznej15. Na decentralizację polityczną składa się przekazywanie zadań niższym szczeblom administracji oraz przekazywanie zadań sektorom niepublicznym (pozarządowemu lub prywatnemu). Ten drugi element jest w istocie wycofaniem się państwa z realizacji określonych zadań. Przekazywanie zadań publicznych w kontekście decentralizacji politycznej należy odróżnić od zlecania zadań w znaczeniu zmiany sposobu świadczenia usług publicznych. W pierwszym przypadku oznacza ono trwałą, ustrojową zmianę odpowiedzialności za realizację określonych zadań, natomiast w drugim przekazanie zadań odbywa się najczęściej w trybie przetargowo-kontraktowym lub konkursowym i jest ograniczone w czasie. Oddzielenie polityki od administracji. Sposobami realizacji postulatu separacji sfery polityki od administracji jest tworzenie agencji wykonawczych oraz działalność menedżerów miast. Agencjami wykonawczymi są strukturalnie wyodrębnione organizacje, powoływane na szczeblu centralnym administracji państwowej, cechujące się wysokim stopniem autonomii oraz bliskimi związkami formalnymi z ministerstwami, z którymi agencje te współdziałają. Nadrzędnym celem tworzenia agencji jest rozdzielenie funkcji polityczno-programowych od wykonawczych, które przed utworzeniem agencji pełniło ministerstwo. Agencje zwolnione są z przygotowania polityki lub programów w obszarze swojej działalności, odpowiadając jedynie za ich implementację. Rolą ministerstw pozostaje kreowanie polityki oraz sprawowanie nadzoru nad jej wdrażaniem przez powołaną do tego celu agencję. Agencje mają swobodę wyboru szczegółowych form realizacji zadań. Ministerstwa i agencje zawierają kontrakty, które określają zadania do wykonania przez agencje, a także zakres ich odpowiedzialności. Powoływanie agencji wykonawczych jest szczególnie rozpowszechnione w krajach OECD. Funkcja menedżerów miast jest charakterystyczna dla amerykańskiej administracji publicznej. Menedżerem miasta jest osoba mianowana przez radę miasta na stanowisko zwierzchnika urzędu miasta oraz innych miejskich jednostek organizacyjnych. Jego zadaniem jest realizacja polityki nakreślonej przez wyłonionych w wyborach burmistrza i członków rady miasta. Zakres kompetencji menedżera miast jest bardzo szeroki. Ponosi on odpowiedzialność przed burmistrzem i radą m.in. za realizację budżetu, pracę urzędu miasta i miejskich jednostek organizacyjnych, realizację programów publicznych oraz komunikację z mieszkańcami. Mimo że menedżerowie miast wybierani są przez ciała polityczne (rady miasta),. 15. C. Polidano, op. cit., s. 6..

(9) Instrumenty nowego zarządzania publicznego. 149. traktuje się ich jako osoby apolityczne, nie oni bowiem, lecz burmistrzowie oraz radni ponoszą odpowiedzialność polityczną za działania menedżerów. Prywatyzacja. Wprowadzanie reform nowego zarządzania publicznego rozpoczynało się w wielu krajach od prywatyzacji majątku publicznego16. Procesy prywatyzacyjne charakteryzuje duża różnorodność celów, dla osiągnięcia których były one podejmowane, co skłania niektórych autorów do wyłączenia jej poza nawias dyskusji wyłącznie o nowym zarządzaniu publicznym. W pełni godząc się z tezą, że nie wszystkie procesy prywatyzacyjne odbywały się w duchu idei nowego zarządzania publicznego, należy mieć na uwadze, że znaczna liczba prywatyzacji oceniana jest przez pryzmat reform nowego zarządzania publicznego. To z kolei skłania do zwrócenia uwagi na stosowane sposoby prywatyzacji. I. Prokopenko wyróżnia 11 metod prywatyzacji, tj.: restytucję i reprywatyzację, aukcję, sprzedaż bezpośrednią, sprzedaż na giełdzie, likwidację, wykup udziałów przez pracowników i kadrę zarządzającą, ofertę publiczną, urynkowienie lub demonopolizację, kontraktowanie usług publicznych, partnerstwo publiczno-prywatne, transfer usług do organizacji prywatnych i pozarządowych17. Wskazywanie kontraktowania usług publicznych jako szczególnego sposobu prywatyzacji majątku publicznego potwierdza umowność systematyki instrumentów zarządzania stosowanej w sektorze publicznym. W zestawieniu zawartym w tabeli 1 kontraktowanie usług publicznych zostało przypisane do kategorii doskonalenia świadczenia usług publicznych i tam zostało szerzej omówione. Doskonalenie świadczenia usług publicznych. Większości działań na rzecz doskonalenia świadczenia usług publicznych w rozumieniu nowego zarządzania publicznego towarzyszy aktywne wykorzystanie tzw. mechanizmów rynkowych. Mechanizmem rynkowym jest każdy instrument, którego charakterystyczną cechę stanowi przynajmniej jeden z atrybutów właściwych dla rynku, m.in.: konkurencyjność, ceny oraz ich relacje w stosunku do kosztów, rozproszone podejmowanie decyzji, własność prywatna, zysk. Stosowanie mechanizmów rynkowych ograniczone jest tradycyjnym, publicznym dostarczaniem usług z jednej strony oraz całkowitą prywatyzacją z drugiej18. Do najpopularniejszych mechanizmów rynkowych zalicza się kontraktowanie usług publicznych, opłaty oraz bony.. 16 17 18. Ibidem, s. 2.. I. Prokopenko, Management of Privatization, ICO, 1995. D. Ormond, E. Löffler, op. cit., s. 5..

(10) Marcin Zawicki. 150. Kontraktowanie usług publicznych jest elementem tzw. systemu kontraktowego, którego podstawowym wyróżnikiem jest kontrakt (umowa). Kontrakty należą do najpopularniejszych oraz posiadających długoletnią tradycję instrumentów zarządzania publicznego. O znaczeniu kontraktowania świadczy wiele pojęć powstałych na gruncie kontraktu, tj. „zarządzanie przez kontrakt” albo „państwo kontraktowe”. Kontrakty stanowią instrument realizacji postulatu oddzielenia roli dostarczyciela od producenta usług publicznych. Nie ma jednej, szeroko akceptowanej klasyfikacji kontraktów. Przyczyną tego jest ich ogromna różnorodność. Ponadto wszędzie tam, gdzie kontrakty są stosowane, mówi się o istnieniu wspomnianych systemów kontraktowych, które z reguły konstytuowane są – obok samych kontraktów – przez osoby i instytucje. Jednym z przykładów jest duński system kontraktowy, na który składają się19: – kontraktowanie poza sektor publiczny (contracting out), – kontraktowanie wewnątrz sektora publicznego, pomiędzy jednostkami publicznymi, – kontraktowanie strategiczne – kontraktowanie usług z zagranicznymi firmami, co ma na celu m.in. tworzenie korzystnych warunków do poprawy jakości świadczenia usług, eksportu usług i know-how, – kontrakty rozwojowe – kontrakty pomiędzy organizacjami publicznymi i prywatnymi firmami, których celem jest opracowanie innowacyjnych metod świadczenia usług, – indywidualne kontrakty z najlepszymi menedżerami sektora publicznego, – jednostki (agendy) kontraktowe, – spółki akcyjne – tworzone jako rezultat kontraktowania, kontraktowania strategicznego i kontraktów rozwojowych. O różnorodności kontraktów i złożoności systemów kontraktowych świadczy fakt, że wśród kontraktów wewnątrz sektora publicznego wyodrębnić można kontrakty zawierane pomiędzy: – przełożonym i pracownikiem, – ministerstwem lub innym urzędem oraz jednostkami pomocniczymi, wspomagającymi działalność ministerstw (innych urzędów), – ministerstwami i agencjami wykonawczymi, – różnymi szczeblami administracji20. Kontraktami są umowy negocjowane, zawierane najczęściej pomiędzy podmiotami publicznymi i przedsiębiorstwami prywatnymi, organizacjami sektora pozarządowego, pracownikami lub innymi podmiotami publicznymi w celu dostar19 A. Władyka, M. Zawicki, Finanse powiatu – poradnik dla samorządów, AE w Krakowie, Kraków 1998, s. 121–122. 20. D. Ormond, E. Löffler, op. cit., s. 6..

(11) Instrumenty nowego zarządzania publicznego. 151. czania usług, zarządzania infrastrukturą lub przedsiębiorstwami w określonym czasie. Wykonawca umowy kontraktowej, nazywany zleceniobiorcą lub kontraktorem, dostarcza wskazane w umowie dobra lub usługi po określonej cenie. Typowe kontrakty są konkurencyjne, co oznacza, że w toku wyłaniania zleceniobiorcy stosowane są zasady konkurencji. Podobnie w przypadku niewywiązywania się zleceniobiorcy z realizacji zobowiązań, z reguły istnieją mechanizmy umożliwiające rezygnację z usług niesolidnego partnera oraz wybór innego21. Kontraktowanie usług publicznych jest najpopularniejszą formą kontraktowania. Składa się na nie kontraktowanie usług poza sektor publiczny oraz kontraktowanie usług w obrębie sektora publicznego. Wyróżnikiem nowego zarządzania publicznego jest upowszechnianie stosowania opłat pokrywających całość bądź część kosztów dostarczanych usług publicznych. Celem stosowania tego instrumentu jest dążenie do tworzenia bardziej efektywnych i skutecznych systemów świadczenia usług. Stosowanie opłat za usługi ma również sprzyjać uświadamianiu odbiorcom usług rzeczywistych kosztów ich świadczenia oraz rozwojowi rynkowego, nastawionego na klienta spojrzenia na usługi oferowane przez ich dostawców. Podobnie jak kontrakty, opłaty stanowią zbiór obszerny i różnorodny. Zalicza się do nich również instrument nazywany programem łączonym lub „opłatą skutkową” (impact fee). Jego celem jest przerzucenie kosztów społecznych określonych działań na tych, którzy podejmują te działania bądź z nich korzystają, aby kosztami tymi nie były obciążone inne podmioty prywatne22. Opłaty tego typu są stosowane przede wszystkim w budownictwie. Na przykład władze publiczne zawierają umowy z firmami budującymi mieszkania na sprzedaż, aby na terenach prywatnie realizowanych inwestycji budowały również infrastrukturę drogową, wodno-kanalizacyjną itp. Podobne umowy władze publiczne zawierają również z wielkopowierzchniowymi placówkami handlowymi, które dotyczą np. budowy układu komunikacyjnego w sąsiedztwie inwestycji. Inną kategorią są opłaty za użytkowanie. Opłaty te stosowane są w celu regulacji popytu na usługi deficytowe. Sterowanie popytem oznacza w tym przypadku ograniczanie popytu23. Opłaty za użytkowanie wprowadzane są z reguły wówczas, gdy nie istnieje możliwość zwiększenia podaży określonych dóbr lub gdy zwiększenie to powodowałoby negatywne skutki społeczne, gospodarcze itp. Bony, nazywane również talonami na usługi, stosowane są przez władze publiczne wtedy, kiedy chcą one umożliwić pewnym grupom ludności kupno R. O’Leary, Managing Contracts and Grants [w:] Handbook of Public Administration, J.L. Perry (ed.), Jossey-Bass Publ., San Francisco 1996, s. 264. 21. 22 23. D. Osborne, T. Gaebler, Rządzić inaczej, Media Rodzina of Poznań, Poznań 1998, s. 401. Ibidem, s. 402..

(12) Marcin Zawicki. 152. określonych usług lub produktów. Podstawowy sens ekonomiczny bonów polega na stymulowaniu podaży usług w celu poprawy ich jakości i ilości. Tradycyjnie bony posiadają formę kawałka papieru, podpisanego przez upoważnioną osobę, który daje osobie określonej z imienia i nazwiska prawo do otrzymania określonego dobra bądź usługi u jednego ze wskazanych na liście dostawców. Ważną cechą bonów jest to, że nie mogą one stanowić przedmiotu obrotu pomiędzy konsumentami24. Skala wykorzystania bonów jest raczej umiarkowana. Najczęstszymi przykładami zastosowania bonów są: kartki żywnościowe przekazywane ubogim na zakup jedzenia, talony mieszkaniowe na opłatę czynszu, talony na opłacenie opieki nad dziećmi, bony na opłatę czesnego25. Przykłady te są reprezentatywne dla ogółu zastosowań bonów, którymi są głównie takie kategorie usług publicznych, jak edukacja, mieszkalnictwo oraz pomoc socjalna. Kolejnym sposobem doskonalenia metod świadczenia usług publicznych jest wprowadzanie mechanizmów partycypacji publicznej w zarządzaniu usługami. W ramach kategorii instrumentów nowego zarządzania publicznego pn. orientacja na klienta wskazuje się sposoby wykorzystania opinii mieszkańców z zamiarem ich dostosowania do potrzeb klientów. W warunkach, kiedy mechanizm ten stosowany jest powtarzalnie, można mówić o istnieniu zinstytucjonalizowanej partycypacji publicznej w zarządzaniu usługami. Innymi przykładami uczestnictwa publicznego w zarządzaniu usługami są: – programy inicjatyw obywatelskich polegające na finansowej bądź organizacyjnej partycypacji obywateli w realizacji projektów infrastrukturalnych, kulturalnych, oświatowych, rekreacyjnych itd., – działalność rad rodziców w szkołach. Kolejnym z instrumentów wykorzystywanych w celu doskonalenia świadczenia usług publicznych jest sprzyjanie rozwojowi quasi-rynków usług. Dążność do ich tworzenia stała się szczególnie wyraźna w końcu lat 80. minionego wieku. Znaczącym przykładem jest Wielka Brytania, gdzie uchwalono w owym czasie wiele ustaw, na mocy których powstały warunki do tworzenia quasi-rynków w usługach o społecznym charakterze, tj. ochrona zdrowia, opieka społeczna, edukacja. Inspiracją do tych działań było przekonanie, że dostarczanie usług publicznych za pośrednictwem quasi-rynków przyniesie korzyści w postaci poprawy jakości i produktywności usług, poszerzenia ich oferty, a także zwiększenia równości w dostępie do usług26.. 24 25 26. D. Ormond, E. Löffler, op. cit., s. 6.. D. Osborne, T. Gaebler, op. cit., s. 454.. The New Public Management…, s. 56–57..

(13) Instrumenty nowego zarządzania publicznego. 153. Istotą świadczenia usług publicznych za pośrednictwem quasi-rynków jest przede wszystkim inny niż tradycyjny sposób finansowania usług. Jeżeli przyjmiemy, że tradycyjnie usługi finansowane są ze środków ujętych w planach budżetowych bądź funduszach publicznych, to w ramach quasi-rynków o wysokości środków finansowych wydatkowanych na usługi decydują przetargi, odbiorcy wnoszący opłaty za usługi lub organizacje świadczące usługi, które dysponują na ten cel budżetem ustalanym na podstawie zobiektywizowanych, a więc nie historycznych parametrów27.. Orientacja na klienta. Orientacja na klienta stanowi klasyczny przykład promowania w sektorze publicznym doświadczeń sektora prywatnego w sferze organizacji i zarządzania, przede wszystkim w aspekcie traktowania nabywcy usług publicznych jako klienta, a nie petenta. To pozornie teoretyczne hasło przekłada się na wiele użytecznych i praktycznych rozwiązań. Punktem wyjścia do wprowadzania przez administrację publiczną udogodnień dla jej klientów jest rozpoznanie rzeczywistych potrzeb, aspiracji i opinii obywateli względem działalności administracji publicznej. Świadomość ta doprowadziła do upowszechnienia stosowania przez administrację publiczną technik badania rynku oraz opinii publicznej, zaczerpniętych z doświadczeń sektora prywatnego oraz pracowni badań opinii publicznych. Wśród technik badawczych wykorzystywanych w sektorze publicznym znajdują się m.in.: sondaże opinii publicznej, badania satysfakcji klienta z wykonanej usługi, wywiady bezpośrednie, skrzynki na wnioski mieszkańców, systemy obsługi skarg i zażaleń, wywiady zogniskowane oraz dyżury telefoniczne. Informacje uzyskiwane w ten sposób od klientów mają być wykorzystywane w procesach zarządzania, z myślą o poprawie działań prowadzonych przez administrację publiczną – w zgodzie z zapotrzebowaniem klientów. W praktyce zdarzają się jednak i takie przypadki, kiedy to badania opinii mieszkańców stosowane są bardziej jako narzędzie public relations, służące poprawie wizerunku władz publicznych, niż jako narzędzie badawcze, poprzedzające reformy dotychczasowych mechanizmów dostarczania usług. Niemniej jednak należy przyjąć, że podstawowym celem badania opinii mieszkańców jest eliminowanie niesprawności w dostarczaniu usług oraz odchodzenie od świadczenia usług standaryzowanych na rzecz ich zróżnicowania i uelastycznienia, a zatem ich lepszego dostosowania do oczekiwań klientów indywidualnych lub grupowych. Ważnym kierunkiem działań dowodzących przywiązywania znaczenia do oczekiwań klientów jest wprowadzanie udogodnień dla korzystających z usług admi27. Ibidem, s. 57..

(14) Marcin Zawicki. 154. nistracyjnych, np. w formie tworzenia biur lub stanowisk obsługi klienta bądź poprawy informacji o usługach świadczonych w urzędzie. Wzorem przedsiębiorstw działających w sektorze usług, także w administracji publicznej zaczęto organizować pracę „usługowych” komórek organizacyjnych urzędu na zasadzie biur obsługi klienta. W urzędzie zorganizowanym w ten sposób klient składa dokumenty niezbędne do załatwienia sprawy administracyjnej w jednym miejscu (okienku) i również w jednym miejscu otrzymuje decyzję. Jeżeli chodzi o poprawę informacji o usługach świadczonych w urzędzie, to może ona następować m.in. w wyniku: – poprawy oznaczeń wewnątrz urzędu (tzw. wizualizacji), – publikowania cyklicznych bądź okazjonalnych informacji w prasie lokalnej, – rozpowszechniania katalogu usług urzędu w formie drukowanej, – publikowania aktualności o pracy urzędu na stronie internetowej. Inną, względnie nowoczesną koncepcją spełniania oczekiwań klientów urzędów jest administracja wirtualna, nazywana potocznie e-urzędem. I. Jaworski wyróżnia pięć stadiów elektronicznego świadczenia usług, które odzwierciedlają poziom rozwoju administracji wirtualnej: – usługa nie jest w żadnej formie świadczona elektronicznie, – informacja – publikacja w formie elektronicznej informacji o świadczonej usłudze, – interakcja – możliwość pobrania formularzy, – interakcja dwustronna – możliwość wypełnienia formularzy lub elektronicznego przesłania wniosku lub podania, – transakcja – pełne elektroniczne załatwienie sprawy, uwzględniające wydanie decyzji, poinformowanie usługobiorcy, dostawę i płatność28. Wdrożenie koncepcji e-urzędu, w jej najbardziej zaawansowanej postaci, oznacza m.in., że serwis internetowy urzędu jest całkowicie interakcyjny, tzn. możliwe jest załatwienie każdej sprawy poprzez portal urzędu. Zintegrowane są także wszystkie bazy danych urzędu. Prace urzędnika są w pełni zinformatyzowane, wykonywane w systemie telepracy, z zastosowaniem wyłącznie dokumentów elektronicznych. Jeszcze jednym z wymiarów orientacji na klienta jest upowszechnianie wiedzy o usługach publicznych, na które składają się wszystkie te działania, które przyczyniają się do poprawy wśród usługobiorców znajomości organizacji i metod świadczenia usług, kosztów usług oraz wyzwań i dylematów, przed którymi stają odpowiedzialni za zapewnienie odpowiedniego poziomu usług. Orientacja na rezultaty. Orientacja na rezultaty to przede wszystkim filozofia działania, w której nie tyle jest ważny sam proces dochodzenia do celu, ile jego rezultat, skutek. W ra28. I. Jaworski, Jakość w administracji, http://republika.pl/jawa/, 20.04.2004..

(15) Instrumenty nowego zarządzania publicznego. 155. mach nowego zarządzania publicznego postulat orientacji na rezultaty realizowany jest w wielu dziedzinach funkcjonowania sektora publicznego, z wykorzystaniem dużej liczby narzędzi. Chyba najpowszechniejszym zastosowaniem koncepcji orientacji na rezultaty jest korzystanie z metod oceny rezultatów. Przykładem oceny rezultatów jest konstruowanie umów jasno i precyzyjnie określających oczekiwane wyniki. W tym celu wykorzystywane są wymierne sposoby określania oczekiwanych parametrów produktu końcowego (lub rezultatów, skutków), z wykorzystaniem wskaźników oraz artykułowaniem pożądanych wartości tych wskaźników. Jeżeli zastosowanie metod ilościowych nie jest możliwe, stosowane są metody opisowe, które również pozwalają precyzyjnie określić pożądane parametry końcowe przedmiotu umowy oraz ocenić, czy zostały one osiągnięte zgodnie z zamierzeniami. Stosowanie umów skonstruowanych w sposób umożliwiający dokonanie rzetelnej oceny rezultatów ich realizacji jest oznaką tego, że podmioty publiczne przywiązują większą wagę do wartości uzyskiwanej za określone środki finansowe. Postawę taką W. Kieżun nazywa „sprawnościową”, w przeciwieństwie do postawy „skutecznościowej”, w której „cel uświęca środki”, a więc ekonomiczność działań nie jest tak istotna, jak ich skuteczność29. Z orientacją na rezultaty mamy również do czynienia w obszarze polityki kadrowej, a dokładniej stosując zintegrowane systemy ocen pracowniczych z systemami wynagradzania. Wykorzystywanie tego narzędzia zarządzania personelem niesie ze sobą potrzebę ustanawiania kryteriów oceny, które bywają odnoszone do oczekiwanych rezultatów oraz uzależniania wysokości wynagrodzeń od rezultatów osiąganych przez pracowników. Wywoływanie zmian w kulturze organizacyjnej. W warunkach przedsiębiorczego sprawowania władzy znacznie łatwiej zachodzić mogą zmiany w kulturze organizacyjnej. Możliwości te zostały dostrzeżone, co spowodowało wzrost zainteresowania realizacją programów zarządzania zmianą kultury organizacyjnej. Popularność zaczęły zdobywać również zastosowania w administracji koncepcji organizacji uczącej się oraz metody wprowadzania wzorów dobrego zarządzania (corporate governance). Ważnym zjawiskiem stało się upowszechnienie stosowania technik komunikacji społecznej, w tym np. wdrażania strategii komunikacyjnych, tworzenia funkcji rzeczników czy wydziałów ds. komunikacji społecznej w urzędach. Intensywne stosowanie technik komunikacji społecznej sprawiło – oprócz wywołania trwałych zmian w kulturze organizacji publicznych – praktyczną realizację takich postulatów, jak: demokratyzacja, orientacja na klienta oraz doskonalenie świadczenia usług. W. Kieżun, Zarządzanie publiczne w Polsce w drodze do Unii Europejskiej [w:] Zarządzanie w sektorze publicznym, red. B. Kożuch, Fundacja Współczesne Zarządzanie, Białystok 2003, s. 13. 29.

(16) Marcin Zawicki. 156. Wśród innych wymiarów następowania zmian w kulturze organizacyjnej znajdują się działania na rzecz kształtowania wizerunku organizacji publicznych i wyróżnienia ich w masie wielu podobnych. Sposobem realizacji tego zamierzenia było m.in. upowszechnienie stosowania logo (herbów) organizacji oraz formułowanie wizerunku pracownika organizacji, obejmujące definiowanie wzorców zachowań, sposobu ubierania się itp. Instytucjonalizowanie zmian w organizacji niesie ze sobą potrzebę ciągłego podnoszenia kwalifikacji pracowników, tworzenia nawyków ustawicznego uzupełniania wiedzy i rozwijania coraz to nowszych umiejętności, co przyczyniło się do znacznego wzrostu popytu na szkolenia. Racjonalizacja struktur organizacyjnych. Ograniczanie hierarchiczności realizowane jest w praktyce za pomocą różnych sposobów. Jednym z nich jest spłaszczanie struktur organizacyjnych w wyniku redukcji szczebli zarządzania. Czynnościom tym często towarzyszyło – bądź były podejmowane niezależnie – ograniczanie zatrudnienia, szczególnie na stanowiskach najwyższych i podstawowych. Oznacza to, że redukcja zatrudnienia w najmniejszym stopniu dotyczyła stanowisk średniego szczebla kierowniczego oraz specjalistów, które w ten sposób zostały uznane za newralgiczne dla sprawnego funkcjonowania organizacji. Koncepcyjną podstawę do ograniczania szczebli zarządzania stworzyły teorie dowodzące ograniczonej sprawności wieloszczeblowych organizacji. Zarządzaniem przez jakość, a więc kolejnym sposobem racjonalizowania organizacji, jest zespół działań, obejmujących wszystkich pracowników organizacji, podejmowanych przez jego kierownictwo w celu stałego podnoszenia jakości usług lub towarów oferowanych klientom, zgodnie z ich rosnącymi wymaganiami. Za pomysłodawcę teorii zarządzania jakością uznawany jest amerykański inżynier, J. Juran. Swoją teorię przedstawił w pracy pt. Quality Control Handbook, opublikowanej w 1951 r. Największe sukcesy w praktycznym zastosowaniu teoretycznych procedur osiągnięto w Japonii, gdzie stworzono system kół jakości (o charakterze masowym) i odpowiednio umotywowano pracowników do poszukiwania i wdrażania ulepszeń30. Zastosowanie teorii zarządzania jakością w administracji publicznej stało się szczególnie popularne w okresie wdrażania reform nowego zarządzania publicznego, dlatego podejście jakościowe uznawane jest za ważny element tych reform. Zarządzanie jakością w administracji polega na wdrażaniu międzynarodowych, zestandaryzowanych systemów, spośród których najważniejsze to: kompleksowe zarządzanie jakością (Total Quality Management – TQM), model doskonałości 30. Encyklopedia onet.wiem, www.onet.pl., 10.03.2004..

(17) Instrumenty nowego zarządzania publicznego. 157. Europejskiej Fundacji Zarządzania Jakością (European Foundation for Quality Management – EFQM), normy ISO serii 9000, 9001 oraz najnowsze 9004, Common Assesment Framework (CAF), US’s Malcolm Baldridge National Quality Award Model (MBNQA). Pierwszym systemem zarządzania jakością było kompleksowe zarządzanie jakością, zapoczątkowane w latach 50. w przedsiębiorstwach japońskich, które jest uniwersalną metodą podnoszenia sprawności, aktywności zespołów ludzkich, a przede wszystkim zmiany sposobu myślenia, opierającą się na zasadach: – stałego doskonalenia, tj. wszyscy i wszystko w organizacji jest doskonalone, – jeden zespół: organizacja tworzy jedną drużynę, otwartą, lojalną w stosunku do siebie, rozwijana jest współpraca, a eliminowane współzawodnictwo, – myślenie systemowe: każda decyzja jest uzasadniona jakąś obowiązującą zasadą ogólną, ustalone reguły nie są łamane31. Stosowany od 1988 r. model EFQM, jest dostosowanym do warunków europejskich narzędziem doskonalenia organizacji, opartym na japońskich zasadach kompleksowego zarządzania jakością. Normy ISO, których twórcą jest Międzynarodowa Organizacja Standaryzacji, stosowane są od 1987 r. Korzystanie z norm ISO przez organizacje prywatne jest znacznie powszechniejsze niż przez organizacje publiczne, u których zainteresowanie wdrażaniem norm szybko rośnie. Najnowszym osiągnięciem w zakresie zarządzania jakością jest Common Assesment Framework (CAF), który powstał w latach 1999–2000 jako model przeznaczony do stosowania w sektorze publicznym w Europie. Amerykańską odmianą kompleksowego zarządzania jakością jest US’s Malcolm Baldridge National Quality Award Model (MBNQA), który funkcjonuje również na zasadach programu promocji jakości w usługach. W Europie również coraz powszechniej realizuje się programy promocji jakości w usługach. Przykładem tego są British Quality Award i Danish Quality Award, oparte na modelu EFQM, adresowane zarówno do organizacji prywatnych, jak i publicznych. Na nieco inne podejście do racjonalizacji struktur organizacyjnych, które w tym kontekście rozumiane są jako grupy organizacji, składają się: tworzenie struktur holdingowych, powoływanie na szczeblu lokalnym organizacji publicznych o zwiększonym stopniu autonomii, rozwój sieciowych form organizacji oraz upowszechnianie aliansów strategicznych pomiędzy organizacjami, będących nową formułą koordynacji działań. Cechami, które łączą działania racjonalizacyjne wyróżnione w tej ostatniej grupie, są: autonomizacja organizacji oraz koncentrowanie uwagi na korzyściach wynikających ze współpracy pomiędzy podmiotami. Warto zwrócić uwagę, że te dwie cechy są charakterystyczne dla 31. www.umbrella.org.pl, 15.05.2004..

(18) Marcin Zawicki. 158. koncepcji zarządzania przez współrządzenie (public governance), uważanej za następcę nowego zarządzania publicznego. Planowanie i zarządzanie strategiczne. Literatura poświęcona planowaniu i zarządzaniu strategicznemu zawiera wiele różnych koncepcji, procedur i narzędzi. Każdy z modeli planowania i zarządzania strategicznego posiada jednak takie cechy, które stanowią wspólne ramy dla wszystkich modeli. Jak twierdzą J. Bryson i W. Roering, zarządzanie strategiczne stosowane jest w celu określenia kierunków rozwoju organizacji, identyfikowanych na podstawie bardziej ogólnych misji bądź wizji, uwzględniających zasoby własne organizacji i uwarunkowania zewnętrzne oraz uwzględniające interesy różnych grup32. Odwołując się do ścieżki zarządzania strategicznego, opracowanej przez H. Emansa z myślą o planowaniu w przedsiębiorstwie, wyróżnić można cztery następujące stopnie planowania33: – planowanie finansowe, którego celem jest utrzymanie się w budżecie, a wyróżnikiem budżet roczny, – planowanie długookresowe, którego celem jest przewidywanie przyszłości, a wyróżnikami są budżet wieloletni, określanie potrzeb finansowych oraz analizowanie odchyleń, – planowanie strategiczne, którego celem jest strategiczne myślenie, a wyróżnikami są strategie, – zarządzanie strategiczne, którego celem jest kształtowanie przyszłości, a wyróżnikami są stosowane zasady zarządzania, pomocne w realizacji strategii oraz system wartości i klimat przyczyniające się do realizacji celów. Zarządzanie strategiczne jest najbardziej dojrzałą umiejętnością planowania. Instrumenty zarządzania strategicznego, ale również i planowania strategicznego należy uznać za instrumenty nowego zarządzania publicznego. W odniesieniu do administracji publicznej, planowanie i zarządzanie strategiczne najczęściej odnoszone być może do organizacji działającej w sektorze publicznym lub wspólnoty terytorialnej. W planowaniu strategicznym te dwie kategorie odbiorców mogą być rozpatrywane wspólnie bądź rozłącznie. Innym aspektem świadczącym o stosowaniu planowania i zarządzania strategicznego jest powoływanie jednostek organizacyjnych odpowiedzialnych za strategię oraz peryferyjnych komórek realizujących zadania operacyjne. Takiemu kierunkowi zmian zachodzących w organizacji publicznej może towarzyszyć 32 J. Bryson, W. Roering, Strategic Planning Options for the Public Sector [w:] Handbook of Public Administration, J.L. Perry (ed.), Jossey-Bass Publishers, San Francisco 1996, s. 479. 33. H. Emans, Lektion fur Strategen, „Manager Magazin” 1987, nr 9..

(19) Instrumenty nowego zarządzania publicznego. 159. przemieszczenie ośrodka władzy w kierunku komórek organizacyjnych podejmujących decyzje strategiczne. Menedżerski sposób kierowania. Termin „menedżeryzm” wywodzi się przede wszystkim z rozkwitu menedżerskiego sposobu kierowania, który nastąpił w toku reform nowego zarządzania publicznego. Wielokrotnie przytaczane przez D. Osborne’a i T. Gaeblera hasła „pozwólcie menedżerom rządzić” oraz „władze sterują, nie wiosłują” stanowią chyba najlepsze uogólnienie wszystkiego, co rozumiane jest jako menedżerski sposób kierowania34. Kluczowe dla rzetelnego wywiązywania się kierowników organizacji publicznych, działających na zasadach menedżerskich z obowiązków jest jasne formułowanie celów i zadań oraz egzekwowanie ich osiągania. Menedżerski sposób kierowania oznacza, że osoby pełniące funkcje kierownicze otrzymują znacznie większe uprawnienia w zakresie doboru sposobów realizacji zadań, mieszczących się w ich zakresach kompetencji. Aspekt ten określany jest również mianem swobody oraz elastyczności w zarządzaniu. Elastyczność w zarządzaniu oznacza również, że kierownicy dysponują wolnością w doborze stylu kierowania, którym się posługują. Wprawdzie niektórzy badacze są zdania35, że w różnych okresach rozwoju nowego zarządzania publicznego dominowały różne style kierowania – nakazowo-kontrolny we wczesnym okresie, tj. początku lat 80. oraz zarządzanie przez bodźce w okresie późniejszym – bardziej przekonujące jest stanowisko, według którego charakterystyczne dla nowego zarządzania publicznego jest stosowanie zróżnicowanych stylów36. Menedżerski sposób kierowania bywa niekiedy kojarzony z decentralizacją zarządzania, kiedy to niższym szczeblom przekazywane są zadania oraz odpowiedzialność za ich realizację37. Decentralizacja zarządzania nie stoi w sprzeczności ze wzmacnianiem pozycji kierowników wyższego szczebla w organizacji, którą to cechę również trzeba uznać za ważną dla menedżerskiego sposobu kierowania. Niejednokrotnie właśnie dzięki silnym kierownikom decentralizacja zarządzania jest w ogóle możliwa. Do kategorii, w ramach której dyskutowany jest wzrost znaczenia menedżerskiego stylu kierowania, należy zaliczyć również uformowanie się nowego 34 35 36. D. Osborne, T. Gaebler, op. cit.. Por. The New Public Management… Por. G. Gruening, op. cit.. Stanowisko takie prezentują M. Goldsmith, E. Page, Farewell to the British State? [w:] Public Sector Reform. Rationale, Trends and Problems, J.E. Lane (ed.), Sage Publ., London 1997 oraz C. Polidano, op. cit. 37.

(20) 160. Marcin Zawicki. spojrzenia na rolę liderów organizacji oraz cechy, jakie ci liderzy – kierownicy – powinni posiadać. Wobec osób pełniących najwyższe funkcje w organizacjach zaczęto wyrażać oczekiwania co do umiejętności nakreślania wizji rozwoju organizacji oraz wskazywania sposobów ich realizacji. Od liderów nie wymagano autorytarnego sposobu realizacji wizji, lecz odnajdywania właściwych sposobów na przekonanie członków organizacji do konieczności zmian oraz uzyskiwania od nich niezbędnych do tego produktów. Jasne stało się więc, że pełnienie roli lidera w organizacji nie mogło być powierzane osobom, które nie dawały gwarancji skutecznego działania w wymiarze tworzenia i osiągania wizji. Uznano więc, że najważniejszą cechą osobowości, jaką powinni posiadać liderzy, jest charyzma. Cecha ta stała się więc dobrem rzadkim i poszukiwanym wśród kandydatów na objęcie najważniejszych stanowisk w danej organizacji publicznej. Cechą uznaną za charakteryzującą menedżerski sposób kierowania jest również skrócenie okresów zawierania umów o pracę z kierownikami najwyższego szczebla. Zmiany te były rekompensowane wysokimi oraz indywidualnie negocjowanymi premiami dla kierowników. Upowszechniło się również zawieranie indywidualnych kontraktów z menedżerami sektora publicznego, proponowanych jedynie najlepszym menedżerom. Decentralizacja i elastyczne zarządzanie personelem. Wyrazem reform nowego zarządzania publicznego jest decentralizowanie i uelastycznianie zarządzania personelem w organizacjach publicznych. Zmiany te następowały w wielu obszarach polityki kadrowej, z wykorzystaniem bogatego instrumentarium. Pierwszą z dostrzeganych zmian jest obniżanie szczebla negocjowania warunków pracy i płacy w organizacjach publicznych. Obowiązki w tym zakresie, które dotychczas wypełniali w organizacjach kierownicy najwyższego szczebla, zaczęły być powierzane kierownikom średniego lub niższego szczebla. Kolejnym obszarem zmian jest upowszechnienie elastycznych form zatrudniania pracowników. Dotyczy to przede wszystkim zwiększenia zainteresowania umowami, które organizacje publiczne zawierają na czas określony lub na realizację określonych zadań. Umowy tego typu zawierane są w celu przezwyciężania przejściowych problemów związanych z nadmiarem pracy, a jednocześnie nie skutkują długookresowym zwiększeniem kosztów pracy. W ramach nowego zarządzania publicznego silnie akcentowane są nowe wyzwania, które stają przed administracją publiczną. Chodzi tu m.in. o wywoływanie zmian poprzez stymulowanie do aktywności społecznej i gospodarczej. Sprawowanie tych funkcji stwarza również możliwość zmian w zakresie organizacji pracy i czasu pracy w organizacjach publicznych. Przykładem tego jest wprowadzanie elastycznych godzin pracy dla jednostek organizacyjnych lub pracowników, odpowiedzialnych za realizację złożonych zadań, wykraczających poza zadania administracyjne..

(21) Instrumenty nowego zarządzania publicznego. 161. Istotnym kierunkiem zmian stało się określanie i promowanie indywidualnych cech organizacji, wyróżniających je na tle ogółu organizacji publicznych. Poza kształtowaniem kultury organizacyjnej, racjonalizowaniem struktur organizacyjnych oraz stosowaniem narzędzi zarządzania strategicznego, postulat indywidualizacji realizowany jest również w ramach polityki zarządzania personelem. Sprzyja temu swoboda w zakresie stosowania klasyfikacji stanowisk, która zwiększa możliwości projektowania organizacji publicznych. Elementem decentralizacji i uelastyczniania zarządzania personelem jest również upowszechnienie stosowania procedur rekrutacji personelu, wprowadzanych w celu poprawy jakości kadr administracji, a przede wszystkim obiektywizacji i zwiększenia transparentności procesu zatrudniania personelu. Ostatnia grupa instrumentów z zakresu decentralizacji i uelastycznienia zarządzania personelem dotyczy zwiększenia swobody w zakresie wynagradzania pracowników. Reformy realizowane w tym celu polegały przede wszystkim na rozszerzaniu bądź całkowitym eliminowaniu widełek stawek wynagrodzeń pracowników. Rezultatem tych zmian jest umożliwienie różnicowania wysokości wynagrodzeń pracowników zatrudnionych na równorzędnych stanowiskach, co niewątpliwie może stanowić narzędzie motywacji pracowników. Zmiany zasad rachunkowości i sprawozdawczości, rozwój kontroli finansowej i metod zarządzania finansami. Skutkiem reform nowego zarządzania publicznego są przekształcenia zasad rachunkowości stosowanych w jednostkach sektora publicznego w kierunku kanonu stosowanego w przedsiębiorstwach prywatnych. Najważniejszą zmianą pod tym względem jest zastępowanie dotychczas obowiązującego w sektorze publicznym systemu rachunkowości kasowej rachunkowością memoriałową. W wielu krajach zaobserwowano zintensyfikowanie działań legislacyjnych na rzecz obostrzenia zasad wydatkowania środków budżetowych. Tendencje te wyrażały się wprowadzaniem zmian w przepisach prawno-finansowych zmierzających do bardziej szczegółowego i jednoznacznego uregulowania zagadnień gospodarowania środkami publicznymi. Obostrzeniu zasad wydatkowania środków budżetowych towarzyszyły zmiany zasad sporządzania sprawozdań finansowych. Polegały one na wprowadzaniu dodatkowych wymogów w zakresie sprawozdawczości finansowej, przy czym poza zmianami legislacyjnymi działania te podejmowały autonomicznie również jednostki sektora publicznego, w tym jednostki samorządu terytorialnego. Praktycznym wyrazem rozszerzania się zakresu sprawozdań finansowych stało się wprowadzenie obowiązku sporządzania bilansów oraz rachunków zysków i strat dla coraz szerszej grupy jednostek sektora publicznego..

(22) 162. Marcin Zawicki. Większe wymogi w zakresie sprawozdawczości finansowej miały wpłynąć głównie na poprawę jakości zarządzania finansami oraz ograniczać niewłaściwe wydatkowanie środków publicznych. Oznaczało to zatem zwiększenie aktywności państwa w zakresie sprawowania kontroli nad finansami publicznymi. Wśród ważniejszych tendencji, które warto tu wyróżnić, była poprawa sprawności przeprowadzania kontroli finansowej, głównie z racji rozwoju systemów informatycznych stosowanych w kontroli. Równocześnie w wielu krajach wprowadzony został obowiązek przeprowadzania audytu finansowego w jednostkach sektora publicznego. Protokoły z audytu finansowego stanowiły dodatkowe narzędzie wykorzystywane przez organy kontroli finansowej. Wśród przemian w zakresie gospodarowania finansami publicznymi należy również wspomnieć o innowacjach podejmowanych w dziedzinie zarządzania finansami. Do innowacji tych należy zaliczyć m.in. budżetowanie zadaniowe i budżetowanie o podstawie zero. Istotą budżetów sporządzanych w układzie zadań jest definiowanie zadań finansowanych z budżetu oraz jednostkowych i łącznych kosztów realizacji tych zadań. Budżet zadaniowy może być komplementarny wobec budżetu w układzie tradycyjnym lub go zastąpić. Z kolei budżety o podstawie zero sporządzane są na podstawie corocznych szacunków wysokości wydatków budżetowych, dokonywanych niejako od podstaw, tj. bez uwzględniania historycznego trendu zmian wysokości tych wydatków. Mierzenie działalności. Pomiary działania jednostki administracji publicznej dokonywane są najczęściej w dwóch wymiarach: usługi publiczne oraz sprawność organizacyjna, z wykorzystaniem mierników o charakterze ilościowym lub jakościowym. Przedmiotem badania działalności administracji w wymiarze świadczonych usług są poszczególne ich kategorie (np. oświata, opieka społeczna, mieszkalnictwo, ochrona środowiska, transport) w takich głównych aspektach, jak: wydajność, skuteczność, dostępność, koszty jednostkowe. Z kolei przedmiotem mierzenia sprawności organizacyjnej bywają m.in. takie zagadnienia, jak: ściągalność podatków, terminowość regulowanych zobowiązań, adekwatność kwalifikacji pracowników w stosunku do zajmowanych stanowisk, skuteczność w ubieganiu się o pozabudżetowe środki finansowe, umiejętność planowania wieloletniego itd. Stosowanie przez określoną jednostkę administracji metod pomiaru działania w kształcie, jaki został tu zarysowany, oznacza, że administracja ta dokonuje pomiarów według przyjętej metody, na podstawie uzyskanych wyników wyznacza cele na przyszłość oraz stara się je realizować, co jest weryfikowane podczas kolejnych pomiarów. Jeżeli sekwencja ta uwzględnia również obserwację i analizę działania innych jednostek administracji publicznej, które służą wyznaczaniu i osiąganiu indywidualnych celów danej jednostki administracji publicznego, mówi się wówczas o stosowaniu technik benchmarkingu..

(23) Instrumenty nowego zarządzania publicznego. 163. Bardziej zaawansowanym i złożonym przykładem mierzenia działalności administracji są systemy pomiarów, w których dobrowolnie bądź obowiązkowo uczestniczą grupy jednostek administracji publicznej. Systemy te z reguły tworzone są przez administrację szczebla centralnego lub samorządy lokalne, grupy samorządów lokalnych bądź ich agendy. Do pierwszej kategorii należy system Best Value, utworzony przez rząd brytyjski. System ten adresowany jest do wszystkich jednostek brytyjskiego samorządu terytorialnego, a jego celem jest inspirowanie samorządów do poszukiwania usprawnień w działaniu. Z kolei przykładem systemu zainicjowanego przez samorząd jest Municipal Performance Measurement Program, który został wdrożony przez władze prowincji Ontario w Kanadzie, i nad którego realizacją czuwają zarówno Ministerstwo Spraw Lokalnych i Mieszkalnictwa, jak i dwa stowarzyszenia lokalne38. Zarówno w przypadku samodzielnego stosowania pomiaru działalności przez jednostkę administracji publicznej, jak i jej uczestnictwa w systemie zinstytucjonalizowanym, podstawowymi narzędziami wykorzystywanymi w celu gromadzenia i przetwarzania danych są kwestionariusze. Z zagadnieniem mierzenia działania administracji wiąże się problematyka ustanawiania i stosowania standardów. Standardy dotyczyć mogą wielu aspektów działalności administracji, w tym m.in. realizowanych procesów, uzyskiwanych rezultatów, jakości, wydajności świadczonych usług. Pełnią one funkcję wzorca, do którego odnosi się poszczególne wyniki pomiaru, a ich podnoszenie oznacza deklarację wprowadzania zmian, w wyniku których sprawność działania administracji w danym zakresie będzie się poprawiać. Standardy działania mogą być ustanawiane na wiele sposobów, w tym m.in.: samodzielnie i niezależnie przez jednostki administracji publicznej, na podstawie zastosowanych technik benchmarkingu, przyjmowane z tytułu uczestnictwa w zinstytucjonalizowanym systemie (programie) mierzenia oraz poprzez implementowanie norm wyznaczanych przez organizacje lub komitety normalizacyjne. Należy jednak mieć na uwadze, że do miana standardów aspirują również wszystkie te regulacje prawne, w których zawarte są minimalne bądź ściśle określone parametry działania, których przestrzeganie jest obowiązkowe z mocy prawa. Chodzi tu przede wszystkim o wiele powszechnie stosowanych przepisów z zakresu bezpieczeństwa, higieny, czystości itd., których przestrzeganie ma na celu zapewnienie porządku i bezpieczeństwa publicznego.. 38 A. Mitchell, E. McSweeney, Application of Service Quality Measurement Systems, Canadian Urban Institute, GHK, McSweeney and Associates, MSAP AE w Krakowie, opracowanie niepublikowane, przygotowane w ramach programu rozwoju instytucjonalnego, Kraków 2002, s. 4–5..

(24) 164. Marcin Zawicki. Największymi i stale aktualnymi wyzwaniami w zakresie stosowania metod pomiaru działania administracji jest ich doskonalenie w taki sposób, aby uzyskiwane wyniki były jak najbardziej obiektywne, metody pomiaru przejrzyste na tyle, na ile to możliwe, a ogólne koszty nie przekraczały korzyści wynikających z realizacji tego typu przedsięwzięć. Przykładem takiego działania jest przedsięwzięcie pod nazwą State nad Local Government Case Studies on Use and Effects of Using Performance Measures for Budgeting, Management, and Reporting, realizowane w latach 2003 i 2004 przez amerykańską Radę Standardów Rachunkowości w Administracji Publicznej. W ramach tego projektu dokonywana jest ocena metod pomiarów działania administracji stosowanych przez amerykańskie stany i miasta. Do pomiarów działalności zaliczyć należy również zagadnienie audyt merytoryczny, który oznacza zarówno obowiązkowe na mocy prawa, jak i dobrowolnie przeprowadzane oceny działania organizacji, z zamiarem identyfikacji jej słabości oraz wprowadzenia usprawnień. Demokratyzacja. Rady dzielnic oraz e-demokracja zostały wskazane jako przykłady instrumentów nowego zarządzania publicznego, stosowanych w obrębie kategorii demokratyzacja. Celem powoływania rad dzielnic jest doskonalenie mechanizmów demokratycznych oraz angażowanie obywateli w życie publiczne. Rady dzielnic, w ramach których uwzględnić należy także ciała typu rady sołeckie, są ciałami wybieralnymi. Podstawowym narzędziem działania rad jest budżet, nadawany przez wiodący organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego. Budżet ten z reguły przeznaczany jest na dofinansowanie lokalnych inicjatyw obywatelskich oraz realizację inwestycji o znaczeniu dla lokalnej społeczności. Wybór priorytetów w tej mierze spoczywa na radzie dzielnicy. E-demokracja stanowi jedno z najbardziej współczesnych osiągnięć, mieszczących się w nurcie nowego zarządzania publicznego. E-demokracja do komunikowania się władzy z obywatelami wykorzystuje nowe media, a przede wszystkim internet. Możliwości wykorzystania internetu pod tym względem jest wiele, a nowe obszary jego zastosowania pojawiają się bardzo dynamicznie. Najpopularniejszymi obecnie przykładami działań w dziedzinie e-demokracji są: – debaty (czaty) publiczne z politykami, – sondaże, badania opinii publicznej, – konsultowanie projektów dokumentów określających politykę rządu i samorządu w danej dziedzinie, – fora dyskusyjne, – obsługa wniosków obywateli, przesyłanych pocztą elektroniczną, – e-wybory – głosowania prowadzone przez internet..

(25) Instrumenty nowego zarządzania publicznego. 165. Inspiratorzy wykorzystania internetu na rzecz rozwoju demokratyzacji w jak największej skali argumentują, że e-demokracja jest lepszą stroną demokracji, jest bowiem bliska demokracji bezpośredniej. Rozwój mechanizmów rozliczalności. Rozliczalność rozumiana jest jako wprowadzanie mechanizmów gwarantujących ponoszenie przez podmioty publiczne odpowiedzialności za wykonywane zadania. W raporcie Komisji Fultona poziom rozliczalności został uznany za wysoki wtedy, gdy zagwarantowana jest personalna rozliczalność funkcjonariuszy publicznych za działania, które oni realizują, a których rezultaty są weryfikowane w stopniu na tyle obiektywnym, na ile jest to możliwe39. Mechanizmy rozliczalności dotyczą przede wszystkich takich zależności, jak rozliczanie: – pracowników przez kierowników, – agencji wykonawczych przez ministerstwa nadzorujące działalność agencji, – administracji publicznej przez partie polityczne, – administracji publicznej przez sektor prywatny, – organów wykonawczych przez organy stanowiące, – organów wykonawczych przez obywateli, – odpowiedzialnych za usługi przez obywateli. Ciekawym przykładem jest ostatnia z wyżej wymienionych relacji rozliczalności. O. Hughes przypomina, że w tradycyjnym modelu biurokracji urzędnicy rozliczani są z wykonywanych obowiązków przez swoich przełożonych. Dla obywateli pozostają oni anonimowi, a odpowiedzialność przed opinią publiczną za zadania wykonywane przez tych urzędników ponoszą politycy40. W wysoce sformalizowanych organizacjach hierarchicznych, charakterystycznych dla tradycyjnego modelu administracji, trudno jest stanowić bezpośrednie mechanizmy rozliczalności pomiędzy urzędnikami i obywatelami. Jednakże w nowoczesnych organizacjach publicznych wzmacniane są relacje rozliczalności pomiędzy odpowiedzialnymi za usługi a obywatelami. Interesującym zobrazowaniem realizacji tego rodzaju koncepcji jest model podziału ról w organizacji Mitchella41 (rys 1), określający role, które powinny być wypełniane w organizacji świadczącej usługi publiczne, na poszczególnych szczeblach hierarchii.. 39 40. O. Hughes, op. cit., s. 246. Ibidem, s. 244.. A. Mitchell, Organizational Development Planning, materiały szkoleniowe przygotowane w ramach Programu Rozwoju Instytucjonalnego, Canadian Urban Institute, MSAP AE w Krakowie, Kraków 2003, s. 4. 41.

(26) Marcin Zawicki. 166. Model usług Misja (wizja). Role. Model organizacji. Organ stanowiący Współrządzenie. Cele. Organ wykonawczy. Rozliczalność. Usługi Procesy publiczne. Procesy publiczne. Wydział 1. Wydział 2. Jednostka organizacyjna 1. Referat 2. Referat 3. Odpowiedzialność Referat 1. Zadania Odbiorcy usług. Wykonywanie Zasoby. Stanowisko pracy 1. Stanowisko pracy 1. Rys. 1. Model podziału ról w organizacji świadczącej usługi publiczne Źródło: A. Mitchell, op. cit., s. 4.. Zgodnie z modelem mechanizmy rozliczania za usługi świadczone przez organizacje publiczne powinny być ustanawiane na szczeblu odpowiedzialnym za realizację zbioru zadań, składających się na proces świadczenia danej usługi. Odpowiedzialność za proces świadczenia usług spoczywa najczęściej na kierownikach wyższego szczebla, bezpośrednio podległych kierownikowi organizacji. Wraz z kształtowaniem się państwa „kontraktowo-agencyjnego” rozszerzał się zakres mechanizmów wykorzystywanych w celu zwiększania poziomu rozliczalności, m.in. o takie instrumenty, jak: – wyrażanie oczekiwań w stosunku do działalności administracji publicznej, które ma na celu pobudzanie wśród obywateli, organów stanowiących, sektora prywatnego zainteresowania wynikami działań podejmowanych przez administrację, – sporządzanie sprawozdań z osiąganych rezultatów w sposób wiarygodny i przekonujący, – ocena stopnia zaspokojenia oczekiwań społecznych w stosunku do zrealizowanych działań,.

(27) Instrumenty nowego zarządzania publicznego. 167. – ustosunkowywanie się do uzyskiwanych rezultatów działalności poprzez stosowanie nagród lub kar42. Z tego wynika, że poprawie rozliczalności służy upodmiotowienie menedżerów poprzez ustanawianie celów ich działalności oraz narzędzi do realizacji tych celów, przede wszystkim w formie budżetów na realizację programów i zadań oraz instrumentów zarządzania personelem. Istotnym obszarem realizacji postulatu zwiększania rozliczalności jest ustanawianie bliższych związków pomiędzy administracją i obywatelami. Odnosi się to do działań typu: włączanie obywateli w procesy decyzyjne, badanie i zaspokajanie potrzeb klientów, dwustronna komunikacja społeczna, które bliżej omówione są w ramach innych kategorii nowego zarządzania publicznego. Promowanie zachowań etycznych. Potrzeba zwrócenia uwagi na aspekty etyczne została dostrzeżona w późniejszych etapach realizacji reform nowego zarządzania publicznego. W opinii D. Ormonda i E. Löfflera43 immanentną cechą nowego zarządzania publicznego jest wzrost podatności na korupcję, co jest wynikiem zwiększenia swobody działania organizacji sektora publicznego oraz pracowników – nie tylko kierowników. Innym aspektem nowego zarządzania publicznego jest deficyt np. takiej wartości, jak dobro wspólne w stosunku do efektywności ekonomicznej. Przesłanki te sprawiły, że wyzwaniem stało się zbudowanie infrastruktury etycznej, która potrafiłaby pogodzić postulat wolności zarządzania oraz przestrzegania norm etycznych w sektorze publicznym. Próba zdefiniowania elementów infrastruktury etycznej została podjęta m.in. w publikacji OECD, zgodnie z którą system infrastruktury etycznej tworzą: wola polityczna, aktywność obywatelska, ramy prawne, odpowiedzialność i kontrola, kodeksy etyczne i kodeksy postępowania, szkolenia i doradztwo, instytucje koordynujące oraz warunki pracy w służbie publicznej44. Znaczenie infrastruktury etycznej akcentowane jest szczególnie intensywnie w ostatnich latach. W wielu krajach zagadnienia te regulowane są w sposób systemowy w postaci ustaw, które dotyczą zarówno administracji państwowej, jak i samorządowej. Popularne stało się również przyjmowanie kodeksów etyki oraz kodeksów postępowania, obowiązujących w ramach jednej organizacji publicznej. Pewne zalecenia w tym zakresie, które mają pomóc krajom członkowskim w oce-. 42 43. D. Ormond, E. Löffler, op. cit., s. 7–8.. Ibidem, s. 7–8.. Ethics in the Public Service. Current Issues and Practice, OECD, Public Management Ocassional Papers, 1996. 44.

(28) Marcin Zawicki. 168. nie istniejącej w nich infrastruktury etycznej, zostały przygotowane w postaci rekomendacji OECD oraz przyjęte w kwietniu 1998 r.45 Ograniczanie roli korporacji zawodowych. Wśród zauważalnych tendencji towarzyszących reformom nowego zarządzania publicznego znajdują się działania na rzecz ograniczenia roli i wpływów korporacji zawodowych. Dążenia te przybierały różnoraki kształt w krajach, które skorzystały z tej ścieżki reform. Najważniejsze zmiany dotyczyły wprowadzenia prawnych ograniczeń możliwości kształtowania regulacji o charakterze zawodowym przez korporacje zawodowe. Korporacje zawodowe utraciły zatem część swojego wpływu m.in. na taki aspekt, jak kształtowanie warunków dostępu do zawodu. Rezultatem tego kierunku zmian było wprowadzenie bardziej przejrzystych zasad dostępu oraz działalności w obrębie wolnych zawodów, a w efekcie podniesienie konkurencyjności w tym obszarze. Innym wyróżnianym nurtem zmian w odniesieniu do korporacji zawodowych jest większe angażowanie w procesy kierownicze personelu wykonującego wolny zawód, zatrudnionego w administracji publicznej. Celem tego było zwiększenie współodpowiedzialności członków korporacji zawodowych za skutki podejmowanych decyzji. Zmianom o tym charakterze towarzyszyło również ograniczanie samodzielności członków korporacji zawodowych – zatrudnionych w organizacjach publicznych – na rzecz kierowników46. Zmiany zasad przygotowywania i wykonywania budżetu państwa oraz tworzenia i egzekucji prawa. Wpływ reform nowego zarządzania publicznego widoczny jest również w odniesieniu do mechanizmów towarzyszących opracowywaniu i wykonywaniu budżetu państwa oraz tworzenia i egzekucji prawa. Przykładem tego są zmiany zasad określania limitów wydatków budżetowych ministerstw (resortów). Dominującym dotychczas sposobem było pozyskiwanie informacji o planach wydatków od poszczególnych ministerstw, zestawianie wniosków oraz przygotowywanie na ich podstawie końcowej propozycji wydatków. Ten oddolny sposób tworzenia budżetu państwa w wielu krajach OECD zastąpiony został sposobem odgórnym, polegającym na uchwalaniu przez Radę Ministrów maksymalnego dopuszczalnego poziomu wydatków z budżetu państwa oraz limitów wydatków dla poszczególnych ministerstw. Zaletą wynikającą z przyjęcia tej zasady jest zwiększenie kontroli rządu nad zagregowanym poziomem wydatków budżetowych.. 45 46. D. Ormond, E. Löffler, op. cit., s. 8.. The New Public Management…, s. 11..