BOGDAN PODGÓRSKI1, LESZEK WI TOCHOWSKI2
GOSPODAROWANIE NIERUCHOMO CIAMI
ZASOBU W
ŁASNO CI ROLNEJ SKARBU PAŃSTWA
Streszczenie: W artykule podj to prób przedstawienia dotychczasowych działań ANR w zakre-sie realizacji zadań ustawowych, w tym problematyki rozdysponowania nieruchomo ci. Od po-czątku działalno ci ANR trwale rozdysponowała 3,1 mln ha, w tym 2,5 mln ha poprzez sprzeda , która jest dominującą formą rozdysponowania gruntów. Przedmiotem rozdysponowania jest równie infrastruktura, przej ta głównie wraz z majątkiem państwowych przedsi biorstw gospo-darki rolnej (PPGR). Pozostające 1,6 mln ha podlega dalszym procesom prywatyzacji przede wszystkim w drodze sprzeda y. Dzier awa gruntów zmniejsza si co roku o ok. 150 tys. ha w wyniku rozwiązywania umów dzier awy lub wyłączania z nich cz ci gruntów. Analiz zago-spodarowania nieruchomo ci przeprowadzono na podstawie danych pochodzących głównie z ra-portów z działalno ci Agencji Nieruchomo ci Rolnych, opracowań wewn trznych i dost pnej literatury przedmiotu. Zaprezentowane wyniki analizy wiadczą zarówno o du ym zaanga owa-niu ANR w prywatyzacj nieruchomo ci, jak i wielu zło onych procesach, które towarzyszą trwałemu rozdysponowaniu nieruchomo ci po 21 latach funkcjonowania Agencji.
Słowa kluczowe: sprzeda i dzier awa gruntów, dzier awa gruntów, otwarte przetargi pu-bliczne i przetargi ograniczone, zadania ANR
WPROWADZENIE3
Agencja Własno ci Rolnej Skarbu Państwa, od 2003 r. działająca jako Agencja
Nieruchomo ci Rolnych (ANR), została powołana na mocy ustawy z dnia 19 pa
-dziernika 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomo ciami rolnymi Skarbu Państwa.
WIE I ROLNICTWO, NR 2 (163) 2014
Agencja Nieruchomo ci Rolnych
1 Autor jest kierownikiem Sekcji Analiz i Prognoz w Zespole Gospodarowania Zasobem Biura Prezesa Agencji Nieruchomo ci Rolnych, e-mail: bpodgorski@anr.gov.pl
2 Autor jest prezesem Agencji Nieruchomo ci Rolnych, e-mail: lswietochowski@anr.gov.pl 3 Niniejsza problematyka była poruszana w artykule Podgórski B., wi tochowski L.: Stan rozdyspo-nowania nieruchomo ci Zasobu Własno ci Rolnej Skarbu Państwa, Wieś i Rolnictwo nr 2 (159) 2013. Obecnie uaktualniono i rozszerzono cz ć poruszanych zagadnień.
Przejmowane przez Agencj głównie popegeerowskie (PPGR) państwowe
mie-nie rolne Skarbu Państwa tworzy Zasób Własno ci Rolnej Skarbu Państwa (dalej:
Zasób).
Przepisy ustawy okre lają poni ej wymienione podstawowe zadania Agencji
w zakresie zagospodarowania mienia Zasobu:
– tworzenie oraz popraw struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych,
– tworzenie warunków sprzyjających racjonalnemu wykorzystaniu potencjału
produkcyjnego Zasobu,
– restrukturyzacja oraz prywatyzacja mienia Skarbu Państwa u ytkowanego na
cele rolnicze,
– obrót nieruchomo ciami i innymi składnikami majątku Skarbu Państwa u
ytko-wanymi na cele rolne,
– administrowanie zasobami majątkowymi Skarbu Państwa przeznaczonymi na
cele rolne,
– zabezpieczenie majątku Skarbu Państwa,
– inicjowanie prac urządzeniowo-rolnych na gruntach Skarbu Państwa oraz
po-pieranie organizowania na gruntach Skarbu Państwa prywatnych gospodarstw
rolnych.
Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie działalno ci Agencji w zakresie
trwałego rozdysponowania nieruchomo ci Zasobu.
W ostatnich kilku latach poziom sprzeda y nieruchomo ci Zasobu WRSP
wyno-si 120 tys. ha gruntów rocznie i jest dominującą formą rozdysponowania gruntów
Zasobu. Zaawansowany jest proces zagospodarowania przej tej infrastruktury,
w tym mieszkań, gdzie przewa a sprzeda mieszkań na rzecz najemców i
nieodpłat-ne przekazanie uprawnionym podmiotom.
Dzier awy podlegają dalszym procesom restrukturyzacji poprzez sprzeda
grun-tów na rzecz dzier awców i wyłączanie cz ci z nich na sprzeda w drodze
przetar-gów ograniczonych na rzecz rolników. Realizowane są na podstawie ustawy [2011]
30-proc. wyłączenia z dzier aw o powierzchni wi kszej ni 429 ha. W artykule
pod-j to prób przedstawienia dotychczasowego zagospodarowania przepod-j tych gruntów.
Wskazano równie czynniki mające wpływ na trwałe rozdysponowanie
nieruchomo-ci wiadczące o zło ono ci procesów, jakie towarzyszą rozdysponowaniu
nierucho-mo ci Skarbu Państwa.
GOSPODAROWANIE ZASOBEM WRSP
Główne formy trwałego zagospodarowania mienia Zasobu to sprzeda ,
nieod-płatne przekazanie uprawnionym podmiotom oraz wniesienie mienia aportem do
spółek prawa handlowego (rysunek 1). Podstawową formą nietrwałego
rozdyspo-nowania gruntów Zasobu jest dzier awa, która była dominującym sposobem
za-gospodarowywania gruntów Zasobu w początkowym okresie działania Agencji,
gdy brak kapitału inwestycyjnego w rolnictwie ograniczał popyt na nabywanie
RYSUNEK 1. Rozdysponowanie gruntów Zasobu WRSP [tys. ha], stan na 31.12.2013 r. (na pod-stawie danych ANR)
FIGURE 1. ASP land distribution as of 31.12.2013 [x1000 ha] (according to ANR data)
Od początku swego działania Agencja do końca 2013 roku sprzedała z Zasobu
nieruchomo ci gruntowe o powierzchni 2 485 tys. ha, tj. 52,4% powierzchni grun-tów przej tych do Zasobu WRSP.
Na ogólną liczb 279,6 tys. umów sprzeda y zawartych do końca grudnia 2013
roku (bez transakcji obejmujących grunty pod budynkami, i innymi wyodr
bnio-nymi obiektami, wodami, terenami słu ącymi do wydobywania kopalin itp.)
44,7% dotyczyło umów sprzeda y nieruchomo ci do 1 ha. Kolejne 110,7 tys.
umów (39,6%) zawarto na sprzeda gruntów w przedziale od 1 do 10 ha. Na grun-ty o powierzchni od 10 ha do 100 ha zawarto 40,8 grun-tys. umów (14,6%). Na
sprze-da nieruchomo ci najwi kszych, o powierzchni przekraczającej 100 ha, zawarto
jedynie 2990 umów.
Nabywcami nieruchomo ci Zasobu są zarówno osoby fizyczne, jak i prawne.
Struktura udziału obu tych grup nabywców wskazuje, e w całym dotychczas
omó-wionym okresie działania Agencji osoby prawne stanowiły około 3% ogółu
nabyw-ców nieruchomo ci (liczby zawartych umów); osoby prawne były zainteresowane
nieruchomo ciami wi kszymi obszarowo. W 2013 roku przeci tna powierzchnia
nieruchomo ci sprzedanych na jedną umow osobom prawnym wyniosła 54,8 ha
(53,2 ha – w 2012 roku), a osobom fizycznym 7,1 ha (8,3 ha w 2012 roku).
Sprzeda gruntów z Zasobu WRSP odbywa si w formie przetargowej i bezprze-targowej. W latach 2007–2011 sprzeda nieruchomo ci gruntowych uprawnionym
podmiotom bez przetargu (głównie dzier awcom w ramach przysługującego im prawa
pierwszeństwa nabycia) utrzymywała si rednio na poziomie 54%, natomiast udział
sprzeda y przetargowej wyniósł w omawianym okresie 46%. Jednak w 2013 roku
udział sprzeda y bezprzetargowej wyniósł 62,9% (rysunek 2), ta forma prawie w
cało-ci dotyczyła dzier awców.
52,4% 13,1% 24,9% 1,8% 6,5% 1,2% 0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% Sprzedane Przekazane nieodpłatnie Dzierża wa Inne Do ro zdys p ono w ania Gr u nt y obce
RYSUNEK 2. Sprzeda gruntów w formie przetargowej i bezprzetargowej w 2013 r. – ogółem 147,7 tys. ha (na podstawie danych ANR)
FIGURE 2. Land sale in a tender and non-tender procedure in 2013 – totally 147.7 th ha (according to ANR data)
Ustawa o gospodarowaniu nieruchomo ciami rolnymi Skarbu Państwa [1991],
a tak e inne przepisy upowa niają bąd zobowiązują Agencj do nieodpłatnego
przekazywania cz ci gruntów Zasobu uprawnionym podmiotom. W okresie do ko
ń-ca 2013 r. Agencja przekazała nieodpłatnie ogółem 622 tys. ha, w tym: jednostkom
samorządu terytorialnego (głównie gminom) – 54,8 tys. ha, Lasom Państwowym –
153,1 tys. ha, ko cielnym osobom prawnym ró nych wyznań – 92,6 tys. ha, jak
rów-nie innym uprawnionym podmiotom – 88,1 tys. ha. Przekazano rówrów-nie
uprawnio-nym podmiotom grunty „obce”4o powierzchni 210,8 tys. ha.
W transakcjach sprzeda y gruntów rolnych organizowanych przez Agencj po 2001 roku obserwuje si systematyczny wzrost redniej ceny gruntów (rysunek 3).
W latach 2001–2013 nastąpił sze ciokrotny wzrost ceny, z 3414 zł za 1 ha w 2001 r.
do 21 813 zł na koniec ubiegłego roku. W 2013 r. ceny wzrosły o 13% w
porówna-niu do 2012 r. Nale y si spodziewać, e w Polsce w dalszym ciągu b dą rosły ceny
gruntów rolnych, z uwagi na to, e w krajach Europy Zachodniej są one znacznie
wy sze ni w Polsce [Sikorska i in. 2013]. Rósł b dzie tak e popyt na ywno ć
[Ku-lawik 2012], a ziemia, jako podstawowy czynnik produkcji, wyst puje w ograniczo-nym zakresie (rysunek 3).
Jednym z czynników determinujących wzrost cen gruntów i czynszów dzier
aw-nych są dotacje, w ród nich dopłaty bezpo rednie [Góral, Kulawik 2014].
Na koniec 2013 r. w Zasobie pozostawało 1,6 mln ha, ale areał, który w
nadcho-dzących latach mógłby być przeznaczony do sprzeda y pomniejszają nast pujące
kategorie gruntów:
– grunty obce w Zasobie,
– grunty w wieczystym u ytkowaniu i trwałym zarządzie,
34,1 92,9 20,7 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
przetargi ogółem – nieograniczone przetargi ogółem – ograniczone
tys. ha
Przetargi ogółem Bezprzetargowo
4 Są to grunty, które z mocy prawa przeszły w zarząd lub na własno ć innych podmiotów, lecz nie zostały jeszcze protokolarnie przej te; w tej powierzchni dominują grunty pokryte wodami płyną-cymi, fizycznie nieprzej te jeszcze z Zasobu przez regionalne zarządy gospodarki wodnej i mar-szałków województw.
– grunty w dzier awie spółek hodowli ro lin i zwierząt, nad którymi Agencja
peł-ni nadzór wła cicielski,
– grunty, które nie mogą być sprzedane dotychczasowym dzier awcom z uwagi na
ustawowy limit maksymalnego zakupu 500 ha gruntów Zasobu (liczony w
łącz-nie z gruntami b dącymi w dotychczasowym posiadaniu nabywcy),
– grunty „obj te blokadami” z uwagi na nieuregulowany stan prawny oraz grunty zarezerwowane na cele publiczne, nieprzeznaczane do sprzeda y z powodu
trwających prac planistycznych albo wymagające zbadania na obecno ć kopalin
czy zaplanowania przebiegu dróg itp.
Powierzchnia gruntów Zasobu, które nie są w ich dystrybucji obcią one powy ej
wymienionymi ograniczeniami oceniana jest na 0,9 mln ha. Przez długi okres
dzia-łalno ci ANR sprzeda gruntów w trybie bezprzetargowym kształtowała si na
pozio-mie ponad 50 tys. ha rocznie. Natomiast w 2012 r. wyniosła 86 tys. ha, a w 2013 r. –
93 tys. ha. Biorąc pod uwag mo liwą powierzchni gruntów Zasobu w trybie
sprze-da y przetargowej i bezprzetargowej oraz skuteczno ć przetargów, w procesie
przy-gotowania do sprzeda y jest 250 tys. ha gruntów Zasobu, tj. blisko 30% b dącej
w jego dyspozycji powierzchni.
Obecnie daje si zaobserwować wzmo enie popytu na grunty wyst pujące w tych
regionach naszego kraju, gdzie cz sto brak jest „wolnych” gruntów Zasobu, które
dotychczas nie zostały rozdysponowane.
Proces uzyskiwania i udost pniania gruntów Zasobu przeznaczonych na powi
k-szanie gospodarstw rodzinnych odbywa si poprzez nast pujące działania Agencji:
– organizowanie przetargów na sprzeda i dzier aw gruntów Zasobu, w których
uczestniczą wyłącznie rolnicy powi kszający gospodarstwa rodzinne,
1 993 199 4 1 995 1996 199 7 1 998 1999 2000 200 1 2002 2003 2004 2005 2006 200 7 2008 2009 20 1 0 20 11 20 1 2 20 1 3
cena 1 ha gr. rolnych w agencji w zł cena 1 ha gr. ornych między rolnikami w zł – wg GUS w zł za 1 ha 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 lata 1 590 1900 2250 3003 3 783 4379 4390 4786 51 9 7 5042 5753 6606 82 44 9259 11 366 1 5 338 17 042 1 8 03 7 20 003 25 442 26 339 1100 1370 1491 1874 2444 30483684 3554 3414 3438 3736 4682 5607 7374 9773 12540 14932 15281 17165 19288 21813
RYSUNEK 3. Ceny za grunty uzyskiwane przez ANR i w obrocie prywatnym (na podstawie da-nych ANR i GUS)
FIGURE 3. Agricultural land prices reached by ANR and on the private market (according to ANR and GUS data)
– sprzeda gruntów rolnikom indywidualnym na podstawie prawa pierwszeństwa
w nabyciu, przysługującego dzier awcom nieruchomo ci Zasobu,
– wyłączenia gruntów z wi kszych obszarowo nieruchomo ci obj tych umowami
dzier awy, z przeznaczeniem na powi kszanie areału istniejących gospodarstw
indywidualnych,
– nabywanie przez ANR gruntów na rynku prywatnym na podstawie prawa
pier-wokupu i prawa wykupu okre lonych w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego
(UKUR), z przeznaczeniem na rozdysponowanie w drodze sprzeda y gospodar-stwom rolnym.
Wyłączanie gruntów z wi kszych obszarowo dzier aw nast puje na podstawie
tzw. klauzul wyłączeniowych (przy mo liwo ci wyłączenia do 20% wydzier
awio-nej powierzchni) zawartych w umowach dzier awy wi kszych obszarowo
nierucho-mo ci rolnych. Dotyczy to wszystkich umów, w których uwzgl dniona została przez
strony umowy taka mo liwo ć. Wyłączenia nie dotyczą sytuacji, w których
dzier-awca jest rolnikiem indywidualnym prowadzącym gospodarstwo rodzinne w
rozu-mieniu Ustawy [2003]. Dokonywane wyłączenia nie mogą prowadzić do
zmniejszenia powierzchni gospodarstwa rodzinnego do poziomu poni ej 300 ha UR
(razem z gruntami stanowiącymi własno ć rolnika indywidualnego).
Obecnie na podstawie nowelizacji Ustawy [2011] wyłączanych jest 30% u
yt-ków rolnych od dzier awców, którzy dzier awili powierzchni 429 ha i wi cej,
w przypadkach, kiedy dzier awcy wyrazili zgod na wyłączenie gruntów. W okresie
funkcjonowania znowelizowanej ustawy do końca 2013 r. wyłączono z tego tytułu
48 tys. ha gruntów.
Podstawowymi kierunkami rozdysponowywania nieruchomo ci Skarbu Państwa
przej tych do Zasobu WRSP pozostają nadal sprzeda , obecnie dominująca jako forma
rozdysponowania oraz dzier awa, realizowane głównie w trybie przetargów
publicz-nych (łącznie od początku działalno ci Agencji do końca 2013 roku przeprowadzono
1,12 mln). Od 2011 r. widoczny jest systematyczny wzrost powierzchni sprzeda y grun-tów w przetargach ograniczonych (rysunek 4). W 2013 r. powierzchnia sprzedana
w przetargach ograniczonych była dwukrotnie wy sza w porównaniu do 2012 r.
Od połowy 1999 r., tj. od powstania prawnej mo liwo ci organizowania
przetar-gów ograniczonych, do końca 2013 r. rozstrzygni to 13,9 tys. przetargów
ograniczo-nych na sprzeda 183,7 tys. ha oraz 8,58 tys. przetargów ograniczoograniczo-nych na dzier aw 207,8 tys. ha gruntów Zasobu.
W 2013 r. zaoferowano do sprzeda y na przetargach ponad 109,8 tys. ha, z
cze-go co drugi oferowany hektar znalazł nabywc .
Skutecznoć przetargów mierzona stosunkiem powierzchni oferowanej na
prze-targach do powierzchni, na którą wyłoniono kandydatów na nabywców wynosiła
od-powiednio: 56% w 2007 r., 42% w 2008 r., 29% w 2009 r., 25% w 2010 r., 20%
w 2011 r., 30% w 2012 r. i 46% w 2013 r. Wy sza skuteczno ć przetargów w 2013 r.
wynika z faktu, e 67% powierzchni sprzedanej w przetargach w 2013 r. stanowiła
sprzeda w przetargach ograniczonych na rzecz rolników powi kszających
gospo-darstwa rodzinne. W przetargach ograniczonych rolnicy nabywali wi ksze areałowo
powierzchnie i grunty dobrej jako ci. Do 2013 r. uprawnione grupy nabywców
i Modernizacji Rolnictwa. O kredyt preferencyjny mogli starać si rolnicy, którzy
planowali zakupić grunty rolne albo zakładali lub powi kszali gospodarstwo
rodzin-ne. Realne oprocentowanie kredytów preferencyjnych na zakup gruntów z Zasobu
WRSP dla rolników wynosiło 2%, reszt dopłacała ARiMR. Rolnicy mogą równie
nabywać grunty z rozło eniem płatno ci na raty, korzystając z takiej mo liwo ci
na-bywca musi wpłacić 10% ceny nieruchomo ci przed podpisaniem umowy
sprzeda-y. Reszta nale no ci zostanie mu wówczas rozło ona maksymalnie na okres 15 lat.
Oprocentowanie w tym przypadku zale y od sposobu nabywania gruntów. I tak,
od-setki w wysoko ci 2% przysługiwały w przypadku zakupu gruntów na powi kszenie
lub utworzenie gospodarstwa, je li grunty były kupione w trybie przetargowym.
Z dniem 31 grudnia 2013 r. straciła bowiem moc decyzja Rady 2010/10/WE
z dnia 20 listopada 2009 r. w sprawie przyznania przez władze Rzeczypospolitej
Pol-skiej pomocy państwa na zakup nieruchomo ci rolnych w okresie od 1 stycznia 2010 r.
do 31 grudnia 2013 r. Na podstawie tej decyzji dotychczas udzielana była pomoc
krajowa na zakup u ytków rolnych, w tym w formie dopłat do oprocentowania
kre-dytów bankowych oraz pomoc polegająca na rozło eniu na raty nale no ci z tytułu
sprzeda y nieruchomo ci z Zasobu Własno ci Rolnej Skarbu Państwa z
preferencyj-nym oprocentowaniem w wysoko ci 2%.
Sprzeda nieruchomo ci nierolnych Zasobu mo e równie odbywać si z
rozło-eniem płatno ci na raty. Mo liwo ć ta pojawia si wyłącznie przy sprzeda y w
try-bie przetargowym i dopiero w kolejnym przetargu, je eli poprzedzający przetarg
nie został rozstrzygni ty. Cen sprzeda y takich nieruchomo ci mo na rozło yć
tyl-ko na raty roczne wyra one w mierniku pieni nym, przy czym wysotyl-ko ć
pierw-szej wpłaty nie mo e być ni sza ni 50%, a okres spłaty całej nale no ci nie dłu szy
ni 5 lat. Nale no ć rozło ona na raty podlega oprocentowaniu na zasadach
obo-wiązujących w Agencji, w zró nicowanej wysoko ci, w zale no ci od rodzaju
sprzedawanej nieruchomo ci i trybu sprzeda y. Pozytywne rozpatrzenie wniosku
o rozło enie ceny sprzeda y na raty jest mo liwe, je eli w ogłoszeniu przetargu
po-2009 2010 2011 2012 2013 35 30 25 20 15 10 5 0 7,6 7,7 9,7 18,4 34,1
RYSUNEK 4. Powierzchnia gruntów rolnych sprzedanych na przetargach ograniczonych w tys. ha w latach 2009–2013 (na podstawie danych ANR)
dana była taka mo liwo ć, oraz uzale nione jest w szczególno ci od spełnienia
przez niego łącznie nast pujących warunków:
– nieposiadania wymagalnych lub prolongowanych zobowiązań finansowych
wo-bec Agencji,
– przedło enia odpowiedniego zabezpieczenia zapłaty ceny sprzeda y.
Je li podmiot nabywający nie wywiązuje si nale ycie równie z innych ni
fi-nansowe zobowiązań wynikających z umów zawartych z Agencją – nie uzyska
tak-e zgody na rozło enie na raty ceny sprzeda y nieruchomo ci nierolnej.
DZIERŻAWA JAKO FORMA ROZDYSPONOWANIA GRUNTÓW ZASOBU WRSP
Według stanu na 31.12.2013 r. w dzier awie znajdowało si 1 180 tys. ha, tj. (75%
powierzchni gruntów Zasobu), dzier awionych na podstawie 59,6 tys. umów dzier
a-wy, z czego 58,7 tys. umów stanowiły dzier awy powi kszające istniejące
gospodar-stwa. rednia wysoko ć czynszu dla wszystkich trwających umów dzier awy na
koniec 2013 r. wyniosła 3,5 dt pszenicy za 1 ha za grunty, za dla umów dzier awy
zawartych przez ANR w 2013 r. przeci tny czynsz dzier awny wyniósł 9,3 dt
pszeni-cy za 1 ha. Najwi kszy areał gruntów Zasobu wydzier awiono w latach 1993–1996,
natomiast w kolejnych latach areał gruntów wydzier awianych malał. Grunty do
sprzeda y pochodziły głównie z dzier aw (rysunek 5), gdzie umowy wygasały,
roz-wiązywano je przed terminem, jak i wyłączano cz ć gruntów z dzier awy. Grunty
te były przedmiotem sprzeda y (na rzecz dotychczasowych dzier awców i w
prze-targach), jak i nieodpłatnego przekazania lub ponownego wydzier awiania w
sytu-acji istnienia ograniczeń w zakresie trwałego rozdysponowania tych gruntów.
RYSUNEK 5. Powierzchnia gruntów wydzier awianych i powracająca z dzier aw w tys. ha (na pod-stawie danych ANR)
FIGURE 5. Area of formerly leased land returning to the Agricultural Stock; in thousand hectares (accord-ing to ANR data)
0 0 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1 000 1 100 1 200 1 992 1993 199 4 1 995 1996 199 7 1 998 1999 2000 200 1 2002 2003 2004 2005 2006 200 7 2008 2009 20 1 0 20 11 20 1 2 20 1 3
grunty wydzierżawione grunty powracające z dzierżaw tys. ha 122156 228 238261 300 257 249 204 198 163 161 132 106 90 124 116 133 158 170
W 2013 roku wydzier awiono ogółem 29,7 tys. ha gruntów Zasobu na podstawie
1,7 tys. zawartych umów dzier awy5, co oznacza dwuipółkrotny wzrost w
porówna-niu z 2012 rokiem.
Prawie w całym dotychczasowym okresie funkcjonowania Agencji dominowały
umowy zawierane na dzier aw działek rolnych o powierzchni do 1 ha (stanowiły
one prawie 45% liczby wszystkich umów), ale w umowach dzier awy zawartych
w 2013 r., tak małe nieruchomo ci stanowiły ju tylko około 13,8% ogólnej liczby
zawartych umów (w 2012 r. – 27,5%). W 2013 r. w grupie obszarowej od 1 do 10 ha
zawarto ogółem 38,7% umów (35,1% w roku 2012), a udział umów w grupie
obsza-rowej 10–100 ha – wyniósł 45,5% (w 2012 roku 34,8%, w 2011 roku 34%). Spadek
liczby zawieranych umów dzier awy relatywnie małych nieruchomo ci rolnych jest
w du ym stopniu inspirowany przez samą Agencj , co jest podyktowane
przesłanka-mi organizacyjnyprzesłanka-mi i finansowyprzesłanka-mi. Obsługa formalna du ej liczby małych dzier aw
anga uje znaczne siły pracowników, a tak e generuje istotną cz ć kosztów
(kore-spondencja, nadzór wła cicielski), co powoduje, e jest ona nieadekwatnie
kosztow-na w stosunku do uzyskiwanych przychodów z czynszu. Dlatego Agencja podejmuje
działania dla zdecydowanego ograniczenia liczby umów na małe powierzchnie
grun-tów (do 5 ha) i przeznaczania takich nieruchomo ci w pierwszej kolejno ci do sprze-da y (m.in. dotychczasowym dzier awcom). Liczba umów dzier awy niewielkich obszarowo systematycznie maleje. W 2013 r. liczba takich umów dzier awy
zmniej-szyła si o 9,3 tys., w tym w grupie obszarowej do 10 ha o 7,7 tys. umów, jest to 83%
liczby umów, które w 2013 r. uległy zmniejszeniu. W latach 2008–2013 ogółem
licz-ba umów dzier awy zmniejszyła si o 61 tys., tj. o połow .
Dzier awcami nieruchomo ci Zasobu są zarówno osoby fizyczne, jak i prawne. Od
początku działalno ci do końca 2013 r. osoby fizyczne zawarły z Agencją (narastająco)
98% ogólnej liczby umów dzier awy, przy czym te umowy obejmowały 61% ogółu
wy-dzier awionej powierzchni gruntów Zasobu. Osoby fizyczne wy-dzier awiły najcz ciej
nieruchomo ci o małych obszarach, zwłaszcza do 1 ha (46% liczby umów zawartych
przez osoby fizyczne). Osoby prawne natomiast cz ciej dzier awiły nieruchomo ci
du-e, zwłaszcza w przedziale 100–500 ha (23% liczby umów zawartych przez te osoby).
Niewielką grup dzier awców stanowią podmioty z udziałem kapitału
zagranicz-nego. Z uwagi na brak mo liwo ci bie ącego monitorowania zmian w strukturze
własno ci kapitału w spółkach prawa handlowego, dane w tym zakresie mogą mieć
jedynie charakter szacunków. Na koniec grudnia 2013 r. cudzoziemcy dzier awili
ok. 91,2 tys. ha, a w dzier awie przez podmioty z udziałem kapitału zagranicznego,
nieb dące cudzoziemcami – 29,8 tys. ha nieruchomo ci Zasobu. W ród dzier
aw-ców b dących cudzoziemcami dominują (pod wzgl dem liczby zawartych umów)
inwestorzy niemieccy, duńscy, holenderscy i francuscy (77%), a według
powierzch-ni podmioty brytyjskie, powierzch-niemieckie, duńskie i holenderskie (około 77,5 tys. ha, tj.
bli-sko 85% powierzchni dzier awionej przez cudzoziemców).
Na ogólną powierzchni 169 755 ha gruntów, które powróciły z dzier awy
w 2013 r., 92 456 ha stanowił areał gruntów, gdzie umowy zakończyły si w cało ci,
natomiast powierzchnia gruntów powracających w cz ci z umów dzier awy, czyli
tzw. wyłączeń wynosiła 77 299 ha (rysunek 6).
RYSUNEK 6. Powierzchnia gruntów rolnych powracających z dzier aw w 2013 r. ogółem 169 755 ha (dane ANR).
FIGURE 6. Area of agricultural land returning from leaseing in 2013, totally 196 755 ha (according to ANR data)
Nieruchomo ci powracające z rozwiązanych bąd wygasłych umów dzier awy,
podobnie jak nieruchomo ci pozostające do zagospodarowania, przeznaczane są co
do zasady do sprzeda y.
Powierzchnia gruntów powracających w cz ci z dzier awy wyniosła 77 299 ha.
Spo ród tej powierzchni 49%, tj. 36 951 ha, zostało wyłączonych z powodu
naby-cia tych gruntów przez dotychczasowego dzier awc . Kolejne 15%, tj. 11 153 ha
nabyli inni u ytkownicy, za pozostałe 34%, tj. 25 409 ha, zostało wyłączonych
z umów dzier awy z powodu wykonywania przepisów ustawy o mo liwo ci wy-łączenia 30% gruntów z umowy dzier awy. Jedynie 2156 ha (6%) powróciło z dzier aw z powodu rezygnacji dotychczasowego dzier awcy z u ytkowania cz
-ci nieruchomo -ci.
Spo ród 92 456 ha gruntów powracających z dzier aw w cało ci 72% (tzn. umów
dzier awy rozwiązanych), czyli 66 131 ha, to grunty z umów dzier aw rozwiązanych
przed terminem (rysunek 7). Głównym tego powodem był zamiar dotychczasowego
dzier awcy zawarcia innej umowy na t nieruchomo ć – 48 587 ha oraz
wypowie-dzenie umowy przez dzier awc – 14 117 ha. Dzier awcy kupowali dzier awione dotychczas grunty.
Pozostałe 28% z ogólnej powierzchni gruntów powracających z dzier aw w
ca-ło ci, tj. areał 26 324 ha, dotyczyca-ło umów dzier awy zakończonych w terminie.
Obecnie do dzier awy kierowane są jedynie nieruchomo ci Zasobu, które ze
wzgl du na wyst pujące uwarunkowania i ograniczenia formalnoprawne,
gospodar-cze i organizacyjne, nie mogą być skierowane do sprzeda y. Z uwagi na kontynuacj
procesu trwałego rozdysponowania mienia Zasobu nie tylko wydzier awianie
nieru-chomo ci, lecz tak e przedłu anie dotychczasowych umów, stosowane jest w
ogra-niczonym zakresie, tak aby nie stanowić bariery dla działań prywatyzacyjnych. Co
do zasady umowy dzier awy zawierane są na okres nie dłu szy ni 6 lat, za
prze-dłu ane na okres kolejnych 3 lat. Ewentualne wydłu enie tych okresów mo e mieć
miejsce w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach. Mogą one wyst pować wówczas,
100 000 90 000 80 000 70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0 Powierzchnia gruntów powracających w całości z dzierżaw
Powierzchnia gruntów powracających w części z dzierżaw 92 456
gdy np. nieruchomo ć wymaga poniesienia znacznych nakładów finansowych, dzier awca uczestniczy w programach finansowanych z Europejskiego Funduszu na rzecz Rozwoju Rolnictwa.
RYSUNEK 7. Powierzchnia gruntów rolnych w cało ci powracających z dzier aw – 92 456 ha z podziałem na powody zakończenia umów (zakończone przed terminem, na jaki zostały zawarte i wygasłych w terminie) (dane ANR)
FIGURE 7. Area of agricultural land returning from leasing in full – 92 456 ha, with reasons of con-tracts conclusions (concon-tracts terminated before their end and finished on their due date), (according to ANR data)
DZIAŁANIA DOTYCZĄCE REALIZACJI USTAWY Z16 WRZE NIA 2011 R. „O WYŁĄCZENIACH 30%”
Na podstawie nowelizacji ustawy o gospodarowaniu nieruchomo ciami rolnymi
Skarbu Państwa, uchwalonej przez Sejm 16 wrze nia 2011 r. [Dz.U. nr 233, poz.
1382], która weszła w ycie 3 grudnia 2011 r., Agencja zaproponowała dzier awcom
u ytkującym grunty Zasobu o powierzchni ponad 428,5714 ha u ytków rolnych,
wy-łączenie 30% dzier awionej powierzchni. Na 1085 zawiadomień wysłanych przez
Agencj , zawierających propozycj wyłączenia 135 753 ha – dzier awcy wyrazili
zgod na wyłączenie 77 453 ha.
W stosunku do 410 umów na powierzchni 58 351 ha dzier awcy odrzucili
za-proponowane warunki wyłączenia gruntów. Dzier awcom tym, zgodnie z zapisami
ustawy, Agencja nie b dzie mogła przedłu yć umów dzier awy. Tracą oni tak e
pierwszeństwo w nabyciu dzier awionych gruntów (tabela 1).
Grunty, na wyłączenie których dzier awcy wyrazili zgod , są systematycznie
przejmowane przez Agencj . W stosunku do tych dzier awców, których dzier awa
jest niezb dna do wykonania obowiązków lub zobowiązań wynikających z
realizo-wanych programów pomocowych finansorealizo-wanych z udziałem rodków
Europejskie-go Funduszu RolneEuropejskie-go na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich lub EuropejskieEuropejskie-go
Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej – wyłączenie ich z umów dzier awy nast
-pować b dzie po wykonaniu tych obowiązków lub zobowiązań, stosownie do art. 4
ust. 12 ww. ustawy.
Od początku obowiązywania ustawy do końca 2013 roku z umów dzier aw
wy-łączono łącznie 47 954 ha. 66 131
26 324
Powierzchnia gruntów z umów dzierżaw rozwiązanych przed terminem
Powierzchnia gruntów z umów dzierżaw wygasłych w terminie 70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0
184
TABELA 1. Dane dotyczące liczby i powierzchni umów dzier aw, które dotyczyły wyłączeń 30% powierzchni
TABLE 1. Data concerning number and area of lease contracts which are subject to 30% exclusions
Zawiadomienia wysłane do Podpisane aneksy do umów
Umowy dzier aw, które dotyczą wyłączenia „30%” dzier awców dotyczące dzier awy dotyczą ł wyłączeń „30%” wyłączeń
Województwo w tym liczba umów, liczba umów powierzchnia o których
powierzchnia liczba umów powierzchnia liczba umów (szt.) (ha) mowa w (ha) (szt.) (ha) (szt.) art. 5 ust. 1 (szt.) Dolno ląskie 205 69 885 6 302 205 20 154 88 Kujawsko-Pomorskie 54 34 579 0 0 54 10 374 35 Lubelskie 3 3 082 0 0 3 920 3 Lubuskie 72 27 029 0 0 72 7 850 61 Łódzkie 6 2 702 0 0 6 834 4 Małopolskie 10 833 0 0 10 229 10 Mazowieckie 4 1 695 0 0 4 507 4 Opolskie 65 40 709 1 4 65 12 209 48 Podkarpackie 9 1 367 0 0 9 407 9 Podlaskie 6 967 0 0 6 270 6 Pomorskie 106 38 125 0 0 106 11 279 81 ląskie 11 4 700 2 27 11 1 410 4 wi tokrzyskie 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Warmińsko-Mazurskie 91 49 774 0 0 91 14 348 65 Wielkopolskie 141 86 356 0 0 141 25 397 71 Zachodniopomorskie 302 104 033 3 569 302 29 566 186 RAZEM 1 085 465 846 12 902 1 085 135 753 675 1 1
GRUNTY DO ROZDYSPONOWANIA, W TYM TRUDNO ZBYWALNE
Na koniec 2013 r. w ogólnej powierzchni gruntów Zasobu pozostawało do
roz-dysponowania około 306 tys. ha. Szacunkowa ocena przydatno ci tych gruntów
wskazuje, e wi kszo ć (ok. 76%) mo e być sprzedana lub wydzier awiona
kontra-hentom Agencji na cele związane z produkcją rolną. Mankamentem jest du e
roz-drobnienie (ponad 500 tys. działek), jednak tego typu grunty równie b dą
znajdowały nabywców [Górecki 2010]. Kolejne 60,6 tys. ha tych gruntów okre lono
jako kwalifikujące si do wykorzystania w celach nierolniczych – zwłaszcza pod
za-lesienia, budownictwo i działalno ć usługową, a tak e na cele rekreacji i związane
z ochroną przyrody. Do rozdysponowania są tak e grunty okre lane jako „pozostałe”,
dla których nie zdefiniowano mo liwych kierunków ewentualnego wykorzystania,
a których jest około 38,4 tys. ha. Znaczna cz ć tych gruntów, poza du ym
rozdrob-nieniem, charakteryzuje si innymi niekorzystnymi cechami (np. nieuregulowane
stosunki wodne, zakamienione, poło one na skarpach, urwiskach, mi dzy wałami
przeciwpowodziowymi itp.). rednia powierzchnia działki nierozdysponowanej
wy-nosi 0,6 ha. Du a liczba takich nieruchomo ci wymaga poniesienia znacznych nak
ła-dów pracy, aby w przyszło ci dokonać ich rozdysponowania. Wiele z tych
nieruchomo ci posiada równie nieuregulowany stan geodezyjno-prawny. Struktur
działek nierozdysponowanych przedstawiono na rysunku 8.
RYSUNEK 8. Struktura gruntów niezagospodarowanych na 31.12.2013 r. (dane ANR)
FIGURE 8. Structure of land to be distributed as of 31.12.2012. Source: ANR data
Z danych przedstawionych na rysunku 8 wynika, e ponad 77% działek jest
w przedziale o powierzchni do 0,5 ha.
Najwi kszy udział w ród działek nierozdysponowanych w Zasobie WRSP
stano-wią nieruchomo ci pochodzące z Państwowego Funduszu Ziemi (PFZ). Udział ten
wynosi rednio 65% wg stanu na 31.12.2013 r. (rysunek 9).
W związku ze znaczną liczbą nieruchomo ci o niewielkiej powierzchni i
znacz-nym rozproszeniu mo na mówić o nieruchomo ciach trudno zbywalnych.
% Grupy obszarowe powierzchnia działki do 0,10 ha 0,10–0,49 ha 0,50–0,99 ha 1,00–4,99 ha 5 ha i więcej 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0 2,5% 35,5% 16,6% 41,8% 13,5% 12,0% 28,6% 9,1% 38,7% 1,7%
RYSUNEK 9. Udział działek nierozdysponowanych pochodzących z PFZ w Zasobie WRSP wy-nosi rednio 65%, stan na 31.12.2013 r. (dane ANR)
FIGURE 9: Percentage share of land to be distributed, originated from Public Land Fund, in APS amo-unts to 65% on average, ANR data of 31.12.2013.
Według autorów niniejszego opracowania definicja nieruchomo ci trudno
zby-walnej brzmi nast pująco: „Nieruchomo ć trudno zbywalna w Agencji
Nieruchomo-ci Rolnych to obszar nale ący do jednego wła ciciela, charakteryzujący si
niekorzystnymi cechami fizycznymi i geodezyjno-prawnymi. Z powodu czynników
natury prawnej, poło enia, kształtu i wielko ci trudne jest rozdysponowanie takiej
nieruchomo ci lub w niektórych przypadkach wprost nie jest ono mo liwe”.
Nieruchomo ci trudno zbywalne są to głównie nieruchomo ci rolne o małej
po-wierzchni, wąskie, poło one w terenie odległym od zabudowań, terenie trudno
do-st pnym, do ć cz sto równie są to nieruchomo ci nieposiadające bezpo redniego
dost pu do drogi publicznej. Cz sto stanowią odr bne działki geodezyjne jako
dro-gi: osiedlowe, ródpolne, których – zgodnie z ustawą o drogach – nie mogą przejąć
gminy, za okoliczni sąsiedzi nie są zainteresowani uregulowaniem stanu, który
w przyszło ci zapewni im dost p do drogi publicznej lub umo liwi korzystanie na
zasadach współwłasno ci.
Oczywi cie nale y pracować nad rozwiązaniami, które pozwolą
rozdyspono-wać i tego typu nieruchomo ci albo przynajmniej znacznie ograniczyć skal tego
zjawiska.
PODSUMOWANIE
Agencja jest państwową osobą prawną, której głównym zadaniem jest
prywaty-zacja majątku państwowego w rolnictwie i racjonalne gospodarowanie powierzonym
mieniem Skarbu Państwa. Po okresie minionych 21 lat działalno ci Agencji nale y
stwierdzić, i tak zło onych i zdywersyfikowanych zadań, jakie wykonuje Agencja
53% 75% 76% 61% 19% 0 20 40 60 80 100 % Grupa obszarowa do 0, 1 0 ha 0, 1 0–0,49 ha 0,50–0,99 ha 1,00–4,99 ha 5 ha i więce j
Nieruchomo ci Rolnych, nie miała adna instytucja publiczna, utworzona w okresie transformacji systemowej polskiej gospodarki, jak te adna z gospodarek nowych krajów UE.
Od początku działalno ci do końca 2013 r. ANR trwale rozdysponowała 3,1 mln ha.
Sprzeda realizowana w ostatnim okresie jest na poziomie powy ej 120 tys. ha. Po-zostajace w Zasobie 1,6 mln ha podlega dalszym procesom prywatyzacji, grunty
sprzedawane pochodzą głównie z dzier awy, która w ostatnim roku pomniejszyła si
o 150 tys. ha. Nast puje równie systematyczny przepływ gruntów z dzier awy do
rolników, którzy dotychczas dzier awili przedmiotowe nieruchomo ci.
W 2013 r. sprzeda wyniosła 147,7 tys. ha i był to najwy szy poziom od 2003 r.
Udział sprzeda y bezprzetargowej, głównie na rzecz dzier awców w latach 2007–
–2011 wynosił 54% w ogólnej powierzchni sprzeda y, a w 2013 r. wyniósł 62,9%.
Ustawa [2011] zobowiązała ANR, aby dzier awcom, którzy dzier awią 429 ha
i wi cej, wyłączyć 30% UR z umów dzier awy. Dotyczyło to 1085 umów dzier
a-wy, z których dzier awcy wyrazili zgod na wyłączenie 77,5 tys. ha. Wyłączone
grunty zostaną wystawione do przetargów, w pierwszej kolejno ci ograniczonych, na
powi kszenie gospodarstw rodzinnych.
ANR jest nadal wa nym narz dziem wspierania polityki rolnej państwa i
realizo-wania wa nych celów publicznych.
Cz ć gruntów pozostających do rozdysponowania ocenia si jako trudno
zby-walne z uwagi na ich rozdrobnienie, rozproszenie, kształt i jako ć.
Przedstawione działania ANR mają na celu realizacj sprzeda y gruntów
Zaso-bu, w tym na rzecz rolników indywidualnych powi kszających gospodarstwa
ro-dzinne.
BIBLIOGRAFIA
Górecki J. 2010: Aktualna sytuacja ywno ciowa wiata. Wieś i Rolnictwo nr 3 (148).
Góral J., Kulawik J. 2014: „Kapitalizacja subsydiów w rolnictwie”, prezentacja na Konferencji „Osiągni cia i wyzwania w gospodarce ywno ciowej i na obszarach wiejskich w 10 lat po roz-szerzeniu UE”. OSSA Congress, k. Rawy Mazowieckiej.
Kulawik J. 2012: WPR w kontek cie globalnym. Nakarmić głodnych. Rolnik Dzierżawca nr 1 (178), s. 49.
Podgórski B., wi tochowski L. 2013: Stan rozdysponowania nieruchomo ci Zasobu Własno ci Rolnej Skarbu Państwa, Wieś i Rolnictwo nr 2 (159).
Sikorska A., Ciodyk T., Zagórski T., Zadura A., Buks B. 2013: Rynek ziemi rolniczej – stan i
per-spektywy. IERiG -PIB, ANR i MRiRW. Grudzień.
Raporty z działalno ci Agencji Nieruchomo ci Rolnych na Zasobie Własno ci Rolnej Skarbu Pań-stwa (1994–2012).
Ustawa z dnia 19 pa dziernika 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomo ciami rolnymi Skarbu Pa ń-stwa (Dz.U. z 2012 r. poz. 1187 z pó n. zm).
Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2012 r. poz. 803.). Ustawa z dnia 16 wrze nia 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomo ciami
REAL ESTATE MANAGEMENT OF AGRICULTURAL PROPERTY ASSETS OF THE STATE TREASURY
Abstract: The article purpose is to evaluate the Agricultural Property Agency's (APA) acti-vities to date within its statutory requirements and, in particular, the permanent disposal of property. The dominant form of disposal of real estate is sale. The Agricultural Property Agency had at the beginning of its activity 3.1 million ha of land, of which 2.5 million ha has now been reallocated, the majority by sale. The land distributed was mainly from the assets of former state farms (PGRs). There remains to be privatised a further 1.6 million ha mostly by sale. Annually the area of land leased decreases by approximately 150,000 ha through en-ding of leasing contracts or part returns.
The analysis was based on data from activity reports of the Agricultural Property Agency, as well as internal studies and other available scientific literature. The results as presented indi-cate the level of the Agency's large commitment to the privatisation of property and the com-plex process required that accompanies the permanent allocation of property over the 21 years of operation of the Agency.
Key words: sale and lease of land, lease of land, open public tenders, restricted tenders, func-tions and tasks of Agricultural Property Agency.