[73] Wawrzyniec Rudolf*
KONCEPCJA GOVERNANCE I JEJ ZASTOSOWANIE
– OD INSTYTUCJI MIĉDZYNARODOWYCH
DO NIĩSZYCH SZCZEBLI WŁADZY
1. KONCEPCJA PUBLIC GOVERNANCE JAKO REAKCJA NA ZŁOĩONOĝû ZADAē POWIERZONYCH
INSTYTUCJOM PUBLICZNYM
Termin governance funkcjonuje w sektorze przedsiĊbiorstw juĪ od dziesiĊ-cioleci1, natomiast swoją popularnoĞü w odniesieniu do sektora publicznego zdobył w ostatnich dwóch dekadach. Warto jednak dodaü, Īe prekursorem governance w odniesieniu do sektora publicznego był Amerykanin H. Cleve-land2, który juĪ w 1972 r. wykazał siĊ niebywałą wrĊcz intuicją i doĞü precy-zyjnie opisał prognozowane przez siebie zmiany w zarządzaniu publicznym (C l e v e l a n d 1972, s. 12–13). Warto nawiązaü do tych pierwszych myĞli opisujących tĊ nową koncepcjĊ, bowiem dzisiejsze rozumienie governance w odniesieniu do sektora publicznego niewiele siĊ zmieniło, a sama koncepcja od dwóch dekad jest powszechnie uznawana.
*
Dr, adiunkt w Katedrze Marketingu MiĊdzynarodowego i Dystrybucji UŁ. 1
Governance w odniesieniu do przedsiĊbiorstw – tzw. corporate governance jest definiowane doĞü szeroko. Terminem tym okreĞlane są: 1) rodzaj komunikacji, czyli sposób w jaki spółka informuje otoczenie o sobie; 2) organizacja relacji miĊdzy właĞcicielami a menedĪerami korporacji zróĪnicowana w zaleĪnoĞci od warunków eko-nomicznych i narodowych tradycji; 3) struktury, procesy, kultury i systemy sprzyjające osiąganie sukcesu operacyjnego (korzyĞci) przez organizacjĊ; 4) zaleĪnoĞü miĊdzy kiero-wnictwem spółki, jej organami oraz akcjonariuszami i pozostałymi grupami udziało-wymi (J e r z e m o w s k a 2002, s. 22–25).
2
Harlan Cleveland (1918–2008) autor publikacji w dziedzinie zarządzania publicz-nego, który wiele proponowanych przez siebie koncepcji zawdziĊcza nieustannej prakty-ce. Obok funkcji typowych dla reprezentanta Ğwiata nauki (dziekan, rektor uczelni, autor kilkunastu ksiąĪek) w swoim Īyciu miał okazjĊ pracowaü jako: redaktor naczelny i wy-dawca pisma, dziennikarz, ambasador USA przy ONZ, asystent sekretarza stanu ds. organizacji miĊdzynarodowych.
Cleveland prognozował, Īe organizacje nie bĊdą juĪ zorganizowane na zasadzie hierarchicznych piramid z realną władzą na ich wierzchołku. Ewoluują one w kierunku systemów przeplatających siĊ sieci, charakteryzujących siĊ mniejszą kontrolą, bardziej rozproszoną władzą, wieloma centrami decyzyjnymi. Proces podejmowania decyzji stanie siĊ bardziej złoĪony, a wezmą w nim udział zarówno podmioty wewnątrz, jak i na zewnątrz organizacji. BĊdą to podmioty, które uwaĪają siĊ za współodpowiedzialne za okreĞlone działania. Fakt spłasz-czania struktur organizacyjnych determinuje rozwój kolegialnych systemów sprawowania władzy z wykorzystaniem konsultacji społecznych. Im wiĊkszej wagi sprawy leĪą w kompetencji danej organizacji, tym, zgodnie z Clevelandem, bardziej powinno siĊ rozpraszaü realną władzĊ oraz zwiĊkszaü liczbĊ osób, których udział w procesie podejmowania decyzji jest poĪądany. Cleveland twier-dził juĪ blisko 40 lat temu, Īe coraz wiĊkszej skali problemy bĊdą wymagały zaangaĪowania wielu liderów partycypujących w podejmowaniu decyzji, pocho-dzących zarówno z organizacji publicznych, jak i niepublicznych. Stwierdzenia te, a właĞciwie prognozy wysuwane przez cytowanego autora stały siĊ faktem w krajach o rozwiniĊtej demokracji, a w przypadku Polski doĞwiadczamy tego obecnie.
W kontekĞcie wspomnianych powiązaĔ zmienia siĊ rozumienie pojĊcia orga-nizacji, która, chcąc działaü efektywnie, musi coraz bardziej otwieraü siĊ na interakcje z podmiotami zewnĊtrznymi. Organizacja publiczna musi podejmo-waü wyzwanie zarządzania relacjami z partnerami publicznymi i prywatnymi dąĪąc do wykorzystywania posiadanych przez nie zasobów na rzecz społeczeĔ-stwa. Działania takie mogą okazaü siĊ niezwykle trudne, wiąĪą siĊ bowiem z róĪnym charakterem wspomnianych relacji. Wszystkie te podmioty mają jakiĞ wpływ na rozwój miasta czy regionu, władza terytorialna zaĞ moĪe aktywnie wykorzystywaü potencjał tych podmiotów na rzecz rozwoju całego obszaru (strategie mobilizowania) (R u d o l f, K a r p i Ĕ s k a 2005, s. 694). Autor uwaĪa, Īe to nowe spojrzenie na organizacjĊ, jej otwartoĞü i potrzebĊ współdziałania, stanowią dziĞ najwaĪniejsze elementy fenomenu territorial governance.
W ramach koncepcji governance administracja publiczna zaczyna w coraz wiĊkszym zakresie dostrzegaü mieszkaĔca, obywatela, przedsiĊbiorcĊ, czyli te podmioty, dla słuĪenia którym została powołana, których interesy reprezentuje, i o których dobro ma dbaü. Podobnego odkrycia, ale w sektorze przedsiĊbiorstw dokonano kilkadziesiąt lat temu, kiedy na piedestał wyniesiono klienta i jego potrzeby. OrientacjĊ przedsiĊbiorstwa na klienta nazwano wtedy marketingiem.
Choü w zagranicznej literaturze rozumienie governance jest bardzo zróĪnico-wane, to w opracowaniu bĊdą eksponowane takie jego elementy, jak: rozwój kapitału społecznego, społeczeĔstwa obywatelskiego, czy wysoki poziom party-cypacji społecznej w planowaniu rozwoju i póĨniej wdraĪaniu przyjĊtych planów. Niektórzy autorzy w governance widzą nawiązanie współpracy miĊdzy oĞrodkami władzy oraz zarządzanie sieciami (O’T o o l e 2003). Są i tacy, którzy
stawiają znak równoĞci miĊdzy governance a nowym zarządzaniem publicznym (New Public Management – NPM) (K e r n a g h a n i in. 2000). W związku z tym, Īe NPM jest liczącym siĊ paradygmatem w administracji publicznej, warto odnieĞü siĊ do tego poglądu, a w szczególnoĞci skonfrontowaü NPM z koncepcją governance.
Popularne w ostatnich dziesiĊcioleciach NPM wywodzi siĊ z teorii ekonomii (m.in. teoria wyboru publicznego, teoria kosztów transakcyjnych) oraz doĞwiad-czeĔ wynikających z zarządzania w sektorze prywatnym. Reformy podejmo-wane w tym nurcie opierały siĊ na mechanizmach i instrumentach charaktery-stycznych właĞnie dla organizacji sektora prywatnego. W ostatnich latach zaczĊto dostrzegaü pewne niedoskonałoĞci tej koncepcji. Autorzy NPM nie zastanawiali siĊ nad kwestią czemu słuĪy konkretna instytucja publiczna oraz jak wpływa na korzyĞci poszczególnych interesariuszy. NPM koncentrowało siĊ na polepszaniu sprawnoĞci organizacji publicznej oraz redukcji kosztów, a nie na efektywnoĞci organizacji w sensie zdolnoĞci do zaspokajania społecznych potrzeb. WĞród zarzutów jest równieĪ taki, Īe nie odpowiedziano na pytanie, jak organizacja publiczna ma byü oceniana i przez kogo. Koncentrowano siĊ na optymalizowaniu procesu dostarczania usług publicznych, wykorzystując tech-niki z sektora prywatnego. Niestety, w koncepcji NPM zignorowano teĪ rolĊ rządzenia w organizacjach publicznych (F e r l i e i in. 2003), czyli wpływ polityki na podejmowane przez władzĊ publiczną decyzje. Wymienione nie-doskonałoĞci NPM stanowią niewątpliwie dobrą podstawĊ dla rozwoju public governance, choü ta nowa koncepcja oprócz doĞü ogólnych zasad nie wypra-cowała jeszcze pełnego zestawu mierników, czy instrumentów operacyjnych.
2. REĩIMY MIĉDZYNARODOWE JAKO KORZENIE
PUBLIC GOVERNANCE
NaleĪy zgodziü siĊ z Federicksonem, Īe podstawowe elementy koncepcji public governance są podobne do tych wymienionych w teorii reĪimów miĊdzy-narodowych (F e d e r i c k s o n 2005, s. 293). Dorobek wspomnianej teorii jest stosunkowo bogaty i moĪe siĊ okazaü przydatny dla rozwoju koncepcji public governance. Teoria reĪimów miĊdzynarodowych mieĞci siĊ w ramach polity-cznych aspektów stosunków miĊdzynarodowych, gdzie podmiotami są poszcze-gólne paĔstwa prowadzące okreĞloną politykĊ. ReĪimy to forma instytucji miĊdzynarodowych. Są one zatem elementem szerszego procesu, jakim jest instytucjonalizacja stosunków miĊdzynarodowych.
W tym kontekĞcie warto odnieĞü siĊ do pojĊcia instytucji, czy instytucji miĊdzynarodowych, w rozumieniu miĊdzynarodowych stosunków politycznych. W sensie etymologicznym pojĊcie „instytucja” wywodzi siĊ od łaciĔskiego
terminu institutio, oznaczającego urządzenie czegoĞ, ale teĪ tradycjĊ, zwyczaj, czy nawyk (P i e t r a Ğ 2006, s. 186). Tradycyjnie dotyczyło ono organizacji i funkcjonowania wnĊtrza paĔstwa. W ostatnich dekadach równieĪ instytucje zaczĊły podlegaü procesom umiĊdzynaradawiania, stając siĊ czĊĞcią organizacji i funkcjonowania poliarchicznego Ğrodowiska miĊdzynarodowego, a wiĊc o ce-chach innych niĪ zhierarchizowane Ğrodowisko wewnątrzpaĔstwowe. Procesy te prowadziły do tworzenia nowych instytucji o formach dostosowanych do specy-fiki Ğrodowiska miĊdzynarodowego.
Instytucje miĊdzynarodowe stanowią zespoły trwałych, chociaĪ dynamicz-nych, przybierających róĪne formy i zawierających kolektywnie zaakceptowane wzorce zachowaĔ, konstrukcji społecznych. SłuĪą one zapewnianiu powta-rzalnoĞci i interakcji uczestników stosunków miĊdzynarodowych w okreĞlonych dziedzinach, a przez to przyczyniających siĊ do ich porządkowania i stabilizacji w poliarchicznym Ğrodowisku miĊdzynarodowym. Procesy instytucjonalizacji stosunków miĊdzynarodowych mogą przybieraü róĪne formy, a ich zakres stale siĊ poszerza. Najbardziej znale formy to: 1) formalne organizacje miĊdzynaro-dowe; 2) reĪimy miĊdzynarodowe jako wynegocjowany ład z wyraĨnie okre-Ğlonymi zasadami; 3) zwyczaje miĊdzynarodowe jako niesformalizowane i nie-zhierarchizowane instytucje (P i e t r a Ğ 2006, s. 187).
ReĪimy miĊdzynarodowe według S. Krasnera to zasady, normy i procedury decyzyjne, wokół których nastĊpuje zbieĪnoĞü oczekiwaĔ podmiotów w okre-Ğlonej dziedzinie stosunków miĊdzynarodowych (K r a s n e r 1983, s. 1–2). Wspomniane reĪimy charakteryzują siĊ specyficznymi cechami3.
Tradycyjnie, stosunki miĊdzynarodowe dotyczą paĔstw i ich agend. Rosnąca róĪnorodnoĞü uczestników stosunków miĊdzynarodowych i ich statusów sprawia jednak, Īe instytucjonalizacji zaczynają podlegaü interakcje miĊdzy podmiotami niepaĔstwowymi lub relacje na styku paĔstwo – inne podmioty publiczne i podmioty niepubliczne, prowadząc jednoczeĞnie do tworzenia nowych form instytucji miĊdzynarodowych w postaci sieciowych powiązaĔ (networks). Warto w tym kontekĞcie wskazaü na rosnącą aktywnoĞü na arenie miĊdzynarodowej miast i regionów. Coraz powszechniej wchodzą one poprzez nawiązywanie kontaktów wzajemnych z miastami i regionami partnerskimi z całego Ğwiata w sieü współpracy. Dotyczy ona juĪ nie tylko rozwiązywania problemów
3
Do specyficznych cech reĪimów miĊdzynarodowych naleĪą: rozwój współpracy w odniesieniu do wąskich, precyzyjnie okreĞlonych ich obszarów (np. ochrona Ğrodo-wiska, zbrojenia, gospodarka); niski poziom sformalizowanych struktur reĪimów (komi-sje, komitety lub inne organy, które nadzorują proces wykonywania uzgodnionych regu-lacji); ustanawiane są procedury weryfikacji reĪimów (sprawozdania z wykonania przy-jĊtych regulacji, konferencje przeglądowe); reĪimy słuĪą kształtowaniu zachowaĔ kooperacyjnych paĔstw; funkcjonują tam, gdzie ich interakcje wtłoczone są w ramy przyjĊtych regulacji i wynikają ze wspólnych decyzji (P i e t r a Ğ 2006, s. 189).
publicznych, ale dziedzin waĪnych z punktu widzenia wĊĪszych grup intere-sariuszy – gospodarki, kultury, edukacji itp. Miasta i regiony coraz aktywniej uczestniczą w miĊdzynarodowych zrzeszeniach, mają teĪ rosnący wpływ na decyzje dotyczące całych ugrupowaĔ integracyjnych (np. Komitet Regionów). Miasta i regiony tworzą teĪ własne sieci zagranicznych biur łącznikowych, co jest dowodem na to, Īe ten kierunek działaĔ samorządów ma trwały i długo-okresowy charakter. W przypadku polskich regionów dobrym przykładem są przedstawicielstwa regionów w Brukseli, co ma swoje silne uzasadnienie z racji wielkoĞci Ğrodków przeznaczonych na ich rozwój.
Warto odnotowaü, Īe teoretyczną podstawą dla adaptacji teorii reĪimów w odniesieniu do potrzeb miast stała siĊ teoria reĪimów miejskich. Teoria ta wyjaĞnia mechanizmy polityki lokalnej. Wychodzi ona od obserwacji, Īe wy-zwania rozwojowe narzucają koniecznoĞü współpracy miĊdzy sektorem publicz-nym i prywatpublicz-nym (S w i a n i e w i c z i in. 2004, s. 20–21). Samorząd terytorial-ny musi w coraz wiĊkszym stopniu współpracowaü z interytorial-nymi podmiotami i staraü siĊ osiągaü swoje cele poprzez inne organizacje. RóĪne grupy łączą wysiłki, by osiągnąü wspólne cele. Teoria reĪimów zwraca uwagĊ na warunki, które muszą byü spełnione, by taka koalicja wykonała swoje zadanie. Za twórcĊ tej teorii uwaĪa siĊ C. Stona, który w 1989 r., wykorzystując własne doĞwiad-czenia, wydał ksiąĪkĊ nawiązującą do zarządzania miastem Atlanta (S t o n e 1989).
3. PUBLIC GOVERNANCE A RÓĩNE SZCZEBLE WŁADZY 3.1. Szczebel miĊdzynarodowy
PojĊcie public governance, jak juĪ wspomniano, zaczĊło siĊ pojawiaü juĪ od lat siedemdziesiątych, a w praktycznych działaniach od lat dziewiĊüdziesiątych XX w. Warto jednak podkreĞliü, Īe w tym pierwszym okresie znajdowało ono zastosowanie przede wszystkim w działaniach organizacji miĊdzynarodowych. UwaĪany za jednego z prekursorów koncepcji współrządzenia – Bank ĝwiatowy definiuje termin governance jako procesy i instytucje słuĪące podejmowaniu decyzji i sprawowaniu władzy w danym kraju (lub organizacji miĊdzynaro-dowej). Eksperci Banku ĝwiatowego przedstawiają governance w aspekcie trzech elementów:
– procesu wyboru, monitoringu i wymiany rządów,
– zdolnoĞci administracyjnej do formułowania i implementowania polityk publicznych i zapewniania dobrej jakoĞci usług publicznych,
– udziału obywateli w pracach instytucji administracyjnych, które zarzą-dzają politykami społecznymi i gospodarczymi.
Bank ĝwiatowy jako pierwszy zaczął wprowadzaü do praktycznych działaĔ koncepcjĊ governance, a właĞciwie jej podstawowe zasady, które rozwiniemy w dalszej czĊĞci opracowania (zasady good governance). Te pierwsze próby implementacji związane były z prowadzonymi przez Bank ĝwiatowy progra-mami wsparcia dla krajów rozwijających siĊ i odpowiedzią na postulaty popra-wy skutecznoĞci ich funkcjonowania pod kątem osiągania załoĪonych celów rozwojowych. Z czasem uwarunkowania związane z poprawą rządzenia stały siĊ nie tylko mechanizmem poprawy skutecznoĞci miĊdzynarodowych programów pomocowych, ale takĪe warunkiem otrzymania samej pomocy przez kraje beneficjentów.
Governance jest równieĪ implementowane przez OrganizacjĊ Narodów Zjed-noczonych. W Programie Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju, governance jest okreĞlane jako sprawowanie władzy w sprawach gospodarczych, politycznych i administracyjnych na wszystkich szczeblach administracyjnych. Obejmuje równieĪ mechanizmy, procesy, instytucje, przez które obywatele i ich grupy mogą artykułowaü własne interesy, egzekwowaü prawa i realizowaü obowiązki, czy mediowaü w kwestiach spornych. TakĪe Agencja Stanów Zjednoczonych na rzecz Rozwoju MiĊdzynarodowego (US AID) popularyzuje governance, traktu-jąc ten termin jako zdolnoĞü rządu do efektywnego, wydajnego i rozliczanego procesu zarządzania politykami publicznymi, który zmierza do wzmocnienia systemu demokratycznego m.in. poprzez partycypacjĊ obywateli.
Na uwagĊ zasługują działania instytucji unijnych, które w governance dopatrują siĊ szansy nie tylko na poprawĊ sprawnoĞci działania unijnych struktur, ale przede wszystkim wiĊkszego zaangaĪowania społeczeĔstwa i róĪ-nych jego organizacji i instytucji w funkcjonowanie tego ugrupowania. Koncep-cja governance jest coraz mocniej wykorzystywana w polityce Unii Euro-pejskiej i pokłada siĊ w niej spore nadzieje na wewnĊtrzne wzmocnienie Unii i samego procesu integracji. WyraĨne znaki Ğwiadczące o faworyzowaniu tej koncepcji rządzenia moĪna dostrzec od początku bieĪącego wieku. Romano Prodi, który w 2000 r. jako przewodniczący Komisji Europejskiej prezentował swój program na forum Parlamentu Europejskiego, wymienił cztery strategiczne cele swojej kadencji. PoĞród nich znalazł siĊ taki cel, jak: promocja nowych form governance.
Na podkreĞlenie zasługuje teĪ inny fakt, Īe 25 lipca 2001 r. Komisja Euro-pejska przyjĊła Białą KsiĊgĊ European Governance (2001). W dokumencie tym proponuje siĊ otwarcie procesu kształtowania polityki Unii Europejskiej na opinie ludzi i organizacji współtworzących i wdraĪających polityki. Proponuje siĊ wiĊkszą otwartoĞü i odpowiedzialnoĞü wszystkich zaangaĪowanych podmio-tów. Powinno to uĞwiadomiü sobie, jak kraje członkowskie, działając razem, są zdolne rozwiązywaü pojawiające siĊ problemy efektywniej. Dokument został szeroko upowszechniony na całym terytorium ówczesnej Unii Europejskiej i wywołał oĪywioną dyskusjĊ.
Wspomniana Biała KsiĊga wymienia piĊü zasad tzw. dobrego rządzenia (good governance). Są to: otwartoĞü (openness), partycypacja (participation), odpowiedzialnoĞü (accountability), efektywnoĞü (effectiveness), spójnoĞü (cohe-rence). Zasady te wyraĨnie nawiązują do tych, formułowanych wczeĞniej przez Bank ĝwiatowy. JakoĞü, odpowiednioĞü i efektywnoĞü polityk UE zaleĪy od zapewnienia szerokiej partycypacji w całym łaĔcuchu działaĔ prowadzonych w ramach wspomnianych polityk – od pierwszego pomysłu do koĔcowego re-zultatu. Partycypacja ta w ogromnej mierze zaleĪy od rządów narodowych, które przecieĪ same współtworzą i póĨniej wdraĪają polityki unijne na terenie swojego kraju. Biała KsiĊga zaleca dalsze odchodzenie od metody hierarchicznego sprawowania rządów w ramach Unii Europejskiej oraz uzupełnienie stosowa-nego zestawu narzĊdzi z zakresu tzw. prawa miĊkkiego.
3.2. Szczebel krajowy
Warto zauwaĪyü, Īe stopniowo koncepcja governance dostrzegana jest przez struktury rządowe. Wskazuje na to dokument przygotowany w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego (Koncepcja good governance – refleksje do dyskusji, s. 3), w którym napisano: „tematyka good governance to zagadnienie o ogrom-nym znaczeniu dla jakoĞci rządzenia, rozumianej jako sposób i efekty sprawo-wania władzy, co zasadniczo sprowadza siĊ do działaĔ administracji. Czynnik ten decyduje w znacznej mierze o szansach rozwoju społeczno-gospodarczego poszczególnych paĔstw. Wysoki stopieĔ realizacji tej zasady przyczynia siĊ do budowy zaufania społeczeĔstwa dla działaĔ podejmowanych przez administra-cjĊ. Skuteczna realizacja zasady good governance jest kluczowa równieĪ z punktu widzenia budowy potencjału paĔstwa do tworzenia przyjaznych warunków dla rozwoju społeczeĔstwa obywatelskiego.” Za pozytywne tego symptomy moĪna uznaü zlecanie przez organy rządowe badaĔ i studiów diagnozujących działalnoĞü instytucji publicznych pod kątem zasad good governance w praktyce. Dobrym przykładem bĊdzie tu zrealizowane juĪ badanie nt.: Polskie ministerstwa jako organizacje uczące siĊ, bĊdące dobrym punktem startu dla wdraĪania potrzebnych zmian (O l e j n i c z a k i in. 2010).
Autor jest przekonany, Īe bezpoĞrednim powodem podjĊcia przez minister-stwo tego tematu są polityki unijne, a nie wewnĊtrzna potrzeba rządu do reali-zacji zmian. WaĪne jest jednak, Īe działania takie zostały podjĊte, natomiast wpływ unijnych polityk, a w szczególnoĞci polityki spójnoĞci wydaje siĊ byü coraz bardziej widoczny.
3.3. Szczebel regionalny i lokalny
MoĪliwoĞci wykorzystania governance naleĪy dopatrywaü siĊ równieĪ na szczeblu samorządów terytorialnych. Autor jest zwolennikiem poglądu, Īe
wĞród JST to właĞnie samorządowy region moĪe staü siĊ najwaĪniejszym polem wykorzystywania tej koncepcji. Przemawia za tym złoĪonoĞü systemu regio-nalnego w porównaniu z powiatowym czy gminnym oraz niedoprecyzowanie przez ustawodawcĊ form potencjalnych relacji w układzie pionowym wĞród jednostek samorządu terytorialnego w obrĊbie regionu. Dodatkowo, we wspom-nianej Białej KsiĊdze zwrócono uwagĊ na potrzebĊ wiĊkszego dialogu Komisji Europejskiej z samorządami terytorialnymi właĞnie na poziomie regionów i na poziomie lokalnym. Komisja zadeklarowała tam nastĊpujące działania: ustano-wienie stałego dialogu z przedstawicielami samorządów regionalnych i lokal-nych, wprowadzenie wiĊkszej elastycznoĞci do ustawodawstwa wspólnotowego poprzez uwzglĊdnianie w nim warunków regionalnych i lokalnych, tworzenie i publikowanie minimalnych standardów konsultacji polityk UE oraz tworzenie struktur partnerskich w wybranych obszarach. Zobowiązanie siĊ KE do dodatko-wych konsultacji i zapewnienia wiĊkszej otwartoĞci oraz reprezentatywnoĞci organizacji biorących udział w konsultacjach rodzi nadziejĊ na dalszy rozwój koncepcji governance na tym szczeblu.
Powoli tematyka wykorzystywania public governance wkracza do polskiej literatury. B. B a n a c h o w i c z (2007, s. 613–622) w interesujący sposób pre-zentuje public governance jako nowe podejĞcie do zarządzania rozwojem lokal-nym. Autorka ta akcentuje partycypacyjne podejĞcie w zarządzaniu lokalnym, mniej uwagi poĞwiĊca natomiast sferze narzĊdziowej, w tym nowym narzĊ-dziom zarządzania w samorządach terytorialnych, wpisujących siĊ w szeroko rozumianą koncepcjĊ governance. Przyczyną tego jest z pewnoĞcią deficyt pro-wadzonych badaĔ z tego zakresu, co moĪe stanowiü zachĊtĊ dla zespołów badawczych (moĪliwie interdyscyplinarnych) do zajĊcia siĊ tą problematyką. TematykĊ governance w odniesieniu do samorządu terytorialnego – tym razem regionalnego podejmuje A. R o g u t (2009). NaleĪy podzieliü jej stanowisko, Īe koncepcja ta idealnie koresponduje ze specyfiką procesu innowacji. PodjĊta we wspomnianym opracowaniu próba zidentyfikowania mierników good gover-nance zasługuje na uwagĊ i warto ja kontynuowaü.
4. WNIOSKI
Koncepcja governance, coraz szerzej wykorzystywana w zarządzaniu pu-blicznym, ma swoje korzenie w teorii reĪimów miĊdzynarodowych. Wspom-niane reĪimy, czyli specyficzne instytucje miĊdzynarodowe słuĪą rozwiązywaniu waĪnych problemów społecznoĞci miĊdzynarodowej. Mimo mało sformalizo-wanych struktur instytucjonalnych, odgrywają one istotną rolĊ kształtując zacho-wania kooperacyjne paĔstw. W sytuacji braku formalnej zaleĪnoĞci poszcze-gólnych szczebli samorządu terytorialnego w Polsce, wspomniane reĪimy
traktowane mogą byü jako formuła współdziałania pomiĊdzy nimi w odniesieniu do precyzyjnie okreĞlonych obszarów pozostających w ich kompetencjach. Idąc krok dalej niĪ teoria reĪimów miĊdzynarodowych, naleĪałoby poszerzyü poten-cjalnych partnerów o podmioty prywatne czy podmioty z sektora pozarzą-dowego.
Brak potrzebnych przepisów prawnych regulujących stosunki pomiĊdzy podmiotami współtworzącymi metropolie powoduje, Īe bardziej aktywne tery-toria starają siĊ tworzyü mniej formalne struktury funkcjonujące niejako w za-stĊpstwie wspomnianych uregulowaĔ. Dobrymi przykładami są tu struktury aglomeracyjne utworzone w Katowicach czy Poznaniu (odpowiednio Górno-Ğląski Związek Metropolitalny i Rada Aglomeracji PoznaĔskiej). Niewątpliwie sprzyjającą okolicznoĞcią bĊdą tu podobne preferencje polityczne samorządów wchodzących w ich skład. JeĪeli jednak w strukturach takich zabraknie przed-stawicieli samorządu regionu, bĊdzie to Ğwiadczyło o stosowaniu governance w ograniczonym zakresie.
LITERATURA
B a n a c h o w i c z B., 2007, Public governance – nowe podejĞcie do zarządzania rozwojem lokalnym, [w:] S t r a h l D. (red.), Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce, Prace Naukowe AE im. Oskara Langego we Wrocławiu nr 1161, Wydawnictwo AE im. O. Langego, Wrocław, s. 613–622.
Biała KsiĊga European Governance (European Governance a White Paper), 2001, Commission of the European Communities, Brussels.
C l e v e l a n d H., 1972, The Future Executive: A Guide for Tomorrow’s Managers, Harper & Row, New York.
F e r l i e E., H a r t l e y J., M a r t i n S. 2003. Editorial – Changing Public Service Organisations – Current Perspectives and Future Prospects, „British Journal of Management”, 14, s. 1–14.
F e d e r i c k s o n H.G., 2005, Whatever Happened to Public Administration. Governance, Governance Everywhere, [w:] F e r l i e E., L y n n L.E., P o l l i t t Ch. (red.), The Oxford Handbook of Public Management, Oxford University Press, Oxford, s. 282–304.
J e r z e m o w s k a M., 2002, Nadzór korporacyjny, PWE, Warszawa.
K e r n a g h a n K., M a r s o n B., B o r i n s S. 2000, The New Public Organisation, Institute of Public Organisation of Canada, Toronto.
K r a s n e r S., 1983, Structural causes and regime consequences: regimes as intervening variables, [w:] International Regimes, NY Cornell University Press, Ithaca.
O l e j n i c z a k K., D o m a r a d z k a A., K r z e w s k i A., L e d z i o n B., W i d ł a Ł., 2010, Polskie ministerstwa jako organizacje uczące siĊ. Podsumowanie wyników dla czterech polskich ministerstw, Euroreg, Warszawa.
O’T o o l e L., 2003, Intergovernmental Relations in Implementation, [w:] P e t e r s B.G. (red.), Handbook of Public Administration, Thousand Oaks, Sage, London.
P i e t r a Ğ M., 2006, ReĪimy miĊdzynarodowe, [w:] P i e t r a Ğ M. (red.), MiĊdzynaro-dowe stosunki polityczne, Wydawnictwo UMCS, Lublin.
R o g u t A., 2009, Governance – współczesne trendy zarządzania regionem, (red.) A. R o g u t, Wydawnictwo Społecznej Szkoły PrzedsiĊbiorczoĞci i Zarządzania, ŁódĨ.
R u d o l f W., K a r p i Ĕ s k a M., 2005, Marketing terytorialny w działalnoĞci samo-rządu terytorialnego, [w:] B r o l R. (red.), Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce, Prace Naukowe AE we Wrocławiu nr 1083, Wydawnictwo AE im. Oskara Langego, Wrocław, s. 690–698.
S t o n e C., 1989, Regime Politics, University Press of Kansas, Lawrence.
S w i a n i e w i c z P., M i e l c z a r e k A., K l i m s k a U., 2004, Nierówne koalicje: liderzy miejscy w poszukiwaniu nowego modelu zarządzania rozwojem, Wydawni-ctwo Scholar, Warszawa.
Wawrzyniec Rudolf
GOVERNANCE AND ITS APPLICATION TO PUBLIC ORGANISATIONS – FROM INSTITUTIONAL TOWARDS LOWER STAGES OF POWER
(Summary)
The governance concept, successfully applied to public organisations has its roots in regime theory from international relations. The path that international relations scholars have taken in the development of regime theory serves as a useful guide for the development of governance theory in public administration . The international regimes can be defined as bureaucratic regimes, patterns of cooperation between jurisdictions conducted by appointed officials, almost always in specific policy domains.
The governance concept and its good governance rules: openness, participation, accountability, effectiveness, coherence are successfully implemented at the level of international institutions (for example the European Union). There are also advanced attemps to implement it at the state level. The idea of adaptation of governance rules to the level of territorial authorities to be very promising, but the research projects in this domains are very needed.
