2010 (X) nr 1
Tomasz Pistol
INSTYTUCJA WYWŁASZCZENIA
A PRAWO DO WŁASNOŚCI JAKO PRAWO CZŁOWIEKA
Historia ludzkości, różnorodne doktryny i systemy władzy zawsze opierały się na podejściu do własności jako dobra indywidualnego i potrzebnego do normal-nego funkcjonowania człowieka i całego społeczeństwa. Historyczny rozwój wszystkich praw człowieka ściśle wiąże się z własnością i z nią przeplata. Za-uważyć należy, że człowiek jako istota społeczna nie jest bytem abstrakcyjnym i do stabilnej egzystencji potrzebuje przedmiotów materialnych stanowiących jego własność, aby jednocześnie zaspokajać swoje potrzeby bytowe i wchodzić w skuteczne interakcje z innymi ludźmi. Realizuje się to np. poprzez wymianę dóbr materialnych za inne dobra materialne lub ich surogaty np. pieniądz, bądź pracę na rzecz innej osoby.
Prawo własności pojawiło się u zarania dziejów i już nasi najstarsi przod-kowie (protoplaści) znali i respektowali prawo, które swój byt prawny przejawia-ło w prawie zwyczajowym.
Jednak zdefi niowaniem prawa własności zajęli się dopiero Rzymianie, któ-rzy powiedzieli, że własność to: prawo posiadania, prawo koktó-rzystania, prawo do czerpania pożytków oraz prawo do rozporządzania1. Defi nicja ta umieściła prawo 1 E. Wipszycka, Vademecum historyka starożytnej Grecji i Rzymu, Źródłoznawstwo starożytności
własności w katalogu najważniejszych praw ustroju początkowo republiki rzym-skiej, a później cesarstwa rzymskiego. Według stworzonej przez nich doktryny, własność dawała prawo do czerpania korzyści z rzeczy i prawo do dowolnego nią rozporządzania, czyli sprzedaży lub przekazania w drodze darowizny, a prawo rzymskie wprowadzało instrumenty ochrony prawa własności w postaci żądania posesoryjnego i negatoryjnego w zależności, czy naruszone było spokojne posia-danie, czy też powództwo dotyczyło odzyskania władztwa nad rzeczą od osoby nieposiadającej praw do tej rzeczy.
Dodatkowo zaznaczyć należy, że to prawu rzymskiemu ludzkość zawdzię-cza podział praw rzeczowych na nieruchomości i rzeczy ruchome, a więc przy-znać trzeba, że to oni stworzyli defi nicję i podstawowy podział praw do rzeczy, jakie rozumie się współcześnie pod pojęciem własności.
W średniowieczu pojęcie własności było pojmowane podobnie jak w kla-sycznym prawie rzymskim, ale pojawiła się tzw. własność lenna, czyli posiadłość nadawana przez seniora swemu wasalowi w zamian za wsparcie militarne lub fi nansowe. Było to związane z ustrojem monarchii absolutnej, jaki w tamtych czasach panował w Europie i z doktryną, która zakładała, że właścicielem ogółu nieruchomości jest najwyższy suweren2, czyli król i to on ma prawo do swobod-nego dysponowania nieruchomościami wchodzącymi w skład dóbr koronnych, które początkowo były równe powierzchni państwa3. Stopniowo jednak własność lenna stawała się dziedziczna, co powodowało stopniowe uszczuplanie własno-ści króla suwerena na rzecz lenników. Pojęciem własnowłasno-ści w średniowieczu zajmował się św. Tomasz z Akwinu4, który w swoim dziele Summa theologiae5 odniósł się do ówcześnie lansowanego przez doktrynę chrześcijańską poglądu, mówiącego o wyzbyciu się wszelkich dóbr doczesnych i stworzeniu własności kolektywnej zarzucając jej, że wspólna własność nie tylko sprzyjała wydajności, równości i zgodzie, ale była też źródłem waśni6. Św. Tomasz z Akwinu założył, że aby człowiek mógł osiągnąć duchową doskonałość, musiał mieć jakiś rodzaj zabezpieczenia, który dostarczyć mogła mu tylko własność.
W czasach demokracji szlacheckiej własność miała podobną jak w śre-dniowieczu postać, dziedziczoną lub lenną. Prawo własności potwierdzały wpisy do ksiąg sądowych, gdzie również dokonywano wpisów przekazania własności w przypadku zbycia majątku.
Epoka oświecenia, wraz z jej nowoczesną myślą fi lozofi czną, wprowa-dziła znany obecnie pogląd na prawo własności, umieszczając je na liście praw człowieka. W preambule Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela7, uchwalonej
2 A. Czubiński, J. Topolski, Historia Polski, Wrocław 1988, s. 52. 3 Ibidem, s. 52.
4 H. Olszewski, M. Zmierczak, Historia doktryn politycznych i prawnych, Poznań 1994, s. 70. 5 Dwa rodzaje poznania: wiara i rozum.
6 Początek datowany na rok 1454 – nadanie szlachcie przywileju w Nieszawie.
26 sierpnia 1789 r. wskazano, że celem wszelkiego zrzeszenia politycznego jest utrzymanie przyrodzonych i niezbywalnych praw człowieka. Prawa te, to wol-ność, właswol-ność, bezpieczeństwo oraz i opór przeciwko uciskowi. Art. 17 Dekla-racji dodaje, że własność jest
prawem nietykalnym świętym, dlatego też nikt jej pozbawionym być nie może wyjąwszy wypadki gdy potrzeba ogółu zgodnie z ustawą stwierdzona niewątpliwie tego wymaga i to pod warunkiem sprawiedliwego i uprzedniego odszkodowania.
W kodeksie Napoleona8, będącym pierwszą nowocześnie skonstruowa-ną regulacją prawa cywilnego, utrzymano postanowienia dotyczące własności, wprowadzone przez Deklarację Praw Człowieka i Obywatela, dodając ograni-czenia dla właściciela i posiadacza, które zakazywały mu „ze swojej własności czynić użytku zabronionego poprzez ustawy i rozporządzenia”9, a więc zapisu obecnego w większości obecnych kodyfi kacji cywilnych, w tym polskiego ko-deksu cywilnego z 1964 r.10
Wiek XX przyniósł na początku kryzys i załamanie idei poszanowania praw jednostki. I wojna światowa i powstałe po niej doktryny militarystyczne – faszyzm i komunizm – odrzuciły prawa jednostki na rzecz grupy społecznej. Efektem tego była śmierć milionów ludzi i eksterminacja całych narodów, dlate-go po II wojnie światowej ponownie ożyła idea powrotu do takiej regulacji praw człowieka, która stawia prawa pojedynczych jednostek ponad prawo państwa czy grup społecznych i która gwarantuje ludziom taką samą ochronę, bez względu na miejsce pobytu.
Pierwszą regulacją, która dotyczyła praw człowieka jako podstawowych praw uniwersalnych i niezbywalnych, była uchwalona w 1948 r. Powszechna De-klaracja Praw Człowieka11. Stanowi ona jedno z najbardziej doniosłych kompen-diów praw człowieka i pomimo, że stanowi tzw. miękkie prawo12, była inspiracją do szeregu późniejszych umów międzynarodowych. Deklaracja składa się z 30 artykułów, które tworzą nowoczesną doktrynę ochrony praw człowieka.
Własność wymieniona jest tam wśród praw, które doktryna szereguje jako prawa i wolności osobiste, obok praw publicznych, ekonomicznych socjalnych i kulturalnych, a artykuł XVII mówi, że
E. J. Osmańczyk, Encyklopedia ONZ, Warszawa 1982.
8 Kodeks Napoleona [Code Napoléon, Code civil des Français], wprowadzony we Francji w 1804 r.
przez Napoleona Bonapartego.
9 Ibidem.
10 Artykuł 5 kc: „Nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze
społeczno-go-spodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniecha-nie uprawnionego zaniecha-nie jest uważane za wykonywazaniecha-nie prawa i zaniecha-nie korzysta z ochrony”.
11 R. Kuźniar, op. cit., s. 62.
12 Termin „miękkie prawo” (ang. soft law) odnosi się do pokrewnych prawu instrumentów, które nie
posiadają żadnej mocy prawnie wiążącej, lub których moc wiążąca jest w jakiś sposób „słabsza” w porównaniu z mocą wiążącą prawa tradycyjnego.
każdy człowiek, zarówno sam, jak i wespół z innymi ma prawo do posiadania własności i że nie wolno nikogo pozbawiać samowolnie jego własności13.
Dokument ten, pomimo niewielkiej objętości, był wielokrotnie naśladowa-ny i stał się wzorem dla wielu uregulowań o zasięgu regionalnaśladowa-nym.
W Europie fundamentalne znaczenie ma również Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zwana też w skrócie Europejską Konwencją Praw Człowieka. Dokument ten uchwalony został przez Radę Europy w 1950 r.14 Tekst konwencji nie wspomina jednak o własności, czyni to dopiero pierwszy protokół dodatkowy z roku 1952, który w przepisie art. 1 stwierdza, że
Każda osoba fi zyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach prze-widzianych przez ustawę oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa międzynarodowe-go, a powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do wydawania takich ustaw, które uzna za konieczne dla uregulowania sposobu korzystania z własności, zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zapewnienia uiszczania podat-ków bądź innych należności pieniężnych15.
Amerykańska Deklaracja Praw i Obowiązków Człowieka16 uchwalona pół roku przed Powszechną Deklaracją Praw Człowieka, stanowi natomiast w arty-kule XXIII, że
każda osoba ma prawo do posiadania własności prywatnej w takiej mierze, jaka zaspokaja podstawowe potrzeby godnego życia i wspomaga zachowanie godności człowieka17.
Późniejsza, również amerykańska, Konwencja Praw Człowieka, tzw. Pakt San Jose (podpisany w 1969 r.), przyznaje każdemu człowiekowi prawo do
używania i korzystania z jego własności, lecz dopuszcza możliwość podporządkowania takiego korzystania interesowi społecznemu18.
Również Afryka doczekała się swojej deklaracji. Jest nią Afrykańska Kar-ta Praw Człowieka i Praw Ludów19, podpisana w 1981 r., która weszła w życie w 1986 r. Gwarantuje ona, w artykule XIV,
prawo własności i zezwala na jego naruszenie tylko w interesie publicznym zgodnie z za-strzeżeniami odpowiedniego prawa20.
13 Powszechna Deklaracja Praw Człowieka, uchwalona przez Zgromadzenie Ogólne ONZ 10 grudnia
1948 r.
14 R. Kuźniar, op. cit., s. 173.
15 Protokół dodatkowy nr 1 do Konwencji, sporządzony w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r.
Nr 36, poz. 175).
16 E. J. Osmańczyk, op. cit.
17 The American Declaration of the Rights and Duties of Man. 18 The American Convention on Human Rights.
19 E. J. Osmańczyk, op. cit.
Instytucja wywłaszczenia jest konstrukcją prawną ściśle związaną z wła-snością. W uregulowaniach krajowych wskazuje na to umieszczenie w Kon-stytucji RP w artykule 21 normy prawnej odnoszącej się do ochrony własności i zakazu pozbawiania własności z jednym wyjątkiem. Art. 21 Konstytucji RP21 mówi że:
1. Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia.
2. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele pu-bliczne i za słusznym odszkodowaniem.
Zagwarantowanie prawa własności nie oznacza bynajmniej, że jest ono nienaruszalne. Mogą wszak zaistnieć sytuacje, w których niezbędna jest zmiana właściciela. Konstytucja przewiduje sytuacje tego rodzaju i dlatego nie wyklu-cza oraz nie zakazuje dokonywania wywłaszczenia mienia. Jest to dopuszwyklu-czalne, o ile zostaną spełnione dwa podstawowe warunki22. Pierwszy to wywłaszczenie na cele publiczne, a więc podyktowane interesem publicznym, np. budową drogi. Drugi zaś warunek, to wypłacenie słusznego odszkodowania23, przy czym słusz-ność oznacza w tym wypadku zarówno odszkodowanie odpowiadające warto-ści wywłaszczanego prawa do nieruchomowarto-ści, jak i ekwiwalentność rozumianą w ten sposób, by odszkodowanie pozwoliło osobie wywłaszczonej odtworzyć swój poprzedni stan posiadania bez uszczerbku z jej strony.
Na gruncie Europejskiej Konwencji Praw Człowieka sprawa przedstawia się podobnie. Z artykułu 1 protokołu dodatkowego do Europejskiej Konwen-cji Praw Człowieka wynikają trzy normy. Wyrażająca się w pierwszym zdaniu pierwszego akapitu ma charakter ogólny i formułuje zasadę poszanowania wła-sności: „Nikt nie może być pozbawiony prawa własności”. Akapit drugi zdania pierwszego poddaje tę zasadę ograniczeniu poprzez głębsze sprecyzowanie prze-pisu: „chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę, oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego”. Zdanie drugie przyznaje państwom umawiającym się uprawnienie do uregulowania pra-wa do korzystania z mienia tak, aby było to spójne z ich systemem prapra-wa i z in-teresem ogólnym24.
Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do sto-sowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z wła-sności zgodnie z interesem powszechnym.
Wykładnia systemowa obu aktów pozwala przyjąć, że wywłaszczenie, o którym mowa w art. 21 Konstytucji RP i pozbawienie własności, o którym
21 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483).
22 Sentencja do wyroku NSA II SA/Po 1376/02 z 2003 r. poz. 20, oraz glosa częściowo aprobująca do
tegoż wyroku.
23 Komentarz do art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej [w:] W. Skrzydło, Konstytucja
Rzeczy-pospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002, s. 76.
mówi art. 1 protokołu dodatkowego Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, odnosi się do własności w rozumieniu art. 21 Konstytucji RP oraz mienia, o któ-rym mowa w zdaniu pierwszym protokołu dodatkowego.
Konstrukcja obu przepisów wskazuje, że przedmiotem wywłaszczenia jest prawo określone w Konstytucji RP jako własność, a w protokole dodatkowym do Konwencji jako mienie, dlatego też kluczowe znaczenie dla ustalenia przedmiotu wywłaszczenia ma ustalenie treści pojęcia własności i mienia. Szczególne zna-czenie ma ustalenie, czy ustawodawca tworząc ustawę zasadniczą, użył pojęcia własności w znaczeniu szerszym – jako synonimu mienia, czy też w znaczeniu ścisłym – jako jednego z praw rzeczowych. Zdaniem Józefa Skąpskiego, wła-sność należy jednak traktować w tym wypadku jako pojęcie ścisłe25, natomiast majątek jako ogół praw przysługujących jednostce26.
Odmienne podejście w tym względzie zaprezentował Cezary Mika27 przyj-mując, że akt rangi międzynarodowej, jakim jest Europejska Konwencja Praw Człowieka, należy interpretować dyrektywami wykładni językowej, jako że ma on znaczenie powszechne i skierowany jest do wszystkich ludzi, nie zaś do pra-wodawcy. Pogląd ten był także szeroko dyskutowany w ramach ogólnopolskiej konferencji prawniczej „Prawa człowieka w XXI w. – wyzwania dla ochrony prawnej”, która odbyła się w dniach 21–22 czerwca 2004 r. w Radziejowicach. Rozumowanie to jest jak najbardziej prawidłowe, jednakże w przypadku stoso-wania przepisów w praktyce, przyjęła się interpretacja węższa, traktująca wła-sność jako jedno z praw rzeczowych, nie zaś jako ogół praw przysługujących jednostce28.
Wchodząc w sferę praktycznego zastosowania przepisu pozbawiającego jednostkę jej własności dla dobra ogółu, należy zastosować jak najbardziej pre-cyzyjne zdefi niowanie tego, co jest przedmiotem wywłaszczenia, aby ograniczyć późniejsze roszczenia i pretensje ze strony wywłaszczonego. W Polsce regulację tę spełniają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami działu III w art. 112–12729.
Istota wywłaszczenia zdefi niowana tymi przepisami polega na przymuso-wym odjęciu prawa własności (prawa użytkowania wieczystego lub ograniczeniu tego prawa) w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto wywłaszczenie może zostać dokonane tylko na rzecz takich podmiotów prawa publicznego, jak Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
Analizując dalej zapisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zauwa-żyć trzeba, że wywłaszczenie jest instytucją prawa publicznego, z którą
prze-25 Ibidem, s. 116.
26 Glosa do art. 21 Konstytucji RP, publikowana w lex omega.
27 Prawa człowieka w XXI w. – wyzwania dla ochrony prawnej, materiały Ogólnopolskiej Konferencji
Prawniczej, Radziejowice, 21–22 czerwca 2004 r., Toruń 2005.
28 M. Szalewska, op. cit., s. 117.
29 Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668
pisy prawa administracyjnego wiążą skutki cywilnoprawne. Oznacza to, że ma się tutaj do czynienia z władczą ingerencją organu państwa, które działając na płaszczyźnie prawa administracyjnego, pozbawia lub ogranicza prawa własności konkretnej jednostki, powodując skutek na płaszczyźnie cywilnoprawnej w po-staci zmiany właściciela nieruchomości, jednocześnie z powstaniem obowiązku zapłaty słusznego odszkodowania. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomo-ściami, które stanowią lex specialis w stosunku do Konstytucji RP oraz umów międzynarodowych, takich jak Europejska Konwencja Praw Człowieka, traktu-ją wywłaszczenie jako ingerencję w chronione tymi aktami prawa podmiotowe i dopuszczają jej zastosowanie jako ostateczność wówczas, gdy nie da się w inny sposób osiągnąć celu, jakim jest dobro publiczne, na rzecz którego wywłaszcze-nie jest przeprowadzane.
Analizując funkcję przepisów art. 21 Konstytucji RP oraz art. 1 protokołu dodatkowego zauważyć należy, że formułują one dopuszczalność pozbawienia człowieka prawa własności w konkretnej i szczególnej sytuacji ograniczając ją dodatkowo warunkami. Protokół zezwala państwom – sygnatariuszom na własne regulacje, byle byłyby zgodne z funkcją tego przepisu i dopuszczały możliwość wywłaszczenia jako rozwiązanie wyjątkowe.
Ustawa o gospodarce nieruchomościami tak właśnie traktuje wywłaszcze-nie i dopuszcza jego zastosowawywłaszcze-nie w sytuacjach wyjątkowych, kiedy wywłaszcze-nie można zastosować innego rozwiązania, np. cywilnoprawnego przeniesienia prawa wła-sności. Powoduje to, że korzystanie przez podmioty władzy publicznej z instytu-cji wywłaszczenia obwarowane jest wieloma ograniczeniami, a mianowicie:
1) przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia są wyraźnie zastrzeżone w ustawie30,
2) obowiązuje zachowanie szczegółowo określonej procedury zabezpieczają-cej przed jakimkolwiek nadużyciem władzy administracyjnej w toku czyn-ności związanych z wywłaszczeniem,
3) zastrzeżono szczególny reżim prawny w postaci zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w razie odstąpienia przez właściwy organ od realizacji ce-lów, dla których wywłaszczenie nastąpiło.
Przechodząc do ostatniej kwestii związanej z odszkodowaniem za wy-właszczenie, należy rozważyć sposób i wielkość odszkodowania. Przepisy Kon-stytucji RP i Konwencji mówią jedynie o „słusznym odszkodowaniu”, nie pre-cyzując, według jakich kryteriów należy to słuszne odszkodowanie wyceniać. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami doprecyzowują je, wprowa-dzając pojęcie „wartości wywłaszczanej nieruchomości”, przyjmując do wyceny samą wartość wywłaszczanej nieruchomości, gdyż mogłoby dojść do wadliwej oceny stanu faktycznego np. poprzez niewzięcie pod uwagę różnych czynników, związanych z charakterem korzystania z nieruchomości przez osobę
wywłasz-30 Zob. art. 112 Ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 1998 r. Nr 106,
czoną31, która np. prowadziła w wywłaszczonym budynku zakład rzemieślniczy będący jej źródłem utrzymania. Dlatego też do oznaczenia wartości wywłaszcza-nej nieruchomości stosuje się reguły prawa cywilnego, które pojęcie odszkodo-wania wiążą z powstaniem realnego uszczerbku w aktywach majątku w postaci utraty konkretnego dobra, jakim jest nieruchomość, oraz utraty korzyści, które wywłaszczona osoba mogłaby uzyskać gdyby nadal posiadała spokojne władz-two nad rzeczą.
Prawo własności ma historię tak długą, jak historia człowieka. Mówi o nim już Biblia, jako instytucję prawa zdefi niowali ją Rzymianie, a dorobek rewolucji francuskiej umieścił na liście praw i wolności człowieka. Niewątpliwie dorob-kiem cywilizacji i kultury zachodniej jest uznawanie prawa własności prywatnej za prawo człowieka, prawa tak podstawowego, jak wolność.
Reasumując, prawo własności prywatnej jako prawo człowieka, jest pod-stawą sprawiedliwości i efektywności całego systemu prawa. Pozostaje pytanie, czy wywłaszczenie jest naruszeniem prawa człowieka, czy też pozostaje koniecz-nością, która kosztem jednostki realizuje dobro ogółu i czy dopuszczalność takiej ingerencji zasługuje na usprawiedliwienie.
31 J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami. Przepisy i
