Wykładnia prawa administracyjnego : wybrane zagadnienia

Joanna Niedźwiedzka

Wykładnia prawa administracyjnego

: wybrane zagadnienia

Kwartalnik Prawa Publicznego 2/1/2, 167-188

2002

ROK II · NR 1 -2/2002 · UKSW - WARSZAWA · TNOiK - TORUŃ · ISSN 1642-9591

Joanna Niedźwiecka*

WYKŁADANIA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO.

WYBRANE ZAGADNIENIA

W yróżnienie praw a adm inistracyjnego jako odrębnej gałęzi p ra ­ wa m usi opierać się n a przypisaniu m u szczególnych cech, pozw alają­ cych oddzielić norm y tego praw a od n a przykład norm praw a cywilne­ go, czy karnego. Założeniem moim je st próba w ykazania, że ta specyfi­ k a powoduje, iż w procesie stosow ania praw a adm inistracyjnego u n i­ w ersalne reguły w ykładni, czyli rozkodowywania zwrotów norm atyw ­ nych, m uszą zostać poddane pewnym modyfikacjom* 1.

1 . N i e k t ó r e c e c h y p r a w a a d m i n i s t r a c y j n e g o

W punkcie tym chodzi o w skazanie tych cech praw a ad m in istra ­ cyjnego, któ re d eterm in u ją konieczność modyfikacji ogólnych reguł wykładni praw a w procesie stosow ania norm praw a należących do tej gałęzi praw a.

Praw o adm inistracyjne stanow ią przede w szystkim norm y p ra ­ wa pozytywnego o ch arak terze bezwzględnie obowiązującym. Prawo adm inistracyjne m aterialn e je st poza tym bardzo obszerną i zróżnico­ w aną gałęzią p raw a - zarówno w aspekcie „poziomym” ja k i „piono­ wym”. Ten pierw szy bierze pod uwagę przedm iot uregulow ań p raw ­

* Mgr Joanna Niedźwiecka - doktorantka na Wydziale Prawa i Administracji, Uniwersytet Jagielloński

1 Przedstawione zostaną tylko niektóre zagadnienia wykładni prawa administra­ cyjnego, dlatego opracowanie to nie ma charakteru wyczerpującej temat całości. Przyj­ muję, że przedmiotem zainteresowania interpretatora są normy prawne.

nych, który dotyczy wszystkich niem al sfer życia obywateli. Uniwer- sum praw a adm inistracyjnego wymusza różnorodność w aspekcie pio­ nowym, tj. wielowarstwowość praw a adm inistracyjnego. Budowana je st ona oczywiście n a fundam encie Konstytucji z umów międzynarodowych u staw oraz rozporządzeń2. Cechą w yróżniającą dla tej gałęzi praw a je st ponadto obecność praw a miejscowego w katalogu źródeł p raw a3.

Podm iotam i stosującym i prawo są organy adm inistracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Ta swoista „konkurencyjność” ju ry s­ dykcji adm inistracyjnej i sądow oadm inistracyjnej nie je s t rodzajem walki o pierw szeństw o w stosowaniu praw a, bo oba rodzaje jurysdykcji pełnią różne funkcje - adm inistracja wykonuje prawo, zarządza, czyli adm inistruje, sąd zaś kontroluje wykonywanie adm inistracji publicz­ nej pod względem jej zgodności z prawem . Odpowiada to w założeniu zasadzie podziału władzy w państw ie. W tym sensie działalność sądu je s t w tórna, ponieważ dokonując interpretacji norm y praw nej, ocenia interpretację norm y dokonaną przez organ adm inistracji. Wynikiem spraw y sądowej m a być bowiem stw ierdzenie przez sąd, czy proces sto­ sowania p raw a przez organ był zgodny z praw em , czy nie. Sposób wy­ kładni praw a w postępow aniu sądow oadm inistracyjnym determ inuje jednakże nie tylko sposób wykładni praw a w konkretnej sprawie, ale zwłaszcza orzeczenia składów poszerzonych odgrywają ogromną rolę w k ształto w an iu jednolitości orzecznictw a adm inistracyjnego. Przy w skazyw aniu tej w łaśnie cechy podkreślić należy b rak części ogólnej zawierającej zasady ogólne wykładni i stosow ania praw a ad m in istra ­ cyjnego. Działalność NSA jako in te rp re ta to ra w istotnym zakresie wy­ pełnia tę lukę. Nie je s t to bez znaczenia, jeżeli staw ia się wymóg sp ra ­ wiedliwego stosow ania praw a4.

Warto tak że zwrócić uwagę n a fakt, że hierarchicznie podporząd­ kowane organy adm inistracyjne związane są nie tylko ustaw am i, lecz

2 Źródła prawa powszechnie obowiązującego na podstawie art. 87 ust. 1 Konsty­ tucji RP.

3 W literaturze proponuje się czasem przedstawienie problematyki wykładni prawa z rozróżnieniem na język norm merytorycznych, język norm kompetencji normodaw- czej oraz norm nakazujących przyznanie kompetencji normodawczej, wskazującym na różnorodność funkcji, które spełniają normy tej samej gałęzi prawa. Zob. Z. Ziembiń­ ski, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 88. Zob. też J. Pieńkos,

Podstawy juryslingw istyki. Język w praw ie - Prawo w języku, Warszawa 1999, s. 16

i n. Podział ten znajdzie odzwierciedlenie przy omawianiu kwestii dopuszczalności za­ stosowania analogii.

4 Zob. D. Dąbek, Jednolitość orzecznictwa sądowo-administracyjnego [w:] Jedno­

litość orzecznictwa sądowo - administracyjnego i administracyjnego w sprawach sa ­ morządowych, pod red. J. Filipka, Kraków 1999, s. 71 i n.

stosując praw o m uszą uwzględniać akty rangi podustaw ow ej, chociaż­ by podstaw a praw n a decyzji stosow ania praw a nie była wymieniona w źródłach p raw a powszechnie obowiązujących (art. 87 Konstytucji). Paradoksalnie silniejszą moc w praktyce zyskuje wówczas ak t wydany przez organ wyższego stopnia nad stosującym prawo, niż u staw a5. Ta­ kie zjawisko, piętnow ane w państw ie praw a, gdy chodzi o wydawanie aktów wiążących podmiot stojący „na zew nątrz” adm inistracji, określa się jako „dom niem aną konkretyzację ustaw y”6. O rgan adm inistracji wydając decyzję adm inistracyjną, realizuje ponadto jak ieś założenia polityki adm inistracyjnej, jakieś cele ogólne, z którym i m a być zgodna ko n k retn a decyzja adm inistracyjna. Może się zdarzyć tak , że norm a zastosow ana przez organ w sprawie adm inistracyjnej je s t w yinterpre­ tow ana z większej ilości przepisów różnej ran g i i różni się od norm y w yinterpretow anej przez sąd w sprawie sądow oadm inistracyjnej, do­ tyczącej tego samego s ta n u faktycznego. Sąd bowiem związany je st ty l­ ko ak tam i p raw a ran g i ustaw y zwykłej i wyższymi (konstytucja, ra ty ­ fikowane umowy m iędzynarodowe)7.

Wreszcie last but not least organy adm inistracji dysponują w ładz­ twem adm inistracyjnym , którego atrybutam i są: zdolność autorytatyw ­ nej konkretyzacji norm oraz dom niem anie legalności działań, gw aran ­ tow ane możliwością stosow ania przym usu państwowego w określonych praw em sytuacjach8.

2. M

Za teoretyczne ram y dla om awianych zagadnień przyjm uję m a­ terialn y model decyzyjny stosowania praw a według typologii J. Wró­ blewskiego, który należy do modeli opisowych i „traktuje decyzję final­ n ą jako zastosow anie określonych przepisów praw a m aterialnego. De­ cyzja ta u sta la w sposób wiążący dla określonych podmiotów konse­ kwencje praw ne faktów uznanych za udowodnione, przy czym zakres możliwych konsekwencji wyznacza prawo obowiązujące”9. Wyłączam więc z zakresu tych rozw ażań problem atykę interp retacji norm zad a­ niowych, określających właściwość lub kompetencję, ustrojowych, z cha­

5 Por. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 107. 6 J. Starościak, Podstawy prawne działania administracji, Warszawa 1973, s. 28. 7 Art. 178 Konstytucji RP.

8 Zob. F. Longchamps, Założenia nauki adm inistracji, Wrocław 1919. 9 J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 42-43.

rakterystycznym dla nich podkreśleniem „organizacyjnej więzi nadrzęd­ ności i podporządkow ania”, czyli takich, których efekty stosow ania nie m ają bezpośredniego związku z sytuacją obyw atela10. W szczególności nie m ają zw iązku z kategorią interesu prawnego obywatela, a s ta n fak­ tyczny będący podstaw ą działań w stosow aniu praw a w sprawie indy­ widualnej nie je s t tu konieczną przesłanką działan ia11.

Elem enty tego modelu układają się w następującą sekwencję: sfera praw a - sfera fak tu - subsum cja - decyzja finalna. W obrębie sfery praw a organ rozstrzygający podejmuje decyzję walidacyjną (o obowią­ zywaniu normy) i decyzję interpretacyjną (efekt w ykładni operacyjnej). W sferze fak tu zapadają decyzje dowodowe (ustalenie wątpliwych lub spornych faktów sprawy). W końcu podejmowana je s t decyzja wyboru konsekwencji, jeżeli przepis pozostawia luz wyboru konsekwencji oraz kończąca postępowanie w danej instancji decyzja fin aln a12.

W nauce praw a adm inistracyjnego wskazano, że dla omówienia postępow ania adm inistracyjnego ta k i model m usi ulec pewnym mody­ fikacjom, ponieważ sfera praw a i sfera fak tu zachodzą w nim w od­ w rotnej kolejności13. Ten sam organ, stw ierdziw szy uprzednio fak t z urzędu lub u stalając znaczenie praw ne zgłoszonego żądania, wszczy­ n a postępow anie dla zastosow ania norm y praw nej do stwierdzonego stan u faktycznego14.

Przyznanie pierw szeństw a sferze fak tu je s t konsekwencją tego, że organ rozstrzygający je st organem zarządzającym, adm inistrującym . Stosowanie przez niego praw a m a na celu realizację określonych zadań dotyczących rzeczywistości społecznej, do których została m u udzielo­ n a kom petencja15. W każdej decyzji organu będzie jakieś odzwiercie­

10 W. Dawidowicz, O stosowaniu praw a administracyjnego w sprawie adm inistra­

cyjnej, PiP 1993, nr 4, s. 42.

11 Por. Prawo administracyjne. Część ogólna, pod red. M. Wierzbowskiego, War­ szawa 2002, s. 89 i n.

12 Por. J. Wróblewski, op. cit., s. 43.

13 J. Zimmermann (op. cit., s. 102) zwraca uwagę na wskazanie w literaturze pra­ wa administracyjnego, iż zazwyczaj informacje o faktach docierają do organu admini­ stracji wcześniej niż następuje ustalenie, że dana norma ma w tej sprawie zastosowa­ nie (por. E. Iserzon, Prawo administracyjne, s. 122).

14 W. Dawidowicz (op. cit., s. 43) przyjmuje jako pierwszy etap stosowania prawa tylko „ustalenie właściwego znaczenia prawnego zgłoszonego żądania”, co nie oddaje możliwości wszczęcia postępowania z urzędu. Zwraca natomiast uwagę, że etap ten powinien dać odpowiedź organowi stosującemu prawo, czy w ogóle zachodzi „sprawa administracyjna”.

15 Na przykład w świetle art. 7 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 1996, Nr 13, poz. 174, ze zm.) zadaniem gminy - a więc organów gminy - jest „zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty” w oznaczonym tam zakresie.

dlenie w ypełniania tych zadań przez organ adm inistracyjny. Sąd, rzecz ja sn a , takich zadań nie posiada. Prowadzi to do konkluzji, że specyficz­

ne dla jurysdykcji adm inistracyjnej przesunięcie w decyzyjnym mode­ lu stosow ania praw a nie je st zjawiskiem negatyw nym , a wynika z n a ­ tu ry działań adm inistracji. Nie przeszkadza jednakże w posługiw aniu się decyzyjnym modelem stosow ania praw a dla zanalizow ania specyfi­ ki w ykładni praw a adm inistracyjnego.

3 . Cl a r a n o n s u n t i n t e r p r e t a n d a

M aksym a rzym ska, uznaw ana za jed n ą z wyjściowych reguł in ­ terpretacyjnych, zakładająca, że to, co ja sn e nie wym aga interpretacji, poddaw ana była w ielokrotnie analizie. Jej zastosowanie stanow i pro­ blem w szystkich dziedzin praw a. Tem at ten podejmowany był także w nauce praw a administracyjnego, co usprawiedliwia wspomnienie tego wprawdzie niespecyficznego dla praw a adm inistracyjnego, lecz cieka­ wego zagadnienia. Podejrzenia budziło zjawisko „bezpośredniego rozu­ m ienia”, w w yniku którego in te rp re ta to r dochodzi do wniosku, że dane sformułowanie, te k st je s t dla niego clarus.

E. Smoktunowicz powoływanie się na rozumienie zdobyte „w tra k ­ cie pierwszego czytania lub bezpośrednio po nim, a więc bez dokonywa­ nia jakiejkolw iek analizy, naw et bez u ru ch am ian ia pełnego zakresu wykładni językowej” uważa za niewątpliwie nieskuteczną, jeśli nie błędną m etodę16. Zresztą chyba przestaje być ona m etodą (zespołem celowych czynności i środków), gdy przyjmiemy, że w momencie zaistnienia ja ­ kiejkolwiek wątpliwości, „cienia semantycznego”, należy przeprowadzić interpretację17. W tym sensie jest to więc sposób rozdzielenia etapu „przed- in terp retacji” od interpretacji „właściwej”, czyli wyznaczenia spośród wszystkich norm do zastosow ania w sprawie tych norm, o których nie można powiedzieć, że są „bezpośrednio zrozumiałe”, i których znaczenie powinno być ustalone w drodze zabiegów interpretacyjnych.

16 E. Smoktunowicz, Niektóre zagadnienia wykładni praw a administracyjnego [w:] Kodeks Postępowania Administracyjnego. Orzecznictwo S N i NSA, Warszawa 1994, s. 19. Autor przywołuje opinię A. Stelmachowskiego, iż zasada cłara non sunt interpre­

tanda wymaga szczególnej ostrożności i że w cywilistyce „przypadków zupełnej jasno­

ści norm jest o wiele mniej, niżby się to pozornie wydawać mogło” (Wstęp do teorii

praw a cywiłnego, Warszawa 1984, s. 423).

17 Por. J. Wróblewski, op. cit., s. 121-122. Tenże, Rozumienie praw a i jego w ykład­

N ato m iast zgodnie z poglądem Z. Ziembińskiego n a te m a t współ­ czesnego rozum ienia zasady clara non sunt interpretanda, je st ona zgod­ na z zasadą p ań stw a prawnego, jeżeli przekład interpretow anych prze­ pisów praw nych „na równoznaczne z nim i, na gruncie danego języka, norm y postępow ania - przy uwzględnieniu wszystkich elem entów kon­ te k stu językowego, w którym zostały one sform ułowane” może być do­ konany tylko w jeden sposób, który prowadzi do uzyskania norm m ię­ dzy sobą zgodnych18. Wydaje się jednak, że w tym ujęciu zasada ta w kracza ju ż w etap w ykładni językowej, bo potrzebne je s t zbadanie tego przekładu, i odbiega od swojego znaczenia - oznaczenia m om entu „p rzed in terp retacji”, tzn. określenia, czy potrzebne je s t dokonanie wykładni.

Wydaje się, że może to być bardziej zasada pragm atyczna, postu­ lująca niezajm ow anie się przez organ orzekający wypowiedziami nor­ m atyw nym i, które an i u prowadzącego spraw ę, ani u stron nie wzbu­ dziły wątpliwości. W sytuacji, gdy organ stosujący prawo stw ierdzi, że w jego m niem aniu norm a je s t J a s n a ”, wówczas posługuje się n ią bez­ pośrednio („sytuacja izomorfii”), gdy natom iast stwierdzi, że zwrot praw ­ ny budzi w ątpliw ości, pow inien poddać go in te rp re ta c ji („sytuacja w ykładni”)19.

4. R

In te rp re ta c ja p raw a adm inistracyjnego pow inna odbywać się według w szystkich opracowanych w teorii praw a sposobów wykładni, ale zachodzą tu pewne specyficzne zjawiska. Ich omówienie bazuje na podejściu oceniająco - postulatyw nym do wykładni operacyjnej i skon­ struow anym n a tej podstaw ie modelu w ykładni operatywnej według J. Wróblewskiego.

Przyjm uję zatem „podejście kontekstow e” dla sklasyfikow ania dyrektyw interpretacyjnych, co oznacza „uw arunkow anie znaczenia zwrotów językowych przez kontekst ich użycia”. Wyróżnia się kontekst języka, system u, do którego należą interpretow ane normy, i funkcjo­ nalny, uw zględniający złożone zjawiska społeczne, które powinny być uwzględnione w nadaw aniu znaczenia normie. Z tym powiązane jest wyodrębnienie dyrektyw interpretacyjnych pierwszego stopnia, jako tych

18 Z. Ziembiński, Lagika praktyczna, Warszawa 1994, s. 237. 19 J. Wróblewski, op. cit., s. 120 i n.

pozwalających interpretatorow i ustalić znaczenie norm y n a podstawie wyróżnionych kontekstów. Dlatego grupy dyrektyw odpowiadających kontekstom określa się m ianem językowych, systemowych i funkcjo­ nalnych. M etadyrektyw am i są dyrektywy interpretacyjne drugiego stop­ nia, które u sta la ją kolejność posługiw ania się dyrektyw am i pierw sze­ go stopnia („dyrektywy procedury”) oraz określają sposób wyboru m ię­ dzy znaczeniam i interpretow anej normy, gdy znaczenia uzyskanie za pomocą różnych dyrektyw pierwszego stopnia są rozbieżne („dyrekty­ wy preferencji”)20.

Dla potrzeb niniejszego opracowania, czyli przedstaw ienia cech wyróżniających w ykładnię praw a adm inistracyjnego, nie je s t niezbęd­ ne szczegółowe przedstaw ienie problem atyki w ykładni językowej. In ­ terpretow anie zwrotów języka, w którym sformułowane są akty praw a adm inistracyjnego nie wymaga formułowania zmodyfikowanych dyrek­ tyw in terp retacy jn y ch , a n aw et podkreślenia w ym aga konieczność konsekw entnego kierow ania się nimi. Przedstaw iony zaś ju ż problem zastosow ania zasady clara non sunt interpretanda je s t zagadnieniem występującym przed w ykładnią językową, gdyż stw ierdzenie jasności zw rotu norm atyw nego zw alnia - przynajm niej w założeniu od wykład­ ni tegoż zwrotu.

W arto by n a to m ia st zwrócić uw agę n a w ykładnię system ow ą i funkcjonalną, które wydają się niezbędne nie tylko dla spraw dzenia w yniku w ykładni językowej. W orzecznictwie NSA i SN zaobserwować można obecnie tendencję do nadaw ania im coraz znaczniejszej roli21.

Kolejność zastosow ania tych dwóch rodzajów w ykładni nie powin­ na być zakładana „z góry”. Czasem bowiem k ontekst systemowy normy - zwłaszcza gdy norm a je st rekonstruow ana z przepisów jednej ustaw y - nie budzi istotniejszych wątpliwości. Czasem znowu funkcja, cel regu­ lacji są przez ustawodawcę jasno sformułowane i nie wymagają in te r­ pretacji. Gdyby jed n ak zachodziła potrzeba zastosowania obydwu, wy­ daje się racjonalniejsze uwzględnienie najpierw umiejscowienia przepi­ su, a potem dopiero celu regulacji22. Warto też podkreślić, że zakładając kierowanie się celami aktów prawnych nie można abstrahow ać od ich umiejscowienia w aktach prawnych - może się przecież zdarzyć kolizja

20 Tamże.

21 Zob. Z. Cieślak, I. Lipowicz, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2002, s. 91-92 i powołane tam orzeczenia.

22 Niektórzy autorzy, np. J. Wróblewski (op. cit., s. 134 i n.) najpierw omawiają wykładnię systemową, niektórzy zaś, np. E. Smoktunowicz w opracowaniu dotyczą­ cym tylko wykładni prawa administracyjnego, pierwszeństwo dają wykładni funkcjo­ nalnej (celowościowej), por. Niektóre zagadnienia..., s. 31 i n.

celów (kolizja dóbr) chronionych przez normy praw ne. Wówczas z zako­ rzenieniem w aktach określonej rangi będzie też najczęściej korespon­ dować swoista ran g a celu z tego ak tu wynikającego - im ak t praw ny wyższej rangi, tym chronione przez niego dobro praw ne donioślejsze.

Jeszcze jed n ak przed omówieniem specyfiki oddziaływania wy­ kładni systemowej i celowościowej na treść decyzji interpretacyjnej w sto­ sowaniu praw a adm inistracyjnego trzeba zauważyć, że nie powinno dojść do ich absolutyzow ania, mogącego um niejszać rolę wykładni ję ­ zykowej. W prawdzie język praw ny system u, także system u praw a ad ­ m inistracyjnego, pozostawia obecnie wiele do życzenia i sporo sam oza­ parcia wymaga kierow anie się założeniem racjonalności prawodawcy n a przykład przy stosow aniu tzw. ustaw samorządowych, to pierw szą w arstw ą analizy te k stu prawnego m usi być w arstw a sem antyczna. Zachwianie tego pierw szeństw a mogłoby prowadzić do istotnego n a d ­ w ątlenia pewności praw a, które w zależności od różnie interp reto w a­ nego celu stosow ane byłoby niejednolicie.

4.1. Wy kła d n ia system ow a

Stosowanie wykładni systemowej opiera się n a założeniu, że miej­ sce normy praw nej, czy też przepisów, z których norm a praw na je st rekonstruow ana, stanow i konsekwencję nieprzypadkowych i racjonal­ nych działań prawodawcy. Znaczenie normy u stalan e je st więc ze wzglę­ du n a jej ko n tek st systemowy. Przyjąć też należy, że zbiór norm, czy też aktów praw nych obowiązujących w określonym momencie czasowym stanowi uporządkow aną całość, której elem enty pozostają ze sobą w róż­ nego rodzaju zależnościach23.

Jeżeli w w yniku wykładni językowej nie zostaną usunięte w ątpli­ wości co do znaczenia normy, in te rp re ta to r powinien wybrać tak ie zna­ czenie, które odpowiada zasadom system u praw a w całości i zasadom części system u, do której interpretow ana norm a przynależy. N ależy także, przynajm niej pomocniczo, uwzględniać system atykę a k tu praw ­ nego - zarówno w ew nętrzną (zgrupowanie przepisów w księgi, tytuły, działy, rozdziały, etc.), ja k i zew nętrzną (akty główne, przepisy wpro­ wadzające, przejściowe). Podkreśla się jed n ak subsydiarność korzysta­ nia ze w skazań zwłaszcza wewnętrznej system atyki a k tu prawnego. Jeżeli u stalen ie znaczenia normy n a podstawie innych dyrektyw in te r­

23 Zob. E. Smoktunowicz, Niektóre zagadnienia..., s. 34 i n. oraz powoływane tam orzecznictwo.

pretacyjnych odbiega od wniosków wynikających z położenia norm y w systemie, należy interpretow ać normę zgodnie z tym i dyrektyw am i24.

Wyróżnienie cech system u praw a - niesprzeczności, spójności, hie- rarchiczności i zupełności - będzie szkieletem dla dalszego dokładniej­ szego omówienia cech w ykładni systemowej, bowiem jej problem atyka nie zam yka się tylko w kw estiach system atyki aktu. In te rp reta to r po­ w inien mieć n a względzie wszelkie różnorodne pow iązania między nor­ m am i system u, do którego przynależy in terp reto w an a norm a25.

4.1.1. Hierarchiczność

J a k w spom niano elem enty system u są ze sobą w różny sposób powiązane. Mówiąc o pow iązaniach o charakterze treściowym dotyka­ my zagadnień system u statycznego. Mówiąc zaś o powiązaniach typu kompetencyjnego w kraczam y w zagadnienia system u dynamicznego26.

Z system em statycznym związane je st pojęcie „reguł inferencyj- nych” pozwalających z treści norm hierarchicznie wyższych wywodzić treść norm hierarchicznie niższych. Reguły te mogą mieć c h arak ter niezawodny lub zawodny, a ich dobór je s t a rb itraln y 27. Reguły inferen- cyjne opierające się n a wiedzy podmiotu stosującego prawo m ają cha­ ra k te r swoiście logiczny, chociaż przyjąć należy, iż nie da się w prost przełożyć wnioskowań logicznych (logika zdań) n a wnioskowania praw ­ ne. Inne reguły bazują n a stosunku w ynikania między norm am i, które m a c h arak te r przyczynowo - skutkowy, dlatego określa się je jako „re­ guły in stru m e n ta ln e ”. Inne natom iast opierają się n a założeniu, że sys­ tem skonstruow ano w oparciu o spójny i konsekw entny system ocen i wartości, a każda norm a m a uzasadnienie aksjologiczne. Dlatego re ­ guły te określa się jako „argum entacyjne”.

W system ie dynamicznym czynnikiem porządkującym je s t powią­ zanie kom petencyjne między norm am i - elem entam i system u, które daje możliwość rozw ijania system u poprzez to, że z norm wyższych w ynika kom petencja do ustanow ienia dalszych norm merytorycznych lub kom petencyjnych28. W razie w ystąpienia sprzeczności między nor­

24 Por. J. Wróblewski, op. cit., s. 135-138.

25 Pomijam w tym miejscu rozważania ogólne na temat systemu prawa, a zwłasz­ cza, czy składa się on z norm, aktów normatywnych, czy przepisów prawnych oraz kwestię odróżnienia zakresu pojęcia system prawa od pojęcia system źródeł prawa.

26 Zob. H. Kelsen, The Pure Theory of Law, Berkeley-Los Angeles-London 1970, podaję za R. Sarkowiczem, J. Stelmachem, Teoria praw a, s. 154 i n.

27 Z. Ziembiński, Logika..., s. 151.

m a wyższą hierarchicznie a niższą zastosowanie znajduje reguła lex

inferior non derogat superiori.

W nauce praw a adm inistracyjnego, ja k i w orzecznictwie w ska­ zuje się hierarchiczność jako cechę najistotniejszą przy dokonywaniu wykładni systemowej29. Powoływanie się n a cechę hierarchiczności przy­ czyniło się n a przykład do przywrócenia, a raczej przypom nienia zasa­ dy, że przekazanie kom petencji prawotwórczej (subdelegacja) możliwa je st tylko wówczas, gdy norm a udzielająca kom petencji w yraźnie ta k ą możliwość przewiduje.

4.1.2. Niesprzeczność (zgodność) systemuprawa

Niesprzeczność elem entów wymieniono wśród z głównych cech system u. Jed n ak że dla teoretyków praw a je s t to określenie bardzo nie­ precyzyjne. W lite ra tu rz e wyróżnia się dwa podejścia:

W edług pierw szego negacja norm y je s t m ożliw a, gdyż negacją „n ak azu żeby p ” je s t dozwolenie „żeby nie-p”, n a to m ia st negacją „do­ zw olenia żeby p” je s t „nakaz żeby nie-p”30. B udzi to je d n a k w ą tp li­ wości logików ze w zględu n a niejasn y s ta tu s logiczny dozw olenia, a szczególnie tzw. dozw olenia mocnego, czyli norm atyw nego w sk a ­ z an ia czynów n iezak azan y ch 31. Przyjęcie stan o w isk a przeciw nego prow adzi do tw ierd zen ia, iż negacja norm y je s t niem ożliw a z uw agi n a opisowy c h a ra k te r norm y i trudność w p rzy p isan iu w artości p raw ­ dy lu b fałszu 32.

Z am iast sprzeczności postuluje się więc mówienie o niezgodności między norm am i, k tó ra z formalnego p u n k tu w idzenia w ystępuje, gdy istnieje norm a zakazująca pewnego zachowania w określonych okolicz­ nościach i równocześnie istnieje norm a nakazująca je, lub gdy istnieją równocześnie tak ie normy, których nie m ożna razem spełnić, ale moż­ na nie spełnić żadnej z nich. Możliwa je st też niezgodność

prakseolo-29 Por. J. P. Tarno, N SA a wykładnia praw a administracyjnego, 1996, s. 35. NSA konsekwentnie opowiada się za nadawaniem interpretowanej normie takiej treści, jaka wynika nie tylko z norm ustawowych, lecz także zgodnej z normami usytuowanymi wyżej w hierarchii, tj. Konstytucją i umowami międzynarodowymi. Por. np. uchwała składu 7 sędziów NSA z 11.10.1999, OPS 8/99; ONSA 2000, nr 1, poz. 4.

30 Zob. G. H. V. Wright, Norm and Action, London 1963, podaję za R. Sarkowi- czem, J. Stelmachem, op. cit., s. 154 i n.

31 Por. Z. Ziembiński, Logiczne podstaw y prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 107 i n.; tenże, O zawiłościach związanych z pojmowaniem kompetencji, PiP 1991, nr 4, s. 14 i n.

32 Por. Z. Ziembiński, Uwagi o negowaniu norm i wypowiedzi z normami zw ią za ­

giczna, gdy spełnienie nakazów obydwu norm niweczy skutki osiągnię­ te przez in n ą 33.

M etodą u su w an ia tych sprzeczności technicznych je s t stosowanie reguł kolizyjnych ty p u lex posterior derogat legi priori, lex specialis

derogat legi generali etc., które przydatne są przede w szystkim do u su ­

w ania niezgodności formalnych. Koszty niechlujnego tw orzenia praw a zawierającego niezgodności prakseologiczne są n iestety tru d n e do u su ­ nięcia w te n sposób. Dla interpretatorów praw a adm inistracyjnego, zwłaszcza zaw artego w ak tach rangi podustawowej, stanow i to duże obciążenie i przyczynia się do niejednolitego stosow ania praw a. D yrek­ tyw a w ykładni nakazująca ustalenie takiego znaczenia in terp reto w a­ nego przepisu, by nie pociągało to za sobą istn ien ia sprzeczności tech­ nicznej między in terp reto w an ą norm ą a jakąkolw iek in n ą należącą do system u praw a, bywa czasem niemożliwa do zrealizow ania34.

4.1.3. Spójność

Kolejną cechą, k tó rą powinien charakteryzow ać się system p ra ­ wa, i która pow inna być b ra n a pod uwagę w stosow aniu w ykładni sys­ temowej, je s t spójność (zwartość, ścisła łączność, koherencja). Łączy się ona z pojęciem niezgodności.

Spójność system u to b rak w nim norm niezgodnych form alnie i prakseologicznie. M inim alny standard, który system powinien w yka­ zywać, to spójność form alna, której zakłócenie daje się usunąć za po­ mocą odpowiednich reguł kolizyjnych. B rak spójności prakseologicznej oznacza nieskuteczność, nieefektywność system u. Jed n a k tak ie defi­ niowanie spójności je s t niczym innym, ja k wypowiedzeniem od innej strony postulatów zgodności (niesprzeczności) system u. Wydaje się, że chodzi tu jeszcze o inne powiązanie między elem entam i system u. Za teoretykam i te k stu literackiego zauważono, że te k st powinien c h arak ­ teryzować się pew ną Jednolitością tem atyczną”35. W odniesieniu do tekstów praw nych mówi się raczej o „koherencji”, czy naw et „spójności aksjologicznej”. W tym ujęciu zadaniem in te rp re ta to ra je s t ustalenie takiego znaczenia normy, by osiągnąć aksjologiczną spójność z zasada­ mi tej części system u, do której norm a przynależy.

33 Por. Z. Ziembiński, O rodzajach niezgodności norm, „Studia filozoficzne” 1978, nr 11; zob. także R. Sarkowicz, J. Stelmach, op. cit., s. 156; Z. Ziembiński, Logika..., s. 241.

34 Por. J. Wróblewski, op. cit., s. 137.

4.1.4. Zupełność

Ta cecha idealnego system u praw a oznacza, że w systemie nie m a luk, albo też, iż n a podstaw ie norm przynależnych do system u daje się orzec o każdym zachowaniu, że było zakazane, nakazane, czy też wzglę­ dem niego indyferentne (zupełność kw alifikacyjna systemu). Przyjm u­ ję, że luka oznacza pewien brak w systemie, który może mieć różnorod­ ny charakter. Mówi się między innym i o lukach aksjologicznych, gdy system praw a odbiega od wyobrażonego przez kogoś wzorca system u, o lukach logicznych, gdy jed n a norm a nakazuje w określonych okolicz­ nościach dokładnie to samo, czego in n a norm a zakazuje, oraz lukach konstrukcyjnych, gdy b ra k w system ie reguł niezbędnych do ważnego dokonania czynności konwencjonalnej, której system przyznaje okre­ ślone skutki praw ne36. Te ostatnie wydają się mieć najistotniejsze zna­ czenie. Chodzi bowiem o sytuacje, gdy n a przykład b ra k określenia postępow ania w danej sprawie, czy też sposobu dokonania czynności w oznaczonych okolicznościach37. Luki konstrukcyjne najbardziej od­ powiadają też potocznemu rozum ieniu tego słowa, które oznacza „miej­ sce nie zapełnione czymś, przerwę, wyrwę, szczelinę”38. A zatem w po­ jęciu tym nie mieściłyby się sytuacje, gdy norm y istnieją, ale są n ie­

słuszne, wieloznaczne, sprzeczne ze sobą39.

Niewątpliwie istotnym zagadnieniem są sposoby wypełniania luk. W nauce praw a adm inistracyjnego kw estią budzącą jeszcze wiele w ąt­ pliwości je st usuw anie luk przez analogię. Ta kw estia - jako specyficz­ n a dla w ykładni praw a adm inistracyjnego - zdominuje część opraco­ w ania dotyczącą wykładni systemowej w aspekcie zupełności system u40. Trudność polega n a tym, że już samo pojęcie analogii, a ściślej wnioskowania przez analogię, należy do zagadnień spornych w teorii

36 Por. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państw a i p r a ­

wa, 1992, s. 221 i n.

37 Por. Z. Ziembiński, P odstaw y sporów o „luki w prawie", PiP 1966, nr 2, s. 206-209.

38 Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 1995.

39 Por. E. Smoktunowicz, O lukach w praw ie administracyjnym, PiP 1970, nr 7, s. 30 i n. Zob. tenże, Analogia w praw ie adm inistracyjnym , Warszawa 1970. Wydaje się jednak, że częściej rozumie się pod pojęciem „luka” nie tylko luki praeter legem, lecz także o luki intra legem i contra legem, jako swego rodzaju błędy w systemie prawa. Por. także Z. Ziembiński, Podstawy sporów..., s. 215.

40 E. Smoktunowicz (O lukach..., s. 31-35) dokonał przeglądu prawa administra­ cyjnego materialnego i proceduralnego pod kątem występowania w nim luk prawa. Akty prawa administracyjnego obowiązujące obecnie wymagałyby również takiej kon­ frontacji.

praw a. Można przyjąć, iż w drodze analogii normę skierow aną na okre­ śloną sytuację lub określone podmioty stosuje się do innej sytuacji lub innych podmiotów, pod w arunkiem , że pomiędzy tym i sytuacjam i za­ chodzi podobieństwo w najistotniejszych pun k tach 41. Jeżeli ponadto, zgodnie z postulatem przedstaw ionym w nauce, ograniczy się rozw aża­ nia tylko do lu k o charakterze prawotwórczym i wówczas, by nie doszło do zatarcia różnicy między tw orzeniem praw a a jego stosowaniem , w yraźnie trzeb a zaznaczyć, że analogia je s t narzędziem wykładni p ra ­ wa i służy „zastosowaniu określonych przepisów praw a, a nie tw orze­ niu zupełnie nowych norm ”42.

W doktrynie podkreśla się, że dopuszczalność tej m etody w ykład­ ni zależna je s t od przyjętego system u w artości w konkretnej jego gałę­ zi43. Inaczej bowiem m usi być oceniane zawarcie przez strony umowy nienazw anej zgodnie z zasadą swobody umów i stosowanie do niej prze­ pisów Kodeksu cywilnego dotyczących czynności praw nych o podob­ nym charakterze, a inaczej stworzenie przez członków wspólnoty s a ­ morządowej alternatyw nego w stosunku do przewidzianych w ustaw ie o sam orządzie gm innym organu władzy44.

Czy w tak im razie analogia - rozum iana jak o analogia legis (z ustaw y) - jako m etoda w ypełniania lu k w praw ie adm inistracyjnym je s t dopuszczalna?

Odpowiedź uzależniona jest, ja k wspom niano, od w yróżnienia wartości, których realizow aniu służy prawo adm inistracyjne. Sform u­ łowanie pomocnej tu hierarchii wartości nie wydaje się być trudne a prio­

ri. Zresztą problem tkw i dużo wcześniej, w kw estiach zupełnie podsta­

wowych dla stosow ania praw a. Chodzi o konflikt między „sprawiedli­ wościowym”, odwołującym się do wartości pozaprawnych, a „praworząd- nościowym”, legalistycznym stosowaniem praw a45.

Przeciwko dopuszczalności analogii w praw ie adm inistracyjnym przem aw ia c h arak te r norm tej dziedziny praw a, wymóg pewności, s ta ­ bilności, jednolitości stosow ania praw a, zasada praworządności, zgod­ nie z którą organy adm inistracji publicznej działają n a podstawie i w gra­ nicach p raw a itp. Za dopuszczalnością analogii przem aw iają, między

41 Zob. W. Wolter, Elementy logiki, Wrocław 1962.

42 E. Smoktunowicz, Analogia w praw ie adm inistracyjnym , Warszawa 1970, s. 29 i n.

43 Por. J. Nowacki, Praworządność a analogia legis, PiP 1967, nr 3, s. 394. Rozwa­ żania Autora dotyczą wszakże tylko stosowania analogii w prawie cywilnym i karnym. 44 Por. wyrok NSA z 19.1.1995 r., II SA 1682/94; ONSA 1996 nr 4, poz. 186. Także wyrok NSA z 7.11.1996 r„ SA/SZ 742/96; ONSA 1997, nr 4, poz. 161.

45 Por. R. A. Tokarczyk, Sprawiedliwość jako naczelna wartość praw a, AUMCS Sectio G, XLIV, 1997, s. 158 i η.

innym i, względy elastyczności, skuteczności, efektywności i spraw no­ ści działań organów adm inistracji publicznej.

Przyglądając się bliżej takiem u zestaw ieniu argum entów można jednak stwierdzić, że nie są sobie aż ta k przeciwstawne jakby się mogło wydawać. Czy można jednoznacznie stwierdzić, że n a przykład przyzna­ nie pomocy m aterialnej w ram ach opieki społecznej, a więc w ram ach tzw. adm inistracji świadczącej, na podstawie normy prawnej wywiedzio­ nej za pomocą analogii godzi w zasadę praworządności? Zgoda n a posłu­ giwanie się analogią w tego typu i podobnych przypadkach, gdy ogólne przepisy nakładają n a adm inistrację obowiązek, a brak je st uregulowa­ nego trybu postępowania stanowi mniejsze zagrożenie dla interesu za­ równo publicznego ja k i indywidualnego niż przyzwolenie n a bezczyn­ ność, czy działanie w ogóle bez podstawy prawnej. Podany przykład z za­ kresu adm inistracji publicznej podważa też zarzut dotyczący charakteru praw a adm inistracyjnego z przewagą bezwzględnie obowiązujących. Or­ gany adm inistracji publicznej nie tylko wydają nakazy i zakazy działa­ nia i w celu ich wyegzekwowania stosują przym us państwowy, m ają ta k ­ że za zadanie ta k współorganizować rzeczywistość społeczną, by zapew­ niała ona możliwość realizowania podstawowych praw obywateli46.

Ponadto słusznym wydaje się pogląd, iż problem dopuszczalności analogii wymaga także odniesienia go do poszczególnych rodzajów norm praw a adm inistracyjnego będących podstawam i działań adm inistracji47.

Norm y upoważnieniow e w yznaczają u p raw n ien ia i obowiązki adresatów decyzji i ju ż takie określenie sugeruje ostrożność stosow a­ nia tu dom niem ań, czy analogii, bowiem organ adm inistracyjny stosu­ jąc władztwo w kracza w sferę najbliższą obywatelowi. Postulow ana

dopuszczalność analogii, o ile tym sposobem nie zostaną nałożone na obywateli nowe obowiązki, albo ograniczone praw a wydaje się być k ry ­ teriu m bardzo niepewnym . Rozstrzyganiu spraw adm inistracyjnych towarzyszy często konieczność w ażenia różnorakich i często sprzecz­ nych ze sobą interesów jednostek i grup obywateli. To, co bezpośrednio nie powoduje nałożenia obowiązku, czy ograniczenia praw a obywatela, mogłoby negatyw nie wpływać n a upraw nienia innych podmiotów p ra ­ wa. Nie budzi n ato m iast wątpliwości stosowanie analogii przy uznaniu adm inistracyjnym , ale tylko w obrębie dyrektyw wyboru konsekw en­ cji, a nie co do samego posługiwania się uznaniem 48.

46 Por. E. Smoktunowicz, Analogia..., s. 112-123.

47 Za M. Jaśkowską (Związanie decyzji administracyjnej ustawą, Toruń 1998, s. 86) przyjmuję podział norm prawa administracyjnego według J. Filipka (Rola prawa w dzia­

łalności adm inistracyjnej państwa, Warszawa 1974, s. 48 i n.), który wyróżnia: normy:

upoważnieniowe, o zakresie działania i właściwości, procedury i zadaniowe.

Odnośnie do dopuszczalności analogii do stosow ania pozostałych wyróżnionych rodzajów norm m usi być poczyniona uwaga, że zagadnie­ nie to wykracza poza ram y przyjęte dla tego opracowania49. Można tylko nadm ienić tylko, że większa elastyczność wydaje się być uspraw iedli­ wiona. Sam ustawodawca dopuszcza czasem domniemanie kompetencji, tworzące ram y dla ew entualnych działań w skazanych organów w sytu­ acjach nie przewidzianych wcześniej50. Analogia w prawie ad m in istra­ cyjnym procesowym umożliwiałaby wychodzenie z sytuacji tego typu, że ustaw odaw ca nie uregulował wyraźnie procedury działań w jakim ś ob­ szarze uregulowanej praw em m aterialnym działalności organu adm ini­ stracyjnego. Wówczas ten kierowałby się zasadą, że w analogicznych działach nie powinno się stosować odmiennej procedury51.

Nie ulega wątpliwości, że opowiedzenie się za całkowitą niedo­ puszczalnością analogii je s t nieuzasadnione. Trudno w skazać bowiem in n ą metodę u su w an ia luk w prawie w drodze w ykładni praw a. Poza tym porównując stopień luzu, ja k i pozostawia uznanie adm inistracyj­ ne, z luzem , który byłby dopuszczalny przy stosow aniu analogii, należy stwierdzić, że m niejsze zagrożenie ew entualnym naruszeniem praw obywateli niesie stosowanie analogii. Znajduje się ona w sferze praw a, która podlega kontroli sądu administracyjnego, natom iast uznanie, jako wybór konsekwencji, aż takiej kontroli nie podlega.

Jed n a k m usi zostać jasno postawiona granica stosow ania analo­ gii, podobnie ja k w nauce i orzecznictwie uczyniono to odnośnie stoso­ w ania u zn an ia adm inistracyjnego.

Po pierwsze, organ stosujący prawo nie może tym sposobem wy­ kraczać poza zakres wyznaczony zasadą działania n a podstawie i w g ra­ nicach praw a, a tym sam ym stanowić surogatu działalności ustaw o­ dawczej. Po drugie, organ nie może ograniczać praw lub nakładać no­ wych obowiązków n a obywateli. Po trzecie, decyzja o posłużeniu się m etodą analogii w ym aga każdorazowego wyważenia dóbr prawnych, o których realizacji zobowiązana je st adm inistracja publiczna i oceny

49 Zob. przyjęty model stosowania prawa.

50 Por. art. 6 w zw. z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, ustanawiające do­ mniemanie na rzecz gminy w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym w zakresie zadań własnych.

51 Za takim stanowiskiem opowiedział się Trybunał Konstytucyjny (Zob. Orz. z 20.12.1988 r., U10/88, OTK 1988, poz. 8, s. 121). M. Jaśkowska opowiada się za całkowitą dopuszczalnością stosowania analogii dla stosowania norm procesowych i norm o zakresie działania (op. cit., s. 88-91). Podobnie E. Smoktunowicz jest zdania, że żadne ograniczenia nie powinny mieć także miejsca dla stosowania przepisów po­ stępowania w drodze analogii z uwagi na ich służebny charakter, tj. urzeczywistnienie norm prawa materialnego (Niektóre zagadnienia..., s. 47-48).

skutków społecznych zastosow ania norm y w ybranej poprzez analogię. Po czwarte, analogia jako m etoda wyraźnie rozszerzająca obszar decy­ dowania organu adm inistracyjnego powinna być stosow ana ostrożnie i w wyjątkowych sytuacjach.

4.2. Wy k ła d n ia f u n k c jo n a l n a (celo w o ścio w a)

Dyrektywy w ykładni funkcjonalnej pozw alają ustalić znaczenie norm y ze względu n a jej kontekst funkcjonalny i różnorodne u w a ru n ­ kow ania społeczne, polityczne i ekonomiczne, w których norm a obo­ wiązuje. Przy każdorazowym stosow aniu norm y należy mieć n a uw a­ dze realizację w artości, stanowiących cel konkretnej regulacji prawnej. W tym ujęciu mówi się o wykładni celowościowej jako o rodzaju wy­ kładni funkcjonalnej52. Koresponduje ona z parem ią ratio est anim a

legis, w skazującą, że prawo je st świadomym narzędziem kształtow a­

nia stosunków społecznych, m a swoją treść i sens określane obrazowo jako „dusza p raw a”53. Konieczność stosow ania tego rodzaju w ykładni wyraża się jednoznacznie: „Znaczenie decydujące m a nie brzmienie słow­ ne ustawy, lecz zaw arte w niej dążenie do celu, nie verbum legis, lecz

vis ас potestas, określana przez ratio legis. K ażda w ykładnia w inna

być teleologiczna... Przepis ustaw y powinien być tłum aczony tak , żeby był najlepszym środkiem do osiągnięcia celu ustaw y”54.

W kw estii odpowiedzi n a pytanie, o czyje cele chodzi, czy histo­ rycznego twórcy norm y ja k chcą zwolennicy teorii statycznych, czy też aktualnego prawodawcy, czy samej normy, co postulują zwolennicy teo­ rii dynamicznych, w nauce praw a adm inistracyjnego postuluje się do­ syć jednoznacznie rezygnację z w ykładni historycznej55. Kierowanie się celowością norm y pozwala n a wydanie racjonalnego społecznie i poli­ tycznie rozstrzygnięcia, zwłaszcza, gdy ustaw odaw ca nie n ad ąża ze zm ianą aktów praw nych do zmieniających się okoliczności56.

62 Por. J. Wróblewski, op. cit., s. 143.

53 E. Smoktunowicz, Niektóre zagadnienia..., s. 33.

54 Zob. H. Reichel, Gesetz und Richterspruch. Zur Orientierung über Rechtsquel­

len und Rechtsanwendungslehre der Gegenwärt, Zürich 1915, s. 67; podaję za E. Smok-

tunowiczem, Niektóre zagadnienia..., s. 32. 55 J. P. Tamo, N SA a wykładnia..., s. 35.

56 W sprawie rozstrzygniętej wyrokiem z 26.8.1988 r. (SA/Wr 773/87; OSP 1990, z. 9, poz. 335, s. 748-752, z glosami: B. Adamiak, J. Borkowskiego, s. 752-756; W. Pio­ trowskiego, s. 756-758) NSA rozpatrywał, czy istniał na gruncie nie obowiązującej już ustawy z 26.10.1982 r. o postępowaniu wobec osób uchylających się od pracy (Dz.U. z 1982 r., Nr 35, poz. 229) obowiązek pracy. Skarżący został wpisany z mocy decyzji

W ykładnia celowościowa służy przede w szystkim potw ierdzeniu lub doprecyzowaniu efektów w ykładni językowej i systemowej. Poja­ w iają się je d n a k w orzecznictwie przykłady przedkładania w ykładni celowościowej n ad językową. I chociaż czasem dzieje się to za spraw ą in te rp re ta to ra wysokiej rangi - Sądu Najwyższego - je st to zabieg do­ syć niebezpieczny i może prowadzić do zarzutu wykładni contra legembl. W orzecznictwie NSA m ożna znaleźć wiele przykładów zastoso­ w ania w ykładni celowościowej jako czynnika niezbędnego dla u n ik a ­ n ia dowolności w ykładni w yrażeń ustawowych. Konieczne je st „wska­ zanie nie tylko uw arunkow ań zew nętrznych wynikających z chronio­ nych w artości w całym system ie praw a (...), ale i z w artości i zasad leżących u podstaw a k tu norm atyw nego”57 58. Postuluje się czasem doko­ nyw anie w ykładni zwłaszcza pojęć nieoznaczonych w szerszym kon­ tekście normatywno-aksjologicznym, podkreślając walory tendencji do odchodzenia od „formalno - dogmatycznej w ykładni (...) lub po prostu językowej egzegezy wybranego przepisu i przechodzenia do wykładni odwołującej się do całego system u praw a, nadrzędnego system u w arto­ ści, które leżą u jego podstaw ”59. Uważa się naw et, iż „pomijanie celu regulacji praw nej i u stalan ie jej znaczenia wyłącznie przy pomocy a n a ­ lizy słów je s t głównym i najczęściej występującym błędem w rozum ie­ niu i stosow aniu praw a adm inistracyjnego”60.

5. P

Model stosow ania praw a przytoczony wcześniej znajduje też za­ stosowanie w kw estii w yjaśnienia wspom nianej ju ż specyfiki pojęć nie­

administracyjnej wydanej na podstawie wymienionej ustawy do wykazu osób uporczy­ wie uchylających się od pracy z powodu odrzucania kierowanych do niego ofert pracy. W skardze do NSA zarzucił m.in. niezgodność tej ustawmy z Konstytucją PRL i normami prawa międzynarodowego. Mimo odmowy przyznania jednostce możliwości skutecz­ nego podnoszenia w postępowaniu przed sądem, że określony przepis prawa krajowe­ go sprzeczny jest z umową międzynarodową, która wówczas nie była formalnie źró­ dłem prawa wewnętrznie obowiązującego, NSA uznał, że intencją ustawodawcy nie było wprowadzanie przymusu pracy, lecz przeciwdziałanie zjawisku utrzymywania się ze źródeł nie ujawnionych. Zastosowanie zaś wykładni celowościowej pozwoliło na wydanie racjonalnego rozstrzygnięcia.

57 M.in. wyrok SN z 10.4.1986 r. (III ARN 178/86) OSPiKA 1987/9, s. 355. 58 Wyrok NSA z 20.11.1990 r., II SA 759/90; OSP 1991, nr 7-8, poz. 178. 59 W. Masewicz, OSP 1991, nr 7-8, s. 346-348.

oznaczonych (nieokreślonych, nieostrych, klauzul generalnych) i u zn a­ nia adm inistracyjnego (dawniej „swobodnego u zn an ia”).

Dawniej oba te zjawiska były ze sobą utożsam iane - luz decyzyjny związany z nieścisłością, nieostrością pojęć typu „słuszny interes stro ­ ny”, „ważny interes społeczny”, „zbędność nieruchomości n a cel wywłasz­ czenia”, „poważna szkoda”, „ważne względy” etc. łączony był z uznaniem adm inistracyjnym 61. Osiągnięciem doktryny i orzecznictwa było oddzie­ lenie wykładni pojęć nieostrych od uznania, gdyż ta pierw sza należy do sfery praw a i znajduje odzwierciedlenie w decyzji interpretacyjnej. U zna­ nie zaś, to ju ż zagadnienie późniejszego etap u stosow ania praw a, tj. wyboru możliwych konsekwencji praw nych następujący po subsumcji, a tym samym po u stalen iu znaczenia norm w efekcie wykładni.

W ykładnia pojęcia nieostrego, jako sform ułow ania budzącego wątpliwość, je s t obowiązkiem organu stosującego prawo. Oznacza to, iż decyzja in terp retacy jn a nie może polegać tylko n a stw ierdzeniu, że interpretow any zwrot norm atyw ny je st wieloznaczny, albo naw et bez znaczenia. Decyzja in terp retacy jn a m usi rozstrzygnąć, jak ie znaczenie nadaje tem u zwrotowi62. Wybór znaczenia powinien nastąpić zgodnie z ogólnie obowiązującymi regułam i wykładni. Przy czym jeszcze w tym m iejscu należy zwrócić uwagę, że zwłaszcza w interp retacji pojęć nie­ ostrych ogromne znaczenie m a systemowa i celowościowa w ykładnia praw a z uw agi n a niem al definicyjną niepewność wykładni językowej.

Pojęć nieostrych nie należy wszakże oceniać tylko negatywnie jako przejaw u niedoskonałości techniki ustawodawczej. J e s t to także w yra­ zem zaufania ustaw odaw cy (może czasem nadm iernego i wym uszone­ go) do podmiotów stosujących prawo, że będą potrafiły nieostrość sfor­ m ułowań w ykorzystać dla realizacji ich zadań.

Przejaw em swobody pozostawionej organowi je s t również u z n a ­ nie adm inistracyjne, bez którego tru d n o sobie wyobrazić możliwość skutecznego i elastycznego adm inistrow ania. Trzeba by było wówczas założyć, że ustaw odaw ca je st w stanie z góry przewidzieć możliwe s ta ­ ny faktyczne i precyzyjnie sformułować norm y praw ne, by stosujące­ m u prawo nie pozostawiać żadnych luzów decyzyjnych.

N a podstaw ie analizy tekstów praw nych stw ierdzić można, że najczęstszą fu rtk ą do u zn an ia je s t zwrot „organ może” lub podobny63.

61 O pojęciu luzu m.in. M. Król, Pojęcie luzu normatywnego stosowania prawa, PiP 1979, nr 4, s. 62; w opracowaniu tym pomijam luz walidacyjny (dotyczący obowią­ zywania prawa) i dowodowy (dotyczący badania stanu faktycznego sprawy), choć nie­ wątpliwie mają one wpływ na kształt finalnej decyzji stosowania prawa.

62 Por. J. Wróblewski, op. cit., s. 119.

63 Możliwe są oczywiście inne. Za J. Zimmermannem podaję: organowi służy pra­ wo, organ jest upoważniony, dopuszczalne jest, wymaga zgody.

W ystąpienie jed n ak takiego zwrotu nie przesądza, że wówczas z za­ wsze m am y do czynienia z uznaniem . Z analizy kon tek stu danej normy daje się czasem wywnioskować, że je st to w istocie obowiązek organu.

Umieśćmy jeszcze raz uznanie adm inistracyjne w decyzyjnym modelu stosow ania praw a. O rgan adm inistracyjny zbadał ju ż stan fak­ tyczny sprawy, dokonał interpretacji odpowiednich norm prawnych, wcześniej podejmując tzw. decyzję walidacyjną o ich obowiązywaniu, dokonał subsum pcji - czyli „pogodził” sferę fak tu ze sferą praw a i stoi przed koniecznością dokonania wyboru między dozwolonymi przez tę zinterpretow aną ju ż norm ę możliwymi w danym stanie faktycznym rozstrzygnięciam i. To nie je st kw estia wyboru znaczenia normy, ani kw estia u stalen ia, czy je s t ona względnie, czy bezwzględnie obowiązu­ jąca. U znanie to wybór dopuszczalnych przez ustaw ę, równowartościo­

wych praw nie skutków, które decyzja ta wywoła n a przyszłość64. Oczywiście, skoro za modelem przyjmujemy adm inistracyjne po­ stępowanie jurysdykcyjne jako sekwencję pewnych zdarzeń w czasie, to wykorzystanie w określony sposób luzu interpretacyjnego wpływa za­ sadniczo n a wykorzystanie luzu przy stosowaniu uzn an ia ad m in istra­ cyjnego. Może tu dojść do swoistego paradoksu - u staw a „daruje” orga­ nowi dwa luzy, ale jeden z nich - interpretacyjny - może pełnić funkcję ograniczającą luz uznaniowy65. Obydwa momenty swobody organu umoż­ liwiają elastyczne dopasowywanie się do zmieniających się dynamicznie stanów faktycznych, lecz m uszą każdorazowo znaleźć jasn e i wyczerpu­ jące w ytłum aczenie w uzasadnieniu a k tu adm inistracyjnego.

Kw estia, w którym m iejscu procesu stosow ania praw a pojawi się luz i w jak im „natężeniu” nie je s t także obojętna dla kontroli wykony­ w ania adm inistracji publicznej przez sąd adm inistracyjny. Zastosowa­ nie luzu przy in terp retacji pojęć nieoznaczonych podlega ocenie sądu adm inistracyjnego, ale także powoduje, że swoista „odpowiedzialność” za sprawow anie adm inistracji przesuw a się bardziej w k ieru n k u sądu. K ontrola luzu uznaniowego tylko w kontekście jego legalności przesu­ wa tę „odpowiedzialność” n a organy adm inistracji. W tej dziedzinie wypracowano określone stan d ard y korzystania z luzów adm

inistracyj-64 Por. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 63.

65 Por. J. Zimmermann, op. cit., s. 117. To zjawisko wzajemnego ograniczania się luzów odnosi się oczywiście także do luzu walidacyjnego i dowodowego. O zasadni­ czych dyrektywach korzystania przez administrację z luzów decyzyjnych pisze Z. Kmie- ciak, Ogólne zasady p raw a i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 99 i n., który wskazuje na takie dyrektywy m.in. w Rekomendacji nr R(80)2 Komitetu Ministrów Rady Europy z 11.3.1980 r. o wykonywaniu przez organy administracji wła­ dzy dyskrecjonalnej.

nych. Czy je d n ak odpowiada tem u „rzeczywistość adm inistracyjna”? Odpowiedzi m ożna poszukać w orzecznictwie NSA66.

6. SAMOWYKONALNOŚĆ NORM

Ratyfikowane umowy międzynarodowe ogłoszone w D zienniku U staw RP zgodnie z art. 91 u s t.l K onstytucji stanow ią cześć krajowego porządku praw nego i mogą być stosowane bezpośrednio67. Czy oznacza to, że obywatel lub organ stosujący prawo adm inistracyjne może powo­ łać się n a każd ą norm ę z ratyfikowanej umowy międzynarodowej?

Umowy międzynarodowe to specyficzne źródło praw a w ew nętrz­ nego. Nie wszystkie norm y praw a międzynarodowego cechuje precyzja, przejrzystość i bezwarunkowość; wiele z nich to ogólnie sformułowane deklaracje polityczne. Dlatego nie wszystkie da się stosować bez potrze­ by w ydania aktów implementacyjnych, czyli po prostu bezpośrednio68. W literatu rze „nadawanie się” norm do stosowania wprost, bez dodatko­ wej konkretyzacji określa się jako problem samowykonalności norm.

Koncepcję norm samowykonalnych (self - executing) rozwinęło orzecznictwo am erykańskie, jako takich, które działają „same z sie­ bie”, bez pomocy ustaw odaw stw a wewnętrznego. K onstytucja RP choć pojęciem samowykonalności nie posługuje się w prost, zawęża je do obo­ w iązku konkretyzacji ustaw ą. W skazuje n a to zwrot z art. 91 ust. 1 in

fin e : „chyba że jej (tzn. umowy - J. N.) stosowanie je s t uzależnione od

w ydania ustaw y”69. Oznacza to, iż w świetle Konstytucji norm a praw a międzynarodowego nie będzie mieć c h arak teru samowykonalnego, gdy jej zastosow anie uzależnia się - w brak u niedostatecznego rozwinięcia i doprecyzowania postanow ień - tylko od w ydania ustawy, a nie n a przykład rozporządzenia.

66 Zob. np. wyrok NSA z 21.12.1992 r., V SA 1329, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 99, s. 291 i n.; wyrok NSA z 26.8.1999 r., V SA 708/99, OSP 2000, z. 9, poz. 134, s. 451 i n., wyrok NSA z 27.1.2000 r., V SA 1160/99, nie publ.

67 Art. 91 ust. 1 Konstytucji RP: „Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego po­ rządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależ­ nione od wydania ustawy”.

68 Por. A. Wyrozumska, Formy zapewnienia skuteczności norm praw a m iędzyna­

rodowego w porządku krajowym, [w:] Prawo międzynarodowe i wspólnotowe w we­ wnętrznym porządku prawnym , pod red. M. Kruk, Warszawa 1997, s. 82.

69 Zwraca na to uwagę R. Kwiecień, Prawo międzynarodowe a prawo wewnętrzne

Z uw agi n a nieostre k ry teria w yróżniania norm samowykonal- nych trudnością bezpośredniego stosow ania praw a międzynarodowego je s t ich odróżnienie od tych norm, które w ym agają doprecyzowania w drodze ustawy. I o ile konkretność sformułowań umowy nie m usi być b ad an a n a przykład w przypadku norm Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, czy też dw ustronnych umów o u n ik an iu podwójnego opo­ datkow ania, to w przypadku innych umów często zachodzi ta k a potrze­ ba. In terp retacja zależeć może od przychylności praw u m iędzynarodo­ wemu ze strony organu orzekającego, który odczytuje najczęściej nie wyrażoną w prost intencję stron co do bezpośredniego stosow ania jego postanowień.

P raktyczną konsekw encją stw ierdzenia samowykonalności jest, ja k już stwierdzono, możliwość powoływania się n a umowę m iędzyna­ rodową jako źródło bezpośrednich praw i obowiązków przed sądem i in ­ nym krajowym organem stosującym prawo. W orzecznictwie NSA moż­ n a znaleźć wiele przykładów n a to, iż umowy międzynarodowe, zwłasz­ cza konwencje dotyczące praw człowieka, stanow ią coraz częściej jeśli nie podstaw ę rozstrzygnięcia, to przynajm niej czynnik znacząco wpły­ wający n a in terp retację norm praw a krajowego, k tó ra nie może być sprzeczna z postanow ieniam i praw a międzynarodowego70.

J a k więc odnieść uwagi dotyczące samowykonalności do poruszo­ nych wcześniej zagadnień wykładni praw a adm inistracyjnego, a zwłasz­ cza często zam ieszczanych w tra k ta ta c h pojęć nieoznaczonych? Gdzie w modelu stosow ania umieścić stw ierdzanie samowykonalności?

A naliza te k stu prawnego pod kątem jego samowykonalności wy­ nik a z faktu, że um owa m iędzynarodowa je st specyficznym źródłem praw a, które często zaw iera nieprecyzyjne deklaracje polityczne. In ­ terp retacja pojęć nieoznaczonych polega n a w ykładni konkretnej nor­ my samowykonalnego tra k ta tu , zachodzi więc n a innym etapie stoso­ w ania praw a, tj. wyboru podstawy prawnej. Skutkiem stw ierdzenia

70 Zob. na przykład: uchwała składu 7 sędziów NSA z 17.5.1999 r., OSA 2/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 110; wyrok NSA z 5.6.1991 r., II SA 35/91, ONSA 1991, nr 3—4, poz. 64 (tu NSA stwierdził wprost, że akty prawa międzynarodowego uznane za samo- wykonalne muszą być uwzględniane w działalności organów stosujących prawo); wy­ rok NSA z 31.3.1999 r., V SA 1819/98, ONSA 2000, nr 2, poz. 67; uchwała składu 7 sędziów NSA z 23.3.1998 r., OPS 10/97, ONSA 1999, poz. 75; wyrok NSA z 7.12.1999 r, V SA 726/99, nie publ.; wyrok NSA z 16.8.1999 r., V SA 708/99, OSP 9/2000. Zob. także J. Borkowski, Prawo międzynarodowe w orzecznictwie sądu administracyjnego, AUWr 1999, nr 2154, s. 50 i n. oraz M. Woźniak, Umowa międzynarodowa w nauce polskiego

praw a administracyjnego [w:] Status i pozycja jednostki w praw ie publicznym , AUWr

niesam owykonalności powinno być niezastosow anie praw a m iędzyna­ rodowego, n ato m iast zastosow ania normy zawierającej pojęcie nieostre odmówić nie można. Jeżeli zaś pojęcie nieostre znajduje się w tr a k ta ­ cie, to jego in terp retacja powinna mieć miejsce ju ż po zakwalifikowa­ niu norm y traktatow ej jako samo wykonalnej.

W przeciw ieństw ie do stosow ania pojęć nieoznaczonych, n a pod­ staw ie analizy uzasad n ień orzeczeń NSA tru d n o stwierdzić, czy orga­ ny stosujące praw o przeprow adzają wnioskowanie, wynikiem którego byłaby konkluzja, że dany tr a k ta t nadaje się do zastosow ania wprost. Można je d n ak tw ierdzić, że organy stosujące prawo intuicyjnie doko­ nują takiej analizy, co znajduje wyraz w tym , że sam ow ykonalna nor­ m a p raw a międzynarodowego je s t podstaw ą w ydania decyzji i wymie­ nia się nią w sentencji wyroku. Zaś gdy norm a je s t niesam owykonal- n a służy tylko do uzasad n ien ia orzeczenia lub jako dodatkowe źródło in terp retacji w rozstrzygnięciu w ydanym w oparciu o norm ę praw a krajowego.

K w estia stosow ania praw a międzynarodowego, a w przyszłości być może praw a wspólnotowego, je s t jeszcze stosunkowo mało opraco­ w anym zagadnieniem w polskiej literaturze. Je d n a k zw iększająca się rola praw a stanowionego n a płaszczyźnie ponadnarodowej w w ew nętrz­ nym porządku praw nym nie pozwala wątpić, że będzie to te m a t często analizow any tak że w nauce praw a adm inistracyjnego.