Marek Szydło
Państwo jako przedsiębiorca :
wybrane zagadnienia prawne
Kwartalnik Prawa Publicznego 2/1/2, 141-166ROK II · NR 1 -2 /2 0 0 2 · UKSW - WARSZAWA · TNOiK - TORUŃ · ISSN 1642-9591
M arek Szydło *
PAŃSTWO JAKO PRZEDSIĘBIORCA
WYBRANE ZAGADNIENIA PRAWNE
1. Państwo, jako organizacja całego społeczeństwa, oraz podmiot dys ponujący zwierzchnią władzą może zachowywać się wobec rynku i tkw ią cych u jego podstaw mechanizmów ekonomicznych w dwojaki sposób. Z jednej strony w ykorzystuje in stru m en ty o charakterze regulacyjnym i adm inistracyjnym , reglam entując przez to postępowanie uczestników obrotu gospodarczego i władczo ingerując w działanie gospodarki. Z d ru giej strony państw o samo staje się uczestnikiem gry rynkowej, wyko rzystując przy tym do prow adzenia działalności gospodarczej in sty tu cje praw a cywilnego, ta k ja k to czynią pryw atni przedsiębiorcy. Ta d ru ga sytuacja, wywołująca swoiste dla niej problemy praw ne, będzie s ta nowiła przedm iot niniejszego opracowania* 1. W celu lepszego zrozum ie nia współczesnej działalności gospodarczej państw a, niezbędne wydaje się przypom nienie podstawowych zagadnień z tym związanych w uję ciu historycznym . N astępnie wypadnie się zastanow ić n ad dopuszczal nością publicznej działalności gospodarczej w świetle unorm ow ań kon- stytucyjnoprawnych. Warto również zwrócić uwagę n a to, ja k
omawia-* Mgr Marek Szydło - doktorant w Zakładzie Prawa Administracyjnego Gospo darczego, Uniwersytet Wrocławski
1 Na temat relacji państwo-gospodarka zob. szerzej A. Karpiński, Zakres inter
wencji pań stw a we współczesnych gospodarkach rynkowych. Próba uogólnienia do świadczeń praktyki światowej, Ossolineum 1992, s. 11 i n.; K. Markowski, Rola p a ń stwa w gospodarce rynkowej, Warszawa 1992, s. 13 i n.; C. Kosikowski, Zadnia p a ń stwa w zakresie zm iany typu gospodarki [w:] Państwo i prawo w gospodarce rynkowej. Problemy dostosowawcze, pod. red. C. Kosikowskiego, Łódź 1993, s. 5 i n.; tegoż, Pol skie publiczne praw o gospodarcze, Warszawa 2001, s. 60 i n.; M. Zdyb, Publiczne prawo gospodarcze, Kraków-Lublin 1997, s. 387 i n.; K. Sobczak, Działalność gospo darcza. Uregulowania prawne, Warszawa 2001, s. 43 i n.
Marek Szydło
ny problem został rozwiązany w innych porządkach prawnych, a zwłasz cza w praw ie U nii Europejskiej. Ma to bowiem duże znaczenie dla Pol ski, k tóra aspiruje do członkostwa w tej organizacji i m usi harm onizo wać swój system praw ny z praw em wspólnotowym.
2. Podejm ow anie i prow adzenie bezpośredniej działalności gospo darczej przez państw o łączy się z pow staniem i rozwojem w łasności publicznej. Zjawisko to m a zatem bardzo odległe u zasad n ien ie h isto ryczne. P ow stanie w łasności publicznej odnosi się bowiem do okresu, w którym n astąp iło rozdzielenie w łasności i sk arb u panującego n a w łasność i sk arb pryw atny oraz n a w łasność i sk arb publiczny. Roz miary, sposoby w ykorzystywania, a także znaczenie własności publicz nej (zbiorowej) zm ieniały się w poszczególnych form acjach społeczno- ekonomicznych, pozostając w ścisłym zw iązku z realizacją podstaw o wych funkcji p a ń stw a oraz przyjm ow aną przez dane państw o ideolo gią ekonom iczną2.
W drugiej połowie XIX w., gdy ujaw niły się ekonomiczne, społecz ne i polityczne niedostatki kapitalizm u wolnokonkurencyjnego, powstała pilna potrzeba przeznaczenia znacznych środków rzeczowych i fin an sowych n a rozbudowę urządzeń in frastru k tu ry technicznej i społecznej gospodarki. Ryzyko gospodarcze związane z tym przedsięwzięciem i brak wystarczającej aktywności pryw atnych właścicieli sprawiły, że państw o m usiało zaangażować się bezpośrednio w działalność gospodarczą. Rów nież względy polityczne, społeczne oraz względy bezpieczeństw a spo wodowały, że państw o zaczęło organizować w łasne przedsiębiorstw a zbrojeniowe, a w określonych dziedzinach gospodarki korzystać szerzej z monopolu praw nego i monopoli skarbowych3.
Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości w 1918 r. w rękach p ań stw a pozostała pew na ilość zakładów przemysłowych, stanow ią cych poprzednio własność rządów p ań stw zaborczych. Zakłady te pro wadzone były częściowo bezpośrednio n a rach u n ek Skarbu, a częścio wo w ydzierżaw iane4 *. W następnych latach rząd nabyw ał jeszcze pew ne udziały w przedsiębiorstw ach pryw atnych. Państw o stw arzało w ła snym przedsiębiorstw om bardzo korzystne w arunki funkcjonowania:
2 J. Chwiałkowska, Sektor państwowy w gospodarce rynkowej [w:] Państwo i p ra
wo w gospodarce rynkowej..., s. 51-52; zob. też N. Gajl, Skarb Państwa, Warszawa
1996.
3 Ibidem, s. 52-53; por. także W. Mateńko, Zagadnienie monopoli skarbowych
w Polsce, Warszawa 1939, s. 40 i n.
4 Z. Landau, J. Tomaszewski, Gospodarka Polski międzywojennej, 1.1, Warszawa 1967, s. 90.
udzielało im dużych zamówień oraz udzielało tan ich kredytów z b a n ków państw ow ych5.
Znaczna część przedstaw icieli nau k i praw a hołdowała wówczas tendencjom etatystycznym i opowiadała się za bezpośrednim udziałem państw a w działalności gospodarczej. Podnoszono w związku z tym następujące argum enty: 1) działalność gospodarcza daje pań stw u moż liwość pozyskiw ania dochodów, które umożliwią zaspokojenie potrzeb budżetowych; 2) działalność gospodarcza pań stw a powinna być prow a dzona w dziedzinach ważnych dla bezpieczeństwa k ra ju lub dla gospo dark i narodowej (koleje, przedsiębiorstw a kom unikacyjne, górnicze, energetyczne); byłoby rzeczą niebezpieczną dla interesów państw a, gdyby te dziedziny zostały opanowane przez k ap itał pryw atny; 3) po dejmowanie działalności gospodarczej przez państw o je s t właściwym in stru m en tem przeciw działania postępującej kartelizacji gospodarki i leży przez to w interesie społeczeństwa (konsum entów)6.
Do roku 1927 podstawowymi form am i organizacyjnym i państw o wej działalności gospodarczej były różnego rodzaju jednostki organiza cyjne funkcjonujące w ram ach struktury adm inistracji państwowej i pod dane w zw iązku z tym reżimowi praw a publicznego. W spólną cechą tych jednostek było to, iż zarządzane były m etodam i nie „handlowymi”, lecz „adm inistracyjnym i”7.
W 1927 r. zostało wydane rozporządzenie Prezydenta RP o wy dzieleniu z adm inistracji państwowej przedsiębiorstw przemysłowych, handlowych i górniczych oraz ich komercjalizacji8. N a jego podstawie wydzielone przez Radę M inistrów przedsiębiorstw a uzyskiwały osobo wość praw ną i były odtąd zarządzane w edług zasad gospodarki handlo wej. Otrzym yw ały n a własność m ajątek ruchomy, n ato m iast właścicie lem nieruchom ości posiadanych przez przedsiębiorstw a pozostaw ał Skarb P aństw a, a przedsiębiorstwom przysługiw ał wobec nich tzw. „za rząd powierniczy i użytkow anie”. Podobna w istocie konstrukcja ko mercjalizacji znalazła także zastosowanie, n a podstawie odrębnych roz porządzeń Prezydenta RP, wobec ta k dużych przedsiębiorstw, ja k
Pol-6 Z. Landau, J. Tomaszewski, Gospodarka Polski międzywojennej, t. II, Warsza wa 1971, s. 63.
6 B. Hełczyński, Komercjalizacja przedsiębiorstw państwowych na tle polskich
przepisów prawnych, Warszawa 1929, s. 11 i n.; zob. też S. Starzyński, Rola państw a w życiu gospodarczym, Warszawa 1929; natomiast stanowisko przeciwne do etatystycz
nego zajmowali m.in. A. Wierzbicki, Zagadnienie etatyzm u i neoetatyzmu w Polsce, Warszawa 1929; A. Krzyżanowski, Bierny bilans handlowy, Kraków 1928.
7 A. Walaszek-Pyzioł, O istocie komercjalizacji przedsiębiorstw państwowych [w:]
Gospodarka, adm inistracja, samorząd, Poznań 1997, s. 523-530.
Marek Szydło
skie Koleje Państw ow e (1930), Polska Poczta, Telegraf i Telefon (1928) oraz wobec czterech monopoli skarbowych (tytoniowego, solnego, spi rytusowego i loteryjnego)9.
W latach trzydziestych zaczęto n a dość szeroką skalę tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółki akcyjne z wyłącz nym lub przekraczającym 90% udziałem Skarbu P a ń stw a 10.
Po drugiej wojnie światowej w Polsce, podobnie ja k w innych państw ach socjalistycznych, podjęto na szeroką skalę działania nacjo nalizacyjne i wywłaszczeniowe. W ich efekcie zlikwidowano z czasem praw ie zupełnie p ry w atn ą własność środków produkcji, a dom inującą pozycję zajęło m ienie ogólnonarodowe (własność państwowa). Państw o wa działalność gospodarcza zdominowała gospodarkę, w której sektor pryw atny stanow ił m argines. Państw o prowadziło swoją działalność przy w ykorzystaniu dwóch zasadniczych rodzajów s tru k tu r organiza cyjno-prawnych. Były to formy przedsiębiorstw państwowych oraz tzw. państw ow ych jed n o stek organizacyjnych nie będących przedsiębior stw am i11.
Po początkowych próbach adaptacji rozw iązań przedwojennych (przedsiębiorstwo w postaci skomercjalizowanej) stworzono dla przed siębiorstw nowy reżim praw ny w postaci dekretu z 26.10.1950 r. o przed siębiorstw ach państw ow ych12. Nie zapew niał on jed n ak efektywności w realizow aniu zadań gospodarczych i był w yrazem scentralizowanego system u zarząd zan ia gospodarką13.
Próbę zm iany koncepcji przedsiębiorstw a państwowego podjęto n a p o c z ą tk u l a t o siem d zie siąty c h , czego w y razem b y ła u s ta w a z 25.9.1981 r. o przedsiębiorstw ach państwowych. Nie przyniosła ona wszakże spodziewanych efektów i nie zapobiegła postępującej niew y dolności gospodarki nakazowo-rozdzielczej.
3. W 1989 r. rozpoczął się proces odchodzenia od nadmiernej in g e re n c ji p a ń s tw a w g o sp o d ark ę. P rz e ja w e m teg o b y ła u s ta w a z 23.12.1988 r. o działalności gospodarczej14, k tó ra proklam ow ała zasa
9 Zob. szerzej A. Chełmoński, Komercjalizacja polskich kolei państwo jako zag a d
nienie praw ne, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1927, z. 1, s. 35 i n.;
A. Walaszek-Pyzioł, op. cit., s. 530 i n.
10 Zob. T. Bernadzikiewicz, Mała Reforma etatyzm u, Warszawa 1937, s. 70 i n. 11 C. Kosikowski, Polskie publiczne prawo gospodarcze..., s. 245.
12 Dz. U. z 1960 r. Nr 18, poz. 11.
13 Na ten temat zob. S. Buczkowski, Przedsiębiorstwo państwowe. Charakterysty
ka praw na, Warszawa 1948; L. Bar, Położenie prawne przedsiębiorstwa państwowego w sferze praw a administracyjnego, Warszawa 1968; T. Rabska, Przedsiębiorstwo p a ń stwowe jako podm iot adm inistracji gospodarczej, Poznań 1966.
dę wolności gospodarczej oraz równości wszystkich podmiotów gospo darczych (art. 1 ustaw y). W prowadzenie do porządku prawnego prze pisów o „wolności” gospodarczej zostało uznane za przejaw formalnego respektow ania obiektywnych praw ekonomicznych rządzących życiem społecznym15. Z formalnego pun k tu widzenia oznaczało to zm ianę u stro ju gospodarczego naszego państw a. Tzw. „socjalistyczny” ustrój gospo darczy, cechujący się generalnie brakiem wolności gospodarczej rozu m ianej jako zasada, zastąpiony został form alnie ustrojem „gospodarki rynkowej”, opierającym się na zasadach wolności gospodarczej i wolnej konkurencji podmiotów gospodarczych16. Równocześnie nowy a rt. 6 Konstytucji17 głosił, że „Rzeczpospolita Polska gw arantuje swobodę dzia łalności gospodarczej bez względu n a formę własności”. W związku z tym pojawił się w doktrynie spór praw ny dotyczący tego, czy beneficjentem wolności gospodarczej może być państwo. Spór ten pozostaje ak tu aln y również obecnie, pod rządam i Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r.18, której art. 20 stanowi, iż podstaw ą ustroju gospodarcze go RP je s t społeczna gospodarka rynkowa oparta n a wolności działal ności gospodarczej, własności pryw atnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych. W zw iązku z powyższymi reg u la cjami wyłoniły się dwie w zasadzie grupy poglądów.
Zdecydowanymi przeciwnikam i odnoszenia swobody (wolności) działalności gospodarczej do podmiotów władzy publicznej są S. B ier n a t i A. W asilewski. Wolność gospodarcza je st bowiem je d n ą z praw nych gw arancji praw obywateli wobec pań stw a i innych podmiotów publicznych. Tym sam ym nie może się odnosić do podmiotów, przed których nieuzasadnioną ingerencją m a bronić19. Z samego tylko faktu, że państw o (Skarb Państw a) dysponuje m ieniem , nie wynika jeszcze dom niem anie wolności i autonom ii w zakresie możliwości podejmowa n ia i prow adzenia działalności gospodarczej (inaczej aniżeli m a to m iej sce w odniesieniu do osób fizycznych i tworzonych przez nie w celu prowadzenia działalności gospodarczej jednostek organizacyjnych). Gdy chodzi o działalność gospodarczą, organy władzy publicznej mogą ją podejmować i prowadzić tylko wtedy, gdy w yraźny przepis praw a ta k
15 S. Lautsch-Bendkowski, Nowe przepisy o podejmowaniu i prowadzeniu d zia ła l
ności gospodarczej, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” 1989, nr 7, s. 198.
16 M. Waligórski, Nowe praw o o działalności gospodarczej, Poznań 2001, s. 49. 17 Ustawa z 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Dz.U. Nr 75, poz. 444.
18 Dz.U. Nr 78, poz. 483.
19 A. Wasilewski, Działalność gospodarcza a funkcje i zadania gm in, „Samorząd Terytorialny” 1991, nr 11-12, s. 131.
Marek Szydło
stanow i i to w zakresie, w jakim okazuje się to niezbędne dla realizacji zadań publicznych, które zostały im powierzone20. Obowiązuje tu bo wiem reguła, iż nie m ożna domniemywać kom petencji organów adm i nistracyjnych21. Dlatego należy stanąć n a stanow isku, że w w ypadku tych organów nie je s t ani możliwe, ani też praw nie dopuszczalne do m niem anie n a rzecz „swobody” lub „wolności” ich działania w ogóle, w tym także n a rzecz „wolności gospodarczej”22.
Za ograniczonym zakresowo rozum ieniem wolności gospodarczej opowiada się też J. Grabowski, który rozpatruje ją jako jed n ą z wolno ści obywatelskich. W aspekcie wolnej przedsiębiorczości dotyczy ona układu stosunków prawnych: podmiot gospodarczy - organy adm ini stracji państw ow ej23.
K. Strzyczkowski zauw aża, że nie mogą być podm iotam i praw podstawowych te osoby praw a prywatnego, których jedynym akcjona riuszem je s t podmiot praw a publicznego24. Znaczyłoby to, że wolność gospodarcza nie dotyczy np. jednoosobowych spółek Skarbu Państw a.
Również S. Dudzik sytuuje wolność gospodarczą wśród podsta wowych praw osoby ludzkiej. Do istoty tych praw należy to, że chronią one w szerszym lub węższym zakresie przed ingerencjam i ze strony władzy publicznej. N atom iast władze publiczne powołane zostały do zapewnienia rzeczywistej możliwości korzystania przez człowieka z przy sługującej m u wolności, w tym z wolności działalności gospodarczej, nie zaś do partycypacji w tej wolności. Co więcej, w stosunku do pod miotów władzy publicznej, ustaw odaw ca u stan aw ia z g ru n tu odm ien ną zasadę, tj. wymóg działania w każdym przypadku „na podstaw ie i w granicach p raw a”. Nie m a zatem tu ta j m iejsca n a jakąkolw iek swo bodę, a całość działalności tych podmiotów w inna łączyć się zawsze z wykazaniem stosownej dla danego rodzaju aktywności podstawy praw nej oraz odbywać się w ram ach przez prawo wyznaczonych25.
20 S. Biernat, A. Wasilewski, Ustawa o działalności gospodarczej, Komentarz, Za- kamycze 1997, s. 35.
21 S. Biernat, Podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej - wolność
gospodarcza de lege lata i de lege ferenda, „Przegląd Prawa Handlowego” 1994, nr 9,
s. 10.
22 S. Biernat, A. Wasilewski, op. cit., s. 35.
23 J. Grabowski, Prawne granice wolności gospodarczej [w:] Rozprawy z prawa cywilnego i ochrony środowiska, Katowice 1992, s. 64 i n.
24 K. Strzyczkowski, Rola współczesnej adm inistracji w gospodarce, Warszawa 1992, s. 59.
25 S. Dudzik, Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego, Zakamycze 1998, s. 88-90.
W opinii K. Pawłowicz celem zm ian ustrojowych podjętych po 1989 r. było sprowadzenie działalności gospodarczej podmiotów publicz nych zawsze do w yjątku. Chodziło o pójście w kieru n k u odbudowy za sady przeciwnej, tj. wolności (podmiotowości) gospodarczej jednostek (i tworzonych przez nie organizacji). N atom iast odnoszenie pojęcia wol ności gospodarczej do państw a zaciera różnicę między aktywnością pry w atn ą (wolnością) a wyjątkowym udziałem państw a w gospodarce (pra wem). Działalność gospodarcza prowadzona je s t co do zasady z wyko rzystaniem własności pryw atnej, oraz - jako w yjątek - własności pu blicznej (gminy, Skarbu Państw a). Do działalności gospodarczej pry w atnej, i tylko do niej, może być logicznie odnoszona kategoria wolno ści gospodarczej, której głównym regulatorem je st prawo prywatne, i któ rą to wolność jednostkom pryw atnym państw o gw arantuje. Do działal ności zaś podmiotów publicznych (Skarbu Państw a, przedsiębiorstw państwowych, jednoosobowych spółek S k arb u Państw a) zasadnie i po praw nie może być odnoszona jedynie kategoria p raw a26.
Podobnie bezzasadnym je st odnoszenie do publicznych podmio tów (też gospodarczych) kategorii samodzielności, która sensownie może być łączona (a i to względnie) z przedsiębiorczością pryw atną. Publicz ne podmioty gospodarcze nigdy nie są samodzielne w znaczeniu, w j a kim sam odzielne są jednostki pryw atne27
Z drugiej strony istnieje liczna grupa autorów uważających, że co do zasady również państw o może być adresatem norm praw nych pro klam ujących wolność gospodarczą. Wyraźnie stw ierdza to A. Walaszek- Pyzioł, której zdaniem z treści dawnego art. 6 Konstytucji wynika „praw n a legitym izacja P ań stw a do podejmowania i prow adzenia działalno ści gospodarczej w ogóle”28. Wolą ustawodawcy było objęcie swobodą działalności gospodarczej zarówno podmiotów pryw atnych, ja k i pod miotów działających w oparciu o m ienie państw ow e29. Równocześnie należy zastrzec, że prawo tej ostatniej kategorii podmiotów do swobod nego podejm owania i prow adzenia działalności gospodarczej nie je st norm atyw nym usankcjonow aniem wolności tych podmiotów, lecz kon strukcją p raw n ą zastosow aną przez ustawodawcę w celu zapew nienia państwowym podmiotom gospodarczym możliwie najszerzej, chronio nej praw nie, samodzielności decyzyjnej, k tó ra je s t niezbędnym w
arun-26 K. Pawłowicz, Wolność gospodarcza [w:] C. Banasiński, H. Gronkiewicz-Waltz, R. Kaszubski, K. Pawłowicz, D. Szafrański, M. Wierzbowski, M. Wyrzykowski, Prawo
gospodarcze. Zagadnienia administracyjno-prawne, Warszawa 2001, s. 72-73.
27 Ibidem, s. 74-75.
28 A. Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej, Kraków 1994, s. 22. 29 Ibidem, s. 77.
Marek Szydło
kiem efektywności ich działania i konkurencyjności w stosunku do pod miotów niepaństwowych. Państw o samo ogranicza swoje upraw nienia wobec podmiotów państwowych, aby stworzyć im właściwe w aru n k i działania30.
Z. Leoński uznaje, iż filozofia ustaw y o działalności gospodarczej zm ierza w k ieru n k u przyznania praw a do prow adzenia „dodatkowo” działalności gospodarczej jednostkom organizacyjnym państw a, powo łanym do realizacji innych celów (np. organy państw a, jednostki bu dżetowe typu zakładów adm inistracyjnych). Prawo to służy tym je d nostkom naw et wówczas, gdy przepis szczególny nie wypowiada się w tej kw estii31.
W opinii M. Waligórskiego działalność gospodarczą mogą prow a dzić również tacy przedsiębiorcy, którzy nie są zaliczani zwyczajowo do podmiotów gospodarczych. Chodzi o państw o i o gminę, które to pod mioty m uszą je d n ak działać w granicach określonych przez ustawy. Można zatem przyjąć, że w w arunkach polskich de constitutione i de
lege lata wolność gospodarcza przysługuje zarówno obywatelom (przed
siębiorcom), ja k i państw u lub gminom jako przedsiębiorcom. N aw et bowiem w skrajnie liberalnych system ach gospodarczych nie zanika zapotrzebow anie n a działalność gospodarczą p ań stw a32.
C. Kosikowski nie widzi żadnych szczególnych powodów, dla któ rych przym iot wolności gospodarczej należałoby wiązać jedynie z czło wiekiem i jego cechami. W pełni uzasadnione je s t utrzym yw anie takiej kategorii myślowej, ja k wolność gospodarcza p ań stw a33. Państw o, jako przedsiębiorca, działa poprzez państwowe jednostki gospodarcze i ta k że korzysta z wolności gospodarczej. Chodzi tylko o to, aby ta działal ność nie opierała się n a monopolu lub i nie prow adziła do eliminacji konkurencji bądź do dyskrym inacji niepaństwowych podmiotów gospo darczych34.
Wydaje się, że konieczność prow adzenia przez państw o działal ności gospodarczej je s t pewnym obiektywnym faktem , który zawsze będzie istn ia ł i wym agał stosownych regulacji prawnych. Trudno wy
30 A. Walaszek-Pyzioł, Zasada równouprawnienia sektorów gospodarczych a mo
nopol państw ow y, „Edukacja Prawnicza” 1995, nr 2, s. 38.
31 Z. Leoński, Z. Niewiadomski, M. Waligórski, Ustawa o działalności gospodar
czej z komentarzem, Warszawa-Poznań 1992, s. 12.
32 M. Waligórski, Adm inistracyjna regulacja działalności gospodarczej. Problemy
praw nej reglamentacji, Poznań 1998, s. 52.
33 C. Kosikowski, Wolność gospodarcza w p ra w ie p olskim , Warszawa 1995, s. 33-34.
34 C. Kosikowski, Zakres wolności gospodarczej, „Przegląd Ustawodawstwa Go spodarczego” 1995, nr 9, s. 4.
obrazić sobie współczesne państwo nie zaangażowane w rozwijanie w ła snej aktywności ekonomicznej i stojące poza obrotem gospodarczym. Działalność gospodarcza państw a może być sposobem realizowania przez nie swoich konstytucyjnych zadań, np. w zakresie zwalczania bezrobo cia, zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli, ochrony konsu mentów. Realizacja tych i innych celów poprzez w łasną aktywność go spodarczą oraz wykorzystywanie instrum entów praw a cywilnego może okazać się w praktyce tań szą i skuteczniejszą m etodą niż działania o ch arak terze adm inistracyjnopraw nym . W tym stanie rzeczy nie m a jed n ak potrzeby ani konieczności odnoszenia do p ań stw a postanow ień Konstytucji o wolności gospodarczej, skoro w ystarczającą jego legity m acją do w łączania się w procesy produkcji i w ym iany je s t zasada spo łecznej gospodarki rynkowej, im plikująca określoną odpowiedzialność państw a za k s z ta łt życia gospodarczego35. Zauważmy przy tym , że p a ń stwo jako tak ie nie uczestniczy nigdy samo w działalności gospodar czej. Czynią to bowiem niejako w jego zastępstw ie tworzone przez Skarb P aństw a jed n o stk i organizacyjne (nie posiadające osobowości praw nej lub m ające odrębną od Skarbu P aństw a osobowość praw ną). U dział państw a w działalności gospodarczej poprzez użycie tej czy innej formy organizacyjno-prawnej je st więc nie tyle pochodną zasady wolności go spodarczej, co konsekw encją odpowiednich unorm ow ań praw nych. U norm ow ania te bądź dopuszczają kreow anie przez Skarb P aństw a (organy państwowe) pewnych form organizacyjnych (np. przedsiębiorstw państwowych, zakładów i jednostek budżetowych) bądź też wykluczają ta k ą możliwość (przykładowo od 1999 r. dotyczy to fundacji). N aw et jednak w sferze dopuszczonej przepisami praw a (lub indyferentnej praw
nie36) publiczna działalność gospodarcza pow inna mieć c h arak te r sub- sydiarny, uzupełniający pryw atną inicjatywę. Taki w łaśnie pomocniczy c h arak te r działalności gospodarczej p ań stw a zdaje się wynikać z zasa dy społecznej gospodarki rynkowej.
35 Na tem at społecznej gospodarki rynkowej zob. C. Kosikowski, Polskie p u
bliczne praw o gospodarcze..., s. 42-45 i 76-79; C. Kosikowski, Gospodarka i finanse publiczne w nowej Konstytucji, „Państwo i Prawo” 1997, nr 11-12, s. 151-152; C. Ba-
nasiński, Konstytucyjne podstaw y ustroju gospodarczego, [w:] C. Banasiński, H. Gron- kiew icz-W altz, R. K aszubski, K. Paw łow icz, D. Szafrański, M. W ierzbowski, M. Wyrzykowski, op. cit., s. 48-50; K. Strzyczkowski, Rola..., s. 41— 55; K. Grimm,
Socjalna gospodarka rynkowa w RFN. Koncepcja - rozwój - problem atyka, Warsza
wa 1992; R. Skarżyński, Państw o i społeczna gospodarka rynkowa, Warszawa 1994. 36 Sfera indyferentna dotyczy np. spółek o kapitale mieszanym, państwowym i pry watnym: żaden przepis nie przewiduje możliwości zawiązania takiej spółki, ale też nie zakazuje podjęcia działań w tym kierunku.
Marek Szydło
Rzecz ja sn a w praktyce mogą pojawić się trudności z urzeczy w istnieniem ta k sformułowanego postulatu.
4. Formy organizacyjno-prawne wykorzystywane do prowadzenia pu blicznej działalności gospodarczej m ożna podzielić n a formy pozostają ce w zarządzie publicznym oraz w zarządzie pryw atnym . W zarządzie publicznopraw nym znajdują się przede w szystkim jednostki sektora finansów publicznych. Zgodnie z u staw ą o finansach publicznych37 n a leżą do nich jednostki budżetowe, zakłady budżetowe orz gospodarstw a pomocnicze. Uczestnicząc w obrocie gospodarczym, jednostki te w ystę pują jako jednostki Skarbu Państw a. To on ponosi odpowiedzialność za ich zobowiązania. Dlatego też ich gospodarka je s t poddana rygorom praw a budżetowego38.
Jednostki budżetowe pokrywają swoje w ydatki bezpośrednio z bu dżetu, a pobrane dochody odprowadzają n a rachunek dochodów budże tu pań stw a (art. 18 ustaw y o finansach publicznych). Zakłady budżeto we n ato m iast wykonują odpłatnie określone zadania i pokryw ają kosz ty swojej działalności z przychodów własnych, chociaż mogą również otrzymać dotację z budżetu (art. 19 ustaw y o finansach publicznych). W ram ach jed n o stk i budżetowej może zostać wyodrębniona, pod wzglę dem organizacyjnym i finansowym, część jej podstawowej działalności lub działalność uboczna, jako gospodarstwo pomocnicze. Tworzy je k ie rownik jednostki budżetowej. Gospodarstwo pomocnicze pokrywa koszty swojej działalności z uzyskiwanych przychodów w łasnych oraz może otrzymywać dotacje przedmiotowe (art. 20 ustaw y o finansach publicz nych). Jed n o stk i i zakłady budżetowe są tworzone, łączone i likwido w ane przez m inistrów, kierowników urzędów centralnych i wojewodów oraz przez inne organy działające n a podstawie odrębnych przepisów.
Z powyższych uregulow ań w ynika, że gospodarka finansow a je d nostek budżetowych je st nieelastyczna i nieefektyw na, b ra k je s t m oty wacji do wypracowywania dochodów skoro i ta k trzeb a je odprowadzić do budżetu, a nie m ożna ich przeznaczyć na w łasny rozwój i inw esty cje39. Również zakłady budżetowe tylko w niewielkim stopniu mogą być zainteresow ane osiąganiem pozytywnych wyników ekonomicznych, gdyż w sytuacji wygospodarowania nadw yżki przychodów n ad k o szta mi ich uzyskania, nadw yżka ta je s t przejm ow ana przez budżet p a ń
37 Ustawa z 26.11.1998 r. - Dz.U. Nr 155, poz. 1014, z późn. zm. 38 C. Kosikowski, Polskie publiczne prawo gospodarcze..., s. 288.
39 M. Kalisiak, W. Paluch, Działalność gospodarcza gm iny i powiatu, Zielona Góra 2000, s. 115.
stwa. Nie sprzyja to podejmowaniu przez zakłady budżetowe działań zmierzających w k ieru n k u poprawy ich rentowności, skoro zysk nie pozostaje w zakładzie, a m ożna liczyć n a dotacje w przypadku stra ty 40. Publicznopraw ną form ą prow adzenia przez państw o działalności gospodarczej są też fundusze celowe. Funduszem celowym je s t fundusz ustawowo powołany przed 1.1.1999 r., którego przychody pochodzą z do chodów publicznych, a w ydatki przeznaczone są n a realizację wyodręb nionych zadań. Szczegółowe zasady gospodarki finansowej państw o wego funduszu celowego, w zakresie nie uregulow anym u staw ą two rzącą fundusz, określa, w drodze rozporządzenia, m in ister nadzorują cy dany fundusz, w porozum ieniu z M inistrem Finansów (art. 22 u s ta wy o finansach publicznych).
In n ą form ą zarządu publicznego w prow adzeniu przez państw o określonej działalności gospodarczej są przedsiębiorstw a państwowe. Zgodnie z art. 1 ustaw y o przedsiębiorstw ach państwowych41 przedsię biorstwo je s t sam odzielnym , sam orządnym i sam ofinansującym się przedsiębiorcą posiadającym osobowość praw ną. Samodzielność przed siębiorstwa państwowego oznacza przede wszystkim samodzielność jako przedsiębiorcy. W ram ach zatem swego przedm iotu działania przedsię biorstwo może dokonywać wszelkich czynności faktycznych i prawnych, chyba że określone czynności są zabronione przez prawo42. Słowo „sa m orządny” oznacza cechę określającą system zarządzania przedsiębior stwem. Chodziło tu o naw iązanie do przepisów ustaw y z 25.9.1981 r. o sam orządzie załogi przedsiębiorstw a państwowego43, w której u reg u lowano formy uczestnictw a tej załogi w zarządzaniu przedsiębiorstw em w granicach określonych przez tę ustaw ę. Z kolei isto ta sam ofinanso w ania polega n a pokryw aniu kosztów działalności przedsiębiorstwa z je go przychodów. Przychody przedsiębiorstw a powinny nie tylko pokry wać jego koszty, lecz także zapewniać m u odpowiedni zysk. Zysk je s t bowiem podstaw ą rozwoju przedsiębiorstw a44.
O rgany przedsiębiorstw a samodzielnie podejm ują decyzje oraz organizują działalność we wszystkich sprawach przedsiębiorstwa,
zgod-40 P. Kryczko, Prawnofinansowe konsekwencje przekształcenia komunalnego z a
kładu budżetowego w jednoosobową spółkę gm iny, „Samorząd Terytorialny” 1992, nr 4,
s. 30; zob. też A. Borodo, Finanse publiczne, Sopot 1999, s. 114 i n.; E. Ruśkowski, J. Stankiewicz [w:] Polskie prawo finansowe, pod red. E. Ruśkowskiego, Warszawa 1998, s. 61 i n.
41 Ustawa z 25.9.1981 r. - Dz.U. z 1991 r., Nr 18, poz. 80 z późn. zm.
42 G. Bieniek, Przedsiębiorstwa państwowe. Przepisy i komentarz, Warszawa 1997, s. 6-7.
43 Dz.U. Nr 24, poz. 2 z późn. zm. 44 G. Bieniek, op. cit., s. 8-9.
Marek Szydło
nie z przepisam i praw a i w celu w ykonania zadań przedsiębiorstw a. O rgany państw ow e mogą podejmować decyzje w zakresie działalności przedsiębiorstw a państwowego tylko w w ypadkach przew idzianych przepisam i ustaw ow ym i (art. 2 ustaw y o przedsiębiorstw a państw o wych). Przedsiębiorstw o państwowe, jako kategoria adm inistracyjno- praw na, stanow i zatem podmiot w pełni zdecentralizowany, co w yraża się przede w szystkim w przyjęciu dom niem ania kom petencji n a rzecz organów przedsiębiorstw a oraz zasady, iż każda ingerencja organów państwowych w działalność przedsiębiorstw a wymaga wyraźnej legity macji ustaw ow ej45.
W ładztwo organów sprawujących n ad przedsiębiorstw em nadzór (organów założycielskich) obejmuje m.in. łączenie, podział oraz likw i dację przedsiębiorstw państwowych, a także - w określonym ustaw o wo zakresie - sferę gospodarowania m ieniem przedsiębiorstw a.
W śród przedsiębiorstw państwowych m ożna wyróżnić przedsię biorstw a działające na zasadach ogólnych oraz przedsiębiorstw a uży teczności publicznej. Te ostatnie m ają n a celu bieżące i nieprzerw ane zaspokajanie potrzeb ludności (art. 6 ustaw y)46. Osobno trzeb a wspo mnieć o państw ow ym przedsiębiorstw ie użyteczności publicznej „Pocz ta Polska”, które działa n a podstawie odrębnej ustaw y47. J e s t ono po wołane do prow adzenia działalności gospodarczej w zakresie usług pocz towych, w tym m. in. do zapew nienia ciągłości świadczenia usług pocz towych o ch arak terze powszechnym w obrocie krajowym i zagranicz nym oraz do zapew nienia bezpieczeństwa obrotu pocztowego w celu bieżącego i nieprzerw anego zaspokajania potrzeb ludności, organów państwowych, sam orządu terytorialnego i gospodarki narodowej.
W ostatnich latach liczba przedsiębiorstw państwowych znacznie się zm niejszyła i ten proces będzie trw ał dalej. J e s t to sk u tek pryw aty zacji przedsiębiorstw oraz likwidacji lub naw et upadłości znacznej ich liczby. Przedsiębiorstw o państwowe, będące jeszcze w latach osiemdzie siątych podstawową jednostką organizacyjną gospodarki, przesuw a się więc n a m argines, a dominującymi podm iotam i gospodarczymi stają się spółki kapitałow e (a więc podmioty pozostające w zarządzie pry w atnoprawnym ). M ają one tę przewagę nad przedsiębiorstw am i p ań
45 D. Szafrański, Przedsiębiorstwo państwowe [w:] C. Banasiński, H. Gronkiewicz- -Waltz, R. Kaszubski, K. Pawłowicz, D. Szafrański, M. Wierzbowski, M. Wyrzykowski, op. cit., s. 198.
46 Zob. szerzej S. Piątek, Przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, „Państwo i Pra wo” 1981, z. 6; tegoż, Przedsiębiorstw użyteczności publicznej jako instytucja gospodar
cza, Warszawa 1986.
stwowymi, że mogą łatwo zmieniać właścicieli poprzez przenoszenie własności akcji lub udziałów oraz że poprzez podwyższanie k ap itału mogą pozyskiwać nowe kapitały48.
W śród spółek, za których pośrednictwem państw o prowadzi dzia łalność gospodarczą, podstawową rolę odgrywają jednoosobowe spółki Skarbu Państw a, pow stałe w procesie komercjalizacji przedsiębiorstw a państwowego. Komercjalizacja, w rozum ieniu ustaw y o komercjalizacji i pryw atyzacji przedsiębiorstw państwowych49, polega n a przekształce n iu przedsiębiorstw a państwowego w spółkę; spółka ta w stępuje we wszystkie stosunki praw ne, których podmiotem było przedsiębiorstwo państwowe, bez względu n a ch arak ter praw ny tych stosunków (o ile przepisy ustaw y nie stanow ią inaczej).
Zasadniczo do spółki powstałej w w yniku komercjalizacji stosuje się przepisy kodeksu spółek handlowych50. Tym niemniej przepisy działu II ustaw y pryw atyzacyjnej w prowadzają wiele modyfikacji do reżim u prawnego organizacji i funkcjonowania spółki w porów naniu z reg u la cją kodeksową51.
Komercjalizacja przedsiębiorstw państwowych prowadzi do objęcia przez Skarb P aństw a bardzo licznych przedsiębiorstw w rozum ieniu art. 551 k.c., których staje się on właścicielem. N astępuje koncentracja kapi ta łu państwowego w rękach Skarbu Państw a na skalę dotąd niespotyka ną. I choć praw dą jest, że bezpośrednie zarządzanie tym mieniem i uczest nictwo w obrocie gospodarczym powierzone je st spółkom kapitałowym jako samodzielnym n a rynku podmiotom prawnym i gospodarczym - to jednak faktem pozostaje, że miejsce i rola M inistra Skarbu Państw a w or ganach spółek przesądza o tym, że w sensie ekonomicznym to on jest decydentem, który za jedynego akcjonariusza, jakim je st Skarb Państw a, podejmuje podstawowe decyzje ostatecznie rozstrzygające zarówno o za chowaniu wszystkich tych spółek, ja k i każdej z osobna52.
48 M. Wierzbowski, A. Wiktorowska [w:] Z. Cieślak, J. Jagielski, J. Lang, M. Szu- biakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Prawo administracyjne, Warszawa 2001, s. 127.
49 Ustawa z 30.8.1996 r. - Dz.U. Nr 118, poz. 561, z późn. zm. 50 Ustawa z 15.9.2000 r. - Dz.U. Nr 94, poz. 1037.
61 Zob. szerzej R. Jurga, M. Michalski, Specyfika struktury organizacyjnej i zasad
funkcjonowania spółki powstałej w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państw o wego w związku z jego komercjałizacją i prywatyzacją, „Przegląd Ustawodawstwa Go
spodarczego” 1999, nr 4, z. 13 i n.; L. Morys, Jednoosobowa spółka akcyjna Skarbu
Państwa według regulacji nowej ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, „Przegląd Prawa Handlowego” 1996, nr 12; T. Mróz, Funkcje spółek kapi tałowych w procesie prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, Białystok 1999.
52 A. Chełmoński, Administracja państwowa wobec skomercjalizowanych przedsię
Marek Szydło
Je d n a k ż e bezpośrednia ingerencja organu adm inistracyjnego (m inistra) w stosunki cywilnoprawne spółki, np. w postaci w ydaw ania wiążących poleceń, może być dopuszczona tylko n a bazie wyraźnego przepisu praw a o randze ustaw y lub niższego hierarchicznie a k tu nor matywnego, ale wydanego na podstawie i w w ykonaniu przepisu u s ta wy. O rgany państwowe, w ystępując jako „właściciele” jednoosobowych spółek Skarbu P ań stw a mogą więc podejmować decyzje w zakresie ich działalności tylko w w ypadkach przewidzianych przepisam i ustaw o wymi. Przepisam i ustawowym i są w tym w ypadku zarówno przepisy o charakterze ogólnym, przede wszystkim przepisy kodeksu spółek h a n dlowych określające, w jak i sposób akcjonariusze wykonują swoje upraw nienia. Są nim i również przepisy dotyczące oznaczonych dziedzin go spodarki lub przepisy specjalne, np. odnoszące się do pewnych szcze gólnych przypadków.
U praw nienia organów państwowych wynikać mogą tak że ze s ta tutów jednoosobowych spółek Skarbu P ań stw a53.
Skarb P ań stw a może być również jedynym założycielem spółki kapitałow ej lub też przejąć w innej spółce udziały lub akcje pozostałych wspólników (akcjonariuszy). Wreszcie Skarb P ań stw a może mieć pe wien udział w spółce, w której uczestniczą poza nim inne podmioty (praw a publicznego lub prywatnego)54. Są to wszystko sytuacje całko wicie dobrowolnego zaangażow ania kapitałow ego S k arb u P a ń stw a w działalność gospodarczą, w której realizacji Skarb Państw a je s t zain teresow any ze względu n a powinności p ań stw a wobec gospodarki (np. wzmocnienie konkurencyjności n a ry n k u określonych tow arów lub usług, zapew nienie zatru d n ien ia i pomoc dla danego regionu)55.
Kolejną form ą organizacyjną pozostającą w zarządzie pryw atnym są fundacje. Pomimo, iż są to podmioty przeznaczone raczej dla oddol nych, obyw atelskich inicjatyw społecznych56, to w latach dziewięćdzie siątych były licznie zakładane przez różne organy państwowe (zwłasz cza m inistrów ) do wykonywania zadań adm inistracyjnych i gospodar czych. Biorąc po uwagę źródła ich działań i wielkość środków finanso wych, stały się one kolejnymi poważnymi publicznymi ośrodkam i fi
53 J. Szwaja, Jednoosobowe spółki Skarbu Państwa. Zagadnienia ustrojowe „Stu dia Prawnicze”’ 1995, nr 1—4, s. 19.
54 Zob. szerzej R. Tupin, Spółki praw a handłowego z udziałem państw a, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” 1993, nr 6, s. 2 i n.
55 C. Kosikowski, Połskie publiczne praw o gospodarcze..., s. 291.
56 Por. H. Cioch, Pojęcie i rodzaje fundacji (wybrane zagadnienia na tie prawnopo-
równawczym), „Państwo i Prawo” 1987, nr 2, s. 70 i n.; H. Izdebski, Fundacje i stow a rzyszenia, Warszawa 1994.
nansow ania różnych zadań oraz samodzielnej, autonomicznej działal ności gospodarczej (mimo, iż z założenia fundacje nie mogą mieć celu zarobkowego)57. Fundacje publiczne (rządowe) podejm ują n a szeroką skalę działalność gospodarczą, poza któ rą praktycznie nie prow adzą już naw et działalności statutow ej58. Jest to sytuacja niekorzystna z punk
tu widzenia wolnej konkurencji i nie sprzyjająca przejrzystości relacji finansowych w stosunkach adm inistracji z tym i podmiotami. W ten sposób instytucje p ań stw a nadużyw ają idei organizacji pozarządowych (fundacji) do organizow ania publicznych przedsięwzięć gospodarczych, które w tym trybie u n ik ają niezbędnej w gospodarowaniu środkam i publicznym i kontroli i nadzoru59.
Powyższe skłoniło ustawodawcę do w prow adzenia zakazu two rzenia przez Skarb P ań stw a fundacji (art. 23 ustaw y o finansach p u blicznych), choć oczywiście istniejące już fundacje działają n a dotych czasowych zasadach.
W podsum ow aniu tej części rozw ażań należy stwierdzić, że is t nieje wiele form organizacyjnoprawnych, przy pomocy których państw o prowadzi działalność gospodarczą. Równocześnie dla największych i n aj bardziej istotnych zam ierzeń gospodarczych formą w yraźnie prefero w aną je st spółka kapitałow a (zwłaszcza akcyjna).
5. W w ew nętrznych system ach praw nych krajów europejskich brak je st z reguły podstaw do prow adzenia przez państw o dowolnej, niczym
nie ograniczonej działalności gospodarczej. Stosowne wymogi w tym względzie form ułowane są w prawie pozytywnym oraz w doktrynie. W austriackim porządku konstytucyjnym przyjęto, że nie m ożna bez pośrednio stosować wobec państw a tzw. zasady subsydiarności w zna czeniu negatyw nym , k tóra by mogła ew entualnie limitować państw o wą działalność gospodarczą. Zgodnie z tą w ersją zasady subsydiarności państw o obowiązane byłoby powstrzymać się od prow adzenia działal ności gospodarczej wszędzie tam i wtedy, gdzie i kiedy działalność ta k a prowadzona je s t przez podmioty pryw atne w zakresie i w sposób zaspo kajający istniejące potrzeby społeczne. Możliwe je s t nato m iast wpro wadzenie tej wersji zasady subsydiarności w drodze ustaw odaw stw a zwykłego. Z kolei z zasady państw a socjalnego (którą akceptuje orzecz
57 K. Pawłowicz, Nietypowe podmioty administrujące w sferze gospodarki [w:] C. Ba- nasiński, H. Gronkiewicz-Waltz, R. Kaszubski, K. Pawłowicz, D. Szafrański, M. Wierz bowski, M. Wyrzykowski, op. cit., s. 140.
58 A. Koronowski [w:] Fundacje zakładane z udziałem państwowych osób p ra w
nych, Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa 1997, s. 2.
Marek Szydło
nictwo Trybunału Konstytucyjnego) m ożna wyprowadzić tzw. pozytyw n ą wersję zasady subsydiarności, w myśl której państw o je st obowiąza ne do prowadzenia działalności gospodarczej wszędzie tam i wtedy, gdzie i kiedy pryw atne podmioty gospodarcze działalności takiej albo nie pro wadzą, albo prow adzą ją w zakresie lub w sposób, który nie zaspokaja istniejącego w tym względzie zapotrzebow ania społecznego60.
W Szwajcarii n a wolność han d lu i przem ysłu nie mogą się powo ływać osoby praw ne praw a publicznego61. Je d n a k konstytucja szwaj carska nie zaw iera przepisów zakazujących prow adzenia działalności gospodarczej przez państwo. Wobec tego przyjm uje się, że działalność ta k a je s t dozwolona jako w yjątek od zasady, ja k ą je s t gospodarka pry w atna. U zasadnieniem dla działalności gospodarczej państw a m usi być wszakże każdorazowo w ykazany interes publiczny. W każdej sytuacji należy w ykazać jego istnienie i wyważyć go z innym i, wchodzącymi w grę interesam i. W praktyce organom państwowym pozostaje jed n ak nad al szeroki zakres swobody co do tw orzenia i prow adzenia przedsię biorstw 62.
W konstytucji hiszpańskiej istnieje przepis głoszący, że „Uznaje się wolność przedsiębiorstw a w ram ach gospodarki rynkowej. Władze publiczne zapew niają i ochraniają jej wykonywanie oraz obronę pro dukcyjności zgodnie z wymogami całej gospodarki oraz ew entualnego planow ania” (art. 38). Równocześnie „Uznaje się inicjatywę publiczną w działalności gospodarczej. W drodze ustaw y m ożna zastrzec dla sek to ra publicznego zasoby lub usługi o charakterze podstawowym, szcze gólnie w w ypadku monopolu, ja k również postanowić o interw encji w działalność przedsiębiorstw, jeśli tego wym aga in teres powszechny” (art. 128 ust. 2)63. W doktrynie zgodnie uznano, iż wolność przedsię biorstw a dotyczy również p ań stw a działającego jako przedsiębiorca publiczny (przede wszystkim w w yniku pryw atyzacji formalnej przed sięwzięć publicznych). Jed n a k wyklucza się dopuszczalność ilościowej przewagi sek to ra publicznego nad sektorem pryw atnym , gdyż w art. 128 ust. 2 K onstytucji mowa je st o „podstawowych” dziedzinach64.
60 S. Biernat, A. Wasilewski, Wolność gospodarcza w Europie, Zakamycze 2000, s. 20-21; zob. też L. Bar, Publiczna subsydiarna działalność w gospodarce rynkowej
(wybrane zagadnienia prawne), „Państwo i Prawo” 1994, nr 6, s. 16-18.
61 S. Biernat, Wolność handlu i przem ysłu i praw ne aspekty oddziaływ ania p a ń
stw a na gospodarkę w Szwajcarii, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” 1996,
nr 2, s. 25.
62 S. Biernat, A. Wasilewski, Wolność gospodarcza..., s. 166-167.
63 Zob. T. Mołdowa, Konstytucja Hiszpanii z 27 grudnia 1978 r. Tłumaczenie i wstęp, Warszawa 1993.
Szerszą uwagę należy zwrócić n a regulację om awianych zagad nień w Niemczech. Uzasadnione je st to znacznym podobieństwem stru k turaln y m polskiego praw a publicznego (adm inistracyjnego) do praw a publicznego naszego zachodniego sąsiada. Powody, dla których p ań stwo (Związek, kraje związkowe) decyduje się n a podjecie i prow adze nie działalności gospodarczej, są bardzo różnorodne. I tak , prow adze nie działalności gospodarczej w określonej dziedzinie może być dla p ań stw a obowiązkiem wynikającym z przepisów praw a. Przykładem w tym względzie są przepisy art. 87 i 88 konstytucji RFN z 1949 r., z których wynika, że obowiązkiem Związku je st prowadzenie poczty związkowej oraz kolei związkowej. Po drugie, prowadzenie działalności gospodar czej przez Związek je s t niejako n a tu ra ln ą konsekwencją faktu, iż je st on ogólnym następcą - z mocy przepisów konstytucji - byłego państw a pruskiego lub byłej Rzeszy Niemieckiej. Do 1945 r. ta k P ru sy ja k i Rze sza prowadziły działalność gospodarczą w szerokim zakresie, będąc właścicielam i wielu koncernów (Volkswagenwerk AG, P reu ssag AG, VEBA AG). Przedsiębiorstw a te stały się n a mocy konstytucji w łasno ścią Związku i m uszą być nadal prowadzone, aż do chwili ich ew entual nego spryw atyzow ania. Po trzecie, istnieją dziedziny gospodarki, któ rych funkcjonowanie je s t dla państw a bądź społeczeństwa konieczne, ale które - ze względów ekonomicznych - nie cieszą się w ogóle, albo też nie cieszą się w w ystarczającym stopniu, zainteresow aniem ze stro ny sektora pryw atnego (usługi komunalno-bytowe, inwestycje in fra stru k tu ra ln e , przem ysł wydobywczy, energetyczny, kom unikacja, bu downictwo mieszkaniowe). Działalność państw a w tym zakresie u z n a w ana je st n aw et za jedno z zadań publicznych, do realizacji którego państw o je s t nie tylko upraw nione, ale i zobowiązane. Po czwarte, p ań stwo podejmuje niekiedy działalność gospodarczą kierując się moty wem racjonalnego w ykorzystania swojego m ajątku, skądinąd przezna czonego dla realizacji celów publicznych. Wreszcie państw ow a działal ność gospodarcza może być prowadzona z motywów wyłącznie zarobko wych, w celu uzyskania dodatkowych dochodów dla pokryw ania wy datków publicznych65.
D ziałalność gospodarcza Związku prow adzona je s t w formach praw a publicznego oraz prywatnego. W śród form publicznoprawnych istnieją jednostki zorganizowane jako tzw. m ajątek specjalny Związku, a także zakłady praw a publicznego posiadające osobowość praw ną. Te
65 A. Walaszek-Pyzioł, Działalność gospodarcza sektora publicznego w ustawo-
dawstwach i doktrynie Republiki Federalnej Niemiec, „Przegląd Ustawodawstwa Go
Marek Szydło
pierwsze działają n a podstawie związkowych u staw szczególnych i nie posiadają osobowości praw nej (tak funkcjonują poczta i kolej związko wa). N atom iast zakłady praw a publicznego są form alnie całkowicie samodzielne wobec założycieli (Związku), podlegając jedynie ich ogól nem u nadzorowi. Form am i pryw atnopraw nym i działalności gospodar czej są przede w szystkim spółki (z ograniczoną odpowiedzialnością i akcyjne)66.
W doktrynie niem ieckiej działalność gospodarczą klasyfikuje się ze w zględu n a m otywy jej podjęcia. D ziałalność gospodarczą n a s ta w ioną n a osiągnięcie zysku zalicza się do zarobkowej działalności go spodarczej. N a to m ia st działalność gospodarczą m otyw ow aną przez inne czynniki zalicza się do społecznej działalności gospodarczej. Przez cele społeczno-gospodarcze rozum ie się tak ie cele, których realizacją zain tereso w an a je s t opinia publiczna rep rezen to w an a przez państw o i in n e podm ioty praw ne, gdy działanie tych podmiotów uw ażane je s t za społecznie pożądane i użyteczne. Społeczno-gospodarcza d ziałal ność p rzed sięb io rstw publicznych daje się z reguły sprow adzić do w yznaczenia p raw n ie dopuszczalnych celów publicznych. D ziałalność ta znajduje podstaw y praw ne w regulacjach szczególnych, a w przy pad k u ich b ra k u - w konstytucyjnej zasadzie p ań stw a socjalnego. Z asada p a ń stw a socjalnego u p raw n ia „publiczną rę k ę ” do prow adze n ia aktyw nej polityki społecznej i socjalnej, realizow anej za pośred nictw em polityki k o n iu n k tu raln ej, stru k tu ra ln e j, z a tru d n ien ia i kon kurencji. N a to m ia st dopuszczalność zarobkowej działalności gospo darczej je s t sp o rn a w doktrynie67.
Zarobkowa działalność gospodarcza państw a, poddana regulacji praw a pryw atnego (tzw. działalność gospodarcza publicznej ręki), obję ta je s t oddziaływaniem zasady subsydiarności. Z asada subsydiarności zw raca więc swoje ograniczające działanie w stosunku do udziału p u blicznej ręki w gospodarce (nie zaś w obszarze realizacji zadań adm ini stracji publicznej), a jej celem je st ochrona pryw atnej przedsiębiorczo ści przed gospodarczą ekspansją państw a, ochrona konkurencji pry w atnej gospodarki, sam oregulujących mechanizmów rynkowych oraz ochrona „publicznej ręk i” przed niepotrzebnym (zbędnym) ryzykiem gospodarowania. W świetle tej zasady „publiczna rę k a ” może uczestni czyć w gospodarce tylko wówczas, kiedy inne, tj. pryw atne podmioty
66 Ibidem, s. 23-24.
67 K. Strzyczkowski, Przedsiębiorstwo publiczne jako instytucja praw na (Wybrane
problem y) [w:] Instytucje współczesnego p ra w a adm inistracyjnego, Kraków 2001,
gospodarcze, nie chcą bądź też nie są w stanie zaspokoić określonych potrzeb ogólnospołecznych68.
6. J a k w ynika z tego krótkiego przeglądu, rozw iązania konstytucyj ne w Europie są niejednakowe. Daje się wszakże dostrzec tendencja do - szerszego lub węższego- dopuszczenia pań stw a i tworzonych przez niego przedsiębiorstw do działalności gospodarczej, w charakterze je d nego z uczestników gry rynkowej. Musimy przy tym pam iętać, że w pań stw ach wchodzących w skład Unii Europejskiej swoboda prow adzenia własnych, narodowych polityk gospodarczych podlega postępującym ograniczeniom, a funkcję lim itującą spełnia tu wspólnotowy porządek prawny. W arto zatem przyjrzeć się bliżej regulacjom, które wprowadza prawo europejskie w zakresie prow adzenia przez pań stw a członkow skie publicznej działalności gospodarczej.
Niezwykle isto tn y z tego p u n k tu w idzenia je s t art. 295 T rak ta tu ustanaw iającego W spólnotę E uropejską (TWE)69, głoszący, że „Niniej szy T rak ta t nie przesądza w niczym system u własności w P aństw ach Członkowskich”. Przepis ten nie je st interpretow any jednolicie. Z je d nej strony wciąż m ożna spotkać poglądy, iż gw arantuje on państw om członkowskim suw erenne prawo do decydowania o tym, czy chcą u trz y mywać rozległy publiczny sektor w gospodarce, czy też zechcą go w j a kim ś stopniu sprywatyzować. N aw et instytucje wspólnotowe często stw ierdzają, że decyzje rządów narodowych o prow adzeniu przedsię biorstw publicznych lub o ich prywatyzacji, nie podlegają w żaden spo sób wpływom Wspólnoty. Zgodnie z tą in terp retacją, art. 295 TWE jasno u stala, że p ań stw a członkowskie są upraw nione do decydowa n ia o najbardziej odpowiednich formach własności w gospodarce. D la tego też Komisja E uropejska m iała jakoby nigdy nie zajmować żadne go stanow iska w spraw ie publicznej własności i zawsze sk ru p u latn ie przestrzegała neutralności w swoim postępow aniu wobec różnych form własności w p ań stw ach członkowskich70. W kom unikacie z 11.9.1996 r. Komisja stw ierdza naw et, że ona sam a „nie m a nic do powiedzenia w kwestii, czy spółki odpowiedzialne za zapew nianie świadczenia usług w ogólnym in teresie gospodarczym m ają mieć c h arak te r publiczny czy
68 C. Strzyczkowski, Rola..., s. 52; zob. też S. Biernat, A. Wasilewski, Wolność
gospodarcza..., s. 117—125; A. Walaszek-Pyzioł Wolność gospodarcza w ustawodaw stwie Republiki Federalnej Niemiec, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” 1992,
nr 5-6, s. 103-110.
69 W wersji Traktatu Asterdamskiego, zob. Dokumenty europejskie. Tom III, w opra cowaniu A. Przyborowskiej-Klimczak i E. Skrzydło-Tefelskiej, Lublin 1999.
Marek Szydło
prywatny, a jeśli nie są pryw atne, to czy w ym agają dlatego pryw a tyzacji”71.
Jed n ak że ja k zauw aża W. Devroe, to oficjalne stanowisko orga nów W spólnoty nie m a już obecnie wiele wspólnego z rzeczywistością. W widocznej sprzeczności z art. 295 TWE, system praw ny W spólnoty staje się coraz mniej neutralny w stosunku do system u własności w pań stw ach członkowskich. Zwiększająca się liczba postanow ień pierw ot nego i wtórnego praw a wspólnotowego ak tu aln ie zachęca, jeżeli nie wręcz zm usza p ań stw a członkowskie do pryw atyzow ania w łasnych przedsiębiorstw 72.
Również S. Dudzik stw ierdza, iż art. 295 TWE nie może być in terpretow any w te n sposób, iż uniemożliwia to lub u tru d n ia osiągnię cie podstawowych celów tra k ta tu , jakim i są: realizacja zasad gospodar ki rynkowej, wolnej konkurencji oraz niezakłócone funkcjonowanie wspólnego rynku. Wszędzie zatem tam , gdy dochodzi do konfliktu m ię dzy tym i celam i oraz sposobami ich realizacji przewidzianym i w prze pisach szczegółowych a tradycyjnie pojmowaną zasadą neutralności tra k ta tu co do system u własności w państw ach członkowskich, pierw szeństwo należy dać tym pierwszym zasadom i przepisom, ta k dalece, ja k je s t to konieczne dla ich pełnej, skutecznej realizacji. O ile bowiem początkowo twórcy tra k ta tó w założycielskich rzeczywiście przekazali do kom petencji W spólnot jedynie w ybrane obszary polityki gospodar czej (np. w zakresie polityki rolnej) rezerwując równocześnie dla państw członkowskich zasadniczą odpowiedzialność za k sz ta łt gospodarki eu ropejskiej, o tyle obecnie odpowiedzialność ta w dużej m ierze spoczywa w rękach instytucji wspólnotowych. C harakterystyczne dla pierwszych dziesięcioleci istn ie n ia W spólnot częściowe i selektyw ne (dotyczące wybranych sektorów, zakresów spraw itd.) oddziaływanie praw a wspól notowego na gospodarkę i prawo gospodarcze państw członkowskich zostało bowiem zastąpione obecnie podejściem całościowym, zak ład a jącym w szczególności ścisłą koordynację polityk gospodarczych państw
członkowskich, ustanow ienie rynku wewnętrznego, jednolitą w alutę, jednolitą politykę pieniężną i politykę wymiany w alut (zob. art. 4 TWE)73. Powyższe prowadzi do wniosku, iż ustanow ienie wymogu pryw a tyzacji sek to ra publicznego, będącego sk u tk iem działan ia organów
71 Komunikat Komisji z 11.9.1996 r. o usługach w ogólnym interesie gospodar czym, COM (36) 443, s. 5; tłum. autora - M.S.
72 W. Devroe, Privatizations and Communnity Law: Neutrality Versus Policy, „Com mon Market Law Review” 1997, nr 34, s. 268.
73 S. Dudzik, Pomoc pań stw a dla przedsiębiorstw publicznych w praw ie Wspólno
wspólnotowych, je s t dopuszczalne, o ile m ożna wykazać, iż je st to ko nieczne dla właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego, w tym zapew nienia, że konkurencja n a tym rynku pozostaje niezakłócona74.
Poszczególne p ań stw a członkowskie udzielają własnym , posiada nym przez siebie przedsiębiorstw om pomocy w różnych formach, szcze gólnie jeżeli podmioty te znajdują się w finansowych trudnościach. Czy n ią to z różnych powodów (socjalnych, regionalnych itp.). Tego rodzaju publiczne w sparcie podlega ścisłemu m onitorow aniu przez Komisję, któ ra w ykorzystuje przy tym specjalne regulacje praw ne dotyczące po mocy pań stw a dla publicznych spółek i przedsiębiorstw 75. Komisja sto suje w tych przypadkach te st tzw. pryw atnego inw estora rynkowego, aby ustalić, czy doszło w danej sytuacji do udzielenia pomocy państw a. Trudno je s t podtrzymywać tezę, że Komisja - oceniając zgodność z za sadam i wspólnego ry n k u pomocy państw a dla publicznego sektora - je s t całkowicie n e u tra ln a wobec reguł rządzących system em własności w państw ach członkowskich. Przeciwnie, z treści decyzji Komisji staje się coraz bardziej jasn e, że wykazuje ona generalnie pozytywny stosu nek wobec pryw atyzacji przedsiębiorstw posiadanych przez państwo. Pryw atyzacja przedsiębiorstw a je st często u stalan y m przez Komisją w arunkiem w yrażenia zgody n a udzielenie przez państw o pomocy dla takiego publicznego podmiotu. Może się to odbywać np. poprzez zgodę n a udzielenie pomocy, pod w arunkiem sprzedaży nie przynoszących zysku części przedsiębiorstw a n a rzecz sektora pryw atnego lub pod w arunkiem sprzedaży całości przedsiębiorstw a n a rzecz prywatnego nabywcy, albo też pod w arunkiem sprzedaży sektorowi pryw atnem u tych jednostek przedsiębiorstw a, które przynoszą zysk76.
Można ogólnie powiedzieć, że polityka organów wspólnotowych, a w szczególności Komisji, dotycząca pomocy państw a, prow adząca do istotnego ograniczenia możliwości udzielenia tej pomocy, a tym sam ym do ograniczenia możliwości realizacji przez państw a członkowskie ce lów pozaekonomicznych za pośrednictwem przedsiębiorstw publicznych, znacznie osłabiła dotychczas istniejące bodźce skłaniające te państw a do ponoszenia obciążeń finansowych związanych często z ich udziałem w użyciu gospodarczym. W konsekwencji p ań stw a członkowskie zosta ły w ten sposób niejako „przymuszone” do pryw atyzacji wielu swoich przedsiębiorstw publicznych. Innym i słowy, już sam ogólny kierunek
74 Ibidem, s. 275.
75 Zob. np. komunikat Komisji dotyczący zastosowania art. 92 i 93 TWE oraz art. 5 dyrektywy Komisji 80/723/EWG do publicznych przedsiębiorstw w sektorze wytwór czym, O. J. 1993, C 307/3.
Marek Szydło
prowadzonej przez organy wspólnotowe polityki dotyczącej pomocy dla przedsiębiorstw publicznych skłania w wielu przypadkach p ań stw a członkowskie do zapoczątkowania lub przyspieszenia procesów pryw aty zacyjnych w gospodarce77.
Rekom endacje Rady z 15.6.2001r. wręcz w prost zalecają Grecji, by ta przeprow adziła reform ę swojego sektora publicznego w celu re dukcji jego rozm iaru w średnim okresie. M a to poprawić konkurencyj ność jej gospodarki oraz złagodzić obciążenia dla finansów publicz nych78.
Warto tu również zwrócić uwagę n a art. 86 TWE, który bezpo średnio dotyczy przedsiębiorstw publicznych. Zgodnie z jego brzm ie niem „W odniesieniu do przedsiębiorstw o charakterze publicznym oraz do przedsiębiorstw, które otrzym ują od pań stw a specjalne lub wyłącz ne praw a, p ań stw a członkowskie nie będą wydawać ani utrzym yw ać w mocy żadnych środków sprzecznych z zasadam i niniejszego T ra k ta tu, a w szczególności z postanow ieniam i przewidzianym i w art. 12 (za k az d y sk ry m in acji ze w zględu n a p rzy n ależn o ść narodow ą) oraz w art. 81-89 (reguły konkurencji). Przedsiębiorstw a, którym powierzo ne zostało świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym lub mające c h arak te r monopolu skarbowego, podlegają postanowieniom n i niejszego T rak tatu , w szczególności zasadom dotyczącym konkurencji, w granicach, w jakich zastosowanie tych postanowień nie stanowi praw nej lub faktycznej przeszkody w w ykonaniu szczególnych zadań, jakie zostały im zlecone. Rozwój wymiany handlowej nie powinien być n a ru szony w zakresie sprzecznym z interesam i W spólnoty”. W literatu rze zauważono, że a rt. 86 TWE je s t podstawowym przepisem , uznającym prawo państw członkowskich do wykonywania swych kompetencji w ład czych i właścicielskich w formie przedsiębiorstw publicznych. W prowa dza on pewnego rodzaju równowagę pomiędzy zasadą ochrony wolnej konkurencji a ochroną interesów narodowych79.
Pojęcie przedsiębiorstwa publicznego powinno być rozumiane zgod nie z jego definicją zaw artą w dyrektywie Komisji z 25.6.1980 r. o przej rzystości relacji finansowych między państw am i członkowskimi a przed siębiorstw am i publicznymi, ja k również o przejrzystości finansowej
77 S. Dudzik, Pomoc państw a..., s. 278.
78 Zob. Council recommendation of 15th June 2001 on the Broad Guidelines of the Economic Policies of the Member Statesand Community, 9326/01, Göeteborg, 15.6.2001.
79 К. Knedler, Regulowanie systemu własności w sektorze publicznym w praw o
daw stw ie krajowym a wymagania praw a wspólnotowego [w:] Studia z p raw a Unii Europejskiej, pod red. S. Biernata, Kraków 2000, s. 4.
w ram ach niektórych przedsiębiorstw 80. D yrektyw a definiuje przedsię biorstwo publiczne jako przedsiębiorstwo, n a które władze publiczne mogą, bezpośrednio lub pośrednio, wywierać dominujący wpływ na mocy p ra w a w łasności do p rzed sięb io rstw a, finansow ego u c ze stn ictw a w przedsiębiorstw ie lub n a mocy przepisów, którym ono podlega. Rów nocześnie dom niemywa się istnienie dominującego wpływu n a przed siębiorstwo, jeśli władze publiczne, bezpośrednio lub pośrednio: 1) po siadają w iększą część k ap itału zakładowego przedsiębiorstw a, 2) kon trolują większość głosów przypadających n a akcje (udziały) wyemito w ane przez przedsiębiorstwo, 3) mogą wyznaczać ponad połowę człon ków organów administracyjnych, zarządzających lub nadzorczych przed siębiorstwa.
Trzeba pam iętać, że celem Unii Europejskiej je s t stworzenie tzw. wspólnego rynku, w którym sterow anie strum ieniam i przepływu dóbr i k ap itału należałoby w pierwszym rzędzie do reguł konkurencji. W te go rodzaju porządku praw nym przedsiębiorstw a publiczne, podobnie ja k monopole krajowe, przedstaw iają sobą w wielu stosunkach praw
nych ciało obce. Ju ż bowiem ze wstępnej oceny ch arak te ru przedsię biorstw publicznych w ynika wniosek, że tego typu przedsiębiorstw a są często w stan ie opierać się konkurencji oraz unikać jej poprzez swoje szczególne środki lub sposoby oddziaływania i mogą wówczas stanowić poważne niebezpieczeństwo dla swoich pryw atnych konkurentów. Pro blemy, które - zwłaszcza z uwagi n a różnorodne rozpowszechnienie monopoli i przedsiębiorstw publicznych w państw ach członkowskich - mogą stąd n a dłuższą m etę wynikać dla prawidłowego funkcjonowa n ia wspólnego rynku, były twórcom T rak ta tu WE najzupełniej znane. Stanowiły one n aw et centralny pun k t negocjacji traktatow ych, przy czym dopiero za drugim razem i to w ostatnim momencie udało się znaleźć rozw iązanie kompromisowe, które jed n ak w dalszym ciągu nosi jedynie ch arak ter pewnej formuły ogólnej81. Rozwiązaniem tym je st w ła
śnie cytowany powyżej art. 86 TWE.
Z p u n k tu widzenia upraw nień państw członkowskich istotny je st zwłaszcza u stęp 2 a rt. 86 TWE, który rozwija postanow ienia art. 295
80 Dyrektywa 80/723/EWG, O.J. 1980, L 195/35, z późn. zm.; polskie tłumaczenie tej dyrektywy znajduje się w pracy: M. Kulesza, M. Radwan-Röhrenschef, J. Bobiński,
Konkurencja a regulacja w działalności komunalnej. Kierunki zm ian w prawie i orzecz nictwie polskim w świetle Układu Europejskiego, Warszawa 1995, s. 1 i n.; zob. też Prawo o konkurencji we Wspólnotach Europejskich. Przepisy o pomocy publicznej,
Warszawa 1998, s. 9 i n.
81 V. Emmerich, Monopole i przedsiębiorstwa publiczne [w:] Prawo gospodarcze
Marek Szydło
TWE z korzyścią dla państw członkowskich, dzięki um ożliwieniu przy znania pewnych prerogatyw dla „przedsiębiorstw, którym powierzono świadczenie usług o charakterze ogólnego in teresu gospodarczego lub monopolu skarbowego”. Dzięki tem u postanow ieniu zasada równości pomiędzy publicznym i i pryw atnym i przedsiębiorstw am i doznaje isto t nego wyłomu, a p ań stw a członkowskie mogą traktow ać pewne przed siębiorstw a w sposób uprzywilejowany (rzecz ja sn a , w granicach wy znaczonych przez in teres Wspólnoty)82.
N ależy w tym m iejscu wyjaśnić, że usługam i w ogólnym interesie gospodarczym są usługi rynkowe, które p ań stw a członkowskie poddają szczególnym zobowiązaniom odnoszącym się do usług publicznych n a podstaw ie in te re su ogólnego. Oznacza to, że przedmiotowe usługi m ają c h arak te r komercyjny, lecz służą realizacji zadań użyteczności publicz nej i z tego względu podlegają ograniczeniom właściwym dla usług uży teczności publicznej83. U znaje się, iż om awiane usługi m uszą cechować się powszechnością oraz mieć c h arak te r podstawowy. Założenie po wszechności oznacza równy dostęp do usługi jej desygnatariuszy, odpo wiedni zakres terytorialny i jednolite taryfy. Podstawowymi są usługi, które w ym agają szczególnie poważnych nakładów inwestycyjnych. Są one świadczone w interesie ludności, w sposób ciągły84. Biorąc pod uwagę c h arak ter usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, n aj częściej ich wykonywanie powierzane je s t przedsiębiorstw om publicz nym. Stanow i to dla tych ostatnich szczególną korzyść, gdyż mogą być wówczas zwolnione od przestrzegania szeregu reguł konkurencji i ogra niczeń z tym związanych.
W ten oto sposób art. 86 TWE spełnia podwójną rolę: potw ierdze nia zasady określonej w art. 295 TWE z ograniczeniam i w ynikającym i z T rak ta tu oraz przepisu dającego pewne przywileje określonej grupie przedsiębiorstw , um ożliw iając im d ziałan ia stojące w niezgodności z przepisam i o ochronie konkurencji (jakkolwiek interes Wspólnoty je st w każdym przypadku przeważający)85.
Przedstaw ienie wpływu, ja k i wywiera praw o wspólnotowe na publiczne sektory gospodarcze (państwową działalność gospodarczą)
82 K. Knedler, op. cit., s. 463-464.
83 Por. M. Radwan-Röhrenschef, Przedsiębiorstwa świadczące usługi w ogólnym
interesie gospodarczym, „Państwo i Prawo” 1997, nr 2, s. 73-74.
84 M. Mielecka, Sytuacja przedsiębiorstw świadczących usługi w ogólnym intere
sie gospodarczym w świetle wspólnotowego praw a konkurencji [w:] Studia z praw a Unii Europejskiej, op. cit., s. 441; zob. też komunikat Komisji z 11.9.1996 r., O.J. 1996,
C 281/3, cyt. w przyp. 71.
