Ocena kosztów i korzyści członkostwa Polski w Unii Europejskiej w obszarze przemysłu według metodologii cost benefit analysis

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 789. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2008. Andrzej Prusek Katedra Polityki Ekonomicznej i Programowania Rozwoju. Ocena kosztów i korzyści członkostwa Polski w Unii Europejskiej w obszarze przemysłu według metodologii cost benefit analysis 1. Wstęp Ocena efektywności procesów integracyjnych jest zagadnieniem złożonym, gdyż obejmuje on nie tylko problematykę rozwoju gospodarczego, ale również rozwoju społecznego, przestrzennego, ekologicznego, kulturalnego i politycznego. Z tych względów opinia o efektywności przynależności Polski do Unii Europejskiej stwarza konieczność opracowania kompleksowego i zobiektywizowanego rachunku szeroko rozumianych społeczno-ekonomicznych kosztów i korzyści tej integracji. Celem pracy jest przedstawienie zarysu metodologii oceny społeczno-ekonomicznej opłacalności integracji Polski z UE i wstępnej jej oceny w zakresie przemysłu, obejmującej zarówno okres przedakcesyjny, jak i pierwsze lata członkostwa Polski w Unii Europejskiej. 2. Metodologie oceny kosztów i korzyści integracji europejskiej Metodologię oceny kosztów i korzyści z integracji europejskiej dla kraju członkowskiego można podzielić na dwie grupy: bezpośrednią o charakterze krótkookresowym i kompleksową, a zarazem długookresową, uwzględniającą.

(2) Andrzej Prusek. 6. zarówno bezpośrednie oraz pośrednie koszty i korzyści wynikające z integracji europejskiej1. Pierwsza metodologia ma charakter bezpośredniego rachunku finansowego i polega na ocenie opłacalności integracji z UE na podstawie porównania budżetowych transferów finansowych danego kraju do budżetu unijnego i instytucji unijnych z transferami pochodzącymi z budżetu unijnego za pośrednictwem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz innych unijnych instrumentów pomocy finansowej. Tego typu analiza ma charakter krótkookresowy, najczęściej roczny lub kilkuletni, dostosowany do okresu programowania w UE. W tym okresie w rocznych budżetach UE i całej perspektywie finansowej określone są limity środków pomocowych dla danego kraju oraz założenia co do wysokości i struktury składek członkowskich. Tak więc bezpośredni i krótkookresowy rachunek opłacalności integracji z UE, ograniczający się do porównania bezpośrednich transferów finansowych, lecz nie uwzględniający innych pośrednich kosztów i efektów ekonomicznych, a całkowicie pomijający konsekwencje społeczne integracji, nie ma charakteru kompleksowego, a więc nie daje podstawy do obiektywnej oceny korzyści i kosztów integracji danego kraju ze strukturami unijnymi. Bezpośrednia i krótkookresowa analiza opłacalności integracji oparta wyłącznie na obliczeniu salda transferów finansowych między Polską a UE jest nieprawidłowa z trzech powodów. Po pierwsze, nie uwzględnia ona tzw. efektów zewnętrznych integracji, zarówno ekonomicznych, jak i społecznych. Po drugie, porównuje ona koszty budżetu państwa z korzyściami, których głównymi beneficjentami są samorządy terytorialne i prywatne podmioty gospodarcze (zatem nieporównywalne są koszty i korzyści różnych płatników i beneficjentów). Po trzecie, koszty ponoszone w jednym okresie przynoszą efekty dopiero po kilku latach, więc bieżąca analiza kosztów i korzyści integracji nie jest w stanie ich ująć prawidłowo w bieżącym rachunku efektywności integracji. Druga metodologia oceny efektywności integracji ma charakter rachunku kompleksowego i ciągnionego (pełnego), uwzględniającego nie tylko bezpośrednie, ale również pośrednie koszty i korzyści wynikające z przynależności do UE. Uwzględnia ona zatem tzw. efekty zewnętrzne integracji zarówno ekonomiczne, jak i społeczne. Tymczasem koszty i korzyści integracji dotyczą zagadnień ekonomicznych i społecznych. Równocześnie analiza tego typu dotyczy dłuższych okresów, przekraczających nawet jeden okres programowania rozwoju w UE. Do kompleksowej analizy społeczno-ekonomicznych kosztów A. Prusek, Metodologia analizy społeczno-ekonomicznych kosztów i korzyści integracji europejskiej [w:] Gospodarcze i społeczne skutki akcesji Polski do Unii Europejskiej, red. Z. Mikołajewicz, Uniwersytet Opolski i PTE Oddział w Opolu, Opole 2006; Analiza wpływu integracji europejskiej na rozwój społeczno-ekonomiczny Polski, Badania statutowe AE w Krakowie, nr 22/KPEiPR/1/2006/S/297, Kraków 2006. 1.

(3) Ocena kosztów i korzyści członkostwa…. 7. i korzyści z integracji europejskiej najbardziej właściwa jest metoda cost-benefit analysis (CBA), czyli metoda analizy kosztów i korzyści (AKK). Analiza kosztów i korzyści polega na kompleksowej analizie wszystkich kosztów bezpośrednich i pośrednich, które generuje dane przedsięwzięcie w celu określenia jego wpływu na dobrobyt społeczności objętej jego skutkami2. Efekty zewnętrzne mogą mieć zarówno charakter pozytywny, jak i negatywny. Efekty zewnętrzne o charakterze pozytywnym występują wtedy, gdy przyczyniają się do wzrostu korzyści innych podmiotów gospodarczych, społecznych i ludności, czyli zwiększają poziom ich dobrobytu, natomiast negatywne efekty zewnętrzne zmniejszają dobrobyt podmiotów zewnętrznych wbrew ich woli3. AKK szczególnie nadaje się do oceny opłacalności decyzji mających duży wpływ na wydatki budżetowe państwa, regionów, samorządów i podmiotów gospodarczych oraz realizowane przez nie projekty inwestycyjne, które generują nie tylko efekty wewnętrzne, ale również efekty zewnętrzne. Zaletą AKK jest również to, że umożliwia ona ocenę bezpośredniej opłacalności decyzji rozwojowych nie tylko od strony wymiernej, tj. finansowej, ale również uwzględnia pośrednie i zewnętrzne elementy jakościowe, trudno wymierne, najczęściej mające charakter społeczny i polityczny. W AKK największą trudność stanowi wyszacowanie wartości pieniężnej tych składników analizy, które mają charakter jakościowy, np. bezpieczeństwo polityczne, ekonomiczne czy społeczne. Wycena pieniężna tych składników kosztów i korzyści jest trudna również dlatego, że nie występują one na tradycyjnych rynkach dóbr i należą do tzw. dóbr publicznych, czyli społecznych, jak np.: jakość środowiska, oszczędność czasu społecznego, wartości estetyczne krajobrazu, poprawa warunków zdrowotności społeczeństwa itd.4 Tego typu jakościowe wartości mogą stanowić cele realizowanego projektu lub też efekty zewnętrzne, które powinny być skwantyfikowane lub co najmniej poddane ocenie jakościowej lub analizie wielokryterialnej. AKK jest obligatoryjną analizą opłacalności dużych projektów rozwojowych w ramach polityki spójności współfinansowanych przez UE, których planowane nakłady przekraczają 5 mln euro. Tym bardziej celowa i zasadna jest kompleksowa ocena społeczno-ekonomicznej opłacalności tak dużego projektu rozwojowego, 2 Analiza kosztów i korzyści projektów inwestycyjnych: przewodnik, jednostka ds. ewaluacji, Dyrekcja Generalna – Polityka Regionalna, Komisja Europejska, 1997, MGiP, Warszawa 2004, www.mgip.gov.pl. 3 Zob. A. Przeworski, States and Markets. A Primer in Political Economy, Cambridge University Press, Cambridge 2003.. 4 A. Woś, Ekonomika odnawialnych zasobów naturalnych, PWN, Warszawa 1995; J. Famielec, Straty i korzyści ekologiczne w gospodarce narodowej, PWN, Warszawa – Kraków, 1999; B. Fiedor, Przyczynek do ekonomicznej teorii zanieczyszczenia i ochrony środowiska, Wrocław–Warszawa 1990; K. Górka, Ekonomika ochrony środowiska, Akademia Ekonomiczna w Krakowie, Kraków 1990..

(4) 8. Andrzej Prusek. jakim jest integracja nowego kraju członkowskiego ze strukturami UE. Tak więc analizę kosztów i korzyści, które są lub będą w przyszłości następstwem integracji Polski z Unią Europejską należy rozpatrywać w układzie wynikającym z metodologii AKK. W tym układzie analiza powinna obejmować symetrycznie rozpatrywane koszty i korzyści bezpośrednie oraz koszty i korzyści zewnętrzne (pośrednie), które dodatkowo należy podzielić na dwie podgrupy, tj. pośrednie ekonomiczne i społeczno-polityczne. Taki układ analizy AKK gwarantuje jej kompleksowość, co czyni ją pełną i wiarygodną. W rachunku AKK powinny być ujęte koszty i korzyści z całego cyklu życia projektu, tj. zarówno z okresu przedakcesyjnego, kiedy w większości wynikały z realizacji zaleceń i decyzji Komisji Europejskiej, jak i z okresu po akcesji. 3. Ogólna charakterystyka przekształceń strukturalnych w przemyśle w okresie przedakcesyjnym Przekształcenia strukturalne w Polsce w okresie przedakcesyjnym, tj. w latach 1998–2004, w tym zwłaszcza w przemyśle, zdeterminowane były kilkoma współzależnymi procesami: – transformacją systemową gospodarki zmierzającą do stworzenia podstaw gospodarki rynkowej, – prywatyzacją sektora publicznego, – rozwojem prywatnego sektora małych i średnich przedsiębiorstw, – ustaleniami i zaleceniami UE co do procesów dostosowawczych, warunkującymi przyjęcie Polski do UE. Modele transformacji rynkowej i prywatyzacji zastosowane w Polsce zostały zaproponowane przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy i Bank Światowy oraz kraje Unii Europejskiej. Transformację systemową w Polsce rozpoczęła tzw. reforma cen zaopatrzeniowych 1 stycznia 1990 r. polegająca na urzędowym podniesieniu cen większości środków produkcji do cen rynku światowego, przy jednoczesnym administracyjnym ustaleniu i stabilizowaniu płac na niskim poziomie, znacznie niższym niż w krajach UE. W ten sposób powstała w Polsce bariera popytu na rynku krajowym, która wydatnie ograniczyła możliwości funkcjonowania sektora przedsiębiorstw, w tym zwłaszcza firm przemysłowych. Dodatkowo polski przemysł utracił swoje dotychczasowe rynki zaopatrzeniowo-kooperacyjne i rynki zbytu w krajach byłej RWPG oraz miał duże bariery wejścia na rynki UE z powodu ograniczeń celnych i administracyjno-prawnych oraz niższej konkurencyjności swych produktów. W ten sposób powstał tzw. szok systemowy dla polskich przedsiębiorstw przemysłowych, którego rezultatem były skokowe obniżenie się rentowności większości przedsiębiorstw, a następnie także likwidacja wielu.

(5) Ocena kosztów i korzyści członkostwa…. 9. podmiotów. Ten szok systemowy spowodował równocześnie skokowe zmniejszenie produkcji przemysłowej i masowe redukcje zatrudnienia w przemyśle, których rezultatem był spadek PKB, dochodów budżetowych, pauperyzacja polskiego społeczeństwa i narastanie bariery popytu. W programie gospodarczym rządu Tadeusza Mazowieckiego zakładano, że transformacja systemowa dokona się szybko. Jednym z głównych celów zmian systemowych w tym programie było przeprowadzenie przekształceń własnościowych zbliżających strukturę własnościową polskiej gospodarki do istniejącej w krajach wysoko rozwiniętych5. Prywatyzacja w okresie transformacji systemowej w Polsce była procesem decydującym o jej przekształceniach gospodarczych i społecznych, lecz jej realizacja doprowadziła do wyprzedaży polskiego przemysłu kapitałowi zagranicznemu, który zainteresowany był bardziej przejęciem polskiego rynku niż rozwojem polskiego przemysłu6. „Transformacja ustrojowa Polsce realizowana w sposób szokowy w połączeniu z szybką prywatyzacją spowodowała najpierw recesję, a potem półdarmową wyprzedaż majątku na rzecz obcych inwestorów”7. W prywatyzacji przyjęto model tzw. ekwiwalentnej prywatyzacji, który jednoznacznie preferował kapitał zagraniczny, a dyskryminował polskie społeczeństwo, które ten majątek wytworzyło i było jego współwłaścicielem w samorządowych przedsiębiorstwach państwowych. Przyjęto bowiem założenie liberalne, częściowo słuszne, że restrukturyzacja i podniesienie konkurencyjności całej polskiej gospodarki bez napływu kapitału zagranicznego nie będzie możliwe. Jednakże zaniechanie uwłaszczenia polskiego społeczeństwa oraz własnych działań restrukturyzacyjnych dostosowanych do narodowej polityki przemysłowej było istotnym błędem polityki gospodarczej i prywatyzacyjnej, a tym samym przekształceń strukturalnych8. Traktowanie dochodów z prywatyzacji jako stałego źródła dochodów budżetowych i ich „przejadanie” zamiast reinwestowania w nowoczesne i przyszłościowe sektory polskiej gospodarki spowodowało zbyt powolne i raczej negatywne przekształcenia struktury polskiej gospodarki, a tym samym niski wzrost konkurencyjności i innowacyjności przedsiębiorstw. Kapitał zagraniczny nie był zainteresowany podnoszeniem konkurencyjności przejętej w Polsce gospodarki Program gospodarczy. Główne założenia i kierunki, Rada Ministrów, Warszawa 1989.. 5. Zob.: A. Prusek, Prywatyzacja polskiej gospodarki. Cele, programy i ocena jej rezultatów, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2005; T. Kowalik, Systemy gospodarcze. Efekty i defekty reform i zmian ustrojowych, Wydawnictwo Fundacja Innowacja, Warszawa 2005. 6. 7 Zob.: K. Z. Poznański, Obłęd reform. Wyprzedaż Polski, Ludowa Spółdzielnia Wydawnicza, Warszawa 2001, s. 9.. 8 S.A. Kiełczewski, Zarządzanie strategiczne w warunkach transformacji systemowej, Wydawnictwo AE we Wrocławiu, Wrocław 2000; A. Prusek, Neoliberalny model prywatyzacji a konkurencyjność polskiej gospodarki i docelowy kształt sektora państwowego, Zeszyty Naukowe AE w Krakowie, nr 669, Kraków 2005..

(6) 10. Andrzej Prusek. i tworzenia sobie konkurenta, w warunkach gdy nie wykorzystywał swoich możliwości produkcyjnych w kraju macierzystym. Jego głównym celem było przejęcie polskiego rynku i likwidacja na nim polskich konkurentów oraz sprzedaż swoich wyrobów lub usług, jak również transferowanie zysków netto, a nawet zysków nie opodatkowanych do krajów macierzystych lub rajów podatkowych. Realizowana równocześnie polityka dezintegracyjna w stosunku do dużych polskich przedsiębiorstw państwowych i ich zjednoczeń, z powodu ich rzekomej monopolistycznej pozycji na polskim rynku, doprowadziła w rezultacie do znacznego obniżenia międzynarodowej konkurencyjności polskich przedsiębiorstw. Ta tzw. demonopolizacja i związane z nią podziały dużych przedsiębiorstw przyczyniły się równocześnie do osłabienia ich zdolności do inwestowania, a tym samym podnoszenia konkurencyjności polskich firm, co było błędem strategicznym. Zakładano bowiem, że polska gospodarka ma charakter autarkiczny i należy podzielić firmy o pozycji monopolistycznej, aby wykreować konkurencje rynkową. Tymczasem szerokie otwarcie Polski na świat i wejście na polski rynek zachodnich koncernów zasadniczo zmieniło warunki konkurencji. W gospodarce światowej duże firmy zawierają fuzje i łączą się w gigantyczne korporacje, aby podnieść swą konkurencyjność w warunkach globalizacji. W Polsce te tendencje były odwrotne – dzielono firmy małe w skali europejskiej na jeszcze mniejsze, nie mające zdolności do samodzielnego podnoszenia swej konkurencyjności, a tym bardziej innowacyjności. Pozytywną stroną polskiej prywatyzacji było to, że przyczyniła się ona do zwiększenia udziału sektora prywatnego w gospodarce. Dzięki prywatyzacji udział sektora prywatnego w polskiej gospodarce w 2004 r. wyniósł 80,94% produkcji sprzedanej, stał się więc on dominującym sektorem własnościowym, tworzącym podstawy do rozwoju gospodarki rynkowej. Prywatyzacja przyczyniła się do częściowego odciążenia budżetu od dotacji do nierentownych przedsiębiorstw sektora publicznego, przy czym to odciążenie budżetu od dotacji miało wymiar cząstkowy, gdyż w pierwszej kolejności prywatyzowano przedsiębiorstwa państwowe najbardziej rentowne, zostawiając skarbowi państwa firmy o niskiej rentowności, wymagające dotowania lub znacznych inwestycji restrukturyzacyjnych, co w dłuższej perspektywie wpływało na spadek dochodów budżetowych. Z tych powodów, między innymi, prywatyzacja nie uchroniła państwa od chronicznego deficytu budżetowego w całym okresie transformacji systemowej. Prywatyzacja rozumiana jako oddolny rozwój sektora prywatnego w gospodarce poprzez zakładanie i rozwój sektora małych i średnich przedsiębiorstw oceniana jest zdecydowanie pozytywnie, gdyż umożliwiła ona stworzenie ogromnej liczby małych przedsiębiorstw i zapoczątkowała rozwój polskiego kapitału narodowego. Oddolna prywatyzacja stworzyła również wiele miejsc pracy, bez których.

(7) Ocena kosztów i korzyści członkostwa…. 11. sytuacja na polskim rynku pracy byłaby katastrofalna. Polski sektor MŚP stał się substytutem zlikwidowanego przemysłu w zakresie przejmowania miejsc pracy. W Polsce w okresie przedakcesyjnym nie zrealizowano żadnej centralnej koncepcji polityki przemysłowej, ani też nie realizowano regionalnych programów podnoszenia konkurencyjności państwowego przemysłu, tłumacząc się brakiem środków i niezgodnością z mechanizmami rynkowymi. W rezultacie w okresie transformacji miała miejsce deindustrializacja polskiej gospodarki. Jednoznacznym dowodem tego procesu jest spadek udziału przemysłu w tworzeniu dochodu narodowego z ponad 50% w latach 80. do około 25% w 2004 r. W latach 1989–2000 w przemyśle ubyło łącznie ponad 1,6 mln miejsc pracy9. Zatrudnienie w polskim przemyśle zmniejszyło się z 5,2 mln osób w 1980 r. do 2,4 mln osób w czerwcu 2005 r., czyli zmalało o 2,8 mln osób to jest o 53,85%. W konsekwencji szacuje się, że 2/3 obecnych bezrobotnych pracowało dawnej w przemyśle. Słuszny jest pogląd A. Karpińskiego, że dezindustrializacja w Polsce była przedwczesna, ekonomicznie nieuzasadniona i szkodliwa dla dynamiki gospodarczej i rynku pracy. Ten rodzaj deindustrializacji należy uznać za największy błąd strategiczny polskiej transformacji10. Procesy dezindustrializacji, związane z jednej strony z likwidacją przedsiębiorstw państwowych z przyczyn ekonomicznych, a z drugiej strony z ich prywatyzacją i restrukturyzacją zatrudnienia, były głównymi przyczynami lawinowo rosnącego bezrobocia w Polsce. Stopa rejestrowanego bezrobocia w Polsce w 2004 r. wynosiła 18,0%, co plasowało nas w czołówce europejskiej. Oznaczało to równocześnie, że liczba zarejestrowanych bezrobotnych w Polsce wynosiła 3,2 mln osób. Rosnącego bezrobocia nie zrekompensował nawet znaczny wzrost zatrudnienia w sektorze małych i średnich przedsiębiorstw. Kolejną przyczyną bezrobocia w Polsce był szybko rosnący import, zwłaszcza zaopatrzeniowy dla przemysłu będącego własnością kapitału zagranicznego, który stanowił około 60% całego importu i wynosił około 200 mld zł rocznie. Ten duży import zaopatrzeniowy i konsumpcyjny oznaczał równocześnie upadek polskich kooperantów i producentów, a zarazem „import bezrobocia” poprzez tzw. wypychanie produkcji krajowej. Analizę zatrudnienia w gospodarce narodowej i przemyśle w latach 1989–2004 przedstawia tabela 1. W badanym okresie nastąpił spadek zatrudnienia w gospodarce o 4,8 mln osób, czyli o 27% w stosunku do 1989 r. W tym samym czasie zatrudnienie w przemyśle zmalało prawie o 2 mln osób, czyli o 40% w stosunku 9 A. Karpiński, Co dalej z przemysłem w Polsce? Zarys strategii przemysłowej na lata 2005–2015, Komitet Prognoz „POLSKA 2000 Plus” przy Prezydium PAN, Biuletyn nr 1, 2003, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2002, s. 77; R. Grabowiecki, Transformacja przemysłu w Polsce – wnioski na przyszłość, Komitet Prognoz „POLSKA 2000 Plus” przy Prezydium PAN, Biuletyn nr 1, 2003, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2002, s. 98 i nast.. A. Karpiński, op. cit., s. 79.. 10.

(8) 94. 16,5 90. 15,8 .. . .. . 89. 15,5. 100. 94. 87. 100,00 100,11 96,17. .. .. 77. .. .. 75. .. .. 74. 86,66. 24,24. 77. .. .. .. .. 76. Źródło: obliczenia własne na podstawie danych z Roczników Statystycznych GUS.. Dynamika udziału pracujących w przemyśle. .. . .. . 93. 16,2 91. 15,9 88. 15,4 86. 15,0. 85. 14,9. 72. 12,6. 73. 12,7. .. .. 76. 70. 66. 63. 60. 59. 60. 81,68 77,13 74,83 73,89 70,52 82,34 82,34. 22,85 21,57 20,93 20,67 19,72 23,03 23,03. 76. 4 894 4 620 4 250 3 784 3 671 3 641 3 757 3 730 3 740 3 701 3 430 3 223 3 100 2 939 2 902 2 925. 100. 17,5. 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004. Udział pracujacych w przemyśle w zatrudnieniu 27,97 28,00 26,90 ogółem w %. Dynamika zatrudnienia w przemyśle. Pracujący w przemyśle w tys. osób. Dynamika zatrudnienia w gospodarce narodowej. Zatrudnienie w gospodarce narodowej w mln zł. Wyszczególnienie. Tabela 1. Zatrudnienie w przemyśle w Polsce oraz jego dynamika i udział w zatrudnieniu ogółem w latach 1989–2004. 12. Andrzej Prusek.

(9) Ocena kosztów i korzyści członkostwa…. 13. do okresu wyjściowego. Jednocześnie udział pracujących w przemyśle w zatrudnieniu ogółem zmalał z 28% do 23%, co stanowi 82,3% poziomu z 1989 r. Powstaje pytanie, czy te przyspieszone zmiany strukturalne w polskiej gospodarce, a zwłaszcza w przemyśle, związane z przygotowaniami do akcesji do Unii Europejskiej są kosztami tych dostosowań, czy też były one nie do uniknięcia ze względu na opóźnienia rozwojowe gospodarki i przemysłu. Wydaje się, że tylko część przekształceń strukturalnych można zaliczyć do obiektywnych i nieuchronnych zmian, przynoszących w dłuższym okresie korzyści w gospodarce, mimo że przynosiły one dużym grupom społeczno-zawodowym masowe bezrobocie i wynikające z tego problemy społeczne. Większość negatywnych przekształceń strukturalnych w polskim przemyśle i gospodarce wynikała z błędów w polityce gospodarczej, pieniężnej, przemysłowej i prywatyzacyjnej, a dotyczyła zwłaszcza braku działań restrukturyzacyjnych w przemyśle podnoszących jego konkurencyjność oraz prywatyzacji likwidacyjnej, prowadzącej do upadku polskich firm przemysłowych. Jednakże cześć przekształceń strukturalnych była podyktowana zaleceniami przedakcesyjnymi, a następnie akcesyjnymi Komisji Europejskiej, które zmierzały do ograniczenia produkcji i zatrudnienia w Polsce w wielu sektorach gospodarki, aby nie pogłębiać nierównowagi na rynku UE. Zalecenia te nie zawsze były uzasadnione względami ekonomicznymi, a tym bardziej interesami narodowymi (np. ograniczenia produkcji w hutnictwie, górnictwie, ciężkiej chemii, rolnictwie, cukrownictwie, mleczarstwie itd.). Koszty tych dostosowań do zaleceń UE należy zatem traktować jako koszt integracji Polski z UE. Środki pomocy finansowej Unii Europejskiej w okresie przedakcesyjnym ułatwiały jednak procesy restrukturyzacji polskiej gospodarki, zwłaszcza sektora małych i średnich przedsiębiorstw, chociaż w ograniczonym zakresie. 4. Przekształcenia strukturalne w przemyśle po akcesji Polski do Unii Europejskiej Po akcesji Polski do UE jej fundusze strukturalne, Fundusz Spójności i inne instrumenty finansowe wydatnie ułatwiają procesy restrukturyzacji polskiej gospodarki, w tym drobnego przemysłu. Jednakże większość tych środków skierowana jest na rozwój infrastruktury ekonomicznej i społecznej, a tylko niewielką cześć przeznacza się na podnoszenie konkurencyjności przedsiębiorstw, w tym zwłaszcza dużych przedsiębiorstw przemysłowych, które mogłyby uzyskać międzynarodową konkurencyjność. W NSRO z 29 listopada 2006 r. określono, że przydział środków finansowych na PO „Infrastruktura i środowisko” wyniesie 41,3% całości alokacji na Polskę, w tym główne środki zostaną przekazane na roz-.

(10) Andrzej Prusek. 14. wój dróg międzynarodowych TENT i krajowych oraz na potrzeby energetyczne kraju11. Beneficjentami pomocy dla przedsiębiorstw jest i będzie głównie sektor małych i średnich firm, natomiast nie są nią objęte duże firmy polskie, które miałyby największe szanse uzyskania międzynarodowej konkurencyjności. Wejście Polski do UE ogranicza zarazem możliwości udzielania pomocy publicznej dużym polskim firmom, potrzebującym wysokich nakładów na ich restrukturyzację, gdyż wymaga ona każdorazowo zgody Komisji Europejskiej. To ogranicza w dużym stopniu możliwości restrukturyzacji dużych polskich firm i osiągnięcia przez nie międzynarodowej konkurencyjności, a zarazem stanowi specyficzny koszt integracji. Jednocześnie pozostawienie przez UE możliwości udzielania pomocy publicznej przez Niemcy dla landów wschodnich, a odmawianie go 10 krajom członkowskim niżej rozwiniętym gospodarczo, przeczy zasadzie równości i jest jawną dyskryminacją nowo przyjętych państw członkowskich UE12. W okresie pierwszych dziesięciu lat uczestnictwa Polski w UE, tj. w latach 2004–2013 przewiduje się zwiększenie dynamiki wzrostu gospodarczego, w tym również przemysłu, a w konsekwencji również rozwoju społecznego w Polsce13. Głównymi determinantami tego rozwoju będą: – zwiększenie wielkości inwestycji i jej stopy w Polsce z uwagi na duże dotacje UE na inwestycje infrastrukturalne, ochronę środowiska, rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich, podniesienie poziomu innowacyjności i konkurencyjności przedsiębiorstw przemysłowych oraz na politykę rozwoju regionalnego i lokalnego, – większa skala inwestycji polskiego sektora publicznego i sektora przedsiębiorstw przemysłowych związana z koniecznością prefinansowania i współfinansowania projektów inwestycyjnych, – zwiększenie potencjału produkcyjnego przedsiębiorstw przemysłowych oraz ich innowacyjności, głównie firm kapitału zagranicznego, – zwiększenie napływu bezpośrednich inwestycji zagranicznych, podnoszących innowacyjność przedsiębiorstw przemysłowych oraz wielkość eksportu, z uwagi na wzrost zaufania inwestorów do Polski i podniesienie jej atrakcyjności po wejściu do UE,. 11. NSRO wersja z 29 listopada 2006 przesłana Komisji Europejskiej, www.mrr.gov.pl. Zob.: Z. Mikołajewicz, Pozytywne i negatywne skutki członkostwa Polski w zmieniającej się Unii Europejskiej [w:] Gospodarcze i społeczne skutki akcesji Polski do UE, Uniwersytet Opolski – PTE, Opole 2006, s. 165. 12. W.M. Orłowski, Koszty i korzyści z członkostwa w Unii Europejskiej. Metody – modele – szacunki, CASE, Warszawa 2000. 13.

(11) Ocena kosztów i korzyści członkostwa…. 15. – wzrost zatrudnienia i średniej płacy w Polsce po wejściu do UE, a w konsekwencji wzrost popytu wewnętrznego i przyspieszenie tempa rozwoju gospodarczego i społecznego, – efekty synergiczne i mnożnikowe będące sumarycznym wynikiem oddziaływania pozytywnych czynników rozwoju, prowadzące do korzystnych przekształceń strukturalnych w polskiej gospodarce, w tym zwłaszcza w zatrudnieniu i efektywności gospodarowania. W analizowanym okresie z uwagi na postępującą globalizację oraz inwestycje zagraniczne w Polsce nasili się konkurencja na rynku krajowym, która zmusi przedsiębiorstwa do szybkiej restrukturyzacji i podnoszenia swej innowacyjności oraz rozwoju eksportu. Zgodnie ze strategią lizbońską kładzie się nacisk na konieczność rozwoju gospodarki opartej na wiedzy, która jest fundamentem innowacyjności i międzynarodowej konkurencyjności krajów i przedsiębiorstw. W tego typu gospodarce wiedza staje się głównym czynnikiem wzrostu produkcji, wydajności pracy, dynamiki rozwoju gospodarczego i społecznego. Gospodarka oparta na wiedzy jest ekonomicznym wyrazem społeczeństwa informacyjnego i sprzyja ogólnemu postępowi gospodarczemu i społecznemu. Procesy innowacyjne generowane przez tę new economy przesądzają o sukcesach w zakresie międzynarodowej konkurencyjności i wyzwalają procesy rozwojowe w gospodarce. Niezbędne zatem jest rozwijanie badań naukowych i szybkie wdrażanie ich wyników do praktyki gospodarczej oraz szeroki dostęp do światowej techniki i technologii informacyjnych, internetu, promowanie kreatywności społecznej i innowacyjności oraz rozwój edukacji i nauki. Fundamentalne znaczenie dla innowacyjności mają badania naukowe i wdrożeniowe B+R oraz ich udział w PKB. W tym zakresie Polska osiągała w 2004 r. udział wynoszący tylko 0,58% PKB, podczas gdy ten wskaźnik dla UE 25 wynosił 1,9% PKB, a liderzy w UE, czyli Szwecja 3,74% i Finlandia, osiągnęli 3,51% PKB. Niezgodnie ze strategią lizbońską kształtuje się struktura finansowania nakładów na B+R w Polsce: w 2004 r. 61,7% nakładów ponosi budżet państwa, a tylko 22,6% podmioty gospodarcze, zaś udział środków z zagranicy wynosi jedynie 5,2%. Tak więc inwestycje zagraniczne w polskiej gospodarce w niewystarczającym stopniu przyczyniają się do rozwoju innowacyjności. Według zaleceń strategii lizbońskiej w strukturze nakładów na B+R sektor prywatny powinien ponosić 2/3 nakładów, a państwo tylko 1/3. W 2003 r. wskaźnik intensywności innowacji, czyli udział nakładów na działalność innowacyjną przedsiębiorstw przemysłowych w stosunku do ich wartości sprzedaży, wynosił tylko 3,5%, podczas gdy w 1999 r. kształtował się na poziomie 5,1%. Drugim ważnym miernikiem obrazującym innowacyjność polskich przedsiębiorstw przemysłowych jest udział produktów nowych i zmodernizowanych.

(12) Andrzej Prusek. 16. w produkcji sprzedanej ogółem. Wskaźnik ten w 2003 r. wynosił tylko 23,0%, a w nim największe udziały miały następujące branże przemysłu: sprzęt transportowy, sprzęt radiowo-telewizyjny i telekomunikacyjny oraz produkcja komputerów. Postęp technologiczny w przedsiębiorstwach przemysłowych realizowany był głównie przez nakłady na unowocześnienie parku maszynowego (61% nakładów), a tylko 11% nakładów inwestycyjnych dotyczyło działalności badawczo-rozwojowej i wdrożeniowej oraz 3% nakładów przeznaczone było na zakup praw do nowych technologii14. Jest to zatem struktura nakładów innowacyjnych typowa dla krajów nierozwiniętych, próbujących doganiać kraje rozwinięte. Znajduje to swój odpowiednik w wysokim deficycie handlu zagranicznego w zakresie wysokiej techniki, który w 2004 r. wynosił ponad 3 mld zł. Według wskaźników obniżki podatkowe dla podmiotów gospodarczych nie przyspieszają wzrostu wydatków na B+R oraz wzrostu innowacyjności, dlatego lepszym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie dla sektora przedsiębiorstw ulg w podatku dochodowym od osób prawnych z tytułu inwestycji rozwojowych. Zagraniczne inwestycje kapitałowe także nie zapewniają wzrostu nakładów na działalność badawczo-rozwojową i innowacyjną w Polsce. Rozwijanie nowoczesnych kierunków postępu naukowo-technicznego będzie jednak możliwe w warunkach osiągania wysokiego tempa rozwoju gospodarczego i proinnowacyjnych przekształceń strukturalnych w gospodarce. W pełni słuszny jest pogląd prof. Zdzisława Sadowskiego, że modernizacja struktury gospodarczej nie może być interpretowana jako kierunek na zmniejszenie roli przemysłu w polskiej gospodarce. We współczesnym rozwoju rola przemysłu mierzona udziałem w zatrudnieniu i w wytwarzaniu produktu narodowego brutto, wprawdzie relatywnie maleje, ale nie maleje w sensie absolutnym, a zwłaszcza jako dziedziny będącej nośnikiem innowacyjności. Przemysł pozostaje kluczową dziedziną gospodarki i życia społecznego, o czym należy pamiętać, ponieważ w latach 90. doświadczyliśmy gwałtownego zmniejszania się potencjału przemysłowego15. W okresie członkostwa Polski w UE główny wysiłek finansowy kraju powinien być skierowany na pełne wykorzystanie środków pomocowych UE na cele priorytetowe strategii rozwoju kraju i narodowych strategicznych ram odniesienia16, a także na zwiększenie skłonności przedsiębiorstw do inwestowania oraz przy NSRO 2007–2013 wspierające wzrost gospodarczy i zatrudnienie. Wstępny projekt z 14 lutego 2006, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2006. 14. Z. Sadowski, Akcesja do Unii Europejskiej a kierunki rozwoju Polski [w:] Gospodarcze i społeczne skutki akcesji Polski do Unii Europejskiej, red. Z. Mikołajewicz Uniwersytet Opolski, Opole 2006, s. 24. 15. Strategia rozwoju kraju. Narodowe strategiczne ramy odniesienia, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, dokumenty przyjęte przez Radę Ministrów RP 29.11.2006, www.mrr.gov.pl 16.

(13) Ocena kosztów i korzyści członkostwa…. 17. ciągnięcie do Polski bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ) o charakterze innowacyjnym. Prognozy PAIiIZ przewidują, że BIZ w Polsce będą corocznie kształtowały się na poziomie co najmniej 10 mld USD, z uwagi na wzrost atrakcyjności kraju w rankingach państw przyjaznych inwestycjom zagranicznym. Będzie to ważny element bilansu korzyści Polski z integracji europejskiej, tym bardziej że te inwestycje kapitałowe zwiększą ograniczone możliwości finansowe i przyczynią się do wzrostu dynamiki rozwoju gospodarczego kraju. BIZ powinny być sterowane przez państwo tak, aby wnosić do gospodarki zaawansowane technologie, nowe jakościowo produkty oraz organizację i zarządzanie produkcją, podnosząc innowacyjność i konkurencyjność polskiej gospodarki. Ta dyfuzja innowacyjnej wiedzy i technologii za pośrednictwem BIZ będzie korzystna dla kraju pod warunkiem, że suma kosztów przyciągnięcia tego kapitału nie będzie większa od korzyści, jakie on przynosi państwu i obywatelom. W przeciwnym razie można mieć do czynienia z tzw. paradoksem Solowa polegającym na tym, że suma transferowanych zysków firm zagranicznych, ich zakupów importowych i kooperacyjnych wraz z pomocą publiczną na ich przyciągnięcie do kraju i zwolnieniami podatkowymi przekracza korzyści z utworzenia nowych miejsc pracy i płac dla pracowników17. W Polsce obecnie mamy do czynienia z takim paradoksem z uwagi na to, że znaczna część bezpośrednich inwestycji przemysłowych funkcjonuje w ramach specjalnych stref ekonomicznych i dlatego przedsiębiorcy nie płacą podatków, a ponadto często otrzymują pomoc publiczną za wybór Polski jako miejsca inwestowania i tworzenia nowych miejsc pracy. Polityka przyciągania inwestorów zagranicznych musi zatem opierać się na rachunku kosztów oraz korzyści, bezpośrednich i pośrednich, wynikających z tej inwestycji. Opierając się na jego wynikach, należy określać warunki preferencji dla danej inwestycji w Polsce. Pomoc i ulgi dla inwestorów zagranicznych nie mogą bowiem przekraczać bezpośrednich i pośrednich korzyści dla kraju, gdyż wtedy zamiast przyspieszenia rozwoju mamy do czynienia z długofalowym osłabieniem dynamiki rozwoju. 5. Wnioski Przeprowadzone analizy dotyczące kosztów i korzyści Polski z integracji europejskiej w obszarze przemysłu pozwalają na sformułowanie wniosków syntetycznych. Obiektywna analiza salda kosztów i korzyści Polski z integracji europejskiej powinna mieć charakter rachunku holistycznego obrazującego nie tylko bezpośrednie transfery finansowe, lecz również wszystkie pośrednie koszty i korzyści 17. Zob. Z. Sadowski, op. cit..

(14) 18. Andrzej Prusek. z integracji, zarówno o charakterze społecznym, kulturowym, ekologicznym, jak i politycznym. Te warunki spełnia jedynie metodologia Cost Benefit Analysis i dlatego powinna być podstawą tego typu analiz. Analiza kosztów i korzyści wynikających z integracji europejskiej powinna mieć charakter długookresowy, gdyż tylko wtedy możliwe jest pełne porównanie poniesionych kosztów z efektami integracji oraz przeprowadzenie obiektywnej oceny opłacalności integracji dla danego kraju czy obszaru integracji. Saldo kosztów i korzyści wynikających dla Polski z integracji europejskiej w obszarze przemysłu w okresie przedakcesyjnym nie wydaje się korzystne, gdyż przeważyły w nim koszty społeczne wynikające z ogromnego bezrobocia, spadku potencjalnego dochodu narodowego i upadłości przedsiębiorstw przemysłowych, które nie zostały zrekompensowane Polsce przez napływ BIZ i środków pomocy finansowej UE. Część tych kosztów jest konsekwencją zaleceń przedakcesyjnych UE. Ocena ekonomiczno-społecznej opłacalności integracji Polski z UE w obszarze przemysłu nie jest zadowalająca. W okresie przedakcesyjnym na skutek jednostronnego otwarcia polskiego rynku dla firm krajów UE oraz restrykcyjnej polityki gospodarczej i prywatyzacji nastąpiła w Polsce deindustrializacja. Spowodowała ona spadek udziału przemysłu w tworzeniu PKB o 25% i upadek wielu polskich sektorów przemysłowych oraz skokowy wzrost bezrobocia wynoszący 1,6 mln osób. Analizując prognozowany bilans kosztów i korzyści wynikających dla Polski z integracji europejskiej w okresie po akcesji do UE, można stwierdzić, że będzie on korzystny, o ile potrafimy wykorzystać wszystkie unijne środki pomocowe oraz będziemy prowadzić samodzielną politykę gospodarczą o charakterze prorozwojowym i solidarną politykę społeczną, a jednocześnie uzyskamy równoprawną pozycję członkowską w UE. W polskim przemyśle nastąpiły pozytywne przekształcenia strukturalne wyrażające się zwiększeniem udziałów nowoczesnych sektorów przemysłowych, głównie związanych z motoryzacją. Jednakże większość tych przedsiębiorstw należy do kapitału zagranicznego i zlokalizowana jest w specjalnych strefach ekonomicznych, a więc nie płaci podatków, stąd korzyści dla Polski z ich funkcjonowania dotyczą głównie stworzonych miejsc pracy i dochodów ich pracowników. W okresie poakcesyjnym Polska nie może dotować restrukturyzacji przemysłu państwowego, gdyż jest to generalnie niezgodne z ustawą o pomocy publicznej. Z uwagi na to, że większość kluczowych przedsiębiorstw przemysłowych jest własnością kapitału zagranicznego dalszy rozwój przemysłu w Polsce nie ma charakteru autonomicznego, lecz jest zależny od decyzji kapitału zagranicznego, który ma na celu eksploatację taniej i relatywnie dobrze wykształconej siły roboczej. Stąd też przewidywany wzrost poziomu innowacyjności przemysłu w Polsce będzie.

(15) Ocena kosztów i korzyści członkostwa…. 19. powolny, mimo że poziom jego konkurencyjności wzrośnie. W tych warunkach Polska przez wiele lat nie będzie mogła spełniać ustaleń strategii lizbońskiej. Dezindustrializacja w Polsce oraz polityka transformacyjna spowodowała wydatne ograniczenie możliwości finansowania działań restrukturyzacyjnych i działalności innowacyjnej państwa w przemyśle oraz prowadzenia samodzielnych zmian strukturalnych w gospodarce. Obecnie mamy w Polsce do czynienia z paradoksem Solowa, gdyż sumaryczne koszty przyciągania kapitału zagranicznego oraz jego funkcjonowania w Polsce są na ogół większe niż korzyści wynikające z jego działalności dla polskiej gospodarki i społeczeństwa. Istnieje uzasadniona obawa, że taka sytuacja będzie również mieć miejsce w najbliższej przyszłości. Integracja europejska jest zewnętrznym, nadzwyczajnym i dodatkowym czynnikiem rozwoju społeczno-gospodarczego Polski, a więc nie zastąpi samodzielnej i aktywnej polityki narodowej, która powinna być główną determinantą naszego przyszłego rozwoju. Literatura Analiza wpływu integracji europejskiej na rozwój społeczno-ekonomiczny Polski, Badania statutowe AE w Krakowie , nr 22/KPEiPR/1/2006/S/297, Kraków 2006. Famielec J., Straty i korzyści ekologiczne w gospodarce narodowej, PWN, Warszawa–Kraków 1999. Fiedor B., Przyczynek do ekonomicznej teorii zanieczyszczenia i ochrony środowiska, Wrocław–Warszawa 1990. Grabowiecki R., Transformacja przemysłu w Polsce – wnioski na przyszłość, Komitet Prognoz „POLSKA 2000 Plus” przy Prezydium PAN, Biuletyn nr 1/2003, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2002. Górka K., Ekonomika ochrony środowiska, Akademia Ekonomiczna w Krakowie, Kraków 1990. Karpiński A., Co dalej z przemysłem w Polsce? Zarys strategii przemysłowej na lata 2005–2015, Komitet Prognoz „POLSKA 2000 Plus” przy Prezydium PAN, Biuletyn nr 1, 2003, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2002. Kiełczewski S.A., Zarządzanie strategiczne w warunkach transformacji systemowej, Wydawnictwo AE we Wrocławiu, Wrocław 2000. Kowalik T., Systemy gospodarcze. Efekty i defekty reform i zmian ustrojowych, Wydawnictwo Fundacja Innowacja, Warszawa 2005. Mikołajewicz Z., Pozytywne i negatywne skutki członkostwa Polski w zmieniającej się Unii Europejskiej [w:] Gospodarcze i społeczne skutki akcesji Polski do UE, Uniwersytet Opolski – PTE, Opole 2006. Orłowski W.M., Koszty i korzyści z członkostwa w Unii Europejskiej. Metody – modele – szacunki, CASE, Warszawa 2000. Poznański K.Z., Obłęd reform. Wyprzedaż Polski, Ludowa Spółdzielnia Wydawnicza, Warszawa 2001..

(16) 20. Andrzej Prusek. Program gospodarczy. Główne założenia i kierunki, Rada Ministrów, Warszawa 1989. Prusek A., Metodologia analizy społeczno-ekonomicznych kosztów i korzyści integracji europejskiej [w:] Gospodarcze i społeczne skutki akcesji Polski do Unii Europejskiej, red. Z. Mikołajewicz, Uniwersytet Opolski i PTE Oddział w Opolu, Opole 2006. Prusek A., Neoliberalny model prywatyzacji a konkurencyjność polskiej gospodarki i docelowy kształt sektora państwowego, Zeszyty Naukowe AE w Krakowie, nr 669, Kraków 2005. Prusek A., Prywatyzacja polskiej gospodarki. Cele, programy i ocena jej rezultatów, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2005. Przeworski A., States and Markets. A Primer in Political Economy, Cambridge University Press, Cambridge 2003. Sadowski Z., Akcesja do Unii Europejskiej a kierunki rozwoju Polski [w:] Gospodarcze i społeczne skutki akcesji Polski do Unii Europejskiej, red. Z. Mikołajewicz, Uniwersytet Opolski, Opole 2006. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia. Strategia Rozwoju Kraju, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, dokumenty przyjęte przez Radę Ministrów RP 29.11.2006, www.mrr.gov.pl Woś A., Ekonomika odnawialnych zasobów naturalnych, PWN, Warszawa 1995. Assessment of the Costs and Benefits of Poland's Membership of the European Union in the Area of Industry, According to a Cost-Benefit Analysis The aim of this article is to present a brief assessment of the socio-economic benefits of Poland's integration with the EU based on a cost-benefit analysis as well as a provisional assessment of these benefits in the area of industry, both during the pre-accession period and during the first period of Poland's membership of the Union..

(17)