Determinanty zmiany zakresu i form pracy nieformalnej w wybranych państwach członkowskich UE

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 795. Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie. 2009. Aleksander Surdej Katedra Studiów Europejskich. Determinanty zmiany zakresu i form pracy nieformalnej w wybranych państwach członkowskich UE 1. Wprowadzenie Gospodarka nieformalna oraz nieformalna praca były do niedawna traktowane jako zjawisko charakterystyczne dla gospodarek krajów nisko rozwiniętych1 świadczące o niedostatecznej instytucjonalizacji gospodarki rynkowej. W latach 90. XX w. nastąpiło odkrycie istnienia, a nawet wzrostu gospodarki nieformalnej w państwach wysoko rozwiniętych 2. Podjęte zostały badania empiryczne oraz analizy teoretyczne, które mają na celu wyjaśnienie prawidłowości charakteryzujących przemiany sektora gospodarki nieformalnej3. Chociaż niniejsza praca sytuuje się w nurcie badań nad gospodarką nieformalną, to podejmuje analizę tylko jednego z czynników wpływających na jej dynamikę, a mianowicie fenomenu pracy nieformalnej. Warto zacząć od stwierdzenia, że we współczesnych gospodarkach przybywa różnorodnych form aktywności gospodarczej, które są lub mogą być traktowane 1 H. de Soto, Inny szlak. Niewidzialna rewolucja w trzecim świecie, Polskie Towarzystwo Współpracy z Klubem Rzymskim, Warszawa 1991. 2 F. Schneider, D. Enste, The Shadow Economy. International Survey, Cambridge University Press, Oxford 2003. 3 Analiza tej w szybkim tempie rozwijającej się literatury nie wchodzi w zakres niniejszej pracy. Użytecznym przeglądem kierunków badań jest praca A. Portesa oraz W. Hallera, The Informal Economy [w:] The Handbook of Economic Sociology, red. N.J. Smelser, R. Swedberg, drugie wydanie, Princeton University Press, New York 2005..

(2) Aleksander Surdej. 6. jako praca, przy czym mianem aktywności gospodarczej określamy działania bezpośrednio skierowane na zaspokojenie potrzeb życiowych lub na uzyskanie środków służących do ich zaspokojenia. Do tej pierwszej grupy jest zaliczana produkcja na użytek własny (od uprawy warzyw po naprawę samochodów), do drugiej zaś zarówno wymiana samodzielnie wytworzonych dóbr i usług w kręgach sąsiedzkich czy przyjacielskich, jak i praca zarobkowa. Jest to ważna obserwacja, która pozwala uniknąć terminologicznego nieporozumienia, w którym słowem „praca” posługujemy się w zarówno w szerokim, jak i wąskim znaczeniu, przy czym praca formalna, zrównywana najczęściej z zatrudnieniem na podstawie umowy o pracę, byłaby osadzona w szerszej kategorii pracy w ogóle. Dla stopnia formalizacji pracy konstytutywną funkcję pełnią regulacje państwa w zakresie prawa pracy, prawa ubezpieczeń społecznych czy prawa podatkowego. Pamiętając o tym, należy wskazać, że chociaż państwo dysponuje narzędziami „formalizacji”, to używa ich w celu ujęcia w regulacyjne ramy zmiennej rzeczywistości gospodarczej. Prawo pracy na przykład wskazuje, że konstytutywne dla pojęcia pracy są wymiary takie, jak jej odpłatny charakter, kontraktowanie na rynku czy wykonywanie w wyodrębnionym miejscu i w wyznaczonym czasie oraz podporządkowanie służbowej hierarchii. Jeśli jednak rozwój aktywności gospodarczej sprawia, że tak opisana rzeczywistość gospodarcza traci znaczenie, to formalizacja jest efektywna jedynie w odniesieniu do malejącej części gospodarczych działań ludności. Malejące dostosowanie regulacyjnych narzędzi państwa oraz wysokie bezrobocie sprawiają, że popularne stały się proroctwa wieszczące „koniec pracy”4 czy zapowiedzi nadejścia ery powszechnego bezrobocia 5. Wydaje się, że owe proklamacje wynikają z niezrozumienia przemian, jakim podlegają współczesne gospodarki oraz z frustracji z powodu malejącej zdolności państwa do ujmowania aktywności gospodarczej w ramy regulacyjne. W dalszej części tego opracowania starano się wykazać, że przemiany aktywności gospodarczej we współczesnych społeczeństwach można lepiej wyjaśnić nie przez hipotezę o zaniku pracy, lecz poprzez wskazanie pojawienia się czynników, które sprzyjają deformalizacji pracy także w wysoko rozwiniętych społeczeństwach europejskich oraz poprzez wskazanie czynników zmieniających granice oddzielające pracę i gospodarkę formalną od pracy i gospodarki nieformalnej6. W końcowej części podjęto próbę odpowiedzi na pytanie, czy i w jaki sposób państwo może wpływać na rozmiary nieformalnej pracy. E. Reyneri, Underground Economy and the New Immigration. The Case of Southern Europe, 2003, mimeo. 5 F. Hetman, Le chomage chantage, Paris 1997. 6 J. Rifkin, Koniec pracy, Wydawnictwo Dolnośląskie, Wrocław 2003. 4.

(3) Determinanty zmiany zakresu i form pracy.... 7. 2. Czynniki deformalizacji pracy we współczesnych społeczeństwach Proces deformalizacji pracy oznacza, że we współczesnych gospodarkach rośnie liczba osób aktywnych podmiotowo (aktywnych jako samozatrudnieni lub pracujących w nierejestrowanych mikroprzedsiębiorstwach) poza formalnymi organizacjami gospodarczymi, pracujących w sposób sporadyczny (nieciągły), niepełnowymiarowy i nie objętych regulacjami prawnymi oraz administracyjnymi. Chociaż pojedyncze przykłady zjawisk zaliczanych łącznie do kategorii pracy nieformalnej nie są czymś nowym – każda historycznie istniejąca gospodarka charakteryzuje się pewnym stopniem deformalizacji7 i mniejszym czy większym sektorem nieoficjalnym składającym się z gospodarczej szarej strefy i produkcji na własny użytek w gospodarstwach domowych (rys. 1) – to istnieją powody, aby sądzić, że współcześnie wzrost zakresu pracy nieformalnej może skutkować istotnymi zmianami jakościowymi w funkcjonowaniu rynku pracy, w zachowaniach pracowników i w możliwościach państwa ujęcia procesu pracy w tradycyjne ramy regulacyjne. Gospodarka narodowa (gospodarka dualna) Sektor oficjalny (gospodarka formalna, gospodarka pierwszego obiegu). Sektor publiczny (instytucje i firmy publiczne). Sektor prywatny (gospodarstwa domowe i firmy prywatne). Sektor nieoficjalny (gospodarka nieformalna, gospodarka drugiego obiegu). Szara strefa (transakcje rynkowe). Sektor gospodarstw domowych (gospodarka samowystarczalna). Rys. 1. Gospodarka dualna Źródło: F. Schneider, D.H. Enste, The Shadow Economy. An International Survey, Cambridge UP, 2003.. Stosowanie pojęcia procesu deformalizacji pracy ma służyć podkreśleniu tego, że w wielu dziedzinach gospodarki przestały istnieć wyraźne kryteria osłabiające skuteczność regulacyjnego podziału aktywności gospodarczej na pracę formalną Stwierdzenie to jest silnie uwypuklane przez autorów posługujących się pojęciem gospodarki dualnej (gospodarka dualna, to gospodarka, w której współistnieje sektor oficjalny (formalny). 7.

(4) Aleksander Surdej. 8. oraz pracę nieformalną, że granice rozdzielające pracę i gospodarkę formalną od pracy i gospodarki nieformalnej stały się bardziej płynne i porowate8. Dla lepszego zrozumienia tego zjawiska warto posłużyć się przykładem dziedziny, która wydaje się kwintesencją nowoczesnej gospodarki rynkowej, czyli usług finansowych. O tym jak usługa doradztwa inwestycyjnego jest usytuowana na mapie wyznaczającej relacje między pracą formalną a nieformalną (mapa ta jest wyznaczona przez kryteria rejestrowania/nierejestrowania pracy oraz jej odpłatnego/nieodpłatnego charakteru – tabela 1) decyduje nie „natura” usługi lub jej jakość, lecz podporządkowanie lub brak podporządkowania regulacjom administracyjnym oraz usytuowanie w formalnej organizacji lub w sieci nieformalnych więzi międzyludzkich. Na przykład jeśli osoba X jest menedżerem w funduszu inwestycyjnym, to jej zgłoszona do odpowiednich inspektoratów i zarejestrowana w celach podatkowych praca jest pracą formalną. Ta sama osoba X może jednak nieodpłatnie zajmować się lokowaniem aktywów stowarzyszenia, w którym działa, stając się wtedy wolontariuszem w formalnej organizacji. Ponadto jeśli owa osoba odpłatnie zarządza powierzonymi jej przez znajomych środkami (ciesząc się ich wysokim zaufaniem i nie formalizując powierzenia środków), to jej praca (usługa) jest pracą (usługą) nieformalną, a gdy czyni to nieodpłatnie, to może być uznana za rodzaj uprzejmości towarzyskiej. Tabela 1. Typologia działalności gospodarczej Wyszczególnienie Zgłoszona do rejestrów administracji publicznej Niezgłoszona do rejestrów administracji publicznej. Odpłatna. Nieodpłatna. praca formalna. wolontariat zorganizowany. praca nieformalna. pomoc nieformalna. Źródło: opracowanie własne.. To co istotne z punktu widzenia naszej analizy, to łatwość przechodzenia jednej formy pracy w inną formę w dziedzinach wymagających wysokich specjalistycznych, profesjonalnych kwalifikacji (uwaga ta dotyczy wielu grup tzw. profesjonalistów, w tym lekarzy i architektów). Podobną płynność przejścia można zaobserwować także w wielu tradycyjnych typach usług, takich jak usługi kulinarne czy opieka nad dziećmi, ludźmi chorymi bądź bardzo starymi. Podkreślmy, współcześnie wskutek strukturalnych przemian gospodarczych, które zostaną krótko przedstawione poniżej, praca formalna i praca nieformalna C.C. Williams, J. Windebank, Informal Employment in the Advanced Economies, Routledge, London 1998. 8.

(5) Determinanty zmiany zakresu i form pracy.... 9. nie znajdują się w ostrej opozycji, lecz uzupełniają się lub towarzyszą sobie w rozmaitych konfiguracjach zależnych od instytucjonalnego i społecznego kontekstu. Nic dziwnego więc, że C.C. Williams i J. Windebank zalecają skontekstualizowaną analizę nie tylko dynamiki pracy nieformalnej, ale i jej społecznych skutków. Zalecenie to oznacza, że należy powstrzymywać się przed pośpiesznym utożsamianiem pracy nieformalnej z takimi niekorzystnymi zjawiskami, jak marginalizacja społeczna, substandardowe warunki pracy, dumping socjalny i generalnie niższa wydajność pracy9. 3. Zasięg pracy nieformalnej w UE Zanim uwagę skupimy na analizie determinant deformalizacji pracy, warto przywołać dane wskazujące na zakres tego zjawiska w państwach członkowskich UE. Zebrane w tabeli 2 wyniki badań empirycznych wskazują, że praca nieformalna stanowi od 1,5% (w Austrii) do ponad 20% (w Grecji) produktu krajowego państw. Tabela 2. Zakres pracy nieformalnej w państwach członkowskich UE Kraj Austria Belgia. Rok badań 1995 1995. % PKB 1,5 3–4. Dania. 2001. 5,5. Finlandia Francja. 1992 1998. Niemcy. 2001. 4,2 4–6,5 4,5. Grecja Włochy Holandia Portugalia. 1998 1998/2002 1995 1996. 16 ponad 20 16–17 2 5. Źródło National Statistical Bureau National Statistical Bureau Rockwool Foundation study no. 10, questionnaire survey National Statistical Bureau National Statistical Bureau Rockwool Foundation, badanie numer 10, sondaż kwestionariuszowy Schneider; IAB National Statistical Bureau National Statistical Bureau National Statistical Bureau National Statistical Bureau. Inne czynniki, w tym czynniki polityczne i imigracja, są analizowane na przykład w pracach, takich jak B. Anderson, Doing the Dirty Work? The Global Politics of Domestic Labour, Londyn–New York 2000; S. Pasleau, I. Schopp, Le travail domestique et l’economie informelle, mimeo, 2003 oraz B. Pfau-Effinger, Kontextualisierung der international vergleichenden Analyse von Arbeitsmarktwandel [w:] Neue Ungleichheiten der Erwerbsgesellschaft, red. P.A. Berger, D. Konietzka, Leske i Budrich, Opladen 2001. W opracowaniu pt. Wokół zagadnień gospodarki nieformalnej, red. A. Karwińska, A. Surdej, Wydawnictwo AE w Krakowie, Kraków 2004, kwestie te analizuje artykuł Saskii Sassen. 9.

(6) Aleksander Surdej. 10. cd. tabeli 2 Kraj. Rok badań. % PKB. Szwecja. 2001. 3. Wielka Brytania. 2000. 2. Źródło Rockwool Foundation, badanie numer 10, sondaż kwestionariuszowy Rockwool Foundation, badanie numer 10, sondaż kwestionariuszowy. Źródło: Measures to Tackle Undeclared Work in the EU, red. P. Renooy, European Foundation for the Improvement of Living & Working Conditions, Dublin 2004, s. 7; S. Pedersen, The Shadow Economy in Germany, Great Britain & Scandinavia, The Rockwool Foundation, Copenhagen 2003; F. Schneider, D.H. Enste, Shadow Economies: Size, Causes, & Consequences, „Journal of Economic Literature”, 2000, vol. 38/1, March.. Tak wielkie zróżnicowanie skali zjawiska jest problemem wymagającym badań i odrębnego wyjaśnienia. Przypuszczać jednak można, że dwa krańcowe przypadki w grupie państw UE-15, czyli Austrię i Grecję różni między innymi siła państwa oraz społeczna tolerancja dla deformalizacji. Oznacza to, że prawdopodobnie administracja Austrii jest skuteczniejsza w egzekwowaniu przepisów prawa, a jej mieszkańcy mniej skłonni do akceptowania nieformalnych transakcji. Z kolei dane przedstawione w tabeli 3 pokazują, że praca nieformalna występuje także w państwach uważanych za kraje o silnej i sprawnej administracji państwowej, takie jak Niemcy, Dania czy Wielka Brytania. Tabela 3. Czas pracy osób nieformalnie zatrudnionych (w grupie osób w wieku 18–66 w ciągu tygodnia) Państwo Niemcy Dania Wielka Brytania. Liczba godzin i minut w tygodniu 8 godz. 14 min 5 godz. 10 min 3 godz. 48 min. Źródło: Pedersen 2003, s. 105.. Można więc w sposób uzasadniony twierdzić, że występowanie pracy nieformalnej ma charakter uniwersalny, chociaż zróżnicowany ze względu na cechy i kwalifikacje jednostki, siłę administracyjną państwa oraz tradycję kulturową danego społeczeństwa..

(7) Determinanty zmiany zakresu i form pracy.... 11. 4. Niektóre czynniki i mechanizmy deformalizacji pracy 4.1. Gospodarki postindustrialne – rozwój przez ekspansję sektora usług. Współczesne gospodarki są w coraz większym stopniu gospodarkami usług, w których większość zatrudnionych pracuje w usługach personalnych (czyli w usługach zaspokajających potrzeby osobiste), biznesowych (czyli w usługach będących nakładem w procesie produkcji) lub socjalnych (czyli w usługach związanych z opieką nad innymi – dziećmi, osobami niepełnosprawnymi czy starymi)10. W przeciwieństwie do produkcji masowych dóbr przemysłowych, która jest zazwyczaj kapitałochłonna i charakteryzuje się „korzyściami skali”, wiele z usług może być wytworzonych osobiście lub świadczonych w sposób zindywidualizowany, wśród sieci odbiorców zbudowanej na więziach etnicznych lub wspólnotowych. Ponadto współczesny człowiek czasami znajduje się w sytuacji, którą można nazwać wyborem: make or buy – produkuj sam lub zakupuj. W rezultacie można mówić o pojawieniu się kategorii ludzi, którzy są prosumentami11 – zarówno producentami, jaki i konsumentami swoich wytworów. Natura wielu typów usług sprawia, że świadczone są one w bardzo zindywidualizowanym kontekście, że trudno dokonać pełnej specyfikacji ich cech przed samym momentem świadczenia i że jakość usług jest w pewnym stopniu cechą relacyjną – cechą zależną od przebiegu interakcji pomiędzy świadczącym a użytkownikiem usługi. Cechy te sprawiają, że dostarczanie usług często nie wymaga organizacji pracy świadczących je osób w struktury przedsiębiorstw, gdyż taka forma organizacyjna nie zawsze spełnia kryterium R. Coase’a, według którego działalność gospodarcza staje się działalnością gospodarczą zorganizowaną w przedsiębiorstwa jedynie wtedy, gdy taka forma zorganizowania wiąże się z kosztami transakcyjnymi mniejszymi niż koszty transakcyjne charakteryzujące zindywidualizowane kontraktowanie poprzez rynek12. Te cechy współczesnej gospodarki sprawiają, że coraz trudniejsze jest kontrolowanie warunków świadczenia usług poprzez regulacje prawne. Nie istnieje jedna powszechnie akceptowana klasyfikacja usług i dzieje się tak ze względu na ich olbrzymią różnorodność. Różnorodność ta sprawia, że często wskazywaną charakterystyką usług jest stwierdzenie A. Smitha podkreślające, że znikają one w momencie świadczenia. Niezależnie od problemów klasyfikacji można szacować, że obecnie w krajach Europy Zachodniej w sektorze usług pracuje około 70% ludności aktywnej zawodowo – zob. Employment Outlook, OECD, Paris 2003. 11 Prosument to taki producent całości (lub części) wyrobu lub usługi, który jest zarazem konsumentem całości lub części wyrobu (lub usługi). Słowo prosument powstało z połączenia przedrostka pro(ducent) i rdzenia (kon)sument. 12 J. Roberts, Modern Firm, Oxford University Press, Oxford 2004. 10.

(8) 12. Aleksander Surdej. 4.2. Kryzys państwa dobrobytu. Mianem państwa dobrobytu powszechnie określa się państwo, które zapewnia swoim obywatelom podstawowe bezpieczeństwo ekonomiczne. Instrumentami zapewniania bezpieczeństwa ekonomicznego są różne rodzaje polityki społecznej, takie jak: polityka zdrowotna, polityka rynku pracy czy polityka emerytalna. Polityka społeczna na ogół wiąże się z transferem środków (redystrybucja interpersonalna) albo z bezpośrednim dostarczaniem usług ludziom, którzy wskutek zdarzeń, takich jak: choroba, podeszły wiek czy utrata pracy nie są w stanie uzyskiwać wystarczających dochodów i samodzielnie zaspokajać swoich podstawowych potrzeb. Termin państwo dobrobytu pojawił się w czasie drugiej wojnie światowej w odniesieniu do zainicjowanej w Wielkiej Brytanii polityki solidarności społecznej, która miała scementować społeczeństwo brytyjskie w okresie wielkiego wysiłku wojennego13. Termin ten upowszechnił się i obecnie służy do opisu konfiguracji różnych rodzajów polityki społecznej spotykanej w wielu krajach świata. Od końca drugiej wojny światowej do połowy lat 70. XX w. świadczenia społeczne państwa dobrobytu były finansowane dzięki wysokiemu tempu wzrostu gospodarczego. Zmniejszenie jego tempa spowodowało trudności w finansowaniu państwa dobrobytu, a od końca lat 80. w wielu krajach rozwiniętych obserwować można próby ograniczenia wydatków na cele socjalne i zmiany polityki społecznej oraz instytucji państwa dobrobytu. Zmiany takie z reguły podejmowane są w warunkach kryzysu: stosunkowo wysokiego bezrobocia, wzrostu liczby ludzi starych i pogarszającej się struktury wieku ludności wskutek niskich wskaźników rozrodczości. Ekonomiści zalecają konieczność zmniejszenia deficytu budżetowego i konieczność zmiany struktury wydatków publicznych tak, aby więcej środków było przeznaczonych na inwestycje, a mniej na wydatki socjalne. Ten postulat jest jednak sprzeczny z oczekiwaniami bezrobotnych i emerytów, którzy, korzystając z siły politycznej zapewnianej im poprzez mechanizmy większościowej, demokratycznej polityki, skutecznie spowalniają zmiany w polityce społecznej14. Propozycje reorientacji wydatków publicznych, takie jak propozycja wzrostu wydatków na publiczną infrastrukturę czy też propozycja pobudzenia rozrodczości poprzez zwiększenie zakresu publicznego finansowania opieki nad dziećmi oraz edukacji (tak zwane przejście od Welfare do Childfare State), pozostają postulatami bez wielkiej mocy sprawczej w warunkach demokratycznych mechanizmów tworzenia polityki publicznej. 13 The Development of the Welfare State in Europe and America, red. P. Flora, A.J. Heidenheimer, Transaction Books, New Brunswick, N.J., 1987. 14 A. Turner, Wyzwania dla systemów emerytalnych w starzejących się społeczeństwach, „Państwo i Rynek” 2007, nr 1, dostępne na stronie www.pir.org.p..

(9) Determinanty zmiany zakresu i form pracy.... 13. Zmiany w polityce społecznej zachodzą bardziej pod wpływem kryzysów niż celowych działań rządzących. Najczęściej pierwszym symptomem kryzysu jest niedofinansowanie świadczenia usług socjalnych i ich „spontaniczne urynkowienie”. Powstaje sytuacja, w której zobowiązania państwa do zapewnienia bezpieczeństwa ekonomicznego, w tym do dostarczania usług socjalnych, współistnieją z rozwojem półkomercyjnych i w pełni komercyjnych form świadczenia takich usług. Sytuacja taka oznacza równocześnie poszerzanie przestrzeni dla ekspansji nieformalnego zatrudnienia w obszarach usług socjalnych niedostatecznie finansowanych przez państwo. Nie jest to jednak jedyny powód ekspansji nieformalnych usług socjalnych. Usługi socjalne, jak wiele innych usług, które są przeznaczone dla finalnego użytkownika, posiadają wiele cech, które sprawiają, że świadczenie ich w nieformalnym kręgu rodziny, przyjaciół czy wspólnot sąsiedzkich może być preferowanym typem świadczenia usług. Na przykład powierzenie opieki nad dzieckiem godnej zaufania sąsiadce jest dla wielu rozwiązaniem preferowanym w stosunku do zamówienia takiej usługi w agencji pracy tymczasowej. Biorąc pod uwagę trudne do standaryzacji cechy usług socjalnych, ich formalizacja poprzez regulacyjną interwencję państwa nie jest ani łatwa, ani, być może, pożądana. 4.3. Przemiany rodziny i społecznej roli kobiet. Nowa równowaga pomiędzy pracą formalną a pracą nieformalną kształtuje się również pod wpływem zachodzących przemian kulturowych. Socjologowie, w tym głównie R. Inglehart, opisują te zmiany jako modernizację, racjonalizację postaw połączoną z sekularyzacją lub indywidualizację wywołującą słabnięcie społecznej kontroli nad zachowaniami jednostek15. Obserwowane zmiany kulturowe wpływają na zmiany funkcjonowania rodziny. W rozwiniętych gospodarczo krajach świata nastąpił rozpad rodziny wielopokoleniowej, a w konsekwencji nastąpiło osłabienie roli gospodarstwa domowego jako jednostki produkcji i konsumpcji usług. W ścisłym związku z przemianami rodziny następują przemiany społecznej i gospodarczej roli kobiet. Głównym przejawem tych przemian jest wzrost aktywności zawodowej kobiet i ich masowy napływ na rynek pracy. Wzrost aspiracji zawodowych kobiet wyraża się we wzroście ich udziału w formalnym rynku pracy i w wykonywaniu pracy w pełnym wymiarze czasu. Aspiracje zawodowe kobiet wymagają renegocjowania podziału pracy w obrębie rodziny. Brak wsparcia w obowiązkach domowych ze strony mężczyzn, negatywnie wpływa na decyzje o posiadaniu dzieci. Napięcia pomiędzy pracą a funkcjami w rodzinie R. Inglehart, Sociological Theories of Modernization [w:] The International Encyclopedia of the Social and Behavioral Sciences, red. N.J. Smelser, P.B. Baltes, Elsevier Science, 2002. 15.

(10) Aleksander Surdej. 14. mogą być łagodzone poprzez pewne instrumenty polityki społecznej oraz przez wzrost podaży nieformalnej pracy domowej. Jak zauważa E. Reyneri, tam gdzie nie istnieje bogata oferta instytucjonalnego wsparcia uczestnictwa kobiet w rynku pracy, tam pojawia się podaż nieformalnych usług opiekuńczych i domowych, a podaż ta często wiąże się z napływem poszukujących pracy imigrantów16. Zanik rodziny wielopokoleniowej osłabia więź międzypokoleniową. Dzieci coraz rzadziej czują się odpowiedzialne za osobistą opiekę nad swoimi starzejącymi się rodzicami, a ponadto mobilność zawodowa zmniejsza ich możliwości osobistego opiekowania się rodzicami. Problem opieki nad ludźmi starymi będzie zyskiwać społeczne znaczenie w krajach wysoko rozwiniętych nie tylko wskutek przemian struktury i funkcji rodziny, ale także wskutek starzenia się społeczeństwa. Za opiekę nad ludźmi starymi może być odpowiedzialna rodzina, można ją nabywać na rynku lub może znajdować się w gestii państwa. W praktyce spotykamy mieszane formy opieki, w których rodzina, rynek i państwo wzajemnie się uzupełniają.. System wartości kulturowych odnoszących się do rodziny i pracy. Idee Aktorzy społeczni – relacje władzy – struktury rządzenia – konflikty – procesy negocjacyjne Interesy. Reprodukcja i zmiana Podstawa: Idee i interesy. Rozwój formalnego i nieformalnego zatrudnienia. Gospodarka Polityka publiczna – społeczna – rynku pracy – rodzinna – edukacyjna. Struktura gospodarki. Rys. 2. Uwarunkowania proesu deformalizacji pracy Źródło: opracowanie własne na podstawie: B. Pfau-Effinger, Kontextualisierung der international vergleichenden Analyse von Arbeitsmarktwandel [w:] Neue Ungleichheiten der Erwerbs gesellschaft, red. P.A. Berger, D. Konietzka, Leske und Budrich, Opladen 2001.. E. Reyneri, Underground Economy and the New Immigration. The Case of Southern Europe, 2003, mimeo. 16.

(11) Determinanty zmiany zakresu i form pracy.... 15. Usługi opieki nad ludźmi starymi nabywane w sektorze pracy formalnej są zazwyczaj drogie, co rodzi tendencję do wypierania ich przez usługi tańszych pracowników sektora nieformalnego (w tym imigrantów). Jeśli zaś usługi opieki są finansowane z wpływów podatkowych, to przyczyniają się do zwiększania obciążeń podatkowych, zachęcając do pracy nieformalnej. Obie formy zapewniania opieki nad ludźmi starymi przyczyniają się do poszerzania obszaru nieformalnej gospodarki i nieformalnego zatrudnienia. Podsumowując, stwierdzić można, że procesy deformalizacji określające proporcje pomiędzy pracą formalną a pracą nieformalną zależą od zmian w szerszym kontekście wartości, instytucji i polityki publicznej (mapę tych współzależności przedstawiono na rys. 2). Na przykład zmiany demograficzne zwiększają zapotrzebowanie na usługi opieki nad ludźmi starymi, a zmiany w systemie wartości wpływają na to, w jakim stopniu usługi te są nabywane na rynku. Na zależność tę wpływa także polityka społeczna państwa, w tym oferowane bezpłatne lub częściowo płatne świadczenia opieki. 5. Motywy polityki państwa wobec deformalizacji pracy 5.1. Uwagi wstępne. Współczesne państwa prowadzą niekiedy politykę zmierzającą do zmniejszenia zakresu pracy nieformalnej, traktując pracę nieformalną jako źródło marginalizacji społecznej i zagrożenie dla społecznej spójności. Podstawowym narzędziem służącym wzrostowi formalizacji pracy jest modyfikacja regulacji prawnych. Analiza dokumentów prawnych i deklaracji politycznych odsłania podstawowe motywy regulacyjnych wysiłków współczesnych państw i uwidacznia ograniczenia tego sposobu działania. Analiza taka zostanie obecnie przeprowadzona w sposób skrócony. Z pewnym uproszczeniem motywy ponawianych prób „zamknięcia pracy” w prawne ramy regulacyjne można podzielić na motywy fiskalne, motywy ochrony pracownika oraz motywy tworzenia i ochrony równych warunków konkurencji. 5.2. Motyw fiskalny. Motyw fiskalny to przejawiana przez rządy chęć poszerzenia bazy podatkowej państwa i zwiększenia wpływów podatkowych. Zwiększenie zakresu działań gospodarczych objętych opodatkowaniem stwarza możliwość zmniejszenia stawek podatkowych niezbędnych do wygenerowania danego poziomu dochodów. Szacuje się, że jeśli rząd Turcji zdołałby zebrać 90% podatku od wartości dodanej (VAT) zamiast odnotowanego poziomu 64%, to mógłby zmniejszyć stawkę podatku VAT z 18% do 13%, nie zmniejszając przy tym uzyskiwanych.

(12) Aleksander Surdej. 16. wpływów17. Jednakże w większości państw świata poszerzanie bazy podatkowej nie zmierza do zmniejszania stawek podatkowych, lecz do zwiększenia wpływów podatkowych – zasobów dla polityki redystrybucyjnej. Motyw fiskalny może być także interpretowany jako próba instytucjonalizacji solidarności społecznej poprzez wymuszenie współpłatności za dostarczane dobra publiczne (w stopniu, w jakim obywatele z nich korzystają) oraz jako składka na zmniejszające się ryzyko ubezpieczeniowe polityki państwa (w stopniu, w jakim te polityki są finansowane z wpływów budżetowych). 5.3. Motyw ochrony pracownika. Ważnym motywem działań, mających na celu zmniejszenie zakresu pracy nieformalnej, jest chęć ochrony pracownika. Motyw ochrony pracownika jest złożony z motywu ochrony praw osobistych świadczącego pracę, ochrony zdrowia i ochrony bezpieczeństwa ekonomicznego w okresie niezdolności do pracy. Wykonywaniu pracy, tak jak wszelkim interakcjom społecznym, towarzyszy zagrożenie dla praw osobistych pracownika i wolności obywatelskich. Wykonywanie pracy najemnej wydaje się sytuacją szczególnie sprzyjającą takim naruszeniom, gdyż pracownik jest podporządkowany przełożonym, a niekiedy, szczególnie w sytuacji wysokiego bezrobocia i niskich kwalifikacji, ekonomicznie zależny od danego przedsiębiorstwa i danego pracodawcy. Ryzyko nadużywania władzy organizacyjnej i siły ekonomicznej przez przełożonych i pracodawców jest szczególnie wysokie wtedy, gdy pracownik jest zatrudniony bez formalnej rejestracji, gdy wykonuje pracę nieformalnie. Założenie, że pracownik jest słabszą stroną stosunku pracy oraz że regulacje prawne (głównie prawo pracy) powinny wzmacniać pozycję słabszej ze stron, jest założeniem powszechnie akceptowanym w krajach Unii Europejskiej. Jednakże rozbudowywanie narzędzi prawnych ochrony dóbr osobistych jest jedną z oznak tendencji nazywanej jurydiwizacją świata społecznego i działalności gospodarczej, czyli nadawania formy prawnej wartościom społecznym i przekształcania oczekiwań i potrzeb jednostek w roszczenia prawne. Przemiany współczesnych rynków pracy, w tym wzrost zróżnicowania kwalifikacji, sprawiają, że założenie o silniejszej pozycji pracodawcy i bezbronności pracownika stają się niewłaściwe jako przesłanka jednolitego regulowania stosunku zatrudnienia. Ponadto istnienie ogólnych norm prawnych chroniących konstytucyjne wolności oraz dostępność sądowej drogi dochodzenia swoich praw i ochrony wolności sprawia, że tradycyjne przyczyny rozbudowywania narzędzi prawnych ochrony dóbr osobistych w czasie i w związku z wykonywaniem pracy, tracą znaczenie. In the Shadows, „The Economist” 17 czerwca 2004 r.. 17.

(13) Determinanty zmiany zakresu i form pracy.... 17. Działania państw w celu formalizacji pracy są także uzasadniane wskazaniem na konieczność ochrony zdrowia pracownika przez zagrożeniami wynikającymi z wykonywania pracy. Warto zauważyć, że takie uzasadnienie proformalizacyjnych działań państwa opiera się na następującym założeniu: – po pierwsze, podejmujący pracę nie ocenia jej szkodliwości dla swojego zdrowia, – po drugie, otrzymywane wynagrodzenie nie odzwierciedla stopnia szkodliwości pracy. Wielu autorów, w tym szczególnie K.W. Viscusi18, podkreśla jednak, że dobrowolność podejmowania ryzyka dla zdrowia związanego z wykonywaniem danej pracy oraz istnienie premii za pracę z narażeniem własnego zdrowia podważa racje paternalistycznej, regulacyjnej ochrony zdrowia pracownika w miejscu pracy, że ryzyko jest kalkulowane, a jego skutki powinny być prywatną odpowiedzialnością danej jednostki. Zwolennicy formalizacji pracy z powodu chęci ochrony zdrowia pracownika wskazują, że praca w sektorze usług, w szczególności usług socjalnych, wiąże się z podwyższonym ryzykiem dla zdrowia świadczącego te usługi. Równocześnie przyznają jednak, że państwowe inspekcje sanitarne kontrolujące warunki pracy w przedsiębiorstwach nie są w stanie sprawdzić i wyegzekwować spełnienia jednolitych wymogów sanitarnych wtedy, gdy usługi są świadczone na przykład w prywatnych domach. Różnorodność miejsc i sposobów świadczenia pracy sprzyja deformalizacji pracy poprzez osłabienie skuteczności i efektywności działań kontrolnych mających egzekwować przestrzeganie regulacji prawnych. Chociaż ustawodawca nie jest w stanie skutecznie zmniejszyć ryzyka zdrowotnego, to może „upublicznić” koszty leczenia poprzez publiczny system ochrony zdrowia lub zmusić jednostkę do zakupienia ubezpieczenia zdrowotnego na zasadach rynkowych. Ochrona zdrowia może być prawem obywatelskim albo dobrem rynkowym przymusowo nabywanym przez jednostkę. Kolejnym motywem prób formalizacji pracy jest dążenie do zapewnienia ludziom bezpieczeństwa ekonomicznego w wieku emerytalnym lub na wypadek niezdolności do pracy. Realizacji tego celu służą publiczne, obowiązkowe systemy ubezpieczeń emerytalnych. Państwo podejmuje działanie w celu formalizacji pracy po to, aby „włączyć” wykonującego pracę w publiczny system ubezpieczeń emerytalnych oraz zinstytucjonalizować relacje solidarności międzypokoleniowej. Formalizacja pracy ze względu na chęć zapewnienia pracownikom bezpieczeństwa ekonomicznego opiera się na założeniu, że czas życia jednostki można podzielić na wyraźnie wyodrębnione i niepokrywające się okresy przygotowania K.W. Viscusi, Fatal Tradeoffs: Public and Private Responsibilities for Risk, Oxford, U.P., 1992. 18.

(14) Aleksander Surdej. 18. do pracy, pracy oraz „zawodowej bezczynności”. Z badań dotyczących aktywności zawodowej jednak wynika, że życiorysy zawodowe ludzi coraz częściej nie dają się przedstawić w postaci takiego „liniowego” schematu, że zamiast następowania okresu pracy po okresie edukacji i okresu odpoczynku po okresie pracy, coraz częściej jest obserwowana alternacja pracy i odpoczynku oraz pracy i edukacji. Wraz ze zmianami w przebiegu karier zawodowych coraz bardziej kontrowersyjna staje się regulacja wyznaczająca jednolity i obowiązujący wszystkich wiek emerytalny. Przedstawiciele wielu zawodów, które rozwijają się w gospodarce usług (w tym między innymi konsultanci biznesowi, prawnicy i szerzej wolne zawody) kwestionują sens istnienia wieku obowiązkowego „przejścia na emeryturę”, domagając się prawa do pracy bez ograniczeń wiekowych i argumentując, że o przydatności zawodowej powinien decydować rynek, a nie ustawodawca. 5.4. Motyw ochrony równych warunków konkurowania. Dla wielu współczesnych rządów argumentem na rzecz działań zmierzających do wzrostu formalizacji pracy coraz częściej staje się troska o równość warunków konkurowania i efektywność gospodarczą. Współistnienie na rynku podmiotów zatrudniających nierejestrowanych pracowników i dzięki temu nieponoszących kosztów nakładanych przez regulacje (niepłacących podatków, składek na ubezpieczenia społeczne oraz nieponoszących wydatków na spełnienie norm bezpieczeństwa pracy) oraz podmiotów koszty takie ponoszących narusza zasadę równości konkurencji. Państwo, podejmując próby formalizacji, działa w takim wypadku w celu ochrony zasady równości konkurencji. Działania na rzecz formalizacji działalności gospodarczej oraz formalizacji zatrudnienia mogą ponadto, jeśli okażą się skuteczne, ułatwić firmom rozwój, gdyż znacząca wielkość nierejestrowanych obrotów lub niewykazywanego zatrudnienia może zmniejszać wiarygodność kredytową firm i utrudniać dostęp do zewnętrznych źródeł finansowania. D. Farrell dowodzi, że zmniejszenie wielkości gospodarki nieformalnej może przynieść pozytywne skutki dla całej gospodarki, gdyż ceną, jaką się płaci za istnienie rozległej szarej strefy, jest niższa produktywność. Firmy działające w gospodarce nieformalnej mają słabe bodźce do rozwoju, gdyż jako małe nie przyciągają uwagi instytucji kontrolnych. Małe firmy cechuje jednak niższa zdolność do tworzenia i wdrażania nowych technologii i innowacyjnych sposobów działania biznesowego19.. 19. D. Farell, The Hidden Dangers of the Informal Economy, McKinsey Quarterly 2004, nr 3..

(15) Determinanty zmiany zakresu i form pracy.... 19. 6. Narzędzia oddziaływania państwa na rozmiar gospodarki nieformalnej Współczesne państwa oddziaływają na procesy gospodarcze w wieloraki sposób. Niekiedy oddziaływanie to ma charakter bezpośredni – można wtedy mówić o bezpośredniej „interwencji” państwa, innym razem ma ono charakter pośredni i wtedy może być określone mianem oddziaływania pośredniego (regulacyjnego). Z innej perspektywy oddziaływania państwa można je podzielić na oddziaływanie administracyjne oraz na oddziaływanie ekonomiczne. Oddziaływanie administracyjne wykorzystuje władcze prerogatywy państwa, tj. możliwość wykorzystania administracyjnych zakazów i nakazów oraz karanie za niepodporządkowanie się nim. Oddziaływanie ekonomiczne z kolei wpływa na działania jednostek poprzez zmianę „opłacalności” dokonywanych wyborów: wzrost kosztów działań niepożądanych przez państwo i „potanienie” działań przez państwo preferowanych. Bezpośrednie i pośrednie, administracyjne i ekonomiczne sposoby oddziaływania państwa mogą zostać skierowane zarówno na stronę podażową, jak i popytową gospodarki nieformalnej: na tych, którzy uczestniczą w gospodarce nieformalnej jako producenci/dostarczyciele produktów i usług oraz na tych, którzy z pracy nieformalnej i produktów gospodarki nieformalnej korzystają. Tabela 4. Narzędzia oddziaływania państwa na gospodarkę nieformalną Narzędzia administracyjne i regulacyjne Wzmocniona kontrola Wzmocniona kontrola Zwiększenie minirynku pracy przez przez organy podatmalnej sankcji oraz inspektoraty rynku kowe wzrost jej ściągalności pracy Narzędzia ekonomiczne Ulgi w podatku Redukcja kosztów Vouchery na usługi dochodowym dla niepłacowych domowe usług naprawczych Inne narzędzia polityki państwa Kampanie informaZbieranie informacji Upraszczanie procecyjne dla obywateli poprzez „gorące linie” dur administracyjnych. Zmiany w regulacjach prawnych dotyczących zatrudnienia. Subsydia dla zakupu usług domowych Współpraca z partnerami społecznymi. Źródło: opracowanie własne na podstawie Raportu dla Komisji Europejskiej Undeclared Labour in Europe, 2001.. W tabeli 4 przedstawiono niektóre narzędzia oddziaływania państwa, które mogą być wykorzystywane w celu zmniejszania skali gospodarki nieformalnej. Jak można zauważyć, są to zarówno „twarde” narzędzia administracyjne, oddziaływujące pośrednio bodźce ekonomiczne (w tym subsydia i vouchery),.

(16) 20. Aleksander Surdej. jak i „miękkie” formy oddziaływania państwa poprzez kampanie informacyjne mające wpłynąć na oceny i świadomość podmiotów. Narzędzia te wpływają zarówno na stronę podażową (jak na przykład zaostrzenie sankcji za łamanie regulacji), jak i na stronę popytową (na przykład poprzez potanienie usług świadczonych przez zarejestrowanych pracowników dzięki voucherom wykorzystywanym do zakupu ich usług). 7. Kierunki zmian w polityce państw członkowskich UE wobec gospodarki nieformalnej W tabeli 4 przedstawiono różne narzędzia oddziaływania państwa na gospodarkę nieformalną. Ich dobór i sposób interwencji nie jest łatwy, ale można wskazać kilka ogólnych kryteriów i zaleceń. Po pierwsze, wiele analiz dowodzi, że istnieją naturalne granice formalizacji pracy, że próby objęcia wszystkich form aktywności gospodarczej regulacjami prawnymi mogłyby przynieść społecznie niepożądany efekt w postaci niezaspokojenia istotnych potrzeb społecznych. W szczególności pęd formalizacyjny powinien być powstrzymywany w obszarze usług socjalnych i personalnych, gdzie bezpośrednie relacje pomiędzy świadczącym usługi i odbiorcami usług cechują się intymnością i nasycone są emocjami. Po drugie, państwa powinny oddziaływać w sposób kompleksowy, konstruując odpowiednią policy mix wykorzystującą we właściwych proporcjach narzędzia oddziaływania na podaż i popyt na pracę nieformalną, a także na świadomość społeczeństwa. Po trzecie, administracja państwa powinna mierzyć koszty (bezpośrednie i pośrednie) oddziaływań kontrolnych i porównywać te koszty z korzyściami uzyskiwanymi ze zmniejszenia skali gospodarki nieformalnej. Analiza kosztów i korzyści działań kontrolnych jest podstawowym sposobem wyeliminowania mało skutecznych i mało efektywnych sposobów oddziaływania. Po czwarte, działania administracji państwowej powinny być zintensyfikowane w czasie. Chodzi o to, aby dany zasób środków przeznaczonych na działania kontrolne został użyty tak, aby zasadniczo zmienić relacje pomiędzy wielkością sektora formalnego i nieformalnego, aby ukształtować nowy, korzystniejszy, a zarazem samopodtrzymujący się stan społecznej równowagi. Literatura Anderson B., Doing the Dirty Work? The Global Politics of Domestic Labour, Londyn–New York 2000. Employment Outlook, OECD, Paris 2003..

(17) Determinanty zmiany zakresu i form pracy.... 21. Farell D., The Hidden Dangers of the Informal Economy, McKinsey Quarterly, 2004, nr 3. Hetman F., Le chomage chantage, Paris 1997. In the Shadows, „The Economist” 17 czerwca 2004 r. Inglehart R., Sociological Theories of Modernization [w:] The International Encyclopedia of the Social and Behavioral Sciences, red. N.J. Smelser, P.B. Baltes, Elsevier Science, 2002. OECD, Employment Outlook, Paris 2003. Pasleau S., Schopp I., Le travail domestique et l’economie informelle, 2003, mimeo. Pfau-Effinger B., Kontextualisierung der international vergleichenden Analyse von Arbeitsmarktwandel [w:] Neue Ungleichheiten der Erwerbsgesellschaft, red. P.A. Berger, D. Konietzka, Leske i Budrich, Opladen 2001. Portes A., Haller W., The Informal Economy [w:] The Handbook of Economic Sociology, red. N.J. Smelser, R. Swedberg, Princeton University Press, New York 2005. Reyneri E., Underground Economy and the New Immigration. The Case of Southern Europe, 2003, mimeo. Rifkin J., Koniec pracy, Wydawnictwo Dolnośląskie, Wrocław 2003. Roberts J., Modern Firm, Oxford University Press, Oxford 2004. Schneider F., Enste D., The Shadow Economy. International Survey, Cambridge University Press, Oxford 2003. Soto de H., Inny szlak. Niewidzialna rewolucja w trzecim świece, Polskie Towarzystwo Współpracy z Klubem Rzymskim, Warszawa 1991. The Development of the Welfare State in Europe and America, red. P. Flora, A.J. Heidenheimer, Transaction Books, New Brunswick, N.J., 1987. The Handbook of Economic Sociology, red. N.J. Smelser, R. Swedberg, Princeton University Press, New York 2005. Turner A., Wyzwania dla systemów emerytalnych w starzejących się społeczeństwach „Państwo i Rynek” 2007, nr 1, dostępne na stronie www.pir.org.p. Undeclared Labour In Europe, Komisja Europejska, October 2001. Viscusi K.W., Fatal Tradeoffs: Public and Private Responsibilities for Risk, Oxford, U.P., 1992. Williams C.C., Windebank J., Informal Employment in the Advanced Economies, Routledge, London 1998. Wokół zagadnień gospodarki nieformalnej, red. A. Karwińska, A. Surdej, Wydawnictwo AE w Krakowie, Kraków 2004. Determinants of Change in the Scope and Forms of Casual Work in Selected EU Countries The author defines the concept of casual work and analyses changes in its empirical forms and also its significance in modern economies. He presents the fundamental factors conducive to the deformalisation of work in modern economies, including structural changes and the rising importance of the service sector. The author shows that the strength of impact of economic factors translates into differentiated dimensions and.

(18) 22. Aleksander Surdej. forms of casual work, depending on the filtering power of cultural factors (professed values and attitudes) and on the instruments the state can use to influence how widespread casual work is. He also shows that this impact should take into account the fact that there exist natural limits to the formalisation of work and that attempts at formalisation may be prohibitively expensive and not very effective..

(19)