Legislacyjne próby rozwiązania
kwestii rozliczenia się za tzw. mienie
zabużańskie w latach 1989-2003
Anna Korzeniewska-Lasota
doktor habilitowany nauk prawnych profesor Akademii Pomorskiej w Słupsku
ORCID – 0000-0002-2072-2807 Słowa kluczowe:
mienie zabużańskie, reprywatyzacja, rekompensata, prawo zaliczenia, projekt ustawy
Keywords:
property left beyond the Bug River, reprivatization, compensation, right to credit, draft law
https://doi.org/10.36128/priw.vi34.138
Legislative Attempts to Resolve the Issue of Settling for So-Called „Property Left beyond the Bug River” in between 1989 and 2003
In September 1944 the Polish Committee of National Liberation concluded the so-called republican agreements with the governments of the Ukrainian, Belorussian and Lithuanian Republic of Soviets. Based on these agreements massive displacement of the population was conducted. Moreover, the evacuated were forced to leave their property for the promise of obtaining one of similar value in the new settlement. Even though since 1946 the Polish legislator has normalized the issue of settling for the left real estate through the so-called right to credit, none of the adopted regulations led to the satisfaction of all benefi-ciaries. Hopes of getting compensation for the left property revived along with the political transformation.
The author presents proposed solutions that appeared in the parliamentary works between 1989 and 2003. The author presents all draft re-privatization laws that were sub-mitted to the Sejm of the 10th, 1st, 2nd, 3rd and 4th term until December 12, 2003, i.e. the day of passing of the Act on crediting, as part of the sale price or perpetual usufruct right to the State Treasury property, the value of real property left outside the present state borders. The author also tries to answer the question what caused the passing of the so-called Bug River Act occur so late, 15 years after the political transformation?
1. Wstęp
Prawo do uzyskania ekwi-walentu za tzw. mienie zabużań-skie ma swoje korzenie w zawartych przez PKWN w 1944 r. układach re-publikańskich1, które stały się
pod-stawą masowych przesiedleń obywa-teli polskich. Układy nie stanowiły 1 Były to podpisane 9 września 1944 r. układy z rządami ukra-ińskiej i białoruskiej SRR oraz 22 września z rządem litewskiej SRR dotyczące ewakuacji oby-wateli polskich z tychże repub-lik. Układy dostępne w AAN, MSZ w Warszawie, 610/9, k. 12-19, k. 1-9, k. 44-52.
wprost podstawy prawnej dla roszczeń kompensacyjnych z tytułu utraty mie-nia pozostawionego poza granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., jednak kreowały zobowiązanie polskich władz krajo-wych do uregulowania tej materii w prawie wewnętrznym. Poczynając od roku 1946 ustawodawca normował materię rozliczenia za nieruchomości za-bużańskie poprzez tzw. prawo zarachowania, polegające na możliwości zali-czenia wartości nieruchomości pozostawionych poza wschodnią granicą Pol-ski na poczet wartości nieruchomości otrzymanych w kraju, najczęściej ceny sprzedaży lub opłaty za użytkowanie wieczyste2, jednakże żadna z regulacji
nie doprowadziła do zaspokojenia wszystkich beneficjentów. Przyczyny tego stanu były różne. Wydawane przez komunistyczne władze przepisy były roz-proszone i niespójne, sformułowane w sposób, który nie pozwalał na ich fak-tyczną realizację. W zasadzie zaraz po przesiedleniu zabużanie napotykali na wiele barier utrudniających czy wręcz uniemożliwiających skorzystanie z przyznanego im prawa zaliczenia. Najczęściej brakowało nieruchomości, które odpowiadałyby tym pozostawionym w poprzednim miejscu zamiesz-kania. A jeśli udało się je uzyskać, to nie zawsze stawały się własnością za-bużan bądź nie w pełni rekompensowały pozostawiony majątek3. Istotnym
2 Różne warianty tego rozwiązania przewidywały m.in.: dekret z 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279 ze zm.); dekret z 6 grudnia 1946 r. o przekazywaniu przez Pań-stwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 71, poz. 389 ze zm.); dekret z 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego mienia nierol-niczego na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa indywidual-nych domów jednorodzinindywidual-nych (Dz. U. Nr 49, poz. 326); dekret z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związa-nych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107 ze zm.); ustawa z 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. Nr 31, poz. 132 ze zm.); ustawa z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm.); ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospo-darce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Szerzej zob. Anna Korzeniewska-Lasota, Państwo, właściciele
i ich spadkobiercy wobec mienia pozostawionego przez obywateli polskich w województwach wschodnich międzywojennych Rzeczypospolitej. Stu-dium historyczno-prawne (Gdańsk: Arche, 2018), 211-267.
3 Informacja w sprawie realizacji w okresie lat 1957-1964 ustawy z 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek komunalnych (AAN, MGK, 885/11/9, k. 1-14).
problemem były też wymogi dotyczące udokumentowania faktu bycia właś-cicielem utraconych nieruchomości.
Wobec powyższego nowe nadzieje na rozwiązanie kwestii roszczeń majątkowych zabużan niosła transformacja ustrojowa. Zarówno dawni właś-ciciele, jak i ich spadkobiercy wierzyli, że problem wypłaty rekompensat zo-stanie wreszcie rozwiązany. I rzeczywiście sprawa ta była obecna w dyskursie politycznym tamtego okresu. Wywoływała jednak tak wiele kontrowersji, iż mimo że pojawiały się różne inicjatywy jej rozwiązania, pierwszą ustawę od-rębnie regulującą tę materię, zdołano uchwalić dopiero w grudniu 2003 r.4.
Celem niniejszego artykułu jest więc przedstawienie propozycji rozwiązań, jakie pojawiały się w pracach parlamentarnych tamtego okresu oraz próba od-powiedzi na pytanie, co sprawiło, iż pierwszą kompleksową regulację upraw-nień zabużańskich uchwalono dopiero 15 lat po transformacji ustrojowej? 2. Sejm X kadencji
Po roku 1989 Sejm pracował nad wieloma projektami ustaw reprywa-tyzacyjnych. Z inicjatywą ustawodawczą występowały różne z uprawnionych podmiotów: prezydent, rząd, posłowie i Senat. Pierwszymi projektami były: senacki projekt ustawy o zwrocie mienia przejętego na własność Państwa na podstawie przepisów o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym5 oraz również wniesiony przez Senat6, projekt
ustawy o zwrocie aptek przejętych na własność Państwa w 1951 r.7.
Żaden z powyższych projektów nie regulował jednak kwestii zwrotu majątku pozostawionego poza obecnymi granicami państwa. Pierwszy przy-jęty przez Senat 17 maja 1990 r.8 przewidywał zwrot lub wypłatę
rekompen-sat w formie bonów kapitałowych za mienie przejęte na własność Państwa na podstawie ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia 4 Ustawa z 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. 2004 Nr 6, poz. 39).
5 Druk senacki nr 218-A.
6 Senat podjął uchwałę w sprawie wniesienia do Sejmu projektu ustawy o zwrocie aptek przejętych na własność Państwa na 29 posiedzeniu Se-natu w dniu 27 lipca 1990 r. Reprezentantem SeSe-natu w dalszych pra-cach nad projektem został senator Henryk Wilk (Uchwała Senatu RP z 27 lipca 1990 r.).
7 Druk senacki nr 295.
8 Do reprezentowania stanowiska Senatu w dalszych pracach nad pro-jektem Senat wyznaczył senatora Henryka Wilka (Uchwała Senatu RP z 17 maja 1990 r.).
pozostającego pod zarządem państwowym9. Projekt był realizacją intencji
Se-natu wyrażoną już we wrześniu 1989 r. na 8 plenarnym posiedzeniu Izby, kie-dy to opowiedziano się za „zwrotem mienia autentycznym właścicielom i ich spadkobiercom”10. Drugi projekt, uchwalony przez Senat 27 lipca 1990 r.11,
zakładał zwrot lub wypłatę rekompensat w postaci bonów kapitałowych za apteki przejęte na własność Państwa na podstawie ustawy z 8 stycznia 1958 r. o przejęciu aptek na własność Państwa12.
Oba powyższe projekty zostały skierowane do Sejmu. Ten pracował nad nimi niejako równolegle z trzecim projektem złożonym 8 czerwca 1990 r. Grupa posłów13 wniosła bowiem do Sejmu projekt ustawy o zwrocie
mie-nia przejętego na własność państwa na podstawie przepisów o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym14. Projekt
również nie dotyczył rozliczeń za mienie zabużańskie, miał na celu „dopro-wadzenie do jednoznacznej oceny ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregu-lowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym i w konsekwencji do wyrównania strat spowodowanych rażącym narusze-niem zasad sprawiedliwości społecznej”15. Niestety prace nad tymi
projekta-mi zostały w Sejprojekta-mie X kadencji wstrzymane i ostatecznie sprawa nie została zamknięta.
Następnie w marcu 1991 r. został powołany Międzyresortowy Zespół Koordynacyjny ds. Reprywatyzacji, którego przewodniczącym został Woj-ciech Góralczyk, wiceminister przekształceń własnościowych. Efektem pra-cy zespołu było złożenie w dniu 16 lipca 1991 r. projektu ustawy o reprywa-tyzacji16. Tym razem w projekcie ujęto również sprawę rekompensat dla
za-bużan. Art. 3 stanowił, iż reprywatyzacja obejmuje mienie nieruchome po-zostawione na obszarach niewchodzących w skład obecnego terytorium RP w związku z wojną rozpoczętą w dniu 1 września 1939 r. Osobami uprawnio-nymi z tytułu reprywatyzacji miały być osoby fizyczne, które w dniu pozo-stawienia tego mienia były jego właścicielami lub współwłaścicielami, a także 9 Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.
10 Wypowiedź senatora Henryka Wilka – Sprawozdanie stenograficzne z 36. posiedzenia Sejmu RP w dniach 19, 20 i 21 lipca 1990 r. (Warsza-wa: Kancelaria Sejmu, 1990), 298.
11 Protokół z 29 posiedzenia Senatu I kadencji, 19. 12 Dz. U. Nr 1, poz. 1 ze zm.
13 Projekt poparło 31 posłów, a do reprezentowania stanowiska wniosko-dawców w toku prac parlamentarnych upoważniono posła Macieja Bed-narkiewicza.
14 Druk sejmowy nr 442.
15 Uzasadnienie projektu, druk sejmowy nr 442. 16 Druk sejmowy nr 984.
ich spadkobiercy, jeżeli osoby te są obywatelami polskimi i stale zamiesz-kują w Rzeczypospolitej Polskiej. Za osobę uprawnioną mogła być również uznana osoba przebywająca za granicą, jeżeli nabyłaby obywatelstwo polskie i na stałe zamieszkała w Rzeczypospolitej przed upływem terminu przewi-dzianego na składanie wniosków o reprywatyzację. Rekompensata miała być ryczałtowa i wypłacana w formie bonów kapitałowych, tj. nieoprocentowa-nego papieru wartościowego służącego do zapłaty za zbywane przez Skarb Państwa akcje lub udziały, przedsiębiorstwa lub zorganizowane części mienia przedsiębiorstw (np. zakłady, sklepy, warsztaty) zbywane w związku z likwi-dacją tych przedsiębiorstw, grunty Państwowego Funduszu Ziemi, nierucho-mości leśne oraz inne nieruchonierucho-mości przeznaczone na sprzedaż17.
W niektó-rych przypadkach ustawa przewidywała możliwość uzyskania rekompensaty w naturze. Dotyczyło to mienia, które było uprzednio pod przymusowym zarządem państwowym, mienia przejętego z naruszeniem ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. oraz z naruszeniem prawa w latach 1944-1960. Osoba przej-mująca mienie w naturze miała przejmować też ciążące na tym mieniu zo-bowiązania. Zwrot mienia w naturze miał mieć również postać zbliżoną do ryczałtu. Wartość mienia przekazywanego nie mogła przekraczać wartości mienia przejętego przez państwo. Dopuszczano natomiast możliwość dopła-cenia przez stronę różnicy pomiędzy wartością historyczną a aktualną w celu uzyskania całości obiektu.
W sierpniu 1991 r. projekt został skierowany do Komisji Przekształ-ceń Własnościowych18, a ta zdecydowała o powołaniu do dalszych prac nad
ustawą podkomisji ds. rozpatrzenia ustawy reprywatyzacyjnej19. I choć
pod-komisja bardzo szybko przygotowała sprawozdanie, co pozwoliło na odbycie się posiedzenia komisji już 27 września, to z uwagi na brak kworum obrady zostały przerwane20. Na kolejnym posiedzeniu, w dniu 9 października,
a za-tem na 18 dni przed wyborami, kiedy w stosunku do wielu przepisów uda-ło się wypracować konsensus, czuda-łonkowie komisji zaniechali dalszych prac.
17 Por. uzasadnienie projektu oraz Informację dotyczącą wielkości zobo-wiązań państwa za mienie przejęte po 1944 r. z naruszeniem prawa oraz z tytułu niewykonania zobowiązań wynikających z treści niektórych aktów prawnych (szacunek wstępny). – Druk sejmowy nr 984.
18 Sprawozdanie stenograficzne z 70 posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w dniach 21, 22, 23 i 24 sierpnia 1991 r. (Warszawa: Kancelaria Sejmu, 1991), 270–290.
19 Biuletyn nr 1430/X kad., Warszawa 11 września 1991, Komisja Prze-kształceń Własnościowych, Komisja Ustawodawcza, 24.
20 Biuletyn nr 1493/X kad., Warszawa 27 września 1991, Komisja Prze-kształceń Własnościowych, Komisja Ustawodawcza.
Uznali, iż to Sejm nowej kadencji winien uchwalić ustawę reprywatyzacyj-ną21. W ten oto sposób, mimo iż w X kadencji Sejmu złożono 4 projekty
usta-wy reprywatyzacyjnej, żaden z nich nie został uchwalony. 3. Sejm I kadencji
W Sejmie I kadencji złożono trzy poselskie projekty ustaw reprywa-tyzacyjnych. Pierwszy, projekt ustawy o reprywatyzacji lub zadośćuczynie-niu za mienie przejęte przez Państwo lub pozostawione na terenach niewcho-dzących w skład obecnego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej22 zgłoszony
został przez 27 posłów, przedstawicieli Unii Polityki Realnej przy wsparciu posłów z Chrześcijańskiej Demokracji. Reprywatyzacją obejmował również mienie zabużańskie, przyznając prawo do otrzymania nieruchomości zamien-nej poprzez przekazanie osobie uprawniozamien-nej prawa własności obiektu o war-tości zbliżonej do waro war-tości nieruchomości pozostawionej poza obecną grani-cą wschodnią oraz możliwość uzyskania rekompensaty w postaci waloryzo-wanych bonów kapitałowych. Projekt uwzględniał roszczenia repatriantów, wynikające nie tylko z umów republikańskich, ale również umowy z marca 1957 r.23. Beneficjentami uprawnień miały być osoby fizyczne posiadające
obywatelstwo polskie w dniu 1 września 1939 r.
Drugi z przedłożonych projektów to ustawa „o reprywatyzacji”24,
przy-gotowana przez Kongres Liberalno-Demokratyczny, Unię Demokratyczną i Polski Program Gospodarczy. Jego autorzy, wychodząc z założenia, że decyzja o zakresie uznawanych roszczeń powinna przede wszystkim uwzględniać analizę jej skutków dla całego społeczeństwa, zaproponowali, co wyjaśniał w czasie I czytania projektu przedstawiciel wnioskodawców po-seł Andrzej Raj, rozwiązania oparte na 3 zasadniczych założeniach: zakres i tryb uznawania oraz zaspakajania roszczeń miał służyć przeprowadzeniu szybkiej i racjonalnej prywatyzacji, zaspokojenie roszczeń nie miało polegać na pełnym odszkodowaniu, a wykonanie zobowiązań państwa wobec osób, które utraciły po 1944 r. mienie na skutek nacjonalizacji lub przesiedlenia, miało objąć przypadki, w których naruszono obowiązujący ówcześnie porzą-dek prawny. Projekt zakładał zatem reprywatyzację ograniczoną, rozumianą 21 Biuletyn nr 1524/X kad., Warszawa 9 października 1991, Komisja
Prze-kształceń Własnościowych, Komisja Ustawodawcza, 13. 22 Druk sejmowy nr 213 z 3 kwietnia 1992 r.
23 Umowa z 25 marca 1957 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. 1957 Nr 47, poz. 222).
24 Druk sejmowy nr 269-A z 25 maja 1992 r. Pod projektem podpisało się 19 posłów.
jako wykonalną technicznie i mieszczącą się w możliwościach finansowych państwa25. W ramach rozwiązań w zakresie tzw. roszczeń zabużańskich
prze-widziano, iż osobami uprawnionymi z tytułu reprywatyzacji będą co do za-sady osoby fizyczne, które w dniu pozostawienia tego mienia były jego właś-cicielami lub współwłaśwłaś-cicielami, a także ich spadkobiercy ustawowi, jeśli są obywatelami polskimi i stale zamieszkują w Rzeczypospolitej. Z uprawnienia mogły też skorzystać osoby przebywające za granicą, które nabędą obywa-telstwo polskie i zamieszkają na stałe w kraju przed upływem terminu prze-widzianego na składanie wniosków lub zgłoszą swoje roszczenie w terminie przewidzianym w ustawie, a następnie osiedlą się w Rzeczypospolitej i przyj-mą polskie obywatelstwo. Podstawową fori przyj-mą rekompensaty miały być bony kapitałowe.
Obydwa powyższe projekty Sejm I kadencji rozpatrywał w pierw-szym czytaniu w czasie tego samego, 19 posiedzenia Sejmu. Debata toczyła się w dniu 1 lipca 1992. Występujący w imieniu poszczególnych klubów par-lamentarnych posłowie zgłosili wnioski zarówno za przekazaniem projektów do dalszych prac, jak i ich odrzuceniem. Ostatecznie projekt ustawy „o re-prywatyzacji” nie uzyskał poparcia posłów26. Drugi z projektów – nie został
odrzucony. Poselski projekt ustawy „o reprywatyzacji” skierowano do komi-sji sejmowych: Komikomi-sji Przekształceń Własnościowych oraz Komikomi-sji Ustawo-dawczej.
W międzyczasie do Sejmu wpłynął trzeci z wymienionych wyżej projektów, tj. projekt ustawy o reprywatyzacji i rekompensatach27
zgłoszo-ny przez grupę 17 posłów. Jego pierwsze czytanie odbyło się w czasie 28. po-siedzenia Sejmu w dniu 29 października 1992 r. Projekt przedstawił poseł Lech Pruchno-Wróblewski. Zawarte w nim propozycje, co podkreślał sam poseł sprawozdawca, były zbliżone do tych uwzględnionych w odrzuconym już w tej kadencji Sejmu projekcie ustawy druk sejmowy nr 213. Nadal prze-wodnią ideą projektu była restytucja naturalna. Reprywatyzację pojmowa-no jako zwrot mienia w naturze, w postaci akcji lub udziału w spółkach, w skład których weszło mienie przejęte i odróżniano ją od rekompensaty ro-zumianej jako przyznanie obiektu zastępczego lub bonów kapitałowych. Re-prywatyzacja miała być przeprowadzona z poszanowaniem zasady praw osób trzecich, m.in. rolników indywidualnych. Projekt nie przewidywał delegacji
25 Por. wypowiedź posła Andrzeja Raya w czasie 19 posiedzenia Sejmu. Sprawozdanie stenograficzne z 19 posiedzenia Sejmu w dnia 1,2,3 i 4 lipca 1992 r., (Warszawa: Kancelaria Sejmu, 1992), 18 oraz Uzasadnie-nie projektu ustawy, druk sejmowy nr 269-A.
26 Wniosek o odrzucenie projektu ustawy poparło 144 posłów, 107 było przeciw, a 38 wstrzymało się od głosu Zob. przebieg procesu legislacyjne-go – projekty ustaw, Sejm I kadencji. sejm.legislacyjne-gov.pl. [dostęp: 20.02.2020]. 27 Druk sejmowy nr 439 z 3 września 1992 r.
do wydania aktów wykonawczych. W odniesieniu do mienia zabużańskie-go założono, iż wielkość mienia pozostawionezabużańskie-go za granicą należy określać według stanu na dzień 1 września 1939 r., dopuszczano możliwość docho-dzenia ustalenia własności pozostawionego mienia w trybie sądowym w dro-dze powództwa przeciwko Skarbowi Państwa, a poszkodowani i ich następ-cy prawni mieli być zwolnieni przy dochodzeniu roszczeń od wszelkiego ro-dzaju opłat sądowych, administracyjnych i skarbowych, podatku od spadku i darowizn oraz podatku dochodowego. Poszkodowani mogli składać wnio-ski w okresie 2 lat od chwili wejścia w życie ustawy, aczkolwiek już w czasie swojego wystąpienia poseł Pruchno-Wróblewski, proponował skrócenie tego terminu do 1 roku28. W czasie dyskusji nad projektem posłowie w zasadzie
powtórzyli swoje stanowiska wyrażone cztery miesiące wcześniej, tj. w lipcu. Podnosili, że projekt jest bardzo podobny do tego, który już Sejm obecnej ka-dencji odrzucił i przekazywanie go do dalszych prac spowolni prace nad pro-jektem, nad którym Komisja Przekształceń Własnościowych już pracowała. W przeprowadzonym po zakończeniu I czytania głosowaniu, w dniu 30 paź-dziernika 1992 r. posłowie odrzucili projekt29.
Wobec powyższego, w Sejmie I kadencji pozostał jeden projekt – pro-jekt ustawy „o reprywatyzacji” – nad którym pracowały już Komisja Prze-kształceń Własnościowych oraz Komisja Ustawodawcza. 6 listopada 1992 r. komisje uznając rozpatrywaną materię za bardzo złożoną, do prac nad projek-tem powołały specjalną podkomisję sejmową30. Ta po odbyciu 7 posiedzeń,
na ostatnim – 21 stycznia 1993 r. – przyjęła sprawozdanie. Debatę nad spra-wozdaniem podkomisji w dniach 16 i 17 lutego 1993 r. zdominował prob-lem określenia podmiotów uprawnionych (w szczególności czy uprawniania te miałyby przysługiwać osobom nieposiadającym polskiego obywatelstwa), zakresu uprawnienia oraz sposobu ustalania wartości pozostawionego mie-nia31. Zaplanowane na lipiec 1993 r. drugie czytanie projektu nie odbyło się
28 Por. projekt ustawy, druk nr 439 oraz wystąpienie w imieniu wniosko-dawców posła Lecha Pruchno-Wróblewskiego w czasie I czytania pro-jektu ustawy. Sprawozdanie stenograficzne z 28 posiedzenia Sejmu RP w dniach 28, 29, 30 października oraz 5 listopada 1992 r. (Warszawa: Kancelaria Sejmu, 1992), 109-111.
29 Za odrzuceniem głosowało 170 posłów, przeciw – 155, wstrzymało się – 24.
30 Biuletyn nr 826/I kad., Warszawa 6 listopada 1992 r., Komisja Prze-kształceń Własnościowych, Komisja Ustawodawcza.
31 Biuletyn nr 119/I kad., Warszawa 16 i 17 luty 1993 r., Komisja Prze-kształceń Własnościowych, Komisja Ustawodawcza.
z uwagi na skrócenie kadencji Sejmu32. Po raz kolejny proces legislacyjny nie
został zamknięty. 4. Sejm II kadencji
Sejm II kadencji pracował łącznie nad 5 projektami ustaw reprywaty-zacyjnych. Jako pierwszy wpłynął projekt ustawy „o reprywatyzacji i rekom-pensatach” wniesiony do Sejmu przez grupę posłów Polskiego Stronnictwa Ludowego (pod projektem podpisało się 79 posłów)33. Ustawa regulowała
za-kres i formę świadczeń przysługujących z tytułu utraty mienia, przez które ro-zumiała zarówno przejęcie mienia na rzecz państwa, jak i jego pozostawienie na obszarach niewchodzących w skład obecnego terytorium państwa przez osoby narodowości polskiej w związku z wojną rozpoczętą w dniu 1 września 1939 r. Osobami uprawnionymi do świadczenia miały być osoby fizyczne, które w dniu utraty mienia były jego właścicielami lub współwłaścicielami, miały polskie obywatelstwo, posiadały to obywatelstwo w dniu wejścia w życie ustawy lub złożyły wniosek o rekompensatę i nabyły obywatelstwo polskie po wejściu w życie ustawy. Prawo do rekompensaty przysługiwało też spadkobiercom uprawnionych, jeśli posiadali polskie obywatelstwo. Projekt przewidywał 4 formy świadczeń reprywatyzacyjnych: zwrot mienia w natu-rze, zwrot mienia w naturze w formie przyznania akcji (udziałów) w spółce władającej przejętym mieniem, przyznanie mienia zamiennego oraz przyzna-nie bonów reprywatyzacyjnych. Opowiedziano się za włączeprzyzna-niem majątku komunalnego do katalogu mienia zamiennego, które można by rozdyspono-wać w procesie reprywatyzacji, w tym również na rzecz osób, które pozosta-wiły majątki poza obecną granicą wschodnią34. W przypadku tych ostatnich
32 29 maja 1993 r. Prezydent Lech Wałęsa wydał zarządzenie w sprawie rozwiązania Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. Nr 27, poz. 285). Zarządzenie weszło w życie 31 maja 1993 r.
33 Druk sejmowy nr 201 z dnia 10 grudnia 1993 r. Projekt ustawy przy-gotowała powołana 17 czerwca 1993 r. przez Ministra Przekształceń Własnościowych Rada Konsultacyjna ds. Reprywatyzacji, w której skład weszli przedstawiciele 11 największych stowarzyszeń byłych właś-cicieli (ziemianie, przemysłowcy, zabużanie, właściciele nieruchomości miejskich, młynarze, aptekarze), eksperci, posłowie będący współauto-rami projektu ustawy o reprywatyzacji wniesionego do Sejmu I kadencji oraz dyrektor i wicedyrektor Departamentu Reprywatyzacji Minister-stwa Przekształceń Własnościowych. Przewodniczącym Rady został Krzysztof H. Łaszkiewicz. – Por. Krzysztof H. Łaszkiewicz, „Problemy związane z realizacją roszczeń z tytułu utraty własności”, [w:]
Reprywa-tyzacja w systemie prawa (Warszawa: Kancelaria Senatu, 1999), 22.
34 Z uzasadnienia projektu ustawy, druk sejmowy nr 201. Por. uzasad-nienie projektu przez przedstawiciela wnioskodawców posła Jacka
wielkość utraconego mienia miała być oceniana na dzień jego utraty, za który ustawa przyjęła 1 września 1939 r.
Początkowo projekt miał wsparcie rządu, jednak na przełomie kwiet-nia i maja 1994 r. rząd przedstawił własny projekt zatytułowany ustawa o re-kompensatach z tytułu utraty nieruchomości przejętych z naruszeniem pra-wa na podstawie przepisów wydanych w latach 1944-195835. Jednakże wobec
ostrego protestu Rady Konsultacyjnej projekt nie został wniesiony do Sej-mu36. Tym samym Sejm mógł jedynie pracować nad wniesionym już
projek-tem „o reprywatyzacji i rekompensatach”. Jednak już pierwsze czytanie pro-jektu, które odbyło się w Sejmie 2 grudnia 1994 r., zakończyło się jego od-rzuceniem37.
Tego samego dnia posłowie PSL złożyli w Sejmie projekt rezolucji do-tyczący zobowiązania rządu do przygotowania projektu ustawy o rekompen-satach za nieruchomości przejęte z naruszeniem prawa w latach 1944-196238.
Rezolucję uchwalono 16 lutego 1995 r. na 43 posiedzeniu Sejmu39. Miała ona
nieco odmienną treść od propozycji pracującej nad nią Komisji Przekształceń
Pawlickiego w czasie I czytania projektu ustawy w Sejmie. Sprawozda-nie stenograficzne z 36 posiedzenia Sejmu RP w dniach 30 listopada oraz 1 i 2 grudnia 1994 r. (Warszawa: Kancelaria Sejmu, 1994), 197-198.
35 Projekt ustawy z dnia 4 maja 1994 r. (Archiwum Rady Ministrów). 36 Barbara Petz, Wokół ustawy reprywatyzacyjnej (Warszawa: Kancelaria
Sejmu, 1994), 9-11.
37 Z wnioskiem o odrzucenie projektu wystąpiły kluby poselskie PSL (a za-tem klub, którego posłowie zgłosili projekt) i PPS, a za skierowaniem projektu do dalszych prac w komisji opowiedziały się: UW, BBWR, KPN oraz Parlamentarne Koło Mniejszości Niemieckiej. Z kolei za wnioskiem o odrzucenie projektu opowiedziało się 150 posłów, przeciw – 85, a wstrzymało się – 31 posłów; zob. Sprawozdanie stenograficzne z 36 posiedzenia Sejmu RP w dniach 30 listopada oraz 1 i 2 grudnia 1994 r. (Warszawa: Kancelaria Sejmu,1994), 265.
38 Z wnioskiem tym wystąpił Klub PSL. Sprawozdanie stenograficzne z 36 posiedzenia Sejmu RP w dniach 31 listopada oraz 1 i 2 grudnia 1994 r., 203.
39 Sprawozdanie Komisji Przekształceń Własnościowych z działalności w okresie II kadencji Sejmu RP (1993-1997) (Warszawa: Kancelaria Sejmu, 1997), Tabela nr 21. Por. Analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 1995 r., 411. www.nik.gov.pl. [dostęp: 25.11.2019].
Własnościowych40, jej treść była następująca: „W związku z sejmową deba-tą nad projektami ustaw o reprywatyzacji i rekompensatach oraz o uregulo-waniu roszczeń wynikających z przejęcia nieruchomości na obszarze mia-sta Warszawy Sejm Rzeczypospolitej Polskiej wzywa Rząd do opracowania
i wniesienia do Sejmu do 30 czerwca 1995 r. projektu ustawy
o rekompensa-tach za nieruchomości przejęte z naruszeniem prawa po roku 1944”41.
4 miesiące później, na 52 posiedzeniu, Sejm II kadencji rozpatrywał kolejne cztery projekty ustaw reprywatyzacyjnych:
1) poselski projekt ustawy o wygaśnięciu roszczeń reprywatyzacyjnych i rekompensatach za utracone mienie, złożony przez grupę posłów So-juszu Lewicy Demokratycznej, Polskiej Partii Socjalistycznej i Unii Pra-cy42;
2) poselski projekt ustawy o reprywatyzacji i rekompensatach, złożony przez grupę posłów z Unii Wolności, Konfederacji Polski Niepodległej oraz Bezpartyjnego Bloku Wspierania Reform i Mniejszości Niemie-ckiej43;
3) prezydencki projekt ustawy o reprywatyzacji i rekompensatach44;
4) rządowy projekt ustawy o rekompensatach z tytułu utraty mienia prze-jętego z naruszeniem prawa na podstawie przepisów wydanych w latach 1944-196245.
Wszystkie powyższe projekty regulowały kwestię rekompensat za mienie zabużańskie. Jednakże każdy z nich nieco odmiennie postrzegał za-równo jej rozwiązanie, jak i całej reprywatyzacji. Wnioskodawcy pierwszego, co podkreślał prezentujący założenia projektu poseł Piotr Ikonowicz, „nie chcieli dokonywać pełnej reprywatyzacji”. Proponowali przeprowadzenie re-prywatyzacji w taki sposób, „żeby nie naprawiać krzywd wyrządzając nowe; 40 Propozycja Komisji, uchwalona 10 stycznia 1995 r. miała następującą treści: „Sejm wzywa rząd do opracowania i wniesienia do Sejmu w I kw. 1995 r. projektu ustawy o reprywatyzacji i rekompensatach za nierucho-mości przejęte z naruszeniem prawa lub fundamentalnych zasad kon-stytucji po roku 1944”. Biuletyn nr 1183/II kad. z posiedzenia Komisji Przekształceń Własnościowych nr 38 z 10 stycznia 1995 r.
41 Rezolucja Sejmu RP z 16 lutego 1995 r. w sprawie wezwania Rządu Rzeczypospolitej Polskiej do przygotowania projektu ustawy o rekom-pensatach za nieruchomości przejęte z naruszeniem prawa po roku 1944 (M.P. 1995 Nr 8, poz. 113).
42 Druk sejmowy nr 991 z 31 marca 1995 r.
43 Druk sejmowy nr 992 z 31 marca 1995 r.
44 Druk sejmowy nr 994 z 16 maja 1995 r.
żeby w celu zaspokojenia roszczeń stosunkowo jednak niewielkiej części pol-skiego społeczeństwa nie skrzywdzić milionów ludzi, przeznaczając na ten cel zbyt wielkie kwoty z budżetu”46. Stąd też przyjęto w projekcie, że będą
wypłacane rekompensaty w formie bonów reprywatyzacyjnych trzem kate-goriom osób: osobom, które wywłaszczono z pogwałceniem obowiązujące-go w tamtym czasie prawa, osobom, które wywłaszczono zobowiązujące-godnie z prawem, ale nie wypłacono im w myśl ówcześnie obowiązującego prawa odszkodowa-nia oraz tym, którzy byli pozbawiani mieodszkodowa-nia wskutek różnych akcji przesied-leńczych, np. wskutek zmian granic, ale i wskutek akcji „Wisła”47. Z uwagi
na tak szeroko zakreślony krąg uprawnionych przewidziano wypłatę bonów w kwocie do 30 000 zł na osobę, a prawo do ich uzyskania łączono z kryte-rium posiadania polskiego obywatelstwa i to zarówno w chwili utraty mająt-ku, jak i w dniu wejścia w życie ustawy. Za dzień utraty mienia przyjęto datę 1 września 1939 r. Przewidziano też wygaśnięcie niektórych roszczeń48.
Drugi z przedłożonych Sejmowi III kadencji projekt to w istocie po-nownie złożony, a odrzucony już przez Sejm II kadencji w grudniu 1994 r., poselski projekt ustawy zawarty w druku 201. Przedstawiający projekt w cza-sie I czytania poseł Jan Wyrowiński uzasadniał jego ponowne złożenie prze-dłużającym się procesem uchwalania ustawy reprywatyzacyjnej. Przekony-wał, że projekt ów będący efektem kompromisu, jaki osiągnięto w połowie 1993 r., mógłby stać się nim również teraz. Przypominał, iż zawarte wtedy porozumienie opierało się na 4 filarach: po pierwsze reprywatyzacja nie po-winna obciążać bezpośrednio budżetu Państwa (oznaczało to wykluczenie jakichkolwiek wypłat pieniężnych), po drugie winna odbywać się poprzez zwrot mienia, przyznanie mienia zastępczego a dopiero w ostateczności bo-nów reprywatyzacyjnych, po trzecie – być przeprowadzona na zasadzie rów-nego traktowania wszystkich byłych właścicieli, którzy utracili mienie, a po czwarte – chronić osoby trzecie, które nabyły w dobrej wierze mienie mogące być przedmiotem roszczeń.
16 maja 1995 r. do Sejmu wpłynął prezydencki projekt ustawy49. Była
to pierwsza inicjatywa Głowy Państwa w sprawie reprywatyzacji. Uzasadnia-no ją przeświadczeniem Prezydenta, iż nie można dłużej czekać z realizacją reprywatyzacji oraz że winna być szybka i uczciwa50. Projekt ustawy miał na
46 Sprawozdanie stenograficzne z 52 posiedzenia Sejmu RP w dniach 21, 22 i 23 czerwca 1995 (Warszawa: Kancelaria Sejmu, 1995), 133.
47 Sprawozdanie stenograficzne z 52 posiedzenia Sejmu RP w dniach 21, 22 i 23 czerwca, 132-134.
48 Druk sejmowy nr 991.
49 Druk sejmowy nr 994.
50 Zob. wypowiedź Eligiusza Włodarczaka Podsekretarza Stanu w Kance-larii Prezydenta w czasie I czytania projektu. Sprawozdanie stenograficzne
celu uporządkowanie stosunków własnościowych, naprawienie strat ponie-sionych przez obywateli, ochronę budżetu Państwa przed skutkami finan-sowymi dotychczasowego trybu dochodzenia roszczeń reprywatyzacyjnych oraz wzmocnienie ochrony praw osób trzecich do nabytego mienia. Zakładał, iż reprywatyzacja obligatoryjnie obejmie mienie będące w dyspozycji Skarbu Państwa, gmin i związków międzygminnych. Z tytułu utraty mienia prze-widywał przyznanie świadczeń w postaci jego zwrotu, a tam, gdzie to nie-możliwe, wypłaty bonów reprywatyzacyjnych. Projekt dotyczył też problemu mienia zabużańskiego. Hołdował zasadzie pełnej ekwiwalentności świadczeń przyznając osobom, które otrzymały częściowe odszkodowanie, uprawnienie do uzupełnienia jego wysokości. Postępowanie w sprawach reprywatyzacji miało być prowadzone w trybie administracyjnym, ze względu na uznanie, iż tryb ten jest szybszy i tańszy51.
12 czerwca 1995 r. rząd przedłożył Sejmowi rządowy projekt usta-wy o rekompensatach z tytułu utraty mienia przejętego z naruszeniem pra-wa na podstawie przepisów wydanych w latach 1944–196252.
Przedstawiają-cy go w Sejmie Minister Przekształceń Własnościowych Wiesław Kaczma-rek wskazał trzy cele projektu: zaspokojenie roszczeń dawnych właścicieli, uporządkowanie tytułów własności znacjonalizowanego mienia oraz ochronę budżetu państwa53. Projekt przewidywał reprywatyzację w ograniczonym
za-kresie i obejmował nią dwie grupy roszczeń: roszczenia z tytułu nacjonaliza-cji i z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami. Rekompensata miała być częściowa, a jedyną formą świadczenia – bony kapitałowe.
Wobec wszystkich powyższych czterech projektów posłowie złoży-li wnioski o ich odrzucenie. Dwa z nich, tj. projekt prezydencki oraz posel-ski o reprywatyzacji i rekompensatach posłowie odrzucili54, a dwa
pozosta-łe skierowali do Komisji Przekształceń Własnościowych i Komisji Ustawo-dawczej, a te 30 sierpnia 1995 r. powołały do ich rozpatrzenia podkomisję
z 52 posiedzenia Sejmu RP w dniach 21, 22 i 23 czerwca 1995, 128-130.
51 Ibidem.
52 Druk sejmowy nr 1052 z 12 czerwca 1995 r.
53 Zob. wypowiedź Ministra Przekształceń Własnościowych Wiesława Kaczmarka w czasie I czytania projektu. Sprawozdanie stenograficzne z 52 posiedzenia Sejmu RP w dniach 21, 22 i 23 czerwca 1995, 134-137.
54 Sprawozdanie stenograficzne z 52 posiedzenia Sejmu RP w dniach 21, 22 i 23 czerwca 1995, 208.
nadzwyczajną55. Podkomisja zebrała się dziewięć razy56, jednak ze względu na
rozbieżność stanowisk wnioskodawców, rządu i przedstawicieli różnych śro-dowisk, jej prace nie zostały zakończone. Ostatecznie więc sprawa obu pro-jektów nie została zamknięta w II kadencji Sejmu.
5. Sejm III kadencji
W III kadencji Sejmu złożono 3 projekty ustaw reprywatyzacyjnych: poselski projekt Akcji Wyborczej Solidarność o reprywatyzacji i rekompensatach57, projekt grupy posłów SLD o wygaśnięciu roszczeń
re-prywatyzacyjnych i rekompensatach za utracone mienie58 oraz rządowy
pro-jekt o reprywatyzacji nieruchomości i niektórych ruchomości osób fizycznych przejętych przez Państwo lub gminę Miasta Stołecznego Warszawy oraz o re-kompensatach59. Dodatkowo do Sejmu wpłynął wniosek o przeprowadzenie
referendum ogólnokrajowego w sprawie reprywatyzacji60. Wszystkie
projek-ty zostały skierowane do pierwszego czytania. Jednakże w związku z wyco-faniem pierwszego61, odrzuceniem drugiego62 oraz brakiem akceptacji Sejmu
55 Biuletyn nr 1836/II kad., Komisja Polityki Gospodarczej, Budżetu i Fi-nansów, Komisja Przekształceń Własnościowych, Komisja Ustawodaw-cza, 30 sierpnia 1995 r.
56 Sprawozdanie Komisji Przekształceń Własnościowych z działalności w okresie II kadencji Sejmu RP (1993-1997) (Warszawa: Kancelaria Sejmu, 1997), 24.
57 Druk sejmowy nr 602 z 18 lipca 1998 r.
58 Druk sejmowy nr 1375 z 3 listopada 1998 r. Projekt był w istocie w nie-wielkim stopniu zmienionym projektem poselskim rozpatrywanym w II kadencji Sejmu jako druk sejmowy nr 991. W zakresie rekompensat dla zabużan projekt nie wprowadzał żadnych nowych rozwiązań, po-wtarzano to, co sformułowano w projekcie odrzuconym w poprzedniej kadencji.
59 Druk sejmowy nr 1360 z 20 września 1999 r.
60 Druk nr 1374 z 23 września 1999 r. Wnioskodawcy, których reprezen-tantem w Sejmie był poseł Józef Zych za nieodzowne uznawali zapytanie suwerena, jaka powinna być reprywatyzacja – pełna czy ograniczona? –
Sprawozdanie stenograficzne z 59 posiedzenia Sejmu RP (Warszawa: Kancelaria Sejmu, 1999), 17-18.
61 5 października 1999 r. wnioskodawcy wycofali projekt. – Wykaz projektów ustaw wycofanych lub odrzuconych. www.sejm.gov.pl (10.01.2020 r.)
62 Sprawozdanie stenograficzne z 59 posiedzenia Sejmu RP (Warszawa: Kancelaria Sejmu, 1999), 132.
dla wniosku referendalnego63, Sejm III kadencji pracował tylko nad
projek-tem rządowym64. Projekt ten zakładał dwa rodzaje świadczeń
reprywatyza-cyjnych: przywrócenie utraconej własności oraz rekompensatę polegającą na przyznaniu bonów reprywatyzacyjnych. Wartość świadczenia reprywatyza-cyjnego miała stanowić 50% wartości utraconych nieruchomości, a jeżeli osoba uprawniona otrzymała świadczenie w związku z utratą nieruchomości na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie nowych przepisów, to wartość przysługującego świadczenia miała być pomniejszona o wartość świadczenia już otrzymanego65. Uprawnionymi z tytułu
reprywa-tyzacji były wyłącznie osoby fizyczne, właściciele utraconych nieruchomości i ich spadkobiercy. Świadczenie przysługiwało też zabużanom, jednakże pod warunkiem, że do dnia 1 stycznia 1999 r. opuścili terytorium byłego ZSRR. Wartość utraconej nieruchomości proponowano ustalać według jej stanu fak-tycznego i prawnego w dniu utraty własności, tj. w stosunku do pozostawio-nego poza obecnymi granicami mienia, na dzień 1 września 1939 r. oraz cen z dnia wejścia w życie ustawy. W tamtym czasie potrzeba uchwalenia usta-wy reprywatyzacyjnej była pilna66 i rządowi zależało na sprawnym procesie
legislacyjnym. Projekt wpłynął do Sejmu 20 września 1999 r. a już następ-nego dnia został skierowany do pierwszego czytania na dzień 7 październi-ka 1999 r. Po intensywnych pracach parlamentarnych67, 11 stycznia 2001 r.,
63 7 października 1999 r., na 59 posiedzeniu Sejmu, wniosek został od-rzucony. Zob. głosowanie nr 8 na 59 posiedzeniu Sejmu w dniu 7 października 1999 r. Sprawozdanie stenograficzne z 59 posiedzenia Sejmu RP, 13.
64 Druk sejmowy nr 1360 z dnia 20 września 1999 r.
65 Art. 8 projektu. Zob. Też uzasadnienie projektu w czasie pierwszego czytania przez podsekretarza stanu K. H. Łaszkiewicza. Sprawozdanie stenograficzne z 59 posiedzenia Sejmu RP, 6-12.
66 Z uwagi na to, że coraz więcej osób decydowało się na dochodzenie odszkodowań w postępowaniu sądowym, obawa wypłaty wysokich od-szkodowań była na tyle duża, że jak twierdził w czasie debaty sejmowej Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Skarbu Państwa Krzysztof Hubert Łaszkiewicz, Polski nie było stać na nieprzeprowadzenie reprywatyza-cji. – Sprawozdanie stenograficzne z 59 posiedzenia Sejmu RP, 29. Por. Łaszkiewicz, „Problemy związane z realizacją roszczeń z tytułu utraty własności”, 25-26.
67 Projekt skierowano do komisji nadzwyczajnej, która zebrała się 25 razy. Ostatecznie zawnioskowała uchwalenie projektu. (Zob. Sprawozdanie Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektu ustawy o reprywa-tyzacji nieruchomości i niektórych ruchomości osób fizycznych prze-jętych przez Państwo lub gminę miasta stołecznego Warszawy oraz
na 97. posiedzeniu, po 18 miesiącach prac, Sejm ustawę uchwalił68. Była
to pierwsza ustawa o reprywatyzacji, która przeszła cały proces legislacyjny w Sejmie, a następnie po przyjęciu większości poprawek Senatu, uchwalona 7 marca 2001 r. Ustawa nie weszła jednak w życie, albowiem została skutecznie zawetowana69 przez Prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego70.
6. Sejm IV kadencji
Z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 grud-nia 2002 r., w którym Trybunał uznał, że działagrud-nia normatywne Państwa, prowadzące do ograniczenia prawa majątkowego zabużan, były niezgodne z Konstytucją71, jak i okoliczność, że w tamtym czasie przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka było około 150 zawisłych spraw zabużańskich, a w jednej z nich, w sprawie Broniowski przeciwko Polsce oczekiwano już wydania wyroku, rząd obawiał się, że nierozwiązanie do tego czasu sprawy uprawnień zabużańskich może skutkować znacznym, trudnym dla budżetu państwa obciążeniem finansowym. Sprawę uchwalenia ustawy traktowano zatem jako pilną.
10 marca 2003 r. do Sejmu wpłynął senacki projekt ustawy o zmia-nie ustawy o gospodarce o zmia-nieruchomościami i ustawy o zmiao zmia-nie ustawy o go-spodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw72 i został skierowany do pierwszego czytania do Komisji
Skarbu Państwa. 16 kwietnia odbyło się posiedzenie komisji, w którego czasie
o rekompensatach. – Druk sejmowy nr 2180). 30 listopada odbyło się drugie czytanie projektu, w czasie którego po ożywionej dyskusji projekt ponownie skierowano do Komisji Nadzwyczajnej w celu przedstawienia dodatkowego sprawozdania. Sprawozdanie było gotowe 8 grudnia. 68 Za uchwaleniem ustawy głosowało 225 posłów, przeciw 186, 5
wstrzy-mało się. Głosowanie nr 94 na 97 posiedzeniu Sejmu III kadencji w dniu 11 stycznia 2001. sejm.gov.pl; Zob. też Sprawozdanie stenograficzne z 97 posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w dniach 10 i 11 stycznia 2001 r. (Warszawa: Kancelaria Sejmu, 2001), 198.
69 Podczas głosowania 25 maja 2001 r. na 109 posiedzeniu Sejmu za po-nownym uchwaleniem ustawy głosowało 211 posłów, przeciwko 207, a trzech wstrzymało się. Głosowanie nr 26 na 109 posiedzeniu Sejmu III kadencji.
70 Prezydent zawetował ustawę 22 marca 2001 r. Odmowę podpisania ustawy motywował m.in. uchwaleniem kosztownego modelu reprywa-tyzacji, którego realizacja wywołałaby znaczne skutki finansowe obcią-żające gospodarkę kraju. Druk sejmowy nr 2719.
71 Wyrok TK z 19 grudnia 2002 r., K 33/02.
odrzucono wniosek o odrzucenie projektu ustawy w pierwszym czytaniu73,
a do prac nad projektem powołano pięcioosobową podkomisję74. Na
wnio-sek rządu podkomisja wstrzymała prace nad projektem senackim i czekała na rządowy projekt ustawy regulujący kwestię wypłaty roszczeń dla osób, które pozostawiły majątki poza wschodnią granicą państwa75. Od stycznia 2003 r.
projekt rządowy przygotowywał bowiem powołany przez Prezesa Rady Mi-nistrów zespół międzyresortowy do dokonania oceny i przygotowania kom-pleksowej informacji o skutkach wydanego 19 grudnia 2002 r. wyroku TK oraz opracowania rozwiązań legislacyjnych umożliwiających realizację nie-zaspokojonych dotąd roszczeń76. 10 lipca 2003 r. wpłynął rządowy Projekt ustawy o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytko-wania wieczystego nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granica-mi państwa polskiego77. Projekt skierowano do oczekującej na niego Komisji
Skarbu Państwa78, która zdecydowała o przekazaniu projektu do powołanej
wcześniej podkomisji, zajmującej się inicjatywą Senatu. Odtąd podkomisja pracowała nad obiema inicjatywami, senacką i rządową, z tym że projekt rzą-dowy stał się wiodącym79. 28 października 2003 r. na 60. posiedzeniu Sejmu
73 Był to wniosek posła Kazimierza Wójcika.
74 W skład podkomisji weszli: Małgorzata Ostrowska (SLD), Franciszek Wołowicz (SLD), Marek Suski (PiS), Kazimierz Wójcik (Samoobrona) oraz Janusz Lewandowski (PO). Podkomisji przewodniczył poseł Ma-rek Suski.
75 Biuletyn nr 1747/IV z posiedzenia nr 76 Komisji Skarbu Państwa w dniu 16 kwietnia 2003 r.
76 Stanowisko Rządu wobec senackiego projektu ustawy z 26 maja 2003 r. – Druk nr 1463X.
77 Druk sejmowy nr 1778.
78 Biuletyn nr 2124/IV z 90 posiedzenia Komisji Skarbu Państwa w dniu 29 lipca 2003 r.
79 Rząd argumentował bowiem, że projekt senacki tylko pozornie wpro-wadza niewielkie zmiany do art. 212 ustawy o gospodarce nierucho-mościami, gdyż proponuje się tylko dopisanie w istniejącym przepi-sie prawnym wyrazów „lub nieruchomości rolnych”, a w istocie jego uchwalenie spowodowałoby bardzo poważne negatywne skutki w za-kresie dochodów budżetu państwa ze sprzedaży nieruchomości pań-stwowych. Wskazywano, że projekt senacki, otwierając możliwość re-alizacji uprawnień zabużańskich ze wszystkich nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, nie zawiera równocześnie przepisów dyscyplinujących sposób dokumentowania tych uprawnień, przepisów ograniczających do realnych możliwości państwa wielkości realizowanych uprawnień
odbyło się drugie czytanie ustawy80. W czasie debaty pod adresem
procedo-wanej ustawy pojawiały się liczne głosy krytyczne, w tym również propozycja odrzucenia projektu, choć formalnie wniosku takiego nie złożono. Najwięcej emocji wzbudzało rozwiązanie zakładające rezygnację z pełnej ekwiwalen-tności na rzecz ograniczenia do 15% wartości pozostawionego majątku oraz górny limit świadczeń. Podnoszono zarzuty dotyczące niekonstytucyjności niektórych przepisów. Mimo to 12 listopada 2003 r. Sejm uchwalił ustawę81
i następnego dnia przekazał ją Senatowi. Izba wyższa Parlamentu przyjęła 5 poprawek. Miały one charakter doprecyzowujący rozwiązania przyjęte przez Sejm i nie wkraczały merytorycznie w uregulowania ustawy z jednym wyjąt-kiem. Otóż Senat zwolnił uprawnionych do rekompensaty, a przystępujących do przetargu z obowiązku wniesienia wadium.
Wszystkie poprawki Senatu pozytywnie zarekomendowała sejmowa Komisja Skarbu Państwa zajmująca się projektem 9 grudnia 2003 r.82. 12
grudnia 2003 r. Sejm, po dyskusji, w której posłowie ponownie zwracali uwa-gę na niekonstytucyjność niektórych zapisów ustawy, a w szczególności usta-nowienia górnego limitu do 50 tys., uchwalił wraz z poprawkami Senatu83
ustawę o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozosta-wionych poza obecnymi granicami państwa polskiego84. 5 stycznia 2004 r.
prezydent podpisał ustawę i zaczęła obowiązywać od 30 stycznia 2004 r. Pierwsza tzw. ustawa zabużańska, po raz pierwszy określając zakres zastosowania, wymieniała konkretne umowy międzynarodowe, które mo-gły być podstawą ubiegania się o skorzystanie z „prawa zaliczenia”. Niestety
oraz wprowadzających ewidencję potwierdzonych uprawnień i ewiden-cję stanu ich realizacji.
80 Sprawozdanie stenograficzne z 60 posiedzenia Sejmu RP IV Kadencji w dniach 28, 29 i 30 października 2003 r. (Warszawa: Kancelaria Sej-mu, 2003), 5-35.
81 Za przyjęciem ustawy głosowało 338 posłów, przeciw – 66, wstrzymało się 2. Sprawozdanie stenograficzne z 61. posiedzenia Sejmu RP w dniach 12, 13 i 14 listopada 2003 r. (Warszawa: Kancelaria Sejmu, 2003), 69.
82 Biuletyn nr 2609/IV z 113 posiedzenia Komisji Skarbu Państwa oraz Sprawozdanie Komisji Skarbu Państwa z 9 grudnia 2003 r. – Druk sej-mowy nr 2314.
83 Sprawozdanie stenograficzne z 63 posiedzenia Sejmu RP w dniach 9, 10, 11 i 12 grudnia 2003 r. (Warszawa: Kancelaria Sejmu, 2003), 335-339 oraz 362-363.
wymieniła tylko umowy republikańskie oraz umowę z 6 lipca 1945 r.85.
Przyj-mowała też kryterium obywatelstwa. Uprawniony zobowiązany był wykazać posiadanie obywatelstwa polskiego w dacie 1 września 1939 r. oraz w chwili składania wniosku o skorzystanie z „prawa zaliczenia”. Wprowadziła, niesto-sowane dotąd ograniczenie co do kwoty, jaką uprawnieni mogli zaliczyć na poczet ceny nabycia nieruchomości od Skarbu Państwa. Wszyscy beneficjenci mieli „prawo zaliczenia” w wysokości równej 15% wartości pozostawionych nieruchomości, ale nie więcej niż 50 tys. zł86.
Już pierwszego dnia obowiązywania ustawa została zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego. Ten w wyroku z 15 grudnia 2004 r.87,
podzie-lił większość zarzutów wnioskodawców. Dlatego też, po dokonaniu analizy przepisów ustawy z 2003 r. pod względem kwestii wymagających zmian, na które wskazał TK w powyższym orzeczeniu, jak też wyroku ETPCz w Stras-burgu w sprawie Broniowski przeciwko Polsce88, Rada Ministrów
z powo-du na zbyt obszerną nowelizację obowiązującej ustawy, przyjęła koncepcję uregulowania sprawy rekompensat w nowej ustawie. Uchwalono ją 8 lipca 2005 r.89. Pierwsza tzw. ustawa zabużańska obowiązywała zatem zaledwie 20
miesięcy90.
7. Podsumowanie
Analizując propozycje rozwiązania kwestii reprywatyzacji, a wraz z nią sprawę przyznania rekompensat za mienie pozostawione poza granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. przede wszystkim stwierdzić należy, że zasadniczo wśród ugrupowań parlamentarnych, zasia-dających po 1989 r. w Sejmie i Senacie, panowała zgoda, że sprawy te należy 85 Umowa z 6 lipca 1945 r. między TRzJN RP i Rządem ZSRR o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego osób narodowości polskiej i żydow-skiej mieszkających w ZSRR i ich ewakuacji do Polski i o prawie zmia-ny obywatelstwa polskiego osób narodowości rosyjskiej, ukraińskiej, białoruskiej, rusińskiej i litewskiej, mieszkających na terytorium Polski, i o ich ewakuacji do ZSRR (AAN, Generalny Pełnomocnik Rządu RP do Spraw Repatriacji, 522/1, 16-17).
86 Zob. art. 3 ustawy.
87 K2/04, LEX nr 140356.
88 Wyrok ETPCz z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie skargi nr 31443/96.
etpcz.ms.gov.pl.
89 Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z ty-tułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypo-spolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418).
90 Od 30 stycznia 2004 r. do 7 października 2005 r., kiedy to weszła w ży-cie obecnie obowiązująca ustawa.
jak najszybciej uregulować. Dyskutowano natomiast o zakresie i metodach, jakimi to uczynić. Rozbieżności dotyczyły m.in.: przedmiotowego i podmio-towego zakresu reprywatyzacji, np. czy reprywatyzacją objąć tylko obywateli polskich zamieszkujących na terytorium kraju, czy też odejść od kryterium zamieszkania? Nie było zgody co do określenia zakresu reprywatyzacji, jed-ni opowiadali się za pełną reprywatyzacją, injed-ni ograjed-niczoną. Sporna była też jej forma: w naturze, w mieniu zamiennym, w postaci jakiejś rekompensaty w formie akcji czy bonów kapitałowych lub jako świadczenie pieniężne. Bra-kowało zgody co do sposobu ustalenia wartości utraconego mienia i wysoko-ści rekompensaty. Pojawiały się też inne punkty sporne, jak chociażby przy-jęcie procedury przyznawania rekompensat, czy ma to być procedura sądowa czy administracyjna91.
Brak kompromisu w powyższych kwestiach, stopień komplikacji spraw reprywatyzacyjnych, oczekiwania właścicieli z jednej strony i obawy społeczeństwa przed jej skutkami z drugiej strony sprawiły, że mimo iż po-cząwszy od 1990 r. nie brakowało inicjatyw ustawodawczych, było ich łącznie kilkanaście92, a z inicjatywami występowali posłowie, rząd, Prezydent
i Se-nat, to nie udawało się uchwalić ustawy reprywatyzacyjnej. Wszelkie inicja-tywy kończyły się na etapie I bądź II czytania. Powyższe trudności w zakre-sie uchwalenia ustawy reprywatyzacyjnej w dużej mierze zaważyły na bra-ku ustawowej regulacji kwestii rekompensat dla zabużan. Rozwiązanie tej sprawy łączono bowiem właśnie z reprywatyzacją. Roszczenia zabużan – do roku 2001, jak wyższej pokazano, obejmowano projektami ustawy repry-watyzacyjnej i dopiero w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjne-go z 19 grudnia 2002 r.93, inicjatywa Senatu RP z 10 marca 2003 r.94, jak
i obawą wypłaty wysokich odszkodowań dla zabużan, zostały wyodrębnio-ne i uregulowawyodrębnio-ne odrębnymi ustawami95. I choć pierwsza ustawa zabużańska
91 Karol Dobrzeniecki, Marcin Romanowski, Reprywatyzacja, problemy
tworzenia i stosowania prawa, (Warszawa: Wydawnictwo Kardynała
Stefana Wyszyńskiego, 2015), 92.
92 Łącznie złożono w Sejmie 15 projektów reprywatyzacyjnych, a 12 z nich uwzględniało realizację roszczeń za mienie pozostawione poza wschodnimi granicami państwa.
93 K 33/02, OTK 2U nr 7 (53) poz. 97.
94 Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieru-chomościami i ustawy o zmianie ustawy o gospodarowaniu nierucho-mościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw z 10 marca 2003 r.
95 K. Zaradkiewicz już wcześniej pisał: „Istotne różnice co do sytuacji fak-tycznej i prawnej sprawiają, iż obie kwestie nie tylko mogą, ale wręcz po-winny być rozważane odrębnie”. Kamil Zaradkiewicz, Zarys propozycji
zawierała wiele mankamentów, nie do przecenienia jest fakt, iż została wresz-cie uchwalona. Jej znaczenia nie pomniejsza nawet krótki okres obowiązywa-nia. Wszystkie te okoliczności przyczyniły się bowiem do uchwalenia obecnie obowiązującej ustawy, która ma na celu definitywne rozwiązanie sprawy tzw. mienia zabużańskiego. I choć cel ten nie został jeszcze osiągnięty i nie wszy-scy beneficjenci zostali zaspokojeni należy żywić nadzieję, że nastąpi to, zgod-nie z założeniami MSWiA w 2030 r.96.
Bibliografia
Dobrzeniecki Karol, Marcin Romanowski, Reprywatyzacja, problemy
tworze-nia i stosowatworze-nia prawa. Warszawa: Wydawnictwo Uniwersytetu
Kardy-nała Stefana Wyszyńskiego, 2015.
Korzeniewska-Lasota Anna, Państwo, właściciele i ich spadkobiercy wobec
mie-nia pozostawionego przez obywateli polskich w województwach wschodnich międzywojennych Rzeczypospolitej. Studium historyczno-prawne. Gdańsk:
Arche, 2018.
Łaszkiewicz Krzysztof H., „Problemy związane z realizacją roszczeń z tytułu utraty własności”, [w:] Reprywatyzacja w systemie prawa. 17-27. Warsza-wa: Kancelaria Senatu, 1999.
Petz Barbara, Wokół ustawy reprywatyzacyjnej. Warszawa: Kancelaria Sejmu, 1994.
Zaradkiewicz Kamil, Zarys propozycji regulacji ustawowej zadośćuczynienia
osobom, które w związku z wojną i zmianą granic pozostawiły mienie poza terytorium Polski. Warszawa: Instytut Wymiaru Sprawiedliwości, 2002.
regulacji ustawowej zadośćuczynienia osobom, które w związku z wojną i zmianą granic pozostawiły mienie poza terytorium Polski (Warszawa:
Instytut Wymiaru Sprawiedliwości, 2002), 6.
96 Dane uzyskane od MSWiA, pismo DBI-WODO-0667-3-231/2019 z dnia 1.09.2019 r. uzyskane w odpowiedzi na skierowany do MSWiA w dn. 03.09.2019 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wykonania ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.