Prawa mniejszości romskiej w świetle aktów prawa międzynarodowego i działalności niektórych międzynarodowych organizacji

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 779. 2008. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. ¸ukasz Danel Katedra Nauk Politycznych. Prawa mniejszoÊci romskiej w Êwietle aktów prawa mi´dzynarodowego i dzia∏alnoÊci niektórych mi´dzynarodowych organizacji 1. Status mniejszoÊci romskiej – zarys problematyki Czeski poeta pochodzenia romskiego – Jan Horvath – w wierszu Pragnę prosi Boga, by „białym oczy otworzył, jeśli nie serca”, tak aby zobaczyli, „że ludźmi jesteśmy, jak oni”. Wiersz ten można traktować jako jeden z wielu głosów przedstawicieli Romów1 apelujących nie tylko o tolerancję w stosunku do tej ludności, ale również o zrozumienie jej trudnej sytuacji i skomplikowanej z prawnego punktu widzenia pozycji w społeczności międzynarodowej. Romowie bowiem to lud, który nie tylko nie posiada własnej, pisanej w swoim języku historii, ale którego pochodzenie historyczne wielokrotnie budziło i nadal budzi wiele wątpliwości. Co prawda badania nad językiem romani dowiodły, że korzenie Romów sięgają grup zamieszkujących kiedyś subkontynent indyjski, wielu jednak badaczy wciąż nie ma co do tego pełnego przekonania. Romowie są obecnie największą mniejszością narodową w Europie – ich liczba sięga 6, a być może nawet 12 milionów osób2. Jednakże lud ten nie ma swojego państwa – wszędzie gdzie żyją, trak1 W zdecydowanej większości autorzy opracowań, raportów lub literatury dotyczącej Romów stosują określenie „Rom” w stosunku do osób nazywających siebie Romami, Sinti, Manuszami, Nomadami, Cyganami, czy też do innych grup powszechnie określanych jako „Cyganie”. W niniejszym artykule dostosowano się zatem do tych standardów. 2 Dane zaczerpnięte ze strony internetowej: http://www.rroma.org..

(2) 104. Łukasz Danel. towani są jako grupa mniejszościowa, i to zazwyczaj będąca marginesem danej społeczności3. Ks. Józef Tischner pisał: „Oto lud, który nie ma swego miejsca na Ziemi. Nawet Żydzi mieli swoją ziemię obiecaną, a Cyganie nie; gdziekolwiek byli, nie byli u siebie”4. Diaspora romska jest rozproszona po całej Europie. Zawsze uważano ich za „kosmopolitycznych włóczęgów bez narodowej przynależności”5. Pomimo że Romowie nigdy nie mieli i nadal nie mają własnego terytorium etnicznego, obce jest im wysuwanie roszczeń do jakiegoś terytorium, czy tym bardziej państwa. Ten brak tendencji państwotwórczej, czy też świadomości narodowej, można zaobserwować również współcześnie, mimo iż jakiś czas temu Romowie zaczęli aktywnie walczyć o należne im prawa. A zatem Romowie jako nomadzi z definicji zawsze byli eksterytorialni6. Tak naprawdę jednak nawet przypisanie ludności romskiej do jakiejś kategorii socjologicznej budzi wątpliwości. Jaki jest zatem ich prawny i polityczny status? Brak „ojczystego kraju”, a także własnego, wyraźnie zdefiniowanego terytorium etnicznego w zasadzie uniemożliwia przyporządkowanie społeczności romskiej tradycyjnej kategorii „mniejszości etnicznej” czy „mniejszości narodowej”7. Andrzej Mirga, wybitny przedstawiciel inteligencji romskiej, zwraca uwagę na nietrafność używania w stosunku do swych rodaków określenia „naród”, gdyż Romowie nigdy i nigdzie nie wytworzyli swej państwowości, ale również instytucji świadczących o poziomie świadomości właściwym dla narodu8. Podobnie nieodpowiednie jest określenie „narodowość romska”, co wynika m.in. z różnic kulturowych, społecznych i językowych pomiędzy poszczególnymi grupami Romów zamieszkującymi różne państwa9. Romów łączą przede wszystkim tzw. więzy krwi. Dla Romów, o czym już wspomniano, nigdy nie były charakterystyczne inicjatywy zmierzające do utworzenia własnego organizmu państwowego, zawsze byli tylko i wyłącznie częścią innego narodu, innej dominującej na danym terytorium społeczności. Wykazano już nietrafność stosowania w stosunku do 3 W literaturze polskiej do najciekawszych opracowań monograficznych dotyczących Romów – ich życia, historii, zwyczajów, podziałów wewnętrznych – zalicza się przede wszystkim następujące pozycje: J. Ficowski, Cyganie na polskich drogach, Wydawnictwo Literackie, Kraków–Wrocław 1986; A. Bartosz, Nie bój się Cygana, Wydawnictwo „Pogranicze”, Sejny 2004; A. Mirga, L. Mróz, Cyganie. Odmienność i nietolerancja, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1994. 4 Cyt. za: A. Mirga, L. Mróz, op. cit., s. 10. 5 A. Bartosz, op. cit., s. 198. 6 A. Mirga, L. Mróz, op. cit., s. 29. 7 A. Mirga, N. Gheorghe, Romowie w XXI wieku. Studium polityczne, Towarzystwo Autorów i Wydawców Prac Naukowych Universitas, Kraków 1998, s. 33. 8 A. Mirga, L. Mróz, op. cit., s. 102. 9 Ibidem..

(3) Prawa mniejszości romskiej…. 105. Romów typowej socjologicznej nomenklatury, określeń „naród”, „grupa etniczna”, czy też „grupa narodowa”. Wielu badaczy problematyki romskiej stosuje pojęcie „naród transnacjonalny” (m.in. Stanisław Stankiewicz czy Zoltan Barany)10. Inne określenia ludności romskiej to m.in. „naród bez państwa”, „społeczność ponadnarodowa”, „mniejszość europejska”11. Życie w rozproszeniu, często nawet w izolacji od innych (gadziów), wewnętrzne podziały, brak ambicji politycznych, tendencja do nomadyzmu, brak odrębnego politycznego bytu – to wszystko sprawia, że Romów można próbować zaliczyć do tzw. społeczności nieterytorialnej. W przypadku mniejszości narodowych lub etnicznych to państwa, z których owe mniejszości pochodzą, obarczone są odpowiedzialnością za walkę o prawa dla swych obywateli. Sytuacja wygląda nieco inaczej w odniesieniu do mniejszości nieterytorialnych. Tutaj zasadniczą rolę odgrywać muszą organizacje międzynarodowe, bo tylko one są w stanie skutecznie upomnieć się o przestrzeganie w państwach będących ich członkami praw mniejszości nieterytorialnych. Niniejszy artykuł ukazuje prawną sytuację Romów w świetle aktów prawa międzynarodowego uchwalanych przez wybrane (w największym stopniu zajmujące się tą problematyką) organizacje międzynarodowe, zarówno o zasięgu regionalnym (np. Unia Europejska), jak i międzynarodowym (np. Organizacja Narodów Zjednoczonych). 2. Prawa człowieka w wybranych aktach prawa mi´dzynarodowego Przed rozpoczęciem omawiania konkretnych przykładów aktów prawa międzynarodowego odnoszących się stricte do mniejszości romskiej, warto zwrócić uwagę na dokumenty międzynarodowe, które dotyczą walki z dyskryminacją na świecie, a także przyznania wszystkim ludziom równych praw. Już podpisana 26 czerwca 1945 r. Karta Narodów Zjednoczonych mówi o „poszanowaniu praw człowieka i podstawowych wolności dla wszystkich bez względu na różnice rasy, płci, języka lub wyznania” (art. 1, 55)12. Uchwalona przez Trzecią Sesję Zgromadzenia Ogólnego Organizacji Narodów Zjednoczonych 10.12.1948 r. Powszechna Deklaracja Praw Człowieka jest niewątpliwie jednym z najważniejszych i zarazem największych osiągnięć ONZ, a co najistotniejsze, jest bardzo czę10 E. Nowicka, Marginalizacja czy adaptacja? Współczesna sytuacja Romów w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, „Przegląd Polonijny” 2004, nr 4, s. 10. 11 A. Mirga, N. Gheorghe, op. cit., s. 40. 12 Pełne teksty cytowanych w niniejszym podrozdziale dokumentów dotyczących praw człowieka dostępne są na stronie internetowej Ośrodka Informacji ONZ w Warszawie: http://www. unic.un.org.pl..

(4) 106. Łukasz Danel. sto stosowana i powszechnie uznana za najważniejszy dokument międzynarodowy dotyczący ochrony praw człowieka. Już art. 1 Deklaracji stanowi, że „wszyscy ludzie rodzą się wolni i równi pod względem swej godności i swoich praw”. Prawa i wolności zawarte w Deklaracji dotyczą wszystkich, „bez względu na jakiekolwiek różnice rasy, koloru, płci, języka, wyznania, poglądów politycznych i innych, narodowości, pochodzenia społecznego, majątku, urodzenia lub jakiegokolwiek innego stanu” (art. 2), a bardzo ważnym antydyskryminacyjnym zapisem jest art. 7 mówiący, że „wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do jednakowej ochrony prawnej. Wszyscy mają prawo do jednakowej ochrony przed jakąkolwiek dyskryminacją, będącą pogwałceniem niniejszej Deklaracji, i przed jakimkolwiek narażeniem się na taką dyskryminację”. O równości wszystkich wobec prawa mówi również podpisany 16 grudnia 1966 r. Międzynarodowy pakt praw obywatelskich i politycznych (art. 14, 26), natomiast art. 27 tegoż Paktu stanowi, iż „osoby należące do mniejszości nie mogą być pozbawione prawa do własnego życia kulturalnego, wyznawania i praktykowania własnej religii oraz posługiwania się własnym językiem wraz z innymi członkami danej grupy”. Antydyskryminacyjne zapisy zawiera również Międzynarodowy pakt praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych z 19 grudnia 1966 r. (m.in. art. 2). Zwraca się w nim uwagę na konieczność „rozwijania zrozumienia, tolerancji i przyjaźni między wszystkimi narodami i wszystkimi grupami rasowymi, etnicznymi lub religijnymi” (art. 13). Szeroki zbiór przepisów antydyskryminacyjnych zawiera Międzynarodowa Konwencja w sprawie Likwidacji Wszelkich Form Dyskryminacji Rasowej z 7 marca 1966 r. Już w preambule strony tej Konwencji podkreślają, że „istnienie barier rasowych jest niezgodne z ideami każdego społeczeństwa ludzkiego”. Najważniejsze zapisy tej Konwencji to m.in. potępienie i konieczność likwidacji dyskryminacji rasowej (art. 2, ust. 1), podjęcie przez państwa środków dla zapewnienia odpowiedniego rozwoju i ochrony określonych grup rasowych i jednostek do nich należących w celu zagwarantowania im na zasadach równości pełnego korzystania z praw człowieka i podstawowych wolności (art. 2, ust. 2), zagwarantowanie wszystkim bez względu na rasę, kolor skóry, pochodzenie narodowe czy etniczne równości wobec prawa (art. 5), a także zapewnienie wszystkim skutecznej ochrony prawnej przed wszelkimi aktami dyskryminacji rasowej (art. 6). Cały szereg praw człowieka wyszczególnia również podpisana w 1950 r. przez państwa członkowskie Rady Europy Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Najważniejszy z punktu widzenia tego opracowania wydaje się art. 14 tej Konwencji stanowiący, że „korzystanie z praw i wolności wymienionych w niniejszej Konwencji powinno być zapewnione bez dyskryminacji wynikającej z takich powodów jak płeć, rasa, kolor skóry, język, religia, przekonania polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie bądź jakichkolwiek innych.

(5) Prawa mniejszości romskiej…. 107. przyczyn”. W celu ściślejszej i skuteczniejszej ochrony mniejszości narodowych państwa członkowskie Rady Europy sporządziły 1 lutego 1995 r. w Strasburgu Konwencję Ramową o Ochronie Mniejszości Narodowych. Stanowi ona szczegółowe wyszczególnienie praw i wolności osób należących do mniejszości narodowych, w tym m.in. „prawo do równości wobec prawa oraz jednakową ochronę prawną” (art. 4), prawo do „utrzymywania i rozwijania przez osoby należące do mniejszości narodowych ich kultury, jak również zachowania zasadniczych elementów ich tożsamości, to jest religii, języka, tradycji i dziedzictwa kulturowego” (art. 5), prawo do „swobodnego używania języka mniejszości” (art. 10), równy dostęp do oświaty (art. 12), prawo do nauki języka mniejszości (art. 14). Państwa członkowskie zobowiązały się również do „szerzenia wiedzy o kulturze, historii, języku i religii ich mniejszości narodowych” (art. 12, ust. 1). 3. Problematyka romska jako przedmiot działalnoÊci wybranych organizacji mi´dzynarodowych i uchwalanych przez nie aktów prawa mi´dzynarodowego Przez bardzo długi okres po zakończeniu drugiej wojny światowej organizacje międzynarodowe nie wykazywały zainteresowania problemami i trudną sytuacją powszechnie dyskryminowanej ludności romskiej. Państwa europejskie w zdecydowanej większości prowadziły, najczęściej nieskuteczną, politykę asymilacji Romów i traktowały ich jako „problem społeczny”, który trzeba rozwiązać13. Dopiero przełom lat 60. i 70. przyniósł zmianę w podejściu rządów poszczególnych państw do kwestii romskiej – asymilacja została wyparta przez takie kategorie jak „integracja” czy „przystosowanie”14. Romowie znaleźli się w kręgu zainteresowania organizacji międzynarodowych, które walcząc o ochronę grup mniejszościowych, postanowiły poświęcić specjalną uwagę mniejszości romskiej. Rada Europy Największe doświadczenia w tej dziedzinie ma niewątpliwie Rada Europy, która już pod koniec lat 60. zaczęła nie tylko upubliczniać kwestię ochrony mniejszości romskiej jako wyjątkowej społeczności narodowej, ale również walczyć z negatywnymi stereotypami Romów jako „problemu społecznego”15. Od tego momentu organy Rady Europy, a zwłaszcza Komitet Ministrów i Zgromadzenie 13. Patrz szerzej: S. Łodziński, Romowie – bliscy i dalecy, „Magazyn Kulturalny” 2001, nr 4–1 (31/32). 14 Szerzej zagadnienie statusu społeczności romskiej w poszczególnych okresach historycznych omawiają A. Mirga i N. Gheorghe w raporcie Romowie w XXI wieku (op. cit.). 15 Pełne teksty opisywanych w niniejszym podrozdziale rezolucji i rekomendacji Rady Europy dostępne są na stronie internetowej tej instytucji: http://www.coe.int..

(6) 108. Łukasz Danel. Parlamentarne podejmowały kolejne rezolucje oraz wydawały rekomendacje, które wyrażały dezaprobatę dla dyskryminacji Romów i ponaglały rządy swych państw członkowskich czy też władze lokalne, aby podjęły wszelkie niezbędne działania, które zapewnią Romom godziwe warunki życiowe16. Pierwszy dokument międzynarodowy w całości poświęcony kwestii romskiej został przyjęty przez Radę Europy w 1969 r. Jest to Rekomendacja Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy nr 563 z 30 września 1969 r. o sytuacji Cyganów i innych Wędrowców w Europie17. Zgromadzenie Parlamentarne zwraca uwagę na niekorzystne położenie ludności cygańskiej, a co za tym idzie – na konieczność integracji tej ludności z nowoczesnym społeczeństwem europejskim. W rekomendacji tej zaleca Komitetowi Ministrów, aby nakłonił rządy państw członkowskich m.in. do podjęcia wszelkich kroków zmierzających do zaprzestania ustawowej i administracyjnej dyskryminacji Cyganów, zapewnienia im godziwych warunków bytowych i mieszkaniowych, umożliwienia i zapewnienia dzieciom cygańskim uczestnictwa w edukacji, utworzenia specjalnych organizacji czy jednostek rządowych walczących o prawa i interesy Cyganów. Wśród dokumentów Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy warto wymienić jeszcze: 1) Rekomendację Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy nr 1203 z 1993 r. o Cyganach w Europie18. W dokumencie tym Zgromadzenie podkreśla, że mniejszość cygańska jest prawdziwą mniejszością europejską, choć nie wpasowuje się w definicję mniejszości narodowej czy językowej. Cyganie określeni są tutaj jako mniejszość nieterytorialna, a Zgromadzenie Parlamentarne zwraca uwagę na konieczność zagwarantowania im równych praw, równych szans, równego traktowania. Środki podjęte w celu poprawy ich sytuacji mają doprowadzić do odrodzenia języka i kultury cygańskiej, co doprowadzi do wzbogacenia różnorodności kultury europejskiej. Rekomendacja ta wyszczególnia kilka obszarów, w których należy podjąć określone działania na rzecz społeczności cygańskiej: kultura, edukacja, informacja, równe prawa oraz życie codzienne; 2) Rekomendację Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy nr 1557 z 25 kwietnia 2002 r. o sytuacji prawnej Romów w Europie19. Zgromadzenie Parlamentarne zwraca tutaj uwagę, że cele Rekomendacji z 1993 r. zostały zrealizowane tylko w ograniczonym stopniu, a Romowie wciąż poddawani są dyskryminacji, marginalizacji i segregacji w każdej sferze życia publicznego, jak też w życiu codziennym, cierpiąc równocześnie na fatalną sytuację ekonomiczną. Ponadto 16. A. Fraser, Dzieje Cyganów, Państwowy Instytut Wydawniczy, Warszawa 2001, s. 213. Recommendation 563 (1969) on the situation of Gypsies and other travellers in Europe. 18 Recommendation 1203 (1993) on Gypsies in Europe. 19 Recommendation 1557 (2002) – The legal situation of Roma in Europe. 17.

(7) Prawa mniejszości romskiej…. 109. podkreśla trudne położenie migrujących Romów, którzy nie są wpuszczani do wielu państw członkowskich Rady Europy, co jest niewątpliwym przejawem ich dyskryminacji. Zgromadzenie zaznacza, że Rada Europy musi odgrywać ważną rolę w poprawie sytuacji prawnej Romów, a poprzez swoje działania skłaniać rządy państw członkowskich do wprowadzenia w życie rozwiązań prawnych zmierzających do równego traktowania Romów i polepszenia ich warunków życiowych. Zgodnie z tą rekomendacją służyć temu ma spełnienie sześciu warunków: – uporządkowanie statusu prawnego Romów; – opracowanie i wprowadzenie w życie specjalnych programów mających na celu poprawę integracji jednostek i społeczności romskich jako grup mniejszościowych społeczeństw i zapewnienie im udziału w procesach podejmowania decyzji na szczeblu lokalnym, regionalnym, narodowym i europejskim; – zagwarantowanie mniejszości romskiej równego traktowania jako mniejszości narodowej czy etnicznej w obszarach edukacji, zatrudnienia, mieszkalnictwa, zdrowia czy usług publicznych; – rozwinięcie i wprowadzenie w życie stanowczych działań i preferencyjnego traktowania najuboższych warstw społecznych, w tym Romów jako grupy upośledzonej społecznie pod względem edukacji, zatrudnienia i mieszkalnictwa; – podjęcie określonych działań i utworzenie specjalnych instytucji mających na celu ochronę języka, kultury, tradycji i tożsamości Romów; – walka z rasizmem, ksenofobią, nietolerancją w celu zapewnienia niedyskryminacyjnego traktowania Romów na poziomie lokalnym, regionalnym, narodowym czy międzynarodowym. Również Komitet Ministrów Rady Europy przyjął szereg rekomendacji dotyczących bezpośrednio kwestii romskiej. Do najważniejszych z nich można zaliczyć: 1) Rezolucję nr 13 z 22 maja 1975 r. o sytuacji społecznej nomadów w Europie20. Komitet Ministrów zwraca uwagę na kwestie związane z warunkami mieszkaniowymi nomadów, ich edukacją, poradnictwem zawodowym, ochroną zdrowia, pomocą społeczną, zalecając rządom państw członkowskich podjęcie wszelkich działań zmierzających do wyeliminowania jakichkolwiek form dyskryminacji nomadów w tych obszarach; 2) Rekomendację Komitetu Ministrów nr 1 z 22 lutego 1983 r. o bezpaństwowych nomadach i nomadach o nieokreślonej narodowości 21. Komitet zauważa trudności, na które natrafiają nomadowie z uwagi na ich status prawny, czyli brak oficjalnego związania z jakimś państwem. Nakazuje zatem państwom członkowskim podjęcie kroków ułatwiających bezpaństwowym nomadom lub nomadom 20 21. Resolution (75) 13 containing recommendations on the social situation of Nomads in Europe. Recommendation No R (83) 1 on stateless Nomads and Nomads of undetermined nationality..

(8) 110. Łukasz Danel. o nieokreślonej narodowości prawne związanie się z danym państwem, a także zezwalającym im i ich rodzinom na pozostanie na terytorium tego państwa, opuszczenie go lub powrót do niego; 3) Rekomendację Komitetu Ministrów nr 4 z 3 lutego 2000 r. o edukacji romskich/cygańskich dzieci w Europie22. W tej rekomendacji Komitet Ministrów koncentruje się na kwestii edukacji Romów (Cyganów) w Europie, gdyż mniejszość ta charakteryzuje się wysokim poziomem analfabetyzmu, wysoką stopą wykluczenia społecznego, niskim odsetkiem uczniów kończących edukację podstawową, a także niskim poziomem uczęszczania dzieci do szkół. Środki podjęte w celu poprawy tej sytuacji muszą obejmować m.in. opracowanie programów edukacyjnych dla Romów, polepszenie komunikacji dzieci romskich z rodzicami i zwrócenie ich uwagi na skalę problemu, zapewnienie dzieciom romskim równych szans, jeśli idzie o dostęp do edukacji, włączenie do programów nauczania przedmiotów dotyczących historii i kultury Romów, umożliwienie im nauki w języku romani, a także odpowiednie przygotowanie nauczycieli do nauczania dzieci romskich; 4) Rekomendację Komitetu Ministrów nr 17 z 27 listopada 2001 r. o polepszeniu ekonomicznej sytuacji i zwiększeniu zatrudnienia Romów/Cyganów w Europie23. Komitet Ministrów podkreśla, że znaczne grupy Romów w Europie borykają się z biedą i długoterminowym bezrobociem, co jest w dużym stopniu wynikiem ich dyskryminacji i wykluczenia społecznego, a także ma związek z ich problemami w obszarach edukacji, mieszkalnictwa czy ochrony zdrowia. Rządy państw członkowskich powinny dążyć do poprawy sytuacji Romów na rynku pracy, walcząc o ich równe traktowanie, a w szczególności: opracowywać narodowe plany działania, ułatwiać zatrudnianie Romów na wszystkich szczeblach sektora publicznego, stosować zachęty dla prywatnych przedsiębiorców, aby zatrudniali Romów (np. redukcje podatków), wspierać małą i średnią przedsiębiorczość wśród Romów, a także podejmować inne kroki w tym celu. Ważną rolę mają tutaj do odegrania organizacje międzynarodowe, zwłaszcza te, które mogą zapewnić środki finansowe, służące poprawie sytuacji ekonomicznej Romów (Bank Światowy, Unia Europejska itp.); 5) Rekomendację Komitetu Ministrów nr 14 z 1 grudnia 2004 r. o przemieszczaniu się i zakładaniu obozowisk przez Wędrowców w Europie24. Rekomendacja ta została uchwalona po to, aby podkreślić, że społeczności romskie, które chcą kontynuować swój tradycyjny, nomadyczny tryb życia, powinny mieć do tego prawo – co wynika z wolności wszystkich obywateli do przemieszczania się i osiadania oraz ich prawa do ochrony i rozwijania swej kultury. Państwa członkowskie 22. Recommendation No R (2000) 4 on the education of Roma/Gypsy children in Europe. Recommendation No R (2001) 17 on improving the economic and employment situation of Roma/Gypsy and Travellers in Europe. 24 Recommendation No R (2004) 14 on the movement and encapment of Travellers in Europe. 23.

(9) Prawa mniejszości romskiej…. 111. powinny zatem zagwarantować im takie same prawa, jak ludziom prowadzącym osiadły tryb życia, m.in. poprzez wprowadzenie uczciwych i proporcjonalnych opłat za użytkowanie terenu, wyznaczenie terenów, na których takie grupy mogą zakładać obozowiska, z tym że muszą to być miejsca wyposażone w kanalizację, wystarczająco duże dla danej grupy. Państwa powinny również chronić Romów przed bezprawnymi eksmisjami z tych obszarów, a gdy eksmisja jest zgodna z prawem – zapewnić im alternatywne zakwaterowanie; 6) Rekomendację Komitetu Ministrów nr 4 z 23 lutego 2005 r. o poprawie warunków mieszkaniowych Romów i Wędrowców w Europie25. Komitet Ministrów podkreśla, że wiele państw członkowskich Rady Europy nie ma lub nie wprowadza w życie ustaw mających na celu walkę z dyskryminacją Romów w dostępie do mieszkań, walkę z tworzeniem specyficznych gett romskich czy też gorszymi warunkami mieszkaniowymi Romów. Polityka mieszkaniowa poszczególnych państw nie powinna dyskryminować mniejszości romskiej, a państwo ma uszanować prawo każdego człowieka do wyboru stylu życia, zapewniając wszystkim jednakowe prawa z tym związane. Należy przestrzegać takich zasad, jak równy dostęp do mieszkań, przeciwdziałanie tworzeniu gett społecznych, przeciwdziałanie segregacji, zapewnienie Romom odpowiednich standardów mieszkaniowych pod kątem chociażby dostępu do usług publicznych itp. Wśród istotnych dokumentów Rady Europy mających na celu poprawę sytuacji Romów należy ponadto wymienić: 1) dokument opracowany przez Europejską Komisję Przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji – Walka z rasizmem i nietolerancją wobec Romów z 6 marca 1998 r.26 Komisja podkreśla w nim, że Romowie są ofiarami ataków o podłożu rasistowskim, a utrzymujące się uprzedzenia w stosunku do nich prowadzą do dyskryminacji w wielu obszarach społecznych i gospodarczych, co z kolei skutkuje wykluczeniem społecznym. Komisja nakazuje państwom członkowskim podjęcie kroków mających na celu wprowadzenie do prawa karnego, administracyjnego i cywilnego zapisów zwalczających rasizm, ksenofobię, antysemityzm i nietolerancję. Ponadto ofiarom dyskryminacji rasowej należy zapewnić odpowiednią pomoc, aby mogły dochodzić swych praw przed sądami; 2) Rezolucje nr 11 z 31 maja 1995 r. oraz nr 44 z 7 marca 1997 r. Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy – Ku Europie tolerancyjnej – wkład Romów27. Rezolucje te przede wszystkim zalecają państwom członkowskim 25. Recommendation No R (2005) 4 on improving the housing conditions of Roma and Travellers in Europe. 26 European Commission Against Racism and Intolerance (98) 29 – Fight against racism and intolerance towards Roma. 27 Recommendation 11 (1995) on “Towards a Tolerant Europe: the contribution of Roma (Gypsies)”; Resolution 44 (1997) on “Towards a tolerant Europe: the contribution of Roma”..

(10) 112. Łukasz Danel. Rady Europy dokładne przestudiowanie i – jeśli to konieczne – przeprowadzenie rewizji ustawodawstwa pod kątem zapewnienia Romom ich fundamentalnych praw obywatelskich, a także pełnego udziału w życiu politycznym, społecznym, kulturowym i ekonomicznym państw, w których mieszkają. Podkreślają ponadto, że konieczne jest traktowanie Romów jako mniejszości o takim samym statusie i przywilejach, jakie posiadają inne mniejszości. Aktywność Rady Europy w kwestii walki z dyskryminacją Romów, a także dążeń do ich równouprawnienia jest, wnioskując chociażby na podstawie wymienionych tutaj dokumentów, bardzo duża. Warto jeszcze nadmienić, że w 1995 r. przy Radzie Europy powołana została Grupa Specjalistów do spraw Romów/ Cyganów28, co stwarza jeszcze większe możliwości wywierania nacisku na państwa członkowskie w kierunku implementacji do ich systemów prawnych zapisów powyższych rezolucji i rekomendacji. Obecnie przewodniczącym tej Grupy Ekspertów jest Andrzej Mirga. Organizacja Narodów Zjednoczonych Zainteresowanie Romami oraz problemami, z którymi mniejszość ta się boryka, przejawia od wielu lat Organizacja Narodów Zjednoczonych, zwłaszcza poprzez działającą przy Radzie Społeczno-Ekonomicznej Komisję Praw Człowieka. Problematykę romską podjęła ONZ już pod koniec lat 70. XX w.29 Od tego czasu uchwalono wiele rezolucji, które tematycznie nawiązują do dokumentów Rady Europy, z tym że z uwagi na charakter i zasięg przestrzenny tych dwu organizacji – akty wydawane przez ONZ mają wydźwięk światowy, a nie tylko europejski, jak to ma miejsce w przypadku Rady Europy. Już na początku lat 80. jedna z głównych organizacji romskich o nazwie Romani Union uzyskała status członka konsultatywnego w Radzie Społeczno-Ekonomicznej ONZ, a od 1993 r. ma ona swoje przedstawicielstwo przy ONZ, a także status obserwatora i miejsce w Zgromadzeniu Ogólnym. Konferencja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie Po zakończeniu zimnej wojny uaktywniła swe działania powołana w 1975 r. na mocy Końcowych postanowień aktu helsińskiego Konferencja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie30. W 1990 r. powstał Dokument spotkania kopenhaskiego w sprawie ludzkiego wymiaru KBWE31 zawierający zapis dotyczący bezpośrednio 28. Group of Experts on Roma, Gypsies and Travellers (MG-S-ROM). W 1977 r. Podkomisja ds. Zapobiegania Dyskryminacji przyjęła rezolucję, w której Romowie wymienieni są jako mniejszość szczególnie podatna na dyskryminację. 30 Od 1994 r. – Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie. 31 Document of the Copenhagen Meeting of the Conference of the Human Dimension of the CSCE – pełny tekst dokumentu dostępny na stronie internetowej OBWE: http://www.osce.org. 29.

(11) Prawa mniejszości romskiej…. 113. Cyganów: „Państwa uczestniczące wyraźnie i jednoznacznie potępiają totalitaryzm, nienawiść rasową i etniczną, antysemityzm, ksenofobię i dyskryminację wobec kogokolwiek, jak również prześladowania z powodów religijnych i ideologicznych. W związku z tym uznają szczególne problemy Romów (Cyganów)” (art. 40). Specyficzne miejsce mniejszości romskiej wśród narodów Europy próbuje określić Punkt Kontaktowy do spraw Romów i Sinti, działający przy powołanym w 1992 r. w Warszawie Biurze OBWE do spraw Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka32. W kwestii Romów biuro to koncentruje się przede wszystkim na walce z dyskryminacją i przemocą w stosunku do tej mniejszości, dążeniu do ich udziału w procesach politycznych, a także poprawie sytuacji dzieci romskich w szkołach. OBWE przyjęło nawet w grudniu 2003 r. „Plan poprawy sytuacji Romów i Sinti w ramach OBWE”33, w którym apeluje do państw członkowskich o podjęcie kroków mających doprowadzić do tego, że mniejszość romska będzie pełnoprawnym uczestnikiem życia publicznego i politycznego, a akty dyskryminacji w stosunku do Romów zostaną wyeliminowane. Raport o stanie wprowadzania w życie tego planu składa regularnie Biuro OBWE do spraw Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka. W celu wymiany informacji i koordynacji działań, a także dyskusji na temat dokonań poszczególnych organizacji, w 1999 r. powstała Nieformalna Grupa Kontaktowa Organizacji Międzynarodowych i Instytucji zajmujących się sprawami Romów, Sinti i innych Wędrowców (m.in. Rada Europy, Unia Europejska, Bank Światowy)34. Grupa ta spotyka się raz na pół roku pod przewodnictwem państwa sprawującego bieżącą prezydencję w Unii Europejskiej. Unia Europejska Dokumenty uchwalane przez wymienione powyżej organizacje międzynarodowe nie są dla ich państw członkowskich prawnie wiążące, stąd też ich skuteczność wydaje się dyskusyjna. Takie akty prawa międzynarodowego (tzw. soft law) mają znaczenie bardziej polityczne, czy wręcz moralne, niż prawne. Z tego punktu widzenia o wiele większą skutecznością wykazuje się niewątpliwie Unia Europejska, gdyż rozporządzenia czy dyrektywy uchwalone przez jej organy muszą zostać implementowane do porządków prawnych państw członkowskich Unii. Organizacja ta musi być szczególnie zainteresowana kwestią romską, gdyż w 27 państwach. 32. ODIHR – Office for Democratic Institutions and Human Rights. The OSCE Action Plan on Improving the Situation of Roma within the OSCE Area – pełny tekst planu dostępny na stronie internetowej OBWE: http://www.osce.org. 34 Ang. Informal Contact Group of International organisations on Roma, Sinti and Travellers. 33.

(12) 114. Łukasz Danel. członkowskich Unii żyje obecnie ok. 5–7 mln Romów. Rozszerzenie Unii o 10 nowych państw, które miało miejsce w 2004 r., doprowadziło do większego zainteresowania się jej organów sprawami dyskryminacji i wykluczenia społecznego ludności romskiej35, chociażby dlatego, że duży odsetek społeczeństwa czeskiego, słowackiego czy węgierskiego stanowili właśnie Romowie36. Ogólnie rzecz ujmując, w Unii Europejskiej standardy ochrony prawnej przed dyskryminacją mniejszości narodowych i etnicznych wyznaczają dwie dyrektywy przyjęte przez Radę Unii Europejskiej w 2000 r. Pierwsza dyrektywa (nr 2000/43/ WE) z 29 czerwca 2000 r. wprowadza w życie zasadę równego traktowania osób ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne. Zawiera ona wyraźną definicję dyskryminacji (art. 2, ust. 2), zarówno bezpośredniej37, jak i pośredniej38. Zgodnie z tą dyrektywą prawo powinno się odnosić do następujących obszarów, w których praktyki dyskryminacyjne są zakazane (art. 3 dyrektywy): – warunki dostępu do zatrudnienia, do prowadzenia działalności na własny rachunek oraz uprawiania zawodu, włączając również kryteria selekcji i warunków rekrutacji, niezależnie od rodzaju działalności i na wszystkich szczeblach hierarchii zawodowej, również w odniesieniu do awansu zawodowego; – dostęp do wszystkich rodzajów i szczebli poradnictwa zawodowego, szkolenia zawodowego, doskonalenia i przekwalifikowania pracowników, łącznie ze zdobywaniem praktycznych doświadczeń; – warunki zatrudnienia i pracy, łącznie z warunkami zwalniania i wynagradzania; – wstępowanie i działanie w organizacjach pracowników lub pracodawców lub w jakiejkolwiek organizacji, której członkowie wykonują określony zawód, łącznie z korzyściami, jakie dają takie organizacje; – ochrona socjalna, łącznie z zabezpieczeniem społecznym i opieką zdrowotną; – świadczenia społeczne; – edukacja; 35 Na marginesie można nadmienić, że w wyborach do Parlamentu Europejskiego w 2004 r. sukces na Węgrzech odniosły dwie przedstawicielki mniejszości romskiej: Livia Járóka i Viktória Mohácsi. 36 Szczegółowy opis tej problematyki znajduje się w raporcie Komisji Europejskiej pt. „Sytuacja Romów w rozszerzonej Unii Europejskiej” z 2004 r. 37 Ma ona miejsce, gdy ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne osoba traktowana jest mniej przychylnie, niż traktuje się, traktowano lub traktowano by inną osobę w podobnej sytuacji. 38 Ma ona miejsce, gdy pozornie neutralny przepis, kryterium lub praktyka mogą doprowadzić do szczególnie niekorzystnej sytuacji dla osób danego pochodzenia rasowego lub etnicznego w stosunku do innych osób, chyba że taki przepis, kryterium lub praktyka są obiektywnie uzasadnione legalnym celem, a środki mające służyć osiągnięciu tego celu są odpowiednie i konieczne..

(13) Prawa mniejszości romskiej…. 115. – dostęp do dóbr i usług oraz dostarczania dóbr i usług publicznych dostępnych, włącznie z zakwaterowaniem. Dyrektywa zobowiązuje ponadto państwa członkowskie do zapewnienia, aby procedury prawne były skuteczne i łatwo dostępne, i wskazuje na środki, które mają temu służyć (art. 7–12). Państwa zostały zobowiązane do zastosowania sankcji za stosowanie praktyk dyskryminacyjnych (art. 15). Mają ponadto obowiązek powołania do życia organów wykonawczych wspierających równe traktowanie. Rolą tych organów na być m.in. niesienie pomocy prawnej ofiarom dyskryminacji, prowadzenie badań nad dyskryminacją, publikowanie raportów i wydawanie zaleceń na temat wszelkich problemów związanych z dyskryminacją (art. 13). Druga dyrektywa Rady (nr 2000/78/WE) z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawia ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy. Zakazuje ona dyskryminacji w odniesieniu do zatrudnienia i kształcenia zawodowego ze względu na religię lub wyznanie, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną (art. 1). Powyższe dyrektywy są instrumentami walki poszczególnych mniejszości, w tym również Romów, o należne im prawa. Ale organy Unii Europejskiej podejmują również pewne konkretne działania mające na celu poprawę sytuacji mniejszości romskiej w krajach Unii. Do działań takich zaliczyć można chociażby specjalistyczne szkolenia dla organizacji pozarządowych wspierających Romów przeprowadzane przez Komisję Europejską. Celem takich szkoleń jest zapewnienie prawnych oraz praktycznych informacji, które mogą okazać się niezbędne do przeciwdziałania dyskryminacji Romów. Inny rodzaj działań Unii Europejskiej to monitorowanie sytuacji Romów w państwach członkowskich Unii poprzez Europejskie Centrum Monitorowania Rasizmu i Ksenofobii. W 2004 r. Komisja Europejska, we współpracy z romskimi organizacjami pozarządowymi i władzami krajowymi, przeprowadziła badania nad sytuacją Romów w rozszerzonej UE, których efektem był wspomniany już raport pt. „Sytuacja Romów w rozszerzonej Unii Europejskiej”39. W celu rozwiązania problemów wskazanych w raporcie Komisja powołała do życia specjalną grupę (Inter-Service-Group) składającą się z przedstawicieli czternastu różnych dyrekcji generalnych Komisji. Oczywiście ogromną pomocą dla społeczności romskiej są środki finansowe Unii Europejskiej pochodzące z funduszy przedakcesyjnych (obecnie korzystają z nich przede wszystkim Bułgaria i Rumunia), a także funduszy strukturalnych40. Ponadto, jako uzupełnienie projektów wspieranych w ramach fundusz strukturalnych, wprowadzono w życie „Wspólnotowy program działań”, który ma 39 Dostępny jest on na stronie internetowej: http://www.europa.eu.int/comm/employment_ social/fundamental_rights/pdf/pubst/roma04_en.pdf. 40 Fundusze przedakcesyjne to przede wszystkim program PHARE, natomiast w ramach funduszy strukturalnych środki finansowe na projekty służące poprawie sytuacji Romów dostępne.

(14) 116. Łukasz Danel. na celu pomoc społeczności romskiej zwłaszcza w zakresie dostępu do edukacji i zatrudnienia41. W ramach tego programu Unia wspiera finansowo również tzw. sieć romską, będącą swego rodzaju platformą konsultacyjną na szczeblu UE. Na koniec warto również nadmienić, że w listopadzie 2004 r. Komisja wprowadziła w życie program staży dla absolwentów pochodzenia romskiego, który sponsorowany jest przez Instytut Społeczeństwa Obywatelskiego i ma na celu zapoznanie stażystów z kwestiami związanymi z działalnością i funkcjonowaniem Unii Europejskiej, co może być dla nich przydatne w przyszłej karierze zawodowej. Wstępując do Unii Europejskiej w 2004 r. Polska została zobligowana do dostosowania swego porządku prawnego do standardów unijnych. Tym sposobem zapisy obu omówionych powyżej antydyskryminacyjnych dyrektyw musiały znaleźć się w polskim prawie. Przykładem tego było przyjęcie 6 stycznia 2005 r. długo oczekiwanej Ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym42. Ustawa ta wyraźnie definiuje, jakie łącznie warunki musi spełnić grupa obywateli polskich, by można uznać ją za mniejszość narodową lub etniczną (art. 2). Wyszczególnia ponadto, które mniejszości uznaje się w Polsce za etniczne, a które za narodowe. Mniejszość romska została uznana za mniejszość etniczną, a dwóch jej przedstawicieli wchodzi w skład powołanej na mocy ustawy Komisji Wspólnej Rządu i Mniejszości Narodowych i Etnicznych – organu opiniodawczo-doradczego Prezesa Rady Ministrów (art. 23). Warto również nadmienić, że na mocy uchwały Rady Ministrów nr 209/2003 z dnia 19 sierpnia 2003 r. ustanowiono w Polsce wieloletni „Program na rzecz społeczności romskiej w Polsce”, którego wykonanie koordynuje minister spraw wewnętrznych i administracji. Pierwowzorem tego programu był „Pilotażowy program na rzecz społeczności romskiej w województwie małopolskim na lata 2001–2003”43. 4. Podsumowanie Analizując działalność organizacji międzynarodowych, a także wydawane przez nie akty prawa międzynarodowego, nie sposób nie zauważyć, że kwestia romska stanowi istotny element ich aktywności. W ostatnich kilkudziesięciu latach poświęcono wiele uwagi problemom, z którymi mniejszość ta boryka się od bardzo są zwłaszcza przez Europejski Fundusz Społeczny (EFS), ale również przez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR). 41 Projekty współfinansowane w ramach tego programu zamieszczone są na stronie internetowej: http://www.europa.eu.int/comm/employment_social/fundamental_rights/callspt/result006_en.htm. 42 Dz.U. z 2005 r., nr 17, poz. 141 (ustawa ta weszła w życie 1 maja 2005 r.). 43 Teksty wszystkich wymienionych programów, zestawienia zadań realizowanych w ich ramach, a także wnioski z ich realizacji znajdują się na stronie internetowej MSWiA pod adresem: http://www.mswia.gov.pl/index.php?dzial=181&id=2981..

(15) Prawa mniejszości romskiej…. 117. dawna. Podjęto również wiele cennych inicjatyw prawnych i społecznych mających na celu poprawę sytuacji Romów. Z drugiej jednak strony obserwując otaczającą nas rzeczywistość, czy też słuchając doniesień z innych krajów, można stwierdzić, że marginalizacja i dyskryminacja mniejszości romskiej w każdej niemal sferze życia publicznego nie tylko nie uległa zmniejszeniu, ale momentami wręcz się nasila. Świadczyć to może o nieskuteczności prawodawstwa międzynarodowego, którego zapisy bardzo często nie są (choć powinny być) implementowane do krajowych porządków prawnych. Co gorsza, brak jest odpowiednich instrumentów czy też sankcji prawnych, które mogłyby to nakazać. Nadzieją napawa fakt, że poszczególne organizacje międzynarodowe zaczynają wprowadzać w życie coraz więcej projektów, które w praktyczny sposób wpływają na poprawę sytuacji Romów. Najlepszym przykładem jest tutaj Unia Europejska. Wydaje się, że ten kierunek działania jest jak najbardziej słuszny i że przyniesie on wymierne, a nie tylko iluzoryczne efekty. Literatura Bartosz A., Nie bój się Cygana, Wydawnictwo „Pogranicze”, Sejny 2004. Document of the Copenhagen Meeting of the Conference of the Human Dimension of the CSCE. European Commission Against Racism and Intolerance (98) 29 – Fight against racism and intolerance towards Roma. Fraser A., Dzieje Cyganów, Państwowy Instytut Wydawniczy, Warszawa 2001. Łodziński S., Romowie – bliscy i dalecy, „Magazyn Kulturalny” 2001, nr 4–1 (31/32). Mirga A., Gheorghe N., Romowie w XXI wieku. Studium polityczne, Towarzystwo Autorów i Wydawców Prac Naukowych Universitas, Kraków 1998. Mirga A., Mróz L., Cyganie. Odmienność i nietolerancja, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1994. Nowicka E., Marginalizacja czy adaptacja? Współczesna sytuacja Romów w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, „Przegląd Polonijny” 2004, nr 4. Recommendation 11 (1995) on “Towards a Tolerant Europe: the contribution of Roma (Gypsies)”. Recommendation 1203 (1993) on Gypsies in Europe. Recommendation 1557 (2002) – The legal Situation of Roma in Europe. Recommendation 563 (1969) on the situation of Gypsies and other travellers in Europe. Recommendation No R (2000) 4 on the Education of Roma/Gypsy children in Europe. Recommendation No R (2001) 17 on improving the economic and employment situation of Roma/Gypsy and Travellers in Europe. Recommendation No R (2004) 14 on the Movement and Encapment of Travellers in Europe. Recommendation No R (2005) 4 on improving the housing conditions of Roma and Travellers in Europe. Recommendation No R (83) 1 on stateless Nomads and Nomads of undetermined nationality..

(16) 118. Łukasz Danel. Resolution (75) 13 containing recommendations on the social situation of Nomads in Europe. Resolution 44 (1997) on “Towards a Tolerant Europe: the contribution of Roma”. The OSCE Action Plan on Improving the Situation of Roma Within the OSCE Area. The Situation of Roma in an Enlarged European Union. The Rights of the Romany Minority in the Light of International Law and Assistance from International Organizations This article presents the legal status of the Romany minority, a group which fits into neither the category of “national minority” or “ethnic minority”. The first part of the article looks at international documents on the war against discrimination in the world and grants all people basic rights. The next part details specific international laws and acts passed by selected international organizations for the Romany minority. It also carries out an analysis of the registration of these documents. Finally, the article describes concrete action and programs of international organizations attempting to address the legal, social and economic situation of the Romany..

(17)