Metodyka outsourcingu w urzędach administracji samorządowej

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 811. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2009. Angelika Wodecka-Hyjek Katedra Metod Organizacji i Zarządzania. Metodyka outsourcingu w urzędach administracji samorządowej 1. Wprowadzenie Problematyka oceny sposobu działania administracji publicznej we współczesnym świecie jest wciąż aktualna i budzi wiele kontrowersji. W latach 80. i wczesnych latach 90. XX w. w wielu krajach zaistniała potrzeba reformy sektora publicznego wynikająca z tego, że opinia publiczna postrzegała administrację jako niesprawną, kosztowną w utrzymaniu, a wręcz marnotrawiącą środki publiczne [4, s. 2]. Niesprawność systemów administracji publicznej dotyczyła przede wszystkim [7, s. 14–16]: – skali i zakresu prowadzonej działalności (obejmującej szerokie spektrum, pochłaniającej zbyt wiele środków), – metod działania (nieskuteczność, nieefektywność, brak elastyczności). Reformom sektora publicznego towarzyszyło powstawanie coraz nowszych koncepcji funkcjonowania administracji publicznej, a wśród nich szczególnie istotnego modelu zarządzania publicznego New Public Management, zwanego również menedżeryzmem lub menedżeryzmem publicznym. Model menedżerskiej administracji publicznej charakteryzuje się tym, że [5, s. 57]: – administracja zorientowana jest na obywatela: użytkownika lub klienta, – funkcja kontroli zorientowana jest na wyniki, a nie procedury administracyjne wsparte systemem kontraktów zarządczych, – instytucje administracyjne mają dużą autonomię, – wyróżnia się dwa typy jednostek zdecentralizowanych: agencje wykonawcze, które wykonują zadania państwa na zasadzie wyłączności i są z definicji.

(2) 24. Angelika Wodecka-Hyjek. monopolistami, oraz agencje, które realizują usługi publiczne na zasadach konkurencji, – wykonywanie usług publicznych przekazywane jest konkurującym z sobą niepaństwowym organizacjom, – ustanawiane są różnorodne mechanizmy kontroli zdecentralizowanych jednostek, zgodnie z którymi wskaźniki działalności są jednoznacznie zdefiniowane i mierzone, – stosuje się zlecanie na zewnątrz działalności pomocniczej i uzupełniającej poprzez zamówienia publiczne, gwarantujące konkurencyjność ofert. Organizacja administracji terenowej: regionalnej i lokalnej, a w szczególności zakres jej kompetencji i sprawność działania ma istotne znaczenie dla przebiegu licznych procesów gospodarczych i społecznych. Jednym z nowoczesnych przedsięwzięć usprawniających organizację przedsiębiorstw, którego wykorzystywanie zakłada również model New Public Management, jest koncepcja outsourcingu [5, s. 58]. W celu poprawy organizacji urzędów administracji samorządowej i wobec wymagań stawianych administracji publicznej w zakresie świadczenia usług publicznych zasadne wydaje się podjęcie próby wykorzystania koncepcji outsourcingu jako instrumentu zmian organizacyjnych. Celem opracowania jest próba ukazania możliwości zastosowania outsourcingu do doskonalenia organizacji urzędów administracji samorządowej w Polsce. We wstępie artykułu scharakteryzowane zostały specyficzne aspekty warunków zastosowania outsourcingu w sferze administracji samorządowej łącznie z analizą rozwiązań formalno-prawnych. Zasadniczą treść opracowania stanowi prezentacja metodyki outsourcingu uwzględniającej specyfikę urzędów administracji samorządowej, wraz z wyróżnieniem metod i technik pomocniczych właściwych dla realizacji poszczególnych jej etapów. Szczegółowo omówiono też zakres i sposób realizacji każdego z etapów procesu outsourcingu w badanym obszarze. W części końcowej ukazano efekty i wytyczne dotyczące zastosowania metody w samorządzie terytorialnym. 2. Założenia metody i zakres jej zmian Podobnie jak firmy sektora prywatnego urzędy administracji samorządowej mogą wykorzystać outsourcing do redukcji kosztów funkcjonowania oraz poprawy efektywności i jakości świadczonych usług publicznych. Podstawę podejmowania działań outsourcingowych w tej dziedzinie stanowi określenie obszarów do wydzielenia oraz wybór formy outsourcingu. Specyfikę administracji publicznej odzwierciedlają pewne cechy, takie jak: publiczny charakter usług,.

(3) Metodyka outsourcingu w urzędach.... 25. niezbywalność odpowiedzialności, prawnie uwarunkowany zakres zadań oraz wrażliwość społeczna niektórych usług publicznych [9, 14]. Na podstawie analizy specyfiki administracji można przyjąć, że outsourcing w urzędzie administracji dotyczy trzech różnych obszarów. Pierwszy stanowią funkcje o charakterze pomocniczym takie jak: utrzymanie czystości obiektów, ochrona, prace remontowe; drugi to zadania związane z informatyzacją urzędów, natomiast trzeci wiąże się z możliwościami powierzania podmiotom zewnętrznym realizacji usług publicznych (rys. 1).. Obszary outsourcingu w urzędzie administracji samorządowej. Funkcje pomocnicze. Informatyzacja urzędu. Usługi publiczne. Rys. 1. Obszary outsourcingu w urzędzie administracji samorządowej Źródło: opracowanie własne.. Opierając się na badaniach orientacyjnych1, można wskazać, że polskie urzędy administracji samorządowej stosują dwie formy outsourcingu: kontraktową i kapitałową. Forma kontraktowa realizowana jest zgodnie z obowiązującymi procedurami przetargowymi. Korzystanie z usług partnerów zewnętrznych wymaga prawidłowo sporządzonej umowy (kontraktu), w której zapisane są dokładnie obowiązki stron. Równie istotny jest także problem egzekwowania przez jednostki samorządu terytorialnego warunków i sposobów realizacji usługi, gdyż społeczeństwo przypisuje usługę zleceniodawcy (np. gminom), a nie usługodawcy. Forma kapitałowa wydzielenia wybranych funkcji z urzędu polega na powierzaniu jej realizacji tworzonym w tym celu gospodarstwom pomocniczym. Są to specyficzne jednostki sektora finansów publicznych (w tym samorządów) powoływane na mocy ustawy o samorządzie gminnym [11] i ustawy o finansach publicznych [13].. Autorka prowadziła badania empiryczne w tym zakresie dla potrzeb realizowanej pracy doktorskiej od czerwca 2004 do czerwca 2006 r. 1.

(4) 26. Angelika Wodecka-Hyjek. 3. Schemat postępowania badawczego Proponowany tok postępowania badawczego w metodyce outsourcingu uwzględniającej specyfikę urzędów administracji samorządowej obejmuje fazę wstępną, fazę realizacji oraz fazę końcową (rys. 2). W ramach fazy wstępnej wyróżniono następujące szczegółowe etapy postępowania: 1. Określenie celów przedsięwzięcia. 2. Powołanie zespołu wdrożeniowego. 3. Wybór przedmiotu outsourcingu. 4. Analiza uwarunkowań formalno-prawnych. Badanie celowości i możliwości zastosowania outsourcingu jest postępowaniem bardzo trudnym, a jego efekty mogą zadecydować o skuteczności zastosowania outsourcingu. Dlatego aby wykazać zasadność postępowania, na początku należy zdefiniować cel funkcjonowania urzędu administracji. W grudniu 2003 r. na ogólnopolskiej konferencji poświęconej problemom sektora publicznego stwierdzono, że celem nadrzędnym sektora publicznego jest oferowanie usług o dobrej jakości po sprawiedliwej cenie, znajdującej się w zasięgu możliwości wszystkich mieszkańców. Natomiast misją powinno być zapewnienie obywatelowi dostępu do podstawowych usług publicznych [1, s. 21]2. Ponadto należy pamiętać, że jednostki administracji publicznej uzależniają wielkość wydatków od wielkości środków przewidzianych w budżecie, dlatego ich sukces nie może być mierzony stopniem realizacji budżetu czy wielkością oszczędności. Uwzględniając powyższe ograniczenia, za najważniejsze czynniki sukcesu jednostek administracji publicznej można uznać skuteczność i efektywność realizacji usług publicznych [6, s. 144]. Celem etapu pierwszego jest próba diagnozy stanu istniejącego oraz określenie potrzeb dokonywania zmian w aktualnym funkcjonowaniu urzędu. Aby zrealizować te zamierzenia, należy dokonać rozpoznania wewnątrz organizacji oraz uzyskać informację od klientów na temat funkcjonowania urzędu. Wśród istotnych wskazówek w tym zakresie proponuje się badanie stanu organizacji zarządzania w urzędzie w kontekście efektywności i funkcjonalności świadczenia usług publicznych poprzez analizę: struktury zatrudnienia, struktury organizacyjnej i obiegu informacji. Badanie funkcjonalności urzędu z perspektywy klienta powinno dotyczyć kwestii związanych z: dostępnością usług (godziny 2 Konferencja ta została zorganizowana przez Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, Konfederację Pracodawców Polskich (KPP), Europejską Organizację Przedsiębiorstw Sektora Publicznego (CEEP) oraz Wyższą Szkołę Zarządzania / The Polish Open University w Warszawie (WSZ / POU). Podczas obrad stwierdzono także, że nie ma powszechnie uznanej definicji „sektora publicznego”, niemniej zwykle pod tym pojęciem rozumie się ogół podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, których zarządzanie leży w gestii państwa, takich jak: przedsiębiorstwa komunalne, urzędy, szkoły, szpitale..

(5) Metodyka outsourcingu w urzędach... Fazy. 27. Etapy. Metody i techniki wspomagające. Faza wstępna (badania orientacyjne). 1. Określenie celów przedsięwzięcia Wstępna ocena stanu organizacji zarządzania urzędu. Ocena funkcjonowania urzędu z punktu widzenia petenta. 2. Powołanie zespołu wdrożeniowego 3. Wybór przedmiotu outsourcingu. techniki badań społecznych metoda SERVQUAL metody heurystyczne metodyka diagnozy struktury organizacyjnej metoda ABC benchmarking analiza dokumentacji organizacyjnej analiza aktów prawnych. 4. Analiza uwarunkowań formalno-prawnych. Faza realizacji (diagnoza szczegółowa). 5. Wstępna analiza kosztów i efektów 6. Analiza jakościowa wydzielenia 7. Wybór formy outsourcingu Kontraktowy. Kapitałowy 8. Dobór dostawcy usługi. Przetarg. Utworzenie gospodarstwa pomocniczego. Faza końcowa (synteza). 9. Projektowanie rozwiązań szczegółowych Formułowanie umowy współpracy. metody analizy ekonomicznej wielowymiarowa analiza porównawcza specyfikacja SLA metody statystyczne kwestionariusze wyboru dostawców wykres Clarka wykres Bernatene-Grüna schematy blokowe analiza procedur przetargowych. Opracowanie statutu i regulaminu gospodarstwa. 10. Wdrożenie zaprojektowanych zmian. techniki badań społecznych wykres Clarka wykres Bernatene-Grüna schematy blokowe wykresy Gantta wykresy sieciowe. Rys. 2. Metodyka outsourcingu uwzględniająca specyfikę urzędów administracji samorządowej Źródło: opracowanie własne..

(6) 28. Angelika Wodecka-Hyjek. pracy urzędu, przydatność formularzy, wykorzystanie nowoczesnego sprzętu komputerowego), skutecznością obsługi (terminowość realizacji, profesjonalizm, kompetencje urzędników, bezpieczeństwo informacji przekazywanych urzędnikom), satysfakcją klienta (grzeczność obsługi, poczucie indywidualnego traktowania) oraz minimalizacją kosztów społecznych (oszczędność czasu, eliminowanie kolejek). W trakcie realizacji etapu drugiego szczególną uwagę należy poświęcić zasobom ludzkim. Doświadczenia firm komercyjnych wskazują, że większość problemów dotyczących outsourcingu sprowadza się do zagadnień kadrowych. Aspekt ten szczególnie dotyczy administracji publicznej, w której dotychczasowe priorytety filozofii działania utrwalały pewność zatrudnienia na całe życie, niezależnie od efektów funkcjonowania. Bezpośrednie zaangażowanie pracowników w realizację procesu outsourcingu ma zasadnicze znaczenie. Niezależnie od licznych działań w ramach polityki informacyjnej konieczne jest przeanalizowanie projektu z punktu widzenia wszystkich zainteresowanych podmiotów. Ch.L. Gay i J. Essinger, charakteryzując listę typowych podmiotów, wyróżniają dwie podstawowe grupy zainteresowanych [3, s. 84]. Wśród klientów wewnętrznych urzędów administracji samorządowej można wskazać m.in. pracowników, kierowników jednostek organizacyjnych urzędów czy ekspertów i inicjatorów zmian, a grono klientów zewnętrznych stanowią petenci, dostawcy usług lub urzędy. Zadaniem zespołu wdrożeniowego jest właściwe przygotowanie organizacji do zainicjowanego procesu. W kwestii składu zespołu wdrożeniowego doświadczenia firm prywatnych wskazują, że w przeważającej mierze są to pracownicy wewnętrzni organizacji. Ponieważ outsourcing jest procesem związanym z reorganizacją, w pewnych kwestiach niezbędna jest opinia eksperta (np. prawnika bądź specjalisty finansowego). Na tym etapie niezbędne są nie tylko metody badania opinii publicznej, ale również benchmarking rozwiązań stosowanych w innych urzędach. W ramach realizacji etapu trzeciego należy określić przedmiot outsourcingu. Jak wspomniano, przedmiotem outsourcingu mogą być trzy podstawowe obszary związane z działalnością urzędu: funkcje pomocnicze, informatyzacja urzędu oraz usługi publiczne. Podstawowym kryterium doboru przedmiotu outsourcingu powinna stać się opłacalność jego wydzielenia. Koszty zastosowania metody oraz wprowadzonych zmian organizacyjnych w urzędzie muszą zostać zrekompensowane w postaci zysków z wdrożenia zmian. Wybór funkcji przeznaczonych do outsourcingu jest procesem skomplikowanym, dlatego powinien zostać przeprowadzony rozważnie i z dbałością o szczegóły. Zgodnie z zasadami klasycznej analizy i diagnozy organizacyjnej wybór przedmiotu outsourcingu można sprowadzić do realizacji następujących po sobie etapów [8, s. 60]: 1. Ogólnej diagnozy organizacyjnej-rozpoznawczej. 2. Diagnozy szczegółowej..

(7) Metodyka outsourcingu w urzędach.... 29. Celem diagnozy ogólnej jest kompleksowa ocena ogólnego stanu organizacji statycznej i dynamicznej, rozpoznanie występujących problemów i obszarów wykazujących niską efektywność. Diagnoza szczegółowa polega na zebraniu informacji precyzyjnie opisujących badane obszary. W klasycznym ujęciu wskazuje się, że wszystkie sfery będące przedmiotem diagnozy ogólnej powinny zostać poddane analizie szczegółowej. W przypadku outsourcingu można postulować dokonywanie analizy szczegółowej tylko wybranych obszarów w celu obniżenia kosztów stosowania tej metody. Przeprowadzenie ogólnej diagnozy prowadzącej do określenia obszarów outsourcingu wymaga wykorzystania dwóch źródeł informacji: – opinii pracowników poszczególnych działów, komórek organizacyjnych urzędu, najczęściej reprezentowanych przez kierowników, – opinii klientów badanego urzędu (mieszkańców gminy). Określając potencjalne obszary outsourcingu, w pierwszej kolejności należy zasięgnąć opinii własnych pracowników, którzy na co dzień borykają się z pewnymi problemami organizacyjnymi. Również badania opinii klientów urzędu powinny sugerować zakres i obszar wskazany do wydzielenia. M. Trocki w ramach tego etapu proponuje dokonanie analizy strategicznej uwarunkowań potencjalnych obszarów outsourcingu w przekroju czynników zewnętrznych oraz wewnętrznych [10, s. 103–104]. Czynniki zewnętrzne dotyczą istniejących w otoczeniu okoliczności niezwiązanych bezpośrednio z przekazywanym zadaniem, lecz wywierających istotny wpływ na skuteczność i efektywność zastosowania outsourcingu. Do najważniejszych czynników zewnętrznych zalicza się: wielkość, rozwój i stabilność rynku usług outsourcingowych, intensywność konkurencji, poziom wiedzy reprezentowany przez uczestników rynku usług outsourcingowych, poziom jakości usług, poziom cen, terminowość realizacji usług, elastyczność oferty. Czynniki wewnętrzne natomiast związane są z okolicznościami prowadzenia działalności w strukturze własnej. Wśród nich najistotniejsze to: powiązanie wydzielanej działalności lub przekazywanego zadania z innymi funkcjami, zakres i szczegółowość kontroli, wpływ wydzielanej działalności lub przekazywanego zadania na wizerunek, poziom i strukturę kosztów funkcjonowania w ramach własnej struktury, zakres zmian organizacyjnych będących skutkiem outsourcingu, nakłady i koszty związane z outsourcingiem, akceptacja outsourcingu przez pracowników, możliwość zmiany partnera outsourcingowego. W sytuacji podejmowanego przedsięwzięcia lista czynników zewnętrznych i wewnętrznych pozostaje otwarta ze względu na konieczność uwzględnienia specyfiki rozpatrywanego problemu. W przypadku urzędów administracji samorządowej należy listę czynników zewnętrznych uzupełnić o właściwe przygotowanie.

(8) 30. Angelika Wodecka-Hyjek. merytoryczne podmiotów outsourcingowych, a do czynników o charakterze wewnętrznym dodać akceptację i zadowolenie klientów urzędu. W efekcie postępowania szczegółowego, stanowiącego o wyborze przedmiotu outsourcingu należy uwzględnić istniejące ograniczenia formalno-prawne w stosunku do wskazanych do wydzielenia obszarów. W przypadku podejmowania działalności outsourcingowej podstawowe znaczenie mają dwie ustawy: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych [13] oraz Ustawa z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych [12] regulująca obowiązujące postępowanie przetargowe. Zasadnicze znaczenie w trakcie prac przygotowawczych ma dokładna analiza aktualnych zmian prawnych i ich wykładni praktycznych, dlatego szczególna rola przypada tutaj radcy prawnemu zatrudnionemu w urzędzie. W fazie realizacji podejmowane kwestie związane są z następującymi etapami postępowania: 1. Wstępna analiza kosztów i efektów. 2. Analiza jakościowa wydzielenia. 3. Wybór formy outsourcingu. 4. Dobór dostawcy usługi. Podsumowaniem procesu decyzji dotyczącej zasadności outsourcingu jest wykazanie, że przewidywane zmiany przyniosą konkretne korzyści. Podstawowym kryterium podejmowania decyzji o wyłączeniu danej funkcji lub procesu z zakresu własnej działalności jest redukcja kosztów. Im bardziej kompleksowa, jednorodna i autonomiczna jest wydzielana działalność, tym większe są możliwości dokładnego określenia kosztów jej realizacji. Natomiast gdy identyfikacja kosztów opiera się na szacunkach, należy pamiętać o ograniczonej wiarygodności jej wyników [10, s. 120]. Podstawową zasadą redukcji kosztów jest porównywanie oferty cenowej firmy outsourcingowej z kosztami ogólnymi wydzielanego obszaru stanowiącymi sumę kosztów stałych i zmiennych. Ponadto należy uwzględnić fakt, że redukcja kosztów będąca efektem zastosowania outsourcingu zauważalna jest dopiero po pewnym czasie. Również istotną pozycję kosztową związaną z zastosowaniem outsourcingu stanowią wydatki poniesione na wdrożenie zaprojektowanych zmian. Wydatki te związane są z koniecznością przeprowadzenia działań przystosowawczych w ramach organizacji, pozwalających na funkcjonowanie nowych rozwiązań. Można je podzielić na dwie kategorie: – koszty zmian organizacyjnych i technicznych, – koszty zmian społecznych. Pierwszą grupę stanowią wydatki związane z reorganizacją stanowisk, zmianą zakresów obowiązków i uprawnień na poszczególnych stanowiskach oraz z ewentualnym wyposażeniem nowych miejsc pracy. Równie istotną kwestią jest zmiana procedur administracyjnych..

(9) Metodyka outsourcingu w urzędach.... 31. Koszty społeczne wprowadzanych zmian w przypadku urzędów administracji samorządowej muszą zostać potraktowane systemowo, aby nie doszło do sytuacji przerzucania kosztów własnych na środowisko zewnętrzne. Dlatego powinny one uwzględnić równocześnie wszystkie wydatki związane z przystosowaniem urzędników do nowych warunków (np. koszty szkoleń i adaptacji do nowych zadań, koszty redukcji zatrudnienia, koszty przezwyciężania oporu wobec zmian) oraz koszty ponoszone przez klientów urzędu, jakimi są mieszkańcy społeczności lokalnej (koszty oczekiwania w kolejkach, koszty kontaktu z realizatorem usługi). Z reguły nieodzownym elementem modelowania przewidywanych efektów jest proces benchmarkingu, w którego ramach dokonuje się porównania wskaźników kosztowych z odpowiednim wzorcem. Dla urzędów administracji wzorzec mogą stanowić firmy komercyjne, które zastosowały outsourcing w podobnym zakresie, jak również inne urzędy (krajowe lub zagraniczne). W tej fazie źródłem pozyskiwania danych są również sprawozdania analityczne (np. dynamiczne porównanie wydatków poniesionych na daną działalność na tle całego budżetu na przestrzeni kilku okresów porównawczych), publikacje branżowe, konsultanci, firmy specjalizujące się w benchmarkingu oraz klienci urzędu. Prawidłowo przeprowadzona analiza i weryfikacja danych jest często najważniejszym elementem argumentacji ekonomicznej na korzyść outsourcingu, ponieważ zawiera szczegóły obecnej sytuacji i wskazuje, w jakich dziedzinach zmiany są niezbędne. Jednakże w przypadku urzędów administracji również argumentacja klientów ma zasadnicze znaczenie, dlatego oprócz miar ilościowych ważne jest także uwzględnienie zmiennych o charakterze jakościowym. Ze względu na szeroki oddźwięk społeczny czynniki jakościowe są tak istotne, że wyniki kalkulacji finansowej mogą mieć jedynie charakter uzupełniający. Najistotniejsze czynniki o charakterze jakościowym decydujące o outsourcingu w tym obszarze to: – poziom jakości usług, – rozwój rynku usług, – uwarunkowania prawne – ryzyko funkcjonowania, – wspieranie przedsiębiorczości lokalnej, – mobilność pracowników, – zaufanie do pracownika, – zapobieganie korupcji, – stabilność zatrudnienia, – aktywizacja zawodowa mieszkańców gminy. Jako metodę pomocniczą w analizie jakościowej czynników wpływających na podjęcie decyzji o outsourcingu najczęściej wykorzystuje się wielowymiarową analizę porównawczą [2, s. 27–29]..

(10) 32. Angelika Wodecka-Hyjek. Wybór formy outsourcingu w urzędach administracji samorządowej uzależniony jest od charakteru czynników, które w sposób znaczący wpłynęły na decyzję o podjęciu działań outsourcingowych. Postępowanie takie nie jest zadaniem łatwym, gdyż outsourcing pociąga za sobą skutki społeczne związane z utratą pracy przez mieszkańców gminy. Jeżeli rynek usług w wybranym do wydzielenia obszarze wykazuje tendencję rozwojową, a pracownicy potencjalnie wytypowani do zwolnienia są odpowiednio mobilni, outsourcing przybiera formę kontraktową. W tym przypadku urząd gminy sporządza specyfikację usługi i ogłasza przetarg w celu wyłonienia dostawcy usługi. Najczęściej do przetargu przystępują pracownicy zwolnieni ze struktur urzędu, którzy podjęli samodzielną działalność gospodarczą, konkurując z innymi firmami zewnętrznymi. Bardzo często firmy założone przez byłych pracowników urzędu wygrywają przetargi, ponieważ znają specyfikę danej działalności. Jak wykazują doświadczenia urzędów, pracownicy tych firm z czasem zdobywają też nowe zlecenia i zwiększają swoje dochody. W sytuacji gdy wydzielany obszar ma charakter pomocniczy lub jest związany z realizacją usług o szczególnej wrażliwości społecznej, a jednocześnie na rynku nie ma odpowiednich firm zewnętrznych lub ich usługi są bardzo drogie, przy urzędzie jako jednostce budżetowej powołuje się gospodarstwo pomocnicze, które stanowi swoistą odmianę formy kapitałowej outsourcingu. Konsekwencją decyzji o stosowanej formie outsourcingu jest dobór partnera – dostawcy usługi. W przypadku formy kontraktowej wybór dostawcy usługi poprzedzony jest przetargiem, jednakże sam proces doboru dostawcy usługi, jak również formułowanie umowy współpracy może opierać się na doświadczeniach sektora komercyjnego. Przed wyborem dostawcy usługi należy dokładnie zdefiniować wymagania wobec dostawcy dotyczące przyszłej współpracy i realizacji zleconych zadań. Podstawowe kwestie współpracy pomiędzy urzędem a wykonawcą reguluje prawidłowo sporządzona umowa. Doświadczenia sektora prywatnego wskazują, że w umowie należy jasno i precyzyjnie sformułować potrzeby, oczekiwania oraz obowiązki stron, wskazać procedury i sankcje w razie niewywiązania się z kontraktu lub konfliktu oraz zadbać o zagwarantowanie obu stronom bezpieczeństwa współpracy. Praktyka komercyjna zaleca także, aby kontrakt był przygotowany przez organizację zlecającą, a nie przez dostawcę usługi. Jednostki administracji samorządowej, takie jak urzędy, zgodnie z ustawą o zamówieniach publicznych obowiązuje organizowanie przetargów w celu wyłonienia dostarczyciela zewnętrznego usług. W przypadku umów outsourcingowych zawieranych przez jednostki samorządu terytorialnego należy stosować procedury przewidziane w przepisach dotyczących zamówień publicznych. Forma kapitałowa wydzielenia wybranych funkcji z urzędu polega na powierzaniu jej realizacji tworzonym gospodarstwom pomocniczym. Są to specyficzne.

(11) Metodyka outsourcingu w urzędach.... 33. jednostki sektora finansów publicznych (w tym samorządów) powoływane na mocy ustawy o samorządzie gminnym [11] i ustawy o finansach publicznych [13]. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych (art. 26 i 27) gospodarstwem pomocniczym jednostki budżetowej jest wyodrębniona z jednostki budżetowej, pod względem organizacyjnym i finansowym, część jej podstawowej działalności lub działalność uboczna. Gospodarstwo pomocnicze świadczy usługi odpłatnie zarówno na rzecz jednostki macierzystej, jak i podmiotów zewnętrznych w celu uzyskania środków na pokrycie kosztów swojej działalności. Na rzecz podmiotów zewnętrznych gospodarstwo świadczy usługi po cenach ustalonych w regulaminie organizacyjnym, natomiast sprzedaży usług macierzystej jednostce budżetowej gospodarstwo pomocnicze dokonuje według kosztów własnych. Na koniec okresu rozrachunkowego gospodarstwo pomocnicze wpłaca do budżetu jednostki administracyjnej połowę osiągniętego zysku. Podstawową korzyścią tworzenia gospodarstw pomocniczych jest ich zewnętrzna konkurencyjność, gdyż samoistnie nie podlegają ustawie o zamówieniach publicznych, świadcząc usługi odpłatnie, ale realizując zadania na rzecz gminy, są zwolnione z podatku VAT od robocizny. Mogą otrzymywać dotacje przedmiotowe z budżetu gminy, ale podstawą ich funkcjonowania jest samofinansowanie. Inną równie ważną korzyścią jest fakt, że ustawa o zamówieniach publicznych wyłącza je z obowiązku organizowania przetargów, co jest szczególnie istotne w trakcie realizowania usług publicznych bardzo wrażliwych społecznie. Faza końcowa proponowanej metody obejmuje dwa etapy: 1. Projektowanie rozwiązań szczegółowych. 2. Wdrożenie zaprojektowanych zmian. Etap projektowania rozwiązań szczegółowych sprowadza się do przełożenia ustalonych kierunków zmian na konkretne rozwiązania, które następnie są przedmiotem wdrożenia. Urzędy administracji samorządowej w trakcie realizacji outsourcingu muszą zwrócić uwagę na prawidłowość realizacji zlecanych zadań, ponieważ opinia publiczna identyfikuje urząd z twórcą efektu końcowego usługi. W administracji publicznej o zakresie zadań decyduje władza ustawodawcza oraz właściwe nadrzędne organy władzy wykonawczej poprzez prawa stanowione. Żaden organ administracji publicznej nie ma uprawnień do rozszerzania zakresu swoich zadań lub rezygnacji z ich wykonywania. Uszczegółowienie prac projektowych sprowadza się do opracowania nowych instrukcji, procedur i zakresów postępowania w sposób przystępny dla wszystkich pracowników objętych zmianami. Należy także uwzględnić potrzeby klientów, którzy oczekują usprawnienia procesów świadczenia usług publicznych. Ponadto w ramach tego etapu następuje określenie środków niezbędnych do wprowadzenia zmian i oszacowanie spodziewanych rezultatów. Należy także mieć na uwadze istniejące ograniczenia (techniczne bądź organizacyjne). Trzeba również pamiętać.

(12) 34. Angelika Wodecka-Hyjek. o oporach społecznych związanych z wprowadzaniem zmian, zwłaszcza wśród urzędników, których dotąd pewny status został istotnie zagrożony. Przygotowane w ramach etapu poprzedniego projekty wprowadzonych zmian są podstawą opracowywania planów wdrożeniowych. Wydaje się stosowne, aby efektem tego etapu był raport z przeprowadzonych zmian, który zawierałby niezbędne informacje na temat przeprowadzonego przedsięwzięcia outsourcingowego. Raport ten powinien zawierać następujące kwestie: – uzasadnienie podjęcia inicjatywy wydzielenia danego obszaru działalności, – określenie celów podejmowanych działań, – charakterystykę wyboru przedmiotu outsourcingu, – wyniki przeprowadzonych analiz i przyjęte kierunki zmian, – omówienie zaprojektowanych rozwiązań. Rozpowszechnienie takiego raportu w urzędzie jest szczególnie istotne ze względu na częsty opór wobec wprowadzanych zmian. Odpowiednie przygotowanie pracowników jest niezbędne, gdyż boją się oni zwolnień, nie postrzegają korzyści ze zmian, a przede wszystkim obawiają się obniżenia prestiżu i zmniejszenia zakresu swoich uprawnień. Ponadto podstawą zastosowania outsourcingu w urzędzie powinna być także analiza oczekiwań społecznych. Ze względu na specyfikę funkcjonowania administracji publicznej należy pamiętać, że sukcesem jednostek publicznych jest skuteczne i efektywne realizowanie zadań publicznych. 4. Uwagi końcowe Z przeprowadzonych rozważań wynika wniosek, że zastosowanie outsourcingu w administracji samorządowej wymaga uprzednio rozwiązania następujących kwestii: – zidentyfikowania oczekiwań społecznych pod kątem możliwości przekazania zadań publicznych (społeczna waga zadania), – określenia postulowanego stopnia kontroli jednostki administracji nad realizacją zadania, – udoskonalenia oczekiwanej funkcjonalności urzędu w celu wyeliminowania nieprawidłowości w postaci nadużyć wynikających ze skupienia w jednym ręku kompetencji podmiotu jednocześnie finansującego, realizującego i kontrolującego zadanie, – rozpoznania uwarunkowań prawnych funkcjonowania urzędów, – oceny społecznej efektów outsourcingu, która często ma charakter oceny jakościowej..

(13) Metodyka outsourcingu w urzędach.... 35. Tabela 1. Zestawienie najważniejszych efektów zastosowania outsourcingu w urzędach administracji samorządowej Efekty ekonomiczne. Efekty organizacyjne. redukcja kosztów związa– usprawnienie struktury nych z: organizacyjnej, – zatrudnieniem pracowni– racjonalizacja podziału ków, zadań poszczególnych pra– utrzymywaniem niezbędnej cowników, infrastruktury – redukcja stanu zatrudnienia, – zmiany w procedurach prowadzące do ich uproszczenia, co może doprowadzić do wzrostu poziomu zadowolenia klientów. Efekty społeczne – aktywizacja zawodowa pracowników, – rozbudzanie motywacji do samodzielnego działania, – wzrost zaangażowania i zainteresowania wprowadzaniem zmian, – poczucie zagrożenia utratą pracy lub dotychczasowej pozycji. Źródło: opracowanie własne.. W efekcie zastosowanie outsourcingu w urzędach administracji samorządowej można uzyskać znaczące rezultaty o charakterze ekonomicznym, organizacyjnym i społecznym (tabela 1). Literatura [1] Chrzanowski A.R., Dylematy sektora publicznego, „Ekonomika i Organizacja Przedsiębiorstwa” 2004, nr 12. [2] Dudzik M.T., Zakup czy produkcja własna, „Gospodarka Materiałowa i Logistyka” 1997, nr 2. [3] Gay C.L., Essinger J., Outsourcing strategiczny, Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2002. [4] Gilowska Z., Cele i sposoby naprawiania państwa. Państwo – rząd – administracja, „Biuletyn Programu Reform Administracji Publicznej Instytutu Spraw Publicznych”, Warszawa 1999, nr 10–11. [5] Hausner J., Od idealnej biurokracji do zarządzania publicznego [w:] Studia z zakresu zarządzania publicznego, materiały seminarium naukowego, t. 3, Akademia Ekonomiczna w Krakowie, Kraków 2002. [6] Kaplan R.S., Norton D.P., Strategiczna karta wyników. Praktyka, Centrum Informacji Menedżera, Warszawa 2001. [7] Mazur S., Administracja publiczna – zarys ewolucji [w:] Wybór tekstów do ekonomiki sektora publicznego, red. M. Benio, MSAP, Kraków 1999. [8] Mikołajczyk Z., Techniki organizatorskie w rozwiązywaniu problemów zarządzania, PWN, Warszawa 2002. [9] Padovani E., Young D., Managing High-Risk Outsourcing, „Public Management” 2006, January / February..

(14) 36. Angelika Wodecka-Hyjek. [10] Trocki M., Outsourcing, PWE, Warszawa 2001. [11] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. 1996 nr 13, poz. 74 z późn. zm. [12] Ustawa z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych, Dz.U. nr 76, poz. 344 z późn. zm. [13] Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz.U. nr 249, poz. 2104. [14] Wojciechowski E., Zarządzanie w samorządzie terytorialnym, Difin, Warszawa 2003. Outsourcing in Local Government Administration Institutions Outsourcing is one of the most common methods used to improve an organisation, and is also one aspect of “New Public Management”. This method is used by local government administration institutions to shorten the process of issuing decisions, reduce operating costs, and strive to offer greater customer satisfaction. In examining outsourcing methodology geared to the needs of local government administration institutions, the author first characterises the conditions required for outsourcing among such institutions, then considers outsourcing solutions used by local governments in Poland which highlight the concept under consideration in this paper..

(15)