Identyfikacja podstawowych pojęć rozwoju regionalnego i lokalnego

Pełen tekst

(1)mG' S68. 2001. Piotr Serafin Kateelra Gospodarki Reglonalnel. Identyfikacja podstawowych pojęć rozwoju regionalnego i lokalnego Podstawą podjętych rozważań jest dokonanie selekcji znaczeń i systematyki podstawowych terminów funkcjonujących w obszarze polityki regionalnej ze względu na reorientację w końcu XX w. dotychczasowych działań podejmowanych w zakresie tej polityki. Wiąże się to zarówno ze zmodyfikowanym rozumieniem terminów istniejących, jak i wprowadzaniem nowych, adekwatnych do zachodzących zmian w całej gospodarce. W problematyce zjawisk ekonomicznych poczesne miejsce zajmuje aspekt rozwoju gospodarczego. "Rozwój" rozumiany jest jako cykl przemian, w którym następuje przechodzenie ze stanów lub form prostszych do bardziej zlożo nych, doskonalszych. Najszerszy zakres omawianego terminu ujmuje rozwój społeczno-gospodarczy. Dokonuje się on w wyniku akumulacji, tworzenia i powiększania rzeczywistych rozmiarów społecznego produktu przy jednoczesnych zmianach instytucji i stosunków ekonomicznych'. Efektem tego procesu jest poprawa jakości życia, ograniczanie sytuacji kryzysogennych, dostępność dóbr i usług oraz - poprzez właściwy stosunek do zrealizowanej pracy motywacja do wytworzenia nowego dorobku w sferze materialnej i niemateriałnej. Integrałną składową rozwoju społeczno-gospodarczego jest rozwój ekonomiczny (gospodarczy) i społeczny. Pierwsza forma dotyczy gospodarowania, tzn. produkcji dóbr i usług, a następnie ich dystrybucji, dlatego pojęcie rozwoju gospodarczego zakłada długofalowy proces przemian jakościowo-strukturalnych w gospodarce powodując w ich wyniku wzrost produkcji, efektywności czy konsumpcji. Regulacja stosunków społecznych, postaw i wzorców zachowań, poprawa standardów jakości życia i aktywności ludzi jest powodowana rozwojem społecz nym'. Sprzyja on powiększaniu dorobku materialnego, naukowego i kultural-. 1 Por. B, Winiarski, Polityka gospodarcza. Wydnwnictwo Naukowe PWN. Warszawa 1999, s.244-245. 2Por, Mata encyklopedia ekoI101II;cma, pod red. K. Sccomskicgo, PWE, Warszawa 1974, s. 195,.

(2) I. Piotr Serafill. nego. Dodatkowymi pozytywnymi zmianami generowanymi przez postęp jest podejmowanie dialogu i chęć współpracy grup społecznych w osiąganiu lepszej jakości życia, harmonizującej z przyrodą i zasobami środowiska naturalnego. Omawiany rozwój zachodzi na pewnych obszarach, stąd niezbędne staje się określenie terminu "region". We współczesnej nauce trwają spory o precyzyjne zdefiniowanie regionu. Różnie rozumiane są jego granice i cechy. Pojęcie to zawiera w sobie wiele typów, np. region: naturalny, jednorodny, funkcjonalny, kompleksowy, produkcji, usług, węzłowy, strefowy, administracyjny, pIanistyczny, otwarty, depresji, problemowy, historyczny, geograficzny, gospodarczy i in. Konkretną treść przyjmuje on w gospodarce przestrzennej i geografii gospodarczej, gdzie pojmowany jest jako terytorialna całość, jednorodna pod względem własności społeczno-ekonomicznych, w której zachodzące związki przyczynowe stanowią podstawę wydzielenia regionu. Polityka regionalna uznaje region za podsystem gospodarki narodowej, w którym ludność, zasoby naturalne i majątkowe oraz jednostki gospodarcze wykazuj'l powii)zania tworząc przestrzenną strukturę rozmies zczoną w określony sposób nu terytorium kraju'. Wiele czynników wplywa ze swej natury na występowanie różnic rozwojowych, wywolując odmienne sytuacje gospodarcze i kontrastując poziom zagospodarowania regionu. W literaturze przedmiotu często traktuje się region jako "obiektywną kategorię wykształconą w historycznym procesie rozwoju, zbudowaną z różnego rodzaju elementów (punktowych, sieciowych i przestrzennych) powiązanych ze sobą wielorakiego typu relacjami"'. Funkcjonuje on w określonej przestrzeni przyrodniczej, spoleczno-gospodarczej i kulturowej, dynamicznie kreowanej czynnikami z tego otoczenia. Powołując się na Zgromadzenie Regionów Europy, region to jednostka terytorialna, z reprezentacją polityczną, bezpośrednio podporządkowana szczeblowi centralnemu. Powinien on cechować się wspólnotą interesów gospodarczych , dośrodkową integracją gospodarczą oraz więzią społeczną, opartą na poczuciu wspólnej tożsamości'. W badaniach geograficzno-ekonomicznych wydziela się najczęściej regiony węzłowe i strefowe, różniące się strukturą wewnętrzną. Region jednorodny (strefowy) to obszar, którego poszczególne części posiadają możliwie wiele cech wspólnych i który wykazuje możliwie wiele różnic od obszarów sąsied nich. Zlożoną strukturę posiada region węzlowy. Stanowi on jednostkę terytorialną składającą się z części centralnej, będącej obszarem ciążenia skupiają cym najważniejsze ogniwa gospodarki i ogniwa decydenckie, oraz obszary peryferyjne zintegrowane z częścią centralną, będące zapleczem m.in. zaopaPor. B. Winiarski, op. cit., s. 340, Z. Ziolo, ZI/aczenie koncepcji regiollll din budowy strategii nJl,woju [w:1 Rozwój i rcstmk(liryzacja gospodarki regionalnej, AE, Kraków, 1996, s. 77. 5 Por, M. Kozak. A. Pyszkowski, R. Szewczyk, Slowllik RO'l.l\Ioju Regiol/alllego, Polska Agencja Rozwoju Regionalnego, Warszawskie Centrum Informacji Turystycznej "Mufa". Warszawa 1998 . 3. 4. s.36..

(3) Identyfikacja podstawowych pojęć rozwoju regionalnego i lokalnego. I. trzeniowym, żywicielskim i zasobów siły roboczej. Region utożsamiany jest również ze szczeblem terytorialnym odpowiednim do osiągnięcia "masy krytycznej" w zakresie potencjału naukowo-badawczego, prowadzenia negocjacji z administracją rządową, posiadania kompetentnych kadr oraz koordynacji działań i podejmowania konwersji gospodarczej swego obszaru. Przedstawione definicje ujmują region podmiotowo, wyodrębniając go w następstwie koordynacji działalI różnych podmiotów dążących świadomie do odpowiedniego zagospodarowania określonej przestrzeni fizycznej. W takim sensie region jest wewnętrznie wytworzonym obiektem wyobrażonym przez realizację strategii rozwoju odnoszącej się do jego obszaru. Fundamentem rozwoju regionalnego jest istnienie takich regionów. Warunkiem ich powstania jest zinstytucjonalizowane współdziałanie mechanizmów prowadzących do uzyskania jednomyślności i integracji społecznej. Region może być ujęty również przedmiotowo, stanowiąc najwyższy szczebel podziału administracyjnego kraju. Stanowi wówczas wyodrębnioną jednostkę terytorialną, będącą obszarem działania terenowych organów administracji rządowej i samorządowej. Istnienie regionów w sensie administracyjnym sprzyja ogólnemu rozwojowi regionalnemu kraju. Z uwagi na ułatwienie diagnostyki i analizy statystycznej oraz dokonanej zmiany podziału administracyjnego kraju z dniem l stycznia 1999 l'. za region cechujący się wewnętrzną integracją gospodarczą, wyrażaną na zewnątrz wspólnotą interesów opartą na więziach kulturowo-historycznych oraz reprezentacją rządowo-samorządową uznawany jest obszar nowego województwa. Posiada on dobrze rozwinięty wielofunkcyjny ośrodek regionalny, stanowiący węzeł -centrum, adekwatnie oddziaływający w przestrzeni województwa. Ujmując w sposób ogólny istotę rozwoju regionalnego, w literaturze przyjmuje się, że jest to systematyczna poprawa poziomu życia mieszkalIców i potencjału gospodarczego w skali jednostki terytorialnej'. Większym stopniem szczegółowości charakteryzuje się definicja J. Szlachty, w której autor wskazuje na czynnik konkurencyjności, powodujący trwały wzrost potencjału regionów przez wymuszanie postępowych zmian wśród podmiotów gospodarczych, co w efekcie przyczynia się do rozwoju społeczno-gospodarczego kraju. W tradycyjnym rozumieniu rozwój regionalny był pochodną tempa wzrostu gospodarczego całego państwa. Charakterystyczną cechą nowych rozważalI teoretycznych tego zagadnienia jest traktowanie rozwoju jako wypadkowej dynamiki poszczególnych obszarów, co powoduje podniesienie rangi składo wej terytorialnej. Pojęcie "terytorium" oznacza tu społeczność zamieszkującą dany teren wraz z dzialającymi podmiotami i instytucjami, kulturą i umiejęt nościami oraz relacjami formalnymi i nieformalnymi wykształconymi w tym obszarze. Rozwój spoleczno-gospodarczy wywiera wpływ na wydobywanie i prezentację elementów tożsamości regionalnej, co w konsekwencji przy czy6 Por. J. I-Iausllcr, T. Kudłacz, J. Szlachla,lllstylllcjollallle przeslwlki regio1lalnego rozwoju Polski, PAN KPZK, tom CVI. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 15..

(4) I. Piotr Serafin. nia się do wzbogacenia tego procesu. Eksponowane wówczas mogą być niematerialne czynniki rozwoju, takie jak organizacja czy inwestycje niematerialne. Istotnymi komponentami rozwoju regionalnego są: potencjał gospodarczy, struktura gospodarcza, środowisko przyrodnicze, zagospodarowanie infrastrukturalne, ład przestrzenny, poziom życia mieszkańców oraz zagospodarowanie przestrzenne. Wzrost regionów dokonuje się poprzez rozwój mniejszych jednostek wchodzących w ich sklad. Często proces ten ma charakter sprzężenia zwrotnego, dlatego obydwa układy: regionalny i lokalny są ściśle ze sobą powiązane. Brak jest w literaturze jednoznacznej wykładni rozwoju lokalnego, a sama teoria rozwoju łokalnego była niedoceniana przez wiele lat. Proces rozwoju lokalnego ma wymiar wieloaspektowy. Obejmuje kwestie rozwiązań instytucjonalno-organizacyjnych, musi uwzględniać aspekty informatyczne i innowacyjne oraz wymaga wypracowania endogenicznej strategii rozwoju. Ponieważ rozwój lokalny jest pojęciem złożonym, chociażby ze względu na różnorodność celów, którym ma slużyć przez wielorakość działań kształtujących go, konieczne są pewne uproszczenia w definiowaniu. Jest to proces obejmujący zmiany ilościowe i postęp jakościowy zachodzący w danym, lokalnym ukladzie, uwzględniający preferencje i hierarchię wartości dla danego obszaru 7 • Cele rozwoju lokalnego mają charakter uniwersalny, zastosowane w konkretnym miejscu ulegają sprecyzowaniu i hierarchizacji. W skali lokalnej rozwój spoleczuo-gospodarczy staje się procesem skomplikowanym, gdyż wiele jego elementów nie bilansuje się w zestawieniu lokalnym. Każdy obszar funkcjonuje i rozwija się korzystając z dóbr wytworzonych w innych obszarach kraju i jednocześnie sam przekazuje część środków do wspólnego budżetu, stanowiąc caly czas integralną część całości. Dlatego rozwój lokalny można określić jako ideę gospodarki zdolnej do szybkiego przystosowania się do zmiennych potrzeb lokalnych oraz do zarządzania systemami zlożonymi i zróżnicowanymi pod względem kultury, społeczności i techniki'. Pierwszoplanowym celem rozwoju lokalnego jest zapewnienie mieszkańcom źródeł utrzymania pozwalających na osiągnięcie godziwego standardu życia, a dla wzrostu gospodarczego oznacza to tworzenie sprzyjającego klimatu ulatwiającego lokalizację i funkcjonowanie podmiotów gospodarczych. Nowoczesny rozwój lokalny zależy od zaangażowania zarówno spoleczności lokalnych, jak i wszystkich podmiotów, jednocześnie musi przebiegać w zgodzie z cechami indywidualnymi odpowiadających mu obszarów, Aby zapewnić wzrost spoleczno-gospodarczy w skali regionalnej i lokalnej niezbędne jest podejmowanie dzialań slużących wspieraniu miejscowych ini7 Por. L. Wojtasicwicz, Czynniki rozwoju lokalnego -1lowe ujęcia I1Ictodologicme {w:] Proble~ motyka rozwoju lokalnego IV warunkach transformacji systemowej, pod red. W. Maika, PAN KPZK, Warszawa 1997,z.I77,5 .9. 8. Por. A. JewlUchowicz, Rozwdj terytorialny a sIm legie lokalizacyjne przedsiębiol'.mv (w:). TerYlOriallle i ekologicVle aspekty rozwoju gospodarczego, Folia Oeconomicn 143, Wydawnictwo UŁ,Ł6di,1997,5.9 ..

(5) Identyfikacja podstawowych pojęć rozwoju regionalnego i lokalnego. I. cjatyw i kreowaniu struktury regionu. Postrzeganie regionalnego wymiaru procesów społeczno-ekonomicznych jest istotnym czynnikiem dynamizującym rozwój nowych województw i charakteryzuje działalność określaną mianem polityki regionalnej. Termin ten obejmuje całokształt czynności państwa w zakresie celowego i świadomego oddziaływania na rozwój społeczno-ekono miczny regionów kraju. Istotne jest optymalne wykorzystanie zasobów regionów dla trwałego wzrostu gospodarczego i podnoszenia ich konkurencyjności. Polityka regionalna konstytuuje ogólną politykę rozwoju gospodarczego w konkretnym obszarze'. Przyczyną jej powstania i kształtowania był kryzys ekonomiczny na świecie w latach 1929-1933. Polityka regionalna stała się istotnym elementem działalności interwencyjnej państwa w obliczu rosnących zróżnicowań międzyregionalnych, które w swych skutkach powodowały głę bokie zacofanie i marginalizację wielu obszarów rozwiniętych pm\stw. Opracowane w połowie XX w. metody umożliwiające ograniczanie dysproporcji regionalnych w pm\stwach wysoko rozwiniętych pod koniec naszego wieku stały się źródłem krytyki ze względu na odwrócenie się tendencji makroekonomicznych i systemowych w świecie. Było to powodem pojawienia się ponownie zapaści międzyregionalnych. Dlatego obecnie kładzie się nacisk na wzrost konkurencyjności regionów, a nie wyrównanie różnic między nimi. Obecne ujęcie polityki regionalnej ma charakter binarny. Wyróżnia się politykę interregionalną, utożsamianą z działaniami centralnych organów władz państwo wych i rządu wobec regionów, oraz politykę intraregionalną, w której władze regionalne są odpowiedzialne za planowanie i realizację zamierzeń prorozwojowych. W celu rozróżnienia używanych pojęć: polityki rozwoju regionalnego i polityki regionalnej ważne jest sprecyzowanie pierwszego określenia. Stosując termin polityki rozwoju regionalnego nacisk położony jest na politykę intraregionalną, jako tę, która dopinguje i motywuje rozwój wewnątrz regionu, nie wykluczając jednocześnie polityki interregionalnej'''. Polityka rozwoju regionalnego z racji swojej istoty oddziaływania na podmiotowo postrzeganą gospodarkę regionalną nie może być utożsamiana z polityką zagospodarowania przestrzennego, w której przestrzeń będąca fizyczną całością jest przedmiotem świadomego i celowego oddziaływania. W aspekcie tworzenia trwałego wzrostu i konkurencyjności potrzebna jest zarówno silna polityka intraregionalna, umożliwiająca wypracowanie własnych wartości, dóbr i wzrostu aktywności w regionie ,jak i rozważna i skuteczna polityka interregionalna niwelująca zapóźnienia rozwojowe na terytorium państwa.. Por. B, Winiarski, op. cit.! s. 341. J, Szlachta, Główne problemy polityki rozwoju regionalnego Polski 110 przełomie XX i XXI wieku [w:] StrategicVle wyzwania dla polityki rozwojul'egiolla/llego Polski, Fredrich EbeI1-Stiftung, !}. 10. Warszawa 1996,s. 16..

(6) I. Piotr SerafiII. Identlfylng Key Notions of Reglonal and Local Development In Ihis paper, the author dcfi nes key nalians in the area of regional po licy accordi ng to their modern meanillgs. The following terms are descri bed: development (economic and sodal), region, regional development, local developmen t, regional policy and its varia ntsi ntra~reg i onal policy ilnd inter-regional policy. The hierarchy af natians is maintained, and complex ternu; are translated using previously explained l1otiona1 definitions..

(7)