• Nie Znaleziono Wyników

Zakres samodzielności wydatkowej jednostek samorządu terytorialnego w Polsce w latach 1999-2004

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "Zakres samodzielności wydatkowej jednostek samorządu terytorialnego w Polsce w latach 1999-2004"

Copied!
22
0
0

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 778. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2008. Alicja Kasperowicz-Stępień Katedra Finansów. Zakres samodzielności wydatkowej jednostek samorządu terytorialnego w Polsce w latach 1999–2004 1. Wprowadzenie Reformy decentralizacyjne przeprowadzone w latach 90. XX w. doprowadziły do przekazania szerokiego zakresu zadań samorządom terytorialnym. O ile w 1991 r. polskie samorządy wydawały środki równe 7,4% PKB i 16% wydatków publicznych ogółem1, to już w 2004 r. wielkości te wyniosły odpowiednio 10,3% oraz 22,9%. Wzrost udziału jednostek samorządu terytorialnego w wydatkowaniu środków publicznych może świadczyć o postępującej decentralizacji finansowej państwa. Analizując udział poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego w wydatkowaniu środków publicznych, należy zauważyć, że wydatki gmin (włączając miasta na prawach powiatu) stanowiły w 2004 r. 80% ogółu samorządowych wydatków budżetowych, wydatki powiatów – 13,6%, wydatki województw – 6,4%. Jak wynika z powyżej przedstawionych danych, największy zakres zadań został przypisany samorządowi terytorialnemu na szczeblu gminnym2. Do zadań gminy należy świadczenie szerokiego zakresu usług, jak np.3: dostarczanie wody i organizacja sieci kanalizacyjnych oraz oczyszczanie ścieków komunalnych, 1 2.   Wydatki publiczne 2004 r. ujęto łącznie ze środkami bezzwrotnej pomocy UE..   Sprawozdanie z wykonania Budżetu Państwa z 2004 r., Ministerstwo Finansów..   P. Swaniewicz, Finanse lokalne teoria i praktyka, Municipium SA, Warszawa 2004, s. 195. Na uwagę zasługuje fakt, że odpowiedzialność za dostarczanie usług nie musi zawsze oznaczać bezpośredniego ich wykonywania przez gminę. Możliwe są sytuacje, w których usługi te są dostarczane przez sektor prywatny, a rolą samorządu jest regulacja rynku i stwarzanie odpowiednich warunków dla działających na nim podmiotów. 3.

(2) Alicja Kasperowicz-Stępień. 100. oczyszczanie ulic, utylizacja odpadów stałych, organizacja lokalnego transportu zbiorowego, oświetlenie ulic, zapewnienie centralnego ogrzewania, budowa i utrzymanie dróg lokalnych, utrzymanie terenów zielonych, utrzymanie i budowa mieszkań komunalnych, oświata przedszkolna i podstawowa (szkoły podstawowe i gimnazjalne), kultura (w tym lokalne ośrodki kultury, biblioteki), wiele zadań w zakresie pomocy społecznej, w tym opieka nad mieszkańcami w podeszłym wieku, opieka nad bezdomnymi, dystrybucja zasiłków mieszkaniowych, planowanie przestrzenne. Po wprowadzeniu samorządu gminnego w 1990 r., najważniejsze zmiany dotyczące zakresu sprawowanych funkcji miały miejsce w 1993 r. oraz w 1996 r. W 1993 r. w ramach tzw. programu pilotażowego dodatkowe zadania przekazano największym miastom liczącym ponad 100 tys. mieszkańców. Upraszczając nieco, można powiedzieć, że te funkcje stały się podstawą zadań powiatów stworzonych w końcu 1998 r. Druga zmiana dotyczyła oświaty i polegała na przekazaniu gminom odpowiedzialności za szkoły podstawowe. Do 1995 r. przejmowanie szkół było dobrowolne i zależało od decyzji podejmowanych przez poszczególne rady gmin. Dopiero w 1996 r. szkoły podstawowe ostatecznie zostały przekazane gminom w całym kraju4. Omówione powyżej funkcje gmin należą do grupy zadań własnych. Oprócz nich wykonują one też zadania zlecone, wśród których dominują zadania o charakterze administracyjnym, a także powierzone na mocy umów zawieranych z administracją rządową lub innymi jednostkami samorządowymi. Samorządy powiatowe odpowiadają z kolei m.in. za: oświatę na poziomie szkół ponadgimnazjalnych, służbę zdrowia (z wyjątkiem finansowania wydatków bieżących, które są pokrywane przez oddzielny system ubezpieczeń zdrowotnych), drogi powiatowe, liczne zadania w zakresie pomocy społecznej, powiatowe urzędy pracy, ochronę przed skutkami klęsk żywiołowych, geodezję, wiele inspekcji i służb (np. inspekcja budowlana, inspekcja sanitarna), ochronę konsumentów5. Rola samorządów wojewódzkich w bezpośrednim dostarczaniu usług jest ograniczona. Realizowane przez nie zadania dotyczą głównie: wyższych szkół zawodowych, utrzymania dróg wojewódzkich, regionalnych przewozów kolejowych. W założeniu reformy decentralizacyjnej ich głównym zadaniem miało być formułowanie polityki rozwoju regionalnego..   Ibidem, s. 197.. 4.   Ibidem.. 5.

(3) Zakres samodzielności wydatkowej…. 101. 2. Analiza wydatków jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999–2004 Na podstawie danych przedstawionych w tabeli 1 można stwierdzić, że w strukturze wydatków ogółem jednostek samorządu terytorialnego zdecydowanie dominują wydatki bieżące. W latach 1999–2003 ich udział systematycznie wzrastał z 80,9% do 84,5%, jednakże w 2004 r. zmniejszył się do 83,4%. Tabela 1. Wydatki jednostek samorządu terytorialnego według rodzaju w latach 1999–2004 Wyszczególnienie. JST ogółem. mln zł. %. 1999. 53 284. 80,9. 2001. 68 663. 83,0. 2003. Wydatki bieżące 2000. 62 215. Gminy. mln zł 25 574. 82,1. 28 667. 83,7. 32 173. mln zł. 77,9. 16 330. 79,2. 31 104. 80,6. 68 384. 84,5 30 344 83,4. 33 470. 82,9. 1999. 12 562. 19,1. 7 261. 2001. 14 071. 17,0. 2002 2004. Wydatki majątkowe 2000 2002 2003. 2004. 69 652 76 199. 13 532. 13 529. 12 570 15 188. 17,9. 16,3. 15,5 16,6. 81,8. 82,9. 72,0. 3 142. 66,7. 11 179. 89,8. 4 122. 70,3. 633. 6,5. 1 036. 31,6. 1 257. 8,9. 86,7. 3 632. 18,2. 19,4. 4 023. 16,0. 17,1. 3 740. 13,3. 4 710. 3 410. 3 079. 22,1. 18,3. 68,4. 92,1. 85,3. 7 472. 2 229. 12 080. 24 457. 3 865. %. 85,2. 84,0. 27 427. 18,6. 93,5. Województwa. mln zł. 2 687. 81,7. 7 375. 9 152. %. 92,5. 21 114. 3 942. Powiaty. mln zł. 11 719. 22 320. 20,8. 6 251. 19 142. %. 81,4. 7 544. 7 464. Miasta. %. 17,1. 14,8 17,7. 13 035. 10 441. 946. 1 027. 1 009 1 266. 91,1. 91,2. 7,5. 1 100. 7,9. 1 265. 10,2. 1 741. 8,8. 71,0. 70,9. 29,0. 1 327. 28,0. 1 571. 33,3. 29,1 29,7. Źródło: sprawozdanie z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego za lata 1999–2004, opracowane przez Ministerstwo Finansów, www.inf.gov.pl.. Ta sytuacja spowodowana była wzrostem poziomu dochodów jednostek samorządu terytorialnego i wpłynęła na zwiększenie ich zdolności do realizacji wydatków majątkowych w tym głównie inwestycyjnych (zob. tabela 2). Wydatki inwestycyjne w latach 1999–2003 wykazywały tendencję malejącą. Ich udział w wydatkach ogółem spadł z 18,7% w 1999 r. do 15,2 w 2003 r. Sytuacja odmieniła się dopiero w 2004 r., kiedy to ich udział wzrósł do 16,2%. Największy udział w wydatkach ogółem jednostek samorządu terytorialnego mają gminy, których udział stanowi około 45%. Jak wynika z danych zawartych w tabelach 2 i 3, najważniejszym kierunkiem wydatków bieżących gmin jest.

(4) Alicja Kasperowicz-Stępień. 102. finansowanie zadań z dziedziny oświaty i wychowania. Zadania te związane są z zakładaniem i prowadzeniem publicznych przedszkoli, utrzymaniem szkół podstawowych i gimnazjalnych6. Wydatki na oświatę i wychowanie stanowią ponad 40% ogółu wydatków gmin. Tabela 2. Wydatki inwestycyjne jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999–2004 Wyszczególnienie 1999. 2000 2001. 2002 2003. 2004. JST ogółem. mln zł. mln zł. 17,4. 15,9. 12 307. 18,7. 13 783. 16,7. 13 209 13 263. 12 306 14 834. Gminy. %. 15,2 16,2. Miasta. %. mln zł. 7 454. 20,6. 3 722. 7 272. 18,4. 7 392. 18,1. 7 198. 7 363 6 174. 21,9. 3 440. mln zł. 16,1. 945. 17,2. 19,1. 3 847. 15,3. 16,9. 3 580. 12,7. 3 719. 4 496. Powiaty. %. 14,2 14,0. mln zł. 7,5. 1 088. 7,8. 1 246. 10,1. 1 690. 633. 6,5. 1 255. 8,8. 1 006. 8,8. 1 026 1 257. Województwa. %. 1 036 1 318. 1 546. %. 31,4. 28,7 27,8. 28,7. 32,8. 28,8. Źródło: sprawozdanie z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego za lata 1999–2004.. Drugim co do ważności działem budżetowym jest pomoc społeczna, która pochłania około 14% wydatków. Zadania własne z zakresu pomocy społecznej dotyczą m.in.: opracowania i realizacji gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych, udzielania schronienia, zapewnienia posiłku oraz niezbędnego ubrania potrzebującym, przyznawania i wypłacania zasiłków okresowych oraz celowych, kierowania do domu pomocy społecznej i ponoszenia odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w takim domu, utworzenia i utrzymywania ośrodka pomocy społecznej. Z kolei do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy m.in.: przyznawanie i wypłacanie zasiłków stałych, opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne, przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową itd.7 Analizując wydatki inwestycyjne gmin, należy zauważyć, że w latach 1999–2003 ich udział w wydatkach ogółem budżetu gminy stopniowo się zmniejszał – z 21,9% w 1999 r. do 16,9% w 2003 r. Sytuacja się odmieniła dopiero w 2004 r., kiedy to ich udział wzrósł do poziomu 18,1%. Działalność inwestycyjna gminy w dużych miastach dotyczyła głównie inwestycji zawiązanych z transportem (budowa dróg. 6   Zob. ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Dz.U. z 1991 r., nr 95, poz. 425, z późn. zm..   Szerzej zob. ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Dz.U. z 2004 r., nr 64, poz. 593, art. 17 i 18. 7.

(5) Zakres samodzielności wydatkowej…. 103. a także zakup taboru komunikacji miejskiej), zaś w mniejszych miejscowościach – inwestycji w gospodarkę komunalną (wodociągi, kanalizacja, oczyszczalnia ścieków, utylizacja odpadów stałych, centralne ogrzewanie, oświetlanie ulic itp.). Warto zwrócić uwagę na ewolucję struktury wydatków inwestycyjnych gmin w ostatnich kilkunastu latach. W pierwszym okresie transformacji dominowały inwestycje związane z budową wodociągów, które stopniowo zastępowano projektami związanymi z rozbudową kanalizacji i utylizacją odpadów. Cały czas systematycznie rosły wydatki związane z rozbudową infrastruktury transportowej. Warto zauważyć, że inwestycje drogowe systematycznie wzrastały w ostatnich latach, pomimo obniżania się łącznego wolumenu inwestycji samorządowych. Taka zmiana struktury wydatków ma silne uzasadnienie w wyrażanych od wielu lat opiniach inwestorów zagranicznych wymieniających stan infrastruktury transportowej jako jedną z głównych barier inwestowania w Polsce. Tak więc wzrost środków przeznaczonych na drogi może być ważnym elementem lokalnej polityki gospodarczej. Tabela 3. Wydatki gmin według działów a w latach 1999–2004 (w mln zł) Wyszczególnienie. Oświata i wychowanie. Gospodarka komunalna i ochrona środowiska. 1999. 2000. 2001. 12989,6 15040,2 14185,8 5449,0. 5642,4. 3331,9. 4353,6. 4657,8. 2272,2. 4226,9. Administracja publiczna. 3971,2. Transport i łączność. 1975,1. Pomoc społeczna. Pozostałe Ogółem. 3413,9. 5036,1. 3745,4 5157,0. 2002. 14742,6. 2003. 2004. 14780,8 17469,8. 3402,3. 3231,5. 3428,6. 4584,7. 4745,4. 2184,7. 2871,5. 4814,2. 4117,9. 4322,7. 4026,6. 8047,7. 8321,5. 7787,0. 3945,1. 5616,7. 6809,8. 32834,9 36210,8 38568,0 39548,4 36595,3 40941,8. W 2001 r. nastąpiła zmiana klasyfikacji budżetowej jednostek samorządu terytorialnego. Dział gospodarka komunalna zmienił nazwę na gospodarka komunalna i ochrona środowiska; dział administracja państwowa i samorządowa – administracja publiczna, dział transport – transport i łączność, dział bezpieczeństwo publiczne – bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa, dział rolnictwo – rolnictwo i łowiectwo, dział kultura i sztuka – kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, a od 2004 r. w wyniku kolejnej zmiany klasyfikacji dział opieka społeczna nosi nazwę pomocy społecznej. a. Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego za lata 1999–2004.. Komentarza wymaga stosunkowo małe znaczenie gospodarki komunalnej w wydatkach bieżących. Należy zauważyć, że znaczna część tych wydatków finansowana jest przez opłaty użytkowników (np. bilety autobusowe, opłaty za odprowadzane ścieki itp.), które zazwyczaj nie są odzwierciedlane w dochodach.

(6) Alicja Kasperowicz-Stępień. 104. ani w wydatkach budżetu gminy. W zależności od formy organizacyjno-prawnej wykonywania tych zadań są one zbierane przez zakłady budżetowe lub przez posiadające odrębną osobowość prawną spółki komunalne. W związku z tym w wydatkach budżetowych znajdują odzwierciedlenie tylko dotacje na bieżące wykonywanie usług udzielane ich bezpośrednim wykonawcom. Udzielanie dotacji wynika bądź z ustalania odpłatności na poziomie poniżej kosztów ich wytwarzania, bądź z istnienia usług, które nie wiążą się z opłatami wnoszonymi przez użytkowników (np. utrzymanie terenów zielonych albo oświetlenie ulic). Spółki komunalne mają możliwość samodzielnego gromadzenia środków na rozwój, a także samodzielnego występowania o kredyty bankowe. W przypadku zakładów budżetowych (a tym bardziej jednostek budżetowych), które nie dokonują odpisów amortyzacyjnych, całość środków przeznaczanych na inwestycje pochodzi z budżetu jednostki samorządowej. Większy udział wydatków bieżących i inwestycyjnych przeznaczonych na gospodarkę komunalną zauważalny jest w małych miejscowościach, aniżeli w dużych miastach. W małych miejscowościach bowiem spółki komunalne tworzone są rzadziej, dominuje forma zakładów budżetowych, a opłaty za usługi częściej są ustalane na poziomie nie pokrywającym kosztów wytwarzania8. Tabela 4. Struktura wydatków gmin według działów w latach 1999–2004 (w %) Wyszczególnienie. Oświata i wychowanie. Gospodarka komunalna i ochrona środowiska. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 16,6. 15,6. 8,6. 8,6. 8,8. 8,4. 39,6. 41,5. 36,8. 37,3. 40,4. Administracja publiczna. 12,1. 12,0. 12,1. 12,2. 12,5. Transport i łączność. 6,0. 6,3. 11,0. 10,0. 6,0. 100. 100. Pomoc społeczna Pozostałe. Ogółem. 10,4. 16,3 100. 10,3 14,3 100. 10,7. 20,8. 10,9 21,0. 42,8 11,6. 11,0. 13,8. 21,3. 16,4. 100. 7,0. 100. Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego za lata 1999–2004.. W strukturze wydatków bieżących powiatów oraz miast na prawach powiatu9, zdecydowanie dominuje oświata oraz pomoc społeczna (zob. tabele 4–7). Zadania z zakresu oświaty w budżetach powiatu oraz miast na prawach powiatu pochłaniają odpowiednio około 36% i 34% wydatków budżetowych, natomiast zadania   P. Swaniewicz, Finanse lokalne teoria i praktyka, Municipum, Warszawa 2004, s. 198.. 8.   Miasta na prawach powiatu realizują zadania o charakterze gminnym i powiatowym.. 9.

(7) Zakres samodzielności wydatkowej…. 105. z zakresu pomocy społecznej odpowiednio około 16% i 12%. Do zadań powiatu z zakresu oświaty należy m.in. zakładanie i prowadzenie szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół ponadgimnazjalnych oraz szkół sportowych10. W dziedzinie pomocy społecznej do zadań własnych powiatu należy m.in. opracowanie i realizacja powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych, prowadzenie specjalistycznego poradnictwa, organizowanie opieki w rodzinach zastępczych, prowadzenie oraz rozwój infrastruktury domów pomocy społecznej o zasięgu ponadgminnym itd. Zadania zlecone z zakresu administracji rządowej dotyczą udzielania pomocy uchodźcom, prowadzenia ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, realizacji zadań wynikających z rządowych programów pomocy społecznej11. Tabela 5. Wydatki powiatów według działów w latach 1999–2004 (w mln zł) Wyszczególnienie. Oświata i wychowanie. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 4 190,8. 4 918,6. 4 309,9. 4 112,5. 4 187,4. 4 504,7. 1 804,6. 2 501,7. 2 278,5. 23 15,7. 663,3. 741,2. Pomoc społeczna. 1 447,6. 1 915,3. 2 260,8. 2 297,1. 2 042,8. Pozostałe. 1 464,0. 1 857,2. 4 107,5. 2 951,8. 3 648,3. Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa Administracja publiczna Ogółem. 877,9. 9 784,9. 1 471,7. 1 336,0. 2 250,7. 1 404,7 3 023,9. 1 350,1. 1 507,7. 12 664,5 14 292,7 13 107,5 11 449,7 12 444,7. Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego za lata 1999–2004.. W 2003 r. drastycznie spadła wielkość środków z budżetów powiatowych przekazywanych na bezpieczeństwo. Miało to związek ze zmianą sposobu finansowania policji, który ponownie oparto na środkach wypłacanych bezpośrednio z budżetu państwa. Tabela 6. Struktura wydatków powiatów według działów w latach 1999–2004 (w %) Wyszczególnienie. Oświata i wychowanie. Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa. Pomoc społeczna. 1999. 2000. 18,4. 16,2. 42,8. 14,8. 38,8. 15,1. 2001 30,2 15,9. 15,8. 2002 31,4 17,7. 17,2.   Szerzej zob. ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty art. 5 i 5a.. 10 11.   Szerzej zob. ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej art. 19 i 20.. 2003 36,6 5,8. 20,1. 2004 36,2 6,0. 16,4.

(8) Alicja Kasperowicz-Stępień. 106. cd. tabeli 6. Wyszczególnienie. Administracja publiczna. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 15,0. 18,3. 28,8. 23,0. 25,7. 29,3. 9,0. Pozostałe Ogółem. 100. 11,6 100. 9,3. 100. 10,7 100. 11,8. 12,1. 100. 100. Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego za lata 1999–2004.. Tabela 7. Wydatki miast na prawach powiatu według działów w latach 1999–2004 w mln zł Wyszczególnienie. Oświata i wychowanie. Gospodarka komunalna i ochrona środowiska Pomoc społeczna. Transport i łączność. 1999. Pozostałe. 2001. 2002. 2003. 2004. 7 544,5. 8 688,2. 7 417,2. 7 757,9. 8 928,3. 10 960,6. 2 846,3. 3 032,1. 1 584,8. 1 412,6. 1 480,5. 1 782,3. 1 962,1. 1 746,0. Bezpieczeństwo publiczne i ochrona 1 646,2 przeciwpożarowa 4 216,4. Ogółem. 2000. 2 004,4. 2 414,9. 3 522,0. 2 907,0. 3 980,5. 3 110,9. 4 744,0. 3 447,9. 4 020,3. 1 872,8. 2 117,5. 2 198,0. 766,7. 851,2. 5 072,0. 7 588,0. 7 725,5. 8 829,2. 9 083,5. 5 438,8. 19 961,5 23 084,4 25 136,5 26 185,4 28 196,6 32 136,7. Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego za lata 1999–2004.. Wydatki inwestycyjne powiatu w ciągu całego okresu badawczego miały tendencję wzrostową. O ile w 1999 r. ich udział w wydatkach ogółem budżetu powiatu stanowił 6,5%, to już w 2004 r. – 10,1% (tabela 2). W pierwszych latach funkcjonowania powiatu najważniejszą pozycją wydatków inwestycyjnych była służba zdrowia, ale już od 2001 r. większość stanowiły wydatki na budowę i remonty kapitalne dróg powiatowych12. Tabela 8. Struktura wydatków miast na prawach powiatu według działów w latach 1999–2004 (w %) Wyszczególnienie. Oświata i wychowanie. Gospodarka komunalna i ochrona środowiska.   P. Swaniewicz, op. cit., s. 199–203.. 12. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 14,3. 13,1. 6,3. 5,4. 5,3. 5,5. 37,8. 37,6. 29,5. 29,6. 31,7. 34,2.

(9) Zakres samodzielności wydatkowej… cd. tabeli 8. Wyszczególnienie. Pomoc społeczna. 107. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 8,7. 8,7. 14,0. 15,2. 16,8. 17,0. 8,2. 8,1. 8,4. 8,4. 2,7. 2,6. 21,2. 22,1. 30,2. 29,5. 31,3. 28,2. 9,8. Transport i łączność. Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa Pozostałe. Ogółem. 100. 10,4. 100. 11,6. 100. 11,9. 100. 12,2. 100. 12,5. 100. Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego za lata 1999–2004.. W wydatkach bieżących budżetów województw dominującą rolę odgrywa transport, w tym w szczególności regionalne przewozy kolejowe. Co więcej, z roku na rok sektor ten pochłania coraz większą część środków budżetowych (tabele 9–10). Istotną pozycję wydatków stanowi także kultura. Jeśli chodzi o wydatki inwestycyjne, to ich udział w latach 1999–2004 w wydatkach budżetowych województw wykazywał tendencję spadkową, z wyjątkiem 2003 r. (tabela 2). O ile w 1999 r. wydatki inwestycyjne stanowiły 31,4% ogółu wydatków budżetowych województwa, to w 2004 r. tylko 28,2%. W województwach, podobnie jak i w powiatach, początkowo dominowała ochrona zdrowia, potem jednak wyprzedzona została przez transport i rolnictwo13. Tabela 9. Wydatki województw według działów w latach 1999–2004 w mln zł Wyszczególnienie. Transport i łączność. 1999. 679,5. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 779,9. 1835,7. 1696,8. 1750,5. 2081,3. 545,6. 709,4. 474,1. 501,8. 520,7. 499,4. 571,5. 625,2. 672,5. 663,0. 765,6. Oświata i wychowanie. 460,3. 473,5. 439,0. 433,2. 439,6. 484,6. Ogółem. 3264,6. 3787,1. Rolnictwo i łowiectwo. 536,6. 504,7. Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego. Ochrona zdrowia. Pozostałe. 514,8. 574,0. 911,9. 441,8. 694,9. 4737,0. 464,6. 599,2. 4340,4. 587,8. 770,0. 4712,7. 620,7. 1390,7. 5863,6. Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego za lata 1999–2004..   L. Patrzałek, Finanse samorządu terytorialnego, Wydawnictwo AE we Wrocławiu, Wrocław 2004, s. 135. 13.

(10) Alicja Kasperowicz-Stępień. 108. Tabela 10. Struktura wydatków województw według działów w latach 1999–2004 (w %) Wyszczególnienie. Transport i łączność. Rolnictwo i łowiectwo Ochrona zdrowia. 1999. 2000. 16,4. 13,3. 20,8 15,8. 20,6. 2001 38,8. 2003. 2004 10,6. 39,1. 37,1. 14,4. 15,0. 10,9. 10,7. 12,5. 13,8. 14,5. 14,1. 9,3. 10,0. 100. 100. Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego. 15,3. 15,1. Oświata i wychowanie Pozostałe. 14,1. 12,5. Ogółem. 17,6 100. 100. 24,1. 9,3. 2002. 13,8. 14,8. 10,6. 9,3. 16,4 100. 35,5 8,9. 13,1 8,3. 23,6 100. Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego za lata 1999–2004.. 3. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w zakresie wydatkowania środków publicznych Samorząd terytorialny jest integralną częścią składową sektora publicznego. Został powołany przez państwo w celu samodzielnej realizacji jego zadań. Ponieważ samorząd wykonuje zadania państwowe, jego działalność znajduje się pod nadzorem państwa, a więc jego samodzielność nie ma charakteru nieograniczonego. Samorząd terytorialny powinien być wyrazicielem woli społeczności lokalnej, jej interesów i potrzeb oraz ich skutecznym realizatorem. Współtworzy on ogólny system administracji publicznej w państwie, wykonując istotny zakres zadań zleconych przez administrację rządową. Tak więc samorząd jest władzą państwową, działającą w interesie publicznym określonym ramami wspólnoty lokalnej14. Jednym z zasadniczych elementów wyznaczających sytuację ustrojową samorządu jest przekazywany mu zakres zadań. U podstaw tradycyjnej konstrukcji zadań samorządu terytorialnego leży teoria o własnym i poruczonym zakresie działania gminy. W wyniku tej teorii ukształtowała się koncepcja o dualistycznym charakterze zadań gminy, tzn. ich podziale na własne zadania i zlecone, przy czym te drugie traktowano jako element „zniewolenia” gminy przez państwo. Jednakże doktryna europejska przełomu XIX i XX w. obaliła te poglądy i dowiodła, że z punktu widzenia porządku prawnego zadania samorządu terytorialnego mają 14   Zob. szerzej U. Pańko, Samorząd terytorialny z perspektyw pięciu lat, „Samorząd Terytorialny” 1995, nr 5, s. 5. cyt za: B. Guziejewska, Procesy kształtowania się samodzielności finansowej a problem zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego, Acta Universitatis Lodziensis, 2002, nr 161, s. 82..

(11) Zakres samodzielności wydatkowej…. 109. zawsze charakter zadań państwowych15. Ponadto na uwagę zasługuje fakt, że zadania własne gminy nie wypływają z natury gminy, lecz z woli państwowej władzy ustawodawczej. Przeprowadzenie podziału zadań publicznych pomiędzy jednostki samorządu terytorialnego i terenową administrację rządową sprawia, że każda sprawa i zadanie publiczne mieści w sobie moment podwójnego zainteresowania – ze strony całości reprezentowanej przez państwo i ze strony miejscowej grupy społeczeństwa16. Tak więc niezależność finansową samorządu terytorialnego należy rozpatrywać jako zerwanie z zasadą jednolitego funduszu, zarządzanego z jednego ośrodka dyspozycyjnego. Jednak wspomniana odrębność finansowa samorządu terytorialnego jest zawsze względna. Wspólnota samorządowa stanowi wyodrębnioną w strukturze państwowej organizację, z własną oddzieloną od państwa osobowością prawną. Pojęcie osobowości prawnej oznacza zdolność stawania się podmiotem praw i obowiązków. Nadanie samorządom osobowości prawnej daje im możliwość występowania jako odrębnego od państwa (Skarbu Państwa) podmiotu w obrocie prawnym17. Jest to podmiotowość zarówno cywilno-prawna, jak i publiczno-prawna. Pierwsza z nich realizowana jest w sferze praw majątkowych, w zakresie mienia komunalnego, druga zaś w zakresie działania jednostki, do której należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone dla innych podmiotów. Upodmiotowienie gmin, powiatów i województw wynika również z prawa do ustanawiania własnego budżetu, na podstawie którego mogą one prowadzić samodzielnie swoją gospodarkę finansową18. Zdaniem Z. Leońskiego „o samodzielnym charakterze decydują w znacznej mierze zabezpieczenia materialne samorządu w zakresie realizacji jego zadań oraz samodzielność gospodarki finansowej19. Własne i wydajne źródła dochodów świadczą o samodzielności samorządu. Zabezpieczenie samodzielności finansowej polega nie tylko na dochodach własnych, ale też na samodzielnym kształtowaniu wydatków”.. 15   Z. Niewiadomski, Polski samorząd terytorialny w świetle standardów europejskich, „Samorząd Terytorialny” 1992, nr 11, s. 26; cyt. za: B. Guziejewska, op. cit., s. 82.. 16   Administracyjno-prawne zadania i kompetencje gmin, red. M. Stahl, Wydawnictwo Samorządowe Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 1994, s. 10. cyt. za: B. Guziejewska, op. cit., s. 83.. 17   Por. M. Mokrzyc, Z. Ofiarski, Praktyczny komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Wyższa Szkoła Administracji Publicznej w Szczecinie, Szczecin 1999, s. 40. cyt. za: L. Jędrzejewski, Decentralizacja państwa a polityka gmin, powiatów i województw, Zeszyty Naukowe SGH, nr 29, Warszawa 2003, s. 15..   L. Jędrzejewski, op. cit., s. 16.. 18.   Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 50, cyt za: L. Jędrzejewski, op. cit., s. 16. 19.

(12) 110. Alicja Kasperowicz-Stępień. Pojęcie samodzielności wydatkowej jest definiowane w różny sposób. S. Kańdula przez samodzielność wydatkową gmin rozumie „prawo do decydowania przez władze gminne o rodzaju wykonywanych zadań i sposobie ich realizowania oraz o zakresie i rodzajach wydatków, które mogą być przez gminę ponoszone w związku z realizacją tych zadań”. Autor uważa, że samodzielność wydatkowa gminy występuje wtedy, gdy w ramach posiadanych dochodów gminy mogą swobodnie planować wydatki20. Zdaniem E. Markowskiej-Bzduch „samodzielność wydatkowa to swoboda decyzji w zakresie sposobu i rodzajów wydatków” 21. Z kolei I. Bischoff oraz A. Bohnet samodzielność wydatkową rozumieją jako rozmiar zadań, o których konieczności, sposobie oraz zakresie realizacji, decyduje samorząd terytorialny22. B. Guziejewska zaś uważa, że samodzielność wydatkową należy rozważać w aspekcie uprawnień i obowiązków jednostek samorządu terytorialnego odnoszących się do dokonywania wydatków z zasobów budżetowych danej jednostki oraz prowadzenia własnej gospodarki finansowej na podstawie własnego budżetu23. Z powyższych definicji można wnioskować, że samodzielność wydatkowa jednostek samorządu terytorialnego jest to prawo jednostek do decydowania o rodzajach zadań realizowanych przez samorząd oraz o sposobie, zakresie i wielkości ponoszonych wydatków w celu sfinansowania tych zadań. Prawo samorządu do samodzielnego podejmowania decyzji odnośnie do przeznaczenia środków finansowych pozyskiwanych w formie dochodów własnych wynika z art. 165 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Wprawdzie Konstytucja nie reguluje bezpośrednio kwestii samodzielności wydatkowej samorządu terytorialnego, jednakże reguluje zakres i sposób wykonywania zadań publicznych, stanowiąc, że samorząd wykonuje zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty, dzieląc je na zadania własne i zlecone przez ustawy, o ile wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa (art. 166 Konstytucji). Ustawa zasadnicza przyjmuje przy tym domniemanie kompetencyjne samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych (art. 163 Konstytucji). Konstytucja zastrzega także wyłączność ustawy dla określania sposobu wydatkowania publicznych 20   S. Kańdula, Ograniczenie samodzielności wydatkowej samorządu gminnego w Polsce [w:] Finanse, bankowość i ubezpieczenia, red. K. Jajuga, M. Łyszczak, t. 1, Akademia Ekonomiczna im. Oskara Langego we Wrocławiu, Wrocław 2001, s. 123.. 21   E. Markowska-Bzduch, Gospodarka finansowa gmin w latach 1991–2000 a ich samodzielność [w:] Prawne i finansowe aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, t. 2, red. S. Dolata, Uniwersytet Opolski, Opole 2000, s. 176.. 22   I. Bischoff, A. Bohnet, Municipal Authonomy in Federalist States, Acta Universitatis Lodziensis, nr 163, cz. II, 2003, s. 151..   B. Guziejewska, Kontrowersje w ocenie finansowej samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2005, nr 7–8, s. 64. 23.

(13) Zakres samodzielności wydatkowej…. 111. (a zatem i tych, które pozostają w gestii samorządu) środków finansowych (art. 216 ust. 1 Konstytucji RP). Oznacza to w konsekwencji ustanowienie formalnych gwarancji samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w zakresie dokonywania wydatków, jak również wyznaczania granic dopuszczalnej ingerencji w tę samodzielność24. Próby wyznaczania granic dopuszczalnej ingerencji ustawodawcy przeprowadzane są na gruncie doktryny, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów25. Tak więc granice samodzielności wydatkowej jednostek samorządu terytorialnego wyznaczane są zarówno przez regulacje ustawowe, jak i przez zakres nałożonych na samorządy zadań. Samodzielność prowadzenia gospodarki finansowej to niezbywalna cecha budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Gwarantuje ona odrębność tej jednostki jako podmiotu publicznego i oznacza prawo do samodzielnego działania „w granicach ustaw”. Jest to zatem aspekt samodzielności faktycznej dotyczącej zarządzania, gdzie można by domniemywać, że jednostkom samorządu terytorialnego wolno jest robić to, czego nie zabraniają ustawy. W prawie publicznym to rozwiązanie musi być jednak podejmowane z wieloma ograniczeniami. Problematyką tą wielokrotnie zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny, stojąc na stanowisku, że ograniczenia te wynikają z przepisów prawa budżetowego, czy aktualnie ustawy o finansach publicznych, ale mogą być także zawarte w przepisach innych ustaw z tym, że muszą to być ograniczenia wyraźnie sformułowane i nie mogą być wyprowadzone w drodze wnioskowania. Jednostka samorządu terytorialnego na swoim terenie jest suwerenna, a jej uprawnienia w tym zakresie mogą być ograniczane tylko przepisami ustaw26. Jednakże zasada samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej nie może oznaczać dowolności w pobieraniu dochodów i dysponowaniu nimi. Przeciwnie – w ramach gospodarki finansowej – organom jednostek samorządu terytorialnego wolno tylko to, na co pozwalają im ustawy. Podzielić należy także pogląd, że do działalności organów samorządu terytorialnego w sferze zobowiązań publicznych. 24   E. Kornberger-Sokołowska, Decentralizacja finansów publicznych a samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego, Liber, Warszawa 2001, s. 123..   Por. T. Dębowska-Romanowska, Konstytucyjna charakterystyka finansów publicznych i prawa finansowego [w:] Prawo finansowe, red. W. Wójtowicz, C.H. Beck, Warszawa 1997, s. 36; A. Agopszowicz, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 października 1995 r., sygn. akt K/95, „Samorząd Terytorialny” 1996, nr 7–8; A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym, Komentarz, Warszawa 1997, s. 63–65; cyt. za: E. Kornberger-Sokołowska, Decentralizacja finansów publicznych…, s. 124. 25.   Ppor. wyrok NSA z dnia 15 marca 1995 r., SA/ Lu 2302/94, „Samorząd Terytorialny” 1996, nr 5, s. 69. 26.

(14) Alicja Kasperowicz-Stępień. 112. nie stosuje się zasady „co nie jest zakazane, jest dozwolone”, lecz regułę „dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje”27. Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego przejawia się zatem w uprawnieniu ich organów do ustalania hierarchii potrzeb i wyboru form finansowania, przy uwzględnieniu konieczności realizacji zadań i wydatków obligatoryjnych. O samodzielności świadczy także prawo decydowania o podziale środków finansowych na zadania bieżące i inwestycyjne. Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą również samodzielnie decydować o przyznaniu dotacji z budżetu oraz o wyborze podmiotu dotowanego. Mogą także udzielać pożyczek z budżetu lub udzielać poręczeń i gwarancji. Ponadto mają prawo wyboru formy i sposobu wydatkowania środków. Jednostka samorządu terytorialnego może finansować określone zadania bezpośrednio z budżetu, poprzez własną jednostkę organizacyjną lub zlecić zadanie do wykonania podmiotowi należącemu do sektora finansów publicznych lub spoza tego sektora. Wydatki te mogą być realizowane ze środków budżetowych, a w przypadku ich braku – z przychodów zwrotnych, o pozyskiwaniu których decydują samodzielne organy jednostek samorządu terytorialnego. Wydatkowanie środków odbywa się w trybach przewidzianych w ustawie o zamówieniach publicznych, jednakże o wyborze określonego trybu decydują samodzielne organy jednostki28. Zakres samodzielności finansowej jednostki samorządu terytorialnego wyznaczają zatem wynikające z ustaw29: – nakazy ponoszenia określonych wydatków oraz zakazy bądź, limity ponoszenia wydatków, – określone zasady udzielania dotacji z budżetów samorządowych, – gwarancje samodzielnego podejmowania decyzji przez organy samorządu terytorialnego w zakresie dokonywania wydatków, – zasady prowadzenia gospodarki budżetowej, w tym także nakazy powiązania określonych dochodów z wydatkami. Samodzielność wydatkową jednostek samorządu terytorialnego należy rozpatrywać w kontekście zadań własnych i zleconych. Do zadań własnych jednostek należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty lokalnej. Zgodnie z postanowieniami Trybunału Konstytucyjnego, samodzielność kształtowania wydatków na zadania własne przez gminę, powinna zawierać się w granicach ustawowych. Organy państwowe mogą ingerować w samodzielność gminy tylko w drodze uprawnień 27   Zob. wyrok NSA z 15 stycznia 1997 r., III SAQ 534/96, „Monitor Podatkowy” 1997, nr 12, poz. 374; oraz J. Glumińska-Pawlic, Wydatki i rozchody budżetowe jednostek samorządu terytorialnego [w:] Finanse samorządowe 2005, red. C. Kosikowski, Dom Wyd. ABC, Warszawa 2005, s. 280–281. 28 29.   Ibidem, s. 282..   E. Kornberger-Sokołowska, op. cit., s. 124..

(15) Zakres samodzielności wydatkowej…. 113. ustawowych. Mogą więc nakładać na gminy obowiązek dokonywania określonych wydatków30. Należy zauważyć, że ograniczeniem samodzielności w zakresie zadań własnych jest wyróżnienie tzw. zadań obligatoryjnych, które mają pierwszeństwo przed innymi zadaniami własnymi. Tak więc bez zapewnienia nieprzerywalnego wykonywania zadań obligatoryjnych jednostka samorządu terytorialnego nie może przejść do kreowania wydatków na inne zadania własne. Niezaplanowanie wydatku na obligatoryjne zadanie lub zaplanowanie w zbyt małej wysokości, może spowodować zakwestionowanie uchwały budżetowej przez Regionalną Izbę Obrachunkową 31. Należy zaznaczyć, że nadanie przez ustawodawcę pewnym kategoriom zadań cech obligatoryjnych stanowi ograniczenie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ponoszenia wydatków na realizację poszczególnych zadań. W wyniku nadania cechy obligatoryjności niektórym zadaniom powstaje konieczność zarezerwowania w budżecie środków finansowych na realizację tych zadań32. Z kolei zadania zlecone jednostka samorządu terytorialnego wykonuje w imieniu i na odpowiedzialność państwa. Są one przekazywane na mocy ustaw (jednostka nie ma możliwości odmowy wykonywania tych zadań) bądź na podstawie porozumienia pomiędzy jednostką a organem administracji państwowej (zakres tych zadań kształtowany jest swobodnie przez obie strony). Zadania te w całości są finansowane ze środków znajdujących się w dyspozycji organów państwowych. Podlegają one rozszerzonemu nadzorowi ze strony administracji państwowej. W badaniu samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego istotne są proporcje pomiędzy wielkością wydatków przeznaczonych na zadania własne oraz na zadania zlecone. Wysoki udział zadań zleconych świadczy o tym, że jednostki samorządu terytorialnego są jakby podwykonawcami zadań publicznych, a duży zakres zadań zleconych na mocy ustaw pozostaje w sprzeczności z ideą samorządu. Tak więc powinno się zmierzać do zakazu przerzucania na jednostkę samorządu terytorialnego jakichkolwiek zadań państwowych, ze względu na interes administracji rządowej lub chęć pozbycia się przez nią zadań kapiało- i pracochłonnych33. Państwo ma możliwość oddziaływania na wydatki, ponoszone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na realizację zadań własnych, w sposób pośredni 30   Wyrok TK z 24 listopada 1998 r., sygn. akt K. 22/98 cyt. za: M. Staręga-Ruśkowska, Orzecznictwo w sprawach gospodarczych. Samodzielność finansowa gmin, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” 1999, nr 6, s. 20..   S. Kańdula, op. cit., s. 124.. 31. 32 33.   E. Kornberger-Sokołowska, op. cit., s. 125..   Ibidem, s. 127..

(16) Alicja Kasperowicz-Stępień. 114. bądź bezpośredni. Oddziaływanie pośrednie przejawia się w regulacjach prawnych dotyczących sfery realnej działalności jednostek samorządu terytorialnego. Na przykład państwo ustala system organizacji działalności oświatowej, kulturalnej, system pomocy społecznej itd., co wywiera wpływ na rodzaj i zakres wydatków jednostek samorządu terytorialnego. Ograniczeniem pośrednim jest również limit wysokości długu jednostek samorządu terytorialnego oraz rocznych wydatków z tytułu jego obsługi, co ma bezpośredni związek z finansowaniem przedsięwzięć rozwojowych. Z kolei ograniczeniem bezpośrednim może być limitowanie wydatków na niektóre zadania. Limity dotyczą m.in. wysokości świadczeń przyznawanych w ramach pomocy społecznej, wysokość dotacji dla zakładów budżetowych itd. Ograniczenia te wynikają z przepisów prawnych, tak więc ich przekroczenie spowoduje złamanie dyscypliny budżetowej34. Ograniczeniem niezależności może być również narzucenie przez ustawodawcę wielkości środków, które muszą być przeznaczone na realizację zadań obligatoryjnych. Dane ograniczenia mogą wynikać ze standardów wykonania tych zadań, bądź ze sposobu finansowania przez dotacje celowe. Standardy ustalane są centralnie i dotyczą zadań samorządów, np. w zakresie oświaty35, opieki społecznej, wypłat dodatków mieszkaniowych, prowadzenia bibliotek publicznych, wynagradzania pracowników urzędów jednostek samorządu terytorialnego36. Omawiane standardy nie ograniczają całkowicie niezależności jednostek samorządu terytorialnego, ponieważ dysponują one pewnym zakresem swobody co do określenia wielkości tych wydatków, stosownie do własnych ocen potrzeb lokalnych. Standardy mogą wynikać również ze sposobu finansowania zadań przez dotacje celowe. Wynika to z zasady, zgodnie z którą dotacje celowe muszą być wydatkowane jedynie na ściśle określone zadanie i rozliczone po jego wykonaniu na podstawie składanego sprawozdania. Oznacza to ograniczenie samodzielności decyzyjnej samorządu i uzależnia jednostki samorządu terytorialnego od rozstrzygnięć dysponentów dotacji. Dodatkowy problem stanowi brak wystarczających środków na zadania zlecone, finansowane z dotacji celowych, a także konieczność dopłacania z własnych środków. Może to być spowodowane brakiem wystarczającej standaryzacji realizacji zadań publicznych, co się wiąże z pewnym stopniem trudności udowodnienia nieadekwatności wysokości środków do potrzeb. Przepisy ustawowe nie wiążą obowiązku wykonywania zadań zleconych z otrzymaniem dotacji i z tego powodu często zadania zlecone dofinansowywane 34.   Ibidem, s. 125..   Standardy w dziedzinie oświaty mogą dotyczyć np. warunków funkcjonowania szkół i placówek oświatowych i wychowawczych, planów nauczania, zasad bezpieczeństwa i higieny, zasad wynagradzania nauczycieli, konieczności udzielania dotacji szkołom niepublicznym. 35.   E. Kornberger-Sokołowska, op. cit., s. 126 .. 36.

(17) Zakres samodzielności wydatkowej…. 115. są ze środków własnych jednostki. Wprawdzie samorządy mogą dochodzić należnych im świadczeń w postępowaniu sądowym, jednakże sądy napotykają te same trudności w dokonaniu obiektywnej oceny, czy środki na realizację zadań zleconych były obliczone prawidłowo i przekazane w sposób umożliwiający terminowe wykonanie zadania37. O większym zakresie swobody w ustalaniu wydatków można mówić w odniesieniu do wydatków inwestycyjnych, gdyż to jednostki samorządu terytorialnego decydują o tym, które inwestycje zostaną rozpoczęte w danym roku. Wybór ten z jednej strony powinien odpowiadać zadaniom wynikającym z ustaw, natomiast z drugiej – jest samodzielnym wyborem jednostki. Duży zakres samodzielności jednostek samorządu terytorialnego związany jest z procesem udzielania dotacji z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Jednostki dysponują swobodą zarówno w kształtowaniu zakresu podmiotowego i przedmiotowego dotowania, jak też wyboru kryteriów ich udzielania. Wyjątkiem są jedynie niektóre dotacje udzielane na podstawie szczególnych przepisów38. Dotacje można podzielić na39: – dotacje dla jednostek organizacyjnych utworzonych i nadzorowanych przez jednostki samorządu terytorialnego (zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze, fundusze celowe), – dotacje dla innych jednostek samorządu terytorialnego na realizowane przez nie zadania na podstawie porozumienia zawieranego w obrębie sektora samorządowego, – dotacje dla jednostek spoza sektora finansów publicznych nie działających w celu osiągnięcia zysku, przeznaczone na realizację celów publicznych związanych z zadaniami danej jednostki samorządu terytorialnego (art. 118 ustawy o finansach publicznych). Należy jednak zaznaczyć, że ustawa o finansach publicznych zawęziła możliwości dotowania zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych. Zakres samodzielności finansowej związany jest także z możliwością prowadzenia przez samorządy działalności gospodarczej. Zgodnie z obowiązującymi przepisami jednostka nie może bezpośrednio podejmować działalności gospodarczej poza sferą użyteczności publicznej. Dopuszcza się jednak możliwość tworzenia spółek prawa handlowego lub przystępowania do nich jedynie na ściśle określonych warunkach: istnienie niezaspokojonych potrzeb wspólnoty samorzą  Ibidem, s. 127.. 37.   Np. na podstawie ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. nr 67, poz. 329 z późn. zm.) dotacja dla niepublicznych placówek oświatowych o uprawnieniach szkół publicznych. 38. 39.   E. Kornberger-Sokołowska, op. cit., s. 133..

(18) Alicja Kasperowicz-Stępień. 116. dowej na szczeblu lokalnym oraz bezrobocie, w znacznym stopniu wpływające na poziom życia wspólnoty40. Podsumowując rozważania na temat samodzielności wydatkowej, należy zauważyć, że ustawy ustrojowe (ustawa o samorządzie gminnym – art. 51, ustawa o samorządzie powiatowym – art. 51, ustawa o samorządzie wojewódzkim – art. 61) zawierają jednakowo brzmiące deklaracje, zgodnie z którymi gmina, powiat i województwo, samodzielnie prowadzą gospodarkę finansową na podstawie własnego budżetu. Ustawy te zawierają liczne przepisy o charakterze kompetencyjnym i proceduralnym, potwierdzających samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, pomimo że równocześnie (łącznie z ustawą o finansach publicznych), zawierają wiele ograniczeń tej samodzielności41. 4. Mierniki samodzielności wydatkowej jednostek samorządu terytorialnego Nie sposób jest mówić o samodzielności wydatkowej jednostek samorządu terytorialnego bez podania sposobu jej pomiaru. Do najczęściej spotykanych mierników samodzielności wydatkowej zaliczyć należy42: – udział wydatków jednostek samorządu terytorialnego w PKB, – udział wydatków jednostek samorządu terytorialnego w wydatkach publicznych, – udział wydatków inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego w wydatkach ogółem jednostek. Wskaźnik udziału wydatków samorządowych w PKB informuje, jaka część PKB jest redystrybowana przez sektor samorządowy. Z kolei udział wydatków sektora samorządowego w wydatkach publicznych obrazuje, jaka część wydatków publicznych jest realizowana przez jednostki samorządu terytorialnego. Tak więc wzrost udziału wydatków samorządowych w PKB oraz w wydatkach publicznych świadczy o postępującej decentralizacji systemu finansów publicznych i zwiększeniu roli samorządu terytorialnego w realizacji zadań publicznych. Istotną rolę w ocenie samodzielności wydatkowej odgrywa udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem jednostek samorządu terytorialnego. Wydatki inwestycyjne są to wydatki, o których poniesieniu decydują same jednostki samorządu terytorialnego. 40 41.   Ibidem, s. 137..   Ibidem, s. 128 ..   M. Jastrzębska, Analiza samodzielności finansowej i sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999–2003, „Finanse Komunalne” 2004, nr 5, s. 35; cyt za: M. Wakuła, Samodzielność finansowa gminy, „Samorząd Terytorialny” 2005, nr 5, s. 35. 42.

(19) Zakres samodzielności wydatkowej…. 117. Jak wynika z wyżej przedstawionych rozważań, istotną rolę w ograniczeniu samodzielności wydatkowej jednostek samorządu terytorialnego odgrywa wzrost udziału w wydatkach ogółem zadań zleconych z zakresu administracji rządowej finansowanych za pomocą dotacji celowych. Dodatkowym więc wskaźnikiem służącym do oceny samodzielności wydatkowej mógłby być udział dotacji celowych, przeznaczonych na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, w budżetowych wydatkach ogółem jednostek samorządu terytorialnego. Wzrost udziału tych dotacji w finansowaniu wydatków jednostek samorządu terytorialnego, świadczyłby o zwiększeniu zakresu zadań wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego na zlecenie administracji rządowej. Na postawie danych przedstawionych w tabelach 1–11, można wyliczyć wyżej zaprezentowane wskaźniki samodzielności wydatkowej jednostek samorządu terytorialnego. Wskaźniki te zostały zaprezentowane w tabeli 12. Tabela 11. PKB, wydatki publiczne oraz dotacje na realizację zadań z zakresu administracji rządowej PKB w mld zł. Wyszczególnienie. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 329,7. 346,6. 369,0. 617. 685,6. 721,6. 65,8. 65,7. 82,7. 772,2. 814. 885,3. 81,0. 91,4. Wydatki sektora finansów publicznych. 273,3. Dotacje na zadania zlecone z zakresu administracji państwowej. 7,8. 8,8. 12,2. 9,8. 6,5. 8,0. 2,3. 2,5. 2,6. 2,9. 2,5. 3,8. 2,8. 3,1. 3,9. 3,1. 1,4. 1,3. 2,7. 2,9. 4,6. 3,1. 1,6. 2,3. 0,01. 0,4. 1,1. 0,6. 1,0. 0,6. Wydatki JST. Dotacje na zadania zlecone z zakresu administracji państwowej dla gmin. Dotacje na zadania zlecone z zakresu administracji państwowej dla powiatów. Dotacje na zadania zlecone z zakresu administracji państwowej dla miast na prawach powiatu. Dotacje na zadania zlecone z zakresu administracji państwowej dla województwa. 293,1. 2004. 83,2. 399,3. Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego za lata 1999–2004.. Jak wynika z wyliczeń przedstawionych w tabeli 12, w latach 1999–2001 nastąpił wzrost udziału wydatków jednostek samorządu terytorialnego w PKB z 10,7 % w 1999 r. do 11,5 % w 2001 r. Jednakże już od 2002 r. poziom tego wskaźnika stopniowo się obniżał. Sytuacja uległa nieznacznej poprawie w 2004 r., kiedy to wskaźnik ten wzrósł do poziomu 10,3%. Tak więc w ostatnich latach zmniejszał się udział samorządu terytorialnego w redystrybucji PKB..

(20) Alicja Kasperowicz-Stępień. 118. Tabela 12. Wskaźniki samodzielności wydatkowej jednostek samorządu terytorialnego (w %) Wyszczególnienie. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. Wydatki JST/wydatki publiczne. 24,1. 25,8. 25,1. 24,0. 22,0. 22,9. Dotacje na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej/wydatki JST ogółem. 11,9. 11,6. 14,8. 11,8. 8,0. 8,8. 6,7. 6,9. 6,8. 7,3. 6,8. 9,3. 28,9. 24,4. 27,3. 23,7. 12,3. 10,5. 13,5. 12,6. 18,3. 11,8. 5,7. 7,2. 0,02. 7,9. 23,4. 14,0. 21,3. 10,7. Wydatki JST/PKB. Wydatki inwestycyjne JST/wydatki ogółem JST. Dotacje na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej dla gmin/wydatki gmin ogółem. Dotacje na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej dla powiatów/wydatki powiatów ogółem. Dotacje na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej dla miast na prawach powiatów/ wydatki miast na prawach powiatów ogółem. Dotacje na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej dla województw/ wydatki województw ogółem. 10,7 18,7. 11,0 17,4. 11,5 16,7. 10,8 16,0. 9,9. 15,2. 10,3 16,2. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z tabeli 1–11.. Należy zauważyć, że podobna sytuacja miała miejsce w przypadku wskaźnika udziału wydatków samorządu terytorialnego w wydatkach publicznych. Od 2001 r. do 2003 r., ten wskaźnik wykazywał tendencję spadkową. O ile w 2000 r. udział wydatków samorządowych w wydatkach publicznych wynosił 25,8%, to już w 2003 r. tylko 22,%. Dopiero w 2004 r., ten wskaźnik nieznacznie wzrósł – do poziomu 22,9%. Poziom tego wskaźnika obrazuje, że w latach 2001–2004 nastąpił spadek udziału samorządu terytorialnego w realizacji zadań publicznych. Analizując wskaźnik udziału wydatków inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego w ich wydatkach budżetowych ogółem, należy zauważyć, że jego poziom zmniejszył się z 18,7% w 1999 r. do 15,2% w 2003. Sytuacja uległa poprawie w 2004 r., kiedy to jednostki samorządu terytorialnego zwiększyły kwotę wydatków na działalność inwestycyjną do poziomu 16,2% wydatków ogółem. Wskaźnik ten świadczy o nieznacznym wzroście w 2004 r. samodzielności wydatkowej jednostek samorządu terytorialnego, bowiem, jak już wcześniej wspomniano, to właśnie jednostki samorządu terytorialnego na swoim terytorium decydują o konieczności i zakresie realizacji inwestycji. Wskaźnik udziału dotacji celowych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej przez jednostki samorządu terytorialnego w wydatkach ogółem, wyka-.

(21) Zakres samodzielności wydatkowej…. 119. zywał tendencję wzrostową w latach 1999–2001 oraz w 2004 r. Należy zauważyć, że udział gmin oraz miast na prawach powiatu w wykonywaniu zadań z zakresu administracji rządowej w sposób znaczący wzrósł w 2004 r. Udział dotacji celowych na wykonanie tych zadań stanowił odpowiednio 9,3% i 7,2% ogółu ich wydatków budżetowych. Rola zaś powiatów i województw w wykonywaniu zadań z zakresu administracji rządowej zmniejszyła się. Na podstawie wyliczonych wskaźników można uznać 2004 r. za przełomowy, jeżeli chodzi o wzrost samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Świadczy o tym wzrost w 2004 r. wskaźników: udziału wydatków jednostek samorządu terytorialnego w PKB, udziału wydatków jednostek samorządu terytorialnego w wydatkach publicznych oraz udziału wydatków inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego w ich wydatkach budżetowych. Niepokojący jest wzrost udziału dotacji celowych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej w wydatkach jednostek samorządu terytorialnego, a szczególnie w wydatkach budżetowych gminy. Taki stan rzeczy świadczy, że jednostki samorządu terytorialnego nadal w znacznym stopniu pozostają podwykonawcami zadań szczebla centralnego. Literatura Administracyjno-prawne zadania i kompetencje gmin, red. M. Stahl, Wyd. Samorządowe Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 1994. Agopszowicz A., Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 października 1995 r., sygn. akt K/95, „Samorząd Terytorialny” 1996, nr 7–8. Agopszowicz A., Gilowska Z., Ustawa o samorządzie terytorialnym, Komentarz, Warszawa 1997. Bischoff I., Bohnet A., Municipal Authonomy in Federalist States, Acta Universitatis Lodziensis, nr 163 cz. II, 2003. Dębowska-Romanowska T., Konstytucyjna charakterystyka finansów publicznych i prawa finansowego [w:] Prawo finansowe, red. W. Wójtowicz, C.H. Beck, Warszawa 1997. Glumińska-Pawlic J., Wydatki i rozchody budżetowe jednostek samorządu terytorialnego, [w:] Finanse samorządowe 2005, red. C. Kosikowski, Dom Wyd. ABC, Warszawa 2005. Guziejewska B., Kontrowersje w ocenie finansowej samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2005, nr 7–8. Guziejewska B., Procesy kształtowania się samodzielności finansowej, a problem zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego, Acta Universitatis Lodziensis, nr 161, 2002. Jastrzębska M., Analiza samodzielności finansowej i sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999–2003, „Finanse Komunalne” 2004, nr 5. Jędrzejewski L., Decentralizacja państwa a polityka gmin, powiatów i województw, Zeszyty Naukowe SGH, nr 29, Warszawa 2003..

(22) 120. Alicja Kasperowicz-Stępień. Kańdula S., Ograniczenie samodzielności wydatkowej samorządu gminnego w Polsce, [w:] Finanse, bankowość i ubezpieczenia, red. K. Jajuga, M. Łyszczak, t. 1, Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu, Wrocław 2001. Kornberger-Sokołowska E., Decentralizacja finansów publicznych a samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego, Liber, Warszawa 2001. Leoński Z., Samorząd terytorialny w RP, C.H. Beck, Warszawa 2001. Markowska-Bzduch E., Gospodarka finansowa gmin w latach 1991–2000 a ich samodzielność [w:] Prawne i finansowe aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, t. 2, red. S. Dolata, Uniwersytet Opolski, Opole 2000. Mokrzyc M., Ofiarski Z., Praktyczny komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Wyższa Szkoła Administracji Publicznej w Szczecinie, Szczecin 1999. Niewiadomski Z., Polski samorząd terytorialny w świetle standardów europejskich, „Samorząd Terytorialny” 1992, nr 11. Pańko U., Samorząd terytorialny z perspektyw pięciu lat, „Samorząd Terytorialny” 1995, nr 5. Patrzałek L., Finanse samorządu terytorialnego, Wydawnictwo AE we Wrocławiu, Wrocław 2004. Swaniewicz P., Finanse lokalne teoria i praktyka, Municipium SA, Warszawa 2004. Ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, Dz.U z 1996 r., nr 67, poz. 329, z późn. zm. Ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, Dz.U. z 1991 r., nr 95, poz. 425, z późn. zm. Ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz.U. z 2004 r., nr 64. poz. 593. Wakuła M., Samodzielność finansowa gminy, „Samorząd Terytorialny” 2005, nr 5. Wyrok NSA z 15 marca 1995 r., SA/ Lu 2302/94, „Samorząd Terytorialny” 1996, nr 5. Wyrok NSA z 15 stycznia 1997 r., III SAQ 534/96, „Monitor Podatkowy” 1997, nr 12, poz. 374. Wyrok TK z 24 listopada 1998 r., sygn. akt K. 22/98. The Scope of Expenditure Independence of Local Government Units in Poland, 1999–2004 The decentralisation reforms of the 1990s led to a broad range of tasks being handed over to local governments. In this article, the author presents the role of various local government units in spending public money. Special attention is paid to the issue of the financial independence of municipalities, districts and regions in regard to spending public money. The author presents the expenditure independence of the above-mentioned local government units both in the case of performance of own tasks and tasks that have been delegated by central government..

(23)

Cytaty

Powiązane dokumenty

Konferencję naukowo-szkoleniową poprzedzi VIII Międzynarodowy Przegląd Umiejętności Arty- stycznych Amatorskich Zespołów Seniorów i Osób Niepełnosprawnych PUMA 2017,

Jednak w związku z tym, że jest to zbiorowisko leśne i większość roślin rozwija się pod koronami drzew, wskaźnik świetlny połowy gatunków odpowiadał warunkom półcienia,

Badane herbaty odznaczały się zróżnicowaną zawartością związków polife- nolowych, przy czym najwyższe stężenia tych związków stwierdzono w naparach z liści herbaty China

To conclude, although the presented results for modelling of the content of four compounds in rapeseed meal from NIRS are preliminary, they show that

W przypadku zastawu rejestrowego zastosowano nieco odmienne uregulowanie. Otóż odmienność owa polegała jedynie na tym, iż w przypadku, gdy dłużnik nie uiścił

Simulation results obtained using an AIMSUN (Bar- celo, Casas, and Ferrer 1999) model of the traffic network of Chania, Greece, an urban traffic network containing many varieties

W administracji publicznej powinno się zatem podążać za sprawdzonymi w biznesie rozwiązaniami w komunikowaniu się z klientami i w swojej strategii uwzględniać także

Generalnie morfologia kryszta³ów greigitu jest podobna do tej w magnetytowych kryszta³ach (Pósfai & Dunin-Borkowski, 2006), choæ mo¿e ona (tak¿e krystalograficzne