Aparat biurokratyczny orzecznictwa
karno-administracyjnego Polski
Ludowej
Komunizm: system – ludzie – dokumentacja 2, 157-187
2 (2013)
Marcin Łysko
Uniwersytet w Białymstoku
Aparat biurokratyczny orzecznictwa
karno-administracyjnego Polski Ludowej
Socjalistyczne przemiany w prawie Polski Ludowej przełomu lat 40. i 50. nie pozostały bez wpływu na orzecznictwo w sprawach o wykroczenia, które funkcjonowało w oparciu o rozporządzenie Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu karno-administracyjnem1. Rozporządzenie przekazywało do kompetencji
organów administracji orzekanie w sprawach o wykroczenia zagro-żone karą nie wyższą niż grzywna do 3000 zł i 3 miesiące aresztu. Prawo karania za wykroczenia przysługiwało staroście jako tere-nowemu organowi administracji ogólnej, lecz w praktyce orzecz-nictwo spoczywało w rękach referentów karno-administracyjnych, którzy powierzoną im funkcję sprawowali jednoosobowo w imieniu starosty powiatowego2. Orzeczenie skazujące wydane przez władze
administracyjne stawało się prawomocne i podlegało wykonaniu, o ile ukarany w ciągu 7 dni od daty jego ogłoszenia lub doręczenia mu, nie wystąpił do organu administracyjnego – który je wydał – z żądaniem skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego. Rozwiązanie to służyło podkreśleniu zastępczego charakter orzecznictwa karno-administracyjnego wobec wymiaru sprawie-dliwości w sprawach karnych3.
Zapoczątkowany likwidacją odchylenia prawicowo-nacjonalis-tycznego w szeregach partii komunistycznej proces przyśpieszone-go wprowadzania rozwiązań radzieckich legł u podstaw gruntow-nej reformy administracji terenowej. Powołane do życia w
1 Dz. U. 1928, Nr 38, poz. 365.
2 T. Grzegorczyk, O systemie organów orzekających w sprawach o wykroczenia de lege lata i de lege ferenda, [w:] T. Bojarski, M. Mozgawa, J. Szumski (red.), Roz-wój polskiego prawa wykroczeń, Lublin 1996, s. 133-134.
3 W. F. Dąbrowski, Zagadnienia ogólne orzecznictwa karno-administracyjnego,
niu 1950 r. rady narodowe4 funkcjonowały na poszczególnych
szczeblach podziału terytorialnego kraju począwszy od gminy (od 1954 r. gromady), a skończywszy na województwie. Rady narodo-we przejęły zadania dotychczasowych organów terenonarodo-wej admini-stracji ogólnej, w tym także orzecznictwo karno–administracyjne z rąk starostów i zarządów miejskich. Organem bezpośrednio roz-poznającym sprawy o wykroczenia w I instancji stało się prezy-dium rady narodowej. Zwierzchni nadzór nad orzecznictwem kar-no-administracyjnym sprawował Prezes Rady Ministrów, w które-go imieniu zadania te wykonywało Biuro Społeczno– Administracyjne Zespołu II Prezydium Rady Ministrów5.
Przekazanie rozstrzygania spraw o wykroczenia prezydiom rad narodowych miało charakter czysto formalny, gdyż w praktyce orzecznictwo w dalszym ciągu wykonywali jednoosobowo referenci karno – administracyjni6. Wobec utrzymania w mocy
przedwojen-nego modelu postępowania karno-administracyjprzedwojen-nego reforma ad-ministracji terenowej z marca 1950 r., nie wpłynęła na zmianę trybu orzecznictwa w sprawach karno-administracyjnych7.
Jedno-osobowe rozstrzyganie spraw o wykroczenia przez czynnik urzęd-niczy oceniano bardzo krytycznie twierdząc, iż „odziedziczona z okresu międzywojennego procedura karno-administracyjna nie odpowiada zreformowanej państwowości opartej na nowych zasa-dach polityczno–ustrojowych”8. Stąd wymierzający kary za
wykro-czenia aparat prezydiów rad narodowych określono jako „zbiuro-kratyzowany”, przy czym uwaga ta odnosiła się zarówno do przed-wojennych jak i „nowych urzędników”. Referentom karno-administracyjnym przypisywano tendencje do „sabotowania prze-pisów nowych ustaw i szkodnictwa przez nieklasowo niesprawie-dliwe wymierzanie i egzekwowanie kar”. Źródłem takiej postawy
4 Ustawa z 20 dnia marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy pań-stwowej, Dz. U. Nr 14, poz. 130. Ustawa weszła w życie z dniem 13 kwietnia 1950
r.
5 Uzasadnienie do projektu dekretu z 1951 r. o orzecznictwie
karno-administracyjnym, Archiwum Akt Nowych w Warszawie (dalej: AAN), Ministerstwo Sprawiedliwości (dalej: MS), sygn. 1969, s. 173.
6 Wyjątkiem były sprawy o tzw. chuligaństwo, które począwszy od 1946 roku
podlegały kompetencji Komisji Specjalnej do Walki z Nadużyciami i Szkodnictwem Gospodarczym, chociaż w praktyce Komisja Specjalna orzekała w najpoważniej-szych sprawach o wykroczenia chuligańskie, popełnionych z reguły przez spraw-ców znajdujących się w stanie nietrzeźwym. W pozostałych sprawach o wykrocze-nia chuligańskie terenowe delegatury Komisji Specjalnej sprawowały swoisty nad-zór i kontrolę nad orzecznictwem referatów karno-administracyjnych organów administracji ogólnej, P. Fiedorczyk, Komisja Specjalna do Walki z Nadużyciami i
Szkodnictwem Gospodarczym, Białystok 2002, s. 152–154.
7 J. Jakubowska-Hara, Grzywna w prawie wykroczeń, Warszawa 2004, s. 35-36. 8 Z perspektywy 35 lat, „Zagadnienia Wykroczeń” 1987, nr 2, s. 12.
aparatu karno-administracyjnego miał być brak dostatecznej kon-troli ze strony czynnika społecznego i kierownictwa politycznego, co wpływało negatywnie na „realizację zamierzeń Partii i władz państwowych w ważnych zagadnieniach”9.
Reforma administracji terenowej z marca 1950 r. przesądziła kwestię wprowadzenia socjalistycznego modelu orzecznictwa kar-no-administracyjnego opartego na założeniu kolegialnego rozpa-trywania spraw o wykroczenia przez czynnik społeczny. Uchwalo-na 15 grudnia 1951 r. ustawa o orzecznictwie karno-administra-cyjnym10 (u.ok.a.) przekazała orzecznictwo w sprawach o
wykro-czenia kolegiom funkcjonującym przy prezydiach rad narodowych wszystkich szczebli11. Kolegia utworzono przy prezydiach
gmin-nych, miejskich, dzielnicowych, powiatowych i wojewódzkich rad narodowych. Kluczową rolę w systemie kolegiów odgrywały kolegia przy prezydiach powiatowych, dzielnicowych oraz rad narodowych większych miast. Stanowiły one organy I instancji i dysponowały pełnią uprawnień w zakresie orzekania kar przewidzianych w u.ok.a., czyli grzywny do 3000 złotych oraz kary pracy poprawczej w wymiarze do 3 miesięcy. Kolegia szczebla powiatowego były tak-że instancją odwoławczą od orzeczeń kolegiów szczebla gminnego i kolegiów w miastach nie będących powiatami, czyli miastach w których liczba mieszkańców nie przekraczała 10.00012. Z kolei
kolegia przy prezydiach wojewódzkich rad narodowych były orga-nem II instancji o charakterze wyłącznie odwoławczym i rozpatry-wały odwołania do orzeczeń kolegiów szczebla powiatowego.
Zgodnie z zasadą kolegialności sprawy o wykroczenia były roz-patrywane na rozprawie przez trzyosobowy skład orzekający, któ-rym powinien kierować przewodniczący kolegium lub jego zastęp-ca13. Przewodniczącym składu orzekającego mógł być również
9 Uzasadnienie do projektu dekretu z 1951 r. o orzecznictwie
karno-administracyjnym, AAN, MS, 1969, s. 166.
10 Dz. U. Nr 66, poz. 454.
11 Kolegia nie miały początkowo specjalnej nazwy, dopiero w 1958 r.
ustawodaw-ca wprowadził określenie kolegia karno–administracyjne. Do tego czasu w języku potocznym określane były mianem kolegiów orzekających, a oficjalnie nazwa ta została użyta dopierow ustawie z 25 września 1954 r. o reformie podziału admini-stracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych, Dz. U. Nr 43, poz. 191,
art. 17 ust. 1.
12 Kolegia szczebla niższego niż powiatowy miały ograniczone kompetencje w
za-kresie wymierzania kar. Kolegia te mogły orzec grzywnę w granicach do 300 zło-tych i karę pracy poprawczej w wymiarze do 6 dni, co w praktyce oznaczało podda-nie ich jurysdykcji drobnych spraw o wykroczenia o małej szkodliwości społecznej czynu, R. Rajkowski, Prawo karno-administracyjne Polski Ludowej, Warszawa 1955, s. 82.
13 M. Broniatowski, Perspektywy rozwoju orzecznictwa karno-administracyjnego,
znaczony przez przewodniczącego członek kolegium piastujący mandat radnego, przy czym nie musiał on posiadać wykształcenia prawniczego ani doświadczenia związanego z pracą w aparacie administracji. Praktyka poszła w kierunku wyznaczania radnych na przewodniczących składów orzekających, ponieważ przewodni-czący kolegiów i ich zastępcy – w zasadzie – nie brali udziału w rozprawach z powodu nadmiernego obciążenia pracą biurową. Rozpatrywanie spraw o wykroczenia przez osoby nie posiadające ku temu kwalifikacji wymagało stworzenia sprawnego aparatu biurokratycznego obsługującego kolegia pod względem organiza-cyjnym, technicznym i prawnym14. Powierzenie przez
ustawodaw-cę prezydiom rad narodowych obsługi organizacyjno-technicznej oraz prawnej kolegium uzależniało poziom funkcjonowania danego kolegium od stopnia zainteresowania prezydium pracą aparatu karno-administracyjnego15.
Aparat karno-administracyjny w okresie stalinowskim
Aparat obsługujący kolegia mieli tworzyć dotychczasowi refe-renci karno-administracyjni, którzy wraz z wejściem w życie u.ok.a. 1 kwietnia 1952 r.16 przestali samodzielnie sprawować
orzecznictwo w sprawach o wykroczenia17. Zostali oni
zdegrado-wani do rangi pracowników referatów społeczno-administra-cyjnych prezydiów powiatowych rad narodowych, które załatwiały sprawy dotyczące postępowania karno-administracyjnego, oraz związanego z nim nadzoru i sprawozdawczości18. Na szczeblu
wo-jewódzkim funkcjonowały referaty karno-administracyjne, usytu-owane w strukturach wydziałów społeczno-administracyjnych. Na najniższym szczeblu podziału terytorialnego kraju zadania zwią-zane z obsługą kolegiów powierzono wyznaczonym pracownikom referatów ogólno-administracyjnych prezydiów gminnych rad na-rodowych.
W pierwszych miesiącach funkcjonowania socjalistycznego mo-delu orzecznictwa karno-administracyjnego aparatu obsługujący kolegia nie rozwinął szerszej działalności ze względu brak odpo-wiedniego wsparcia ze strony prezydiów rad narodowych. Więk-szość prezydiów rad narodowych traktowała proces tworzenia ko-legiów i reorganizacji aparatu karno-administracyjnego w
14 E. Dornfest, W jaki sposób będziemy realizowali ustawę o orzecznictwie karno– administracyjnym, „Rada Narodowa” 1952, nr 1, s. 21.
15 B. Wrzesińska, Prezydium rady a praca kolegium, „Poradnik dla Kolegiów
Orzekających” („PdKO”) 1956, nr 1, s. 9.
16 Z wyjątkiem zawierającego przepisy przejściowe art. 50 u.ok.a., który wszedł w
życie z dniem ogłoszenia ustawy, czyli 29 grudnia 1951 r.
17 E. Dornfest, W jaki sposób będziemy…, s. 21. 18 R. Rajkowski, Prawo…, s. 137.
riach jednorazowej akcji administracyjnej wychodząc z założenia, iż „wystarczy zorganizować kolegia, a działalność ich sama już potoczy się właściwym torem”19. Brak zainteresowania prezydiów
pracą kolegiów był szczególnie odczuwalny na szczeblu gminnym, gdzie kolegia obsługiwali pracownicy nie posiadający doświadcze-nia w pracy karno-administracyjnej. Pozbawieni opieki i praktycz-nego instruktażu nie byli oni w stanie odpowiednio zorganizować pracy kolegiów, wskutek czego na szczeblu gminnym i małych miast „zapanowała martwota” i realne zagrożenie iż „praca organi-zacyjna i szkolenie pójdzie na marne”20. Przewodniczący kolegiów
szczebla gminnego próbowali wybrnąć z patowej sytuacji poprzez wydawanie jednoosobowo nakazów karnych, chociaż u.ok.a. prze-widywała wydawanie nakazów karnych przez cały skład orzekają-cy kolegium gminnego.
Stwierdzone mankamenty w pracy aparatu obsługującego kole-gia zamierzano usunąć poprzez „właściwą ilościowo i jakościowo obsadę personalną” oddziałów i referatów karno-administra-cyjnych. Uzupełnienie braków kadrowych na szczeblu wojewódz-kim i powiatowym uznano za szczególnie ważne w kontekście „pomocy prezydiom i ich kolegiom w ustawieniu pracy i w bieżą-cym sprawowaniu orzecznictwa”21. Zwrócono także uwagę na
po-trzebę stworzenia odrębnych komórek organizacyjnych obsługują-cych kolegia powiatowe, stąd w oddziałach społeczno-administracyjnych prezydiów powiatowych rad narodowych zaczę-to tworzyć referaty karno-administracyjne. Przekształceniom or-ganizacyjnym nie towarzyszyło zwiększenie nakładów finanso-wych, wskutek czego pracownicy referatów karno-administra-cyjnych stanowili najgorzej opłacaną grupę urzędników zatrud-nionych w prezydiach powiatowych rad narodowych. Kierownicy referatów karno-administracyjnych zostali zaszeregowani do grupy urzędników o niskim uposażeniu zasadniczym, dlatego nie przy-sługiwały im dodatki funkcyjne ani służbowe. Jedynie kierownicy oddziałów karno–administracyjnych prezydiów wojewódzkich rad narodowych zostali zaszeregowani do grupy urzędników z wyso-kim uposażeniem zasadniczym i z tego tytułu przysługiwał im do-datek funkcyjny22.
19 E. Dornfest, Doświadczenia…, s. 26 – 27. 20 Ibidem, s. 27.
21 Ibidem.
22 Notatka Biura Społeczno–Administracyjnego z dnia 21 stycznia 1953 r. w
sprawie zaszeregowania do grup uposażeniowych kierowników referatów karno-administracyjnych prezydiów PRN, Instytut Pamięci Narodowej w Warszawie, Biuro Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów (dalej: IPN BUiAD), Ministerstwo Spraw Wewnętrznych I (dalej: MSW I), sygn. 6624, s. 26-27.
Z powodu niskich płac oferowanych referentom karno-administracyjnym aparat obsługujący kolegia był „bardzo słaby politycznie i zawodowo” i posiadał „szczupłą ilościowo obsadę”. Wobec braku dodatkowych środków na wynagrodzenia rady naro-dowe nie były w stanie „zachęcić lepszych i bardziej wartościowych pracowników do tej odpowiedzialnej i trudnej pracy na tym odcin-ku”. Słaby pod względem kadrowym aparat karno–administra-cyjny tworzyli z reguły urzędnicy nie posiadający odpowiednich kwalifikacji do pracy na lepiej opłacanych stanowiskach, traktują-cy wykonywanie obowiązków zwianych z obsługa kolegiów w kate-goriach zła koniecznego. „Zła jakość pracowników” przejawiała się także w ich niewłaściwej postawie politycznej, gdyż podczas kon-troli przeprowadzanych w pierwszej połowie 1953 r. stwierdzono „w szeregu wypadków wciskanie się do aparatu karno– administracyjnego elementów obcych”. Niedostatecznie upolitycz-niony aparat obsługujący kolegia oceniono jako szczególnie po-datny na „wpływ wroga klasowego”, co miało przejawiać się w nie-chęci pracowników tego aparatu do karania i egzekwowania orze-czonych kar oraz w łamaniu praworządności przez niesłuszne ka-ranie. Uwagi te dotyczyły postawy aparatu karno-administracyjnego podczas traktowanej priorytetowo ze względów politycznych akcji dostaw obowiązkowych, w przypadku . Słaby kadrowo i organizacyjnie aparat karno-administracyjny nie był w stanie udzielić kolegium należytego instruktażu ani sprawować kontroli nad stosowaniem zastępczej kary aresztu przewidzianej w sprawach o niewykonanie w terminie dostaw obowiązkowych. Skutkiem tego były liczne przypadki mechanicznego orzekania tej kary wobec „wdów, starców, biedniaków i średniaków”. Nie bez winy pozostawały prezydia rad narodowych, które zdaniem Biura Społeczno-Administracyjnego „zbyt mało opiekują się tym apara-tem, mało pracują nad politycznym ustawieniem go, nie doceniają ważności zadań przez niego spełnianych”23.
Niskie grupy uposażenia przewidziane dla pracowników apara-tu karno–administracyjnego były przyczyną niestabilnej syapara-tuacji kadrowej referatów obsługujących kolegia. Oceniając pracę apara-tu obsługującego kolegia na terenie województwa warszawskiego w początkach 1955 r. przyznano, iż „stosunkowo niskie grupy upo-sażeń przewidziane dla referatów karnych nie zabezpieczają przed płynnością kadr, a ponadto nie przyciągają pracowników o lep-szych kwalifikacjach”. Największym problemem było obsadzenie stanowisk kierowników referatów karno-administracyjnych
23 Notatka Biura Społeczno–Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 1953 r.w
spra-wie ilości, jakości oraz uposażenia aparatu karno-administracyjnego prezydiów rad narodowych, Ibidem, sygn. 6624, s. 30-31.
bami posiadającymi wykształcenie prawnicze, które nie chciały podejmować słabo płatnej pracy na prowincji. W tej sytuacji sta-nowiska kierownicze piastowali referenci karno-administracyjni lub też rezygnując obsadzenia tych stanowisk powierzano wyko-nywanie obowiązków z nimi związanych kierownikom oddziałów społeczno-administracyjnych. Nielicznych absolwentów wydziałów prawa, których udało się zwerbować do pracy w terenowym apa-racie karno-administracyjnym woj. warszawskiego oceniano pozy-tywnie, podkreślając ich kwalifikacje zawodowe oraz ogólne pre-dyspozycje do pełnieniu funkcji kierowniczych24.
Problemy kadrowe trapiące aparat karno-administracyjny prze-jawiały się także w zbyt skromnej obsadzie personalnej tego apa-ratu w stosunku do załatwianej liczby spraw. Sporządzane przez funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (MO) wnioski o ukaranie wymagały sprawdzenia pod względem formalnym i opracowania pod kątem przeprowadzenia rozprawy przed kolegium, lecz wobec dużego napływu spraw aparat karno-administracyjny nie był w stanie wywiązać się z tego zadania. Zbyt mała ilość etatów w po-szczególnych prezydiach rad narodowych prowadziła do sytuacji, w której znaczna część wniosków o ukaranie załatwiana była w drodze nakazu karnego według z góry ustalonego szablonu. Tryb nakazowy stanowił wyjątek od zasady kolegialności orzecznictwa karno-administracyjnego, gdyż przewidywał rozstrzyganie spraw o wykroczenia w drodze wydawania nakazów karnych przez prze-wodniczącego kolegium lub jego zastępcę bez przeprowadzenia rozprawy. Wypełnienie druku nakazu karnego, który następnie podpisywał przewodniczący kolegium było zdecydowanie mniej czasochłonne niż przygotowanie akt sprawy na rozprawę przed kolegium, stąd jeszcze w pierwszym kwartale 1955 r. w niektórych prezydiach rad narodowych znaczna część spraw załatwiana była w trybie nakazowym. Przykładowo prezydia miejskich rad naro-dowych w Gorzowie Wielopolskim i Zielonej Górze z powodu zbyt małej liczby etatów przewidzianych dla aparatu karno-administracyjnego ponad połowę spraw załatwiły w drodze wyda-wania nakazów karnych”25.
Wraz z przejęciem pod koniec 1954 r. zwierzchniego nadzoru nad orzecznictwem karno-administracyjnym przez Ministerstwo
24 Sprawozdanie Wydziału Społeczno-Administracyjnego Prezydium Wojewódzkiej
Rady Narodowej w Warszawie z dnia 10 maja 1955 r. z ruchu spraw karno– administracyjnych w I kwartale 1955 r., Ibidem, sygn. 526, s. 387–388.
25 Sprawozdanie Wydziału Orzecznictwa Karno-Administracyjnego Prezydium
Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 26 maja 1955 r. w Zielonej Górze z przebiegu orzecznictwa karno-administracyjnego w I kwartale 1955 r., Ibidem, sygn. 526, s. 401.
Spraw Wewnętrznych (MSW) postawiono przed kolegami orzekają-cymi i obsługującym je aparatem zadanie zmiany stylu i metod pracy. Zasadnicza zmiana w funkcjonowaniu orzecznictwa karno-administracyjnego miała polegać na odejściu od dotychczasowej polityki nadmiernego stosowania sankcji i traktowaniu represji „jako metody wychowania i dopomagania do wykonania konkret-nych zadań rad narodowych”. Realizacja tego założenia była „zwią-zane ściśle z koniecznością usprawnień organizacyjnych”, w tym doboru odpowiednich pracowników aparatu obsługującego kole-gia. Procesem reorganizacji aparatu obsługującego kolegia kiero-wało usytuowane w strukturach MSW Biuro Nadzoru nad Orzecz-nictwem Karno-Administracyjnym (Biuro Nadzoru MSW), które podobnie jak aparat terenowy w początkach swojej działalności borykało się z problemami natury personalnej. Wprawdzie na po-trzeby Biura wydzielono 28 etatów, lecz w pierwszym roku funk-cjonowania udało się obsadzić jedynie 15 z nich. Brak 13 osób w obsadzie personalnej Biura Nadzoru MSW miał powodować duże trudności w pracy i w poważnym stopniu utrudniać „podejmowa-nie planów pracy na szersza skalę”. Chociaż problemy kadrowe Biura Nadzoru MSW stanowiły główny czynnik dezorganizujący jego prace, to w 1955 r. Departament Kadr MSW skierował do pracy w Biurze Nadzoru tylko 3 osoby, „dobrane raczej przypad-kowo”. Wśród nich nie było żadnego absolwenta prawa, co świad-czy o drugoplanowym traktowaniu problemów kadrowych aparatu karno-administracyjnego przez kierownictwo MSW. Pomimo nie-pełnej obsady kadrowej Biuro Nadzoru MSW podjęło w 1955 r. działania zmierzające w kierunku reorganizacji aparatu obsługu-jącego kolegia, w wyniku których na szczeblu wojewódzkim utwo-rzono „samodzielne wydziały orzecznictwa k.-a., kładąc nacisk na operatywność pracowników”26.
Reorganizacja na szczeblu powiatowym polegała na zmniejsze-niu liczby etatów przewidzianych dla oddziałów społeczno-administracyjnych, nie związanych bezpośrednio z obsługą kole-giów orzekających. Uzyskane dzięki zmniejszeniu liczby etatów środki finansowe przeznaczono na podwyższenie uposażeń pra-cowników aparatu karno-administracyjnego do poziomu wynagro-dzeń pozostałych urzędników prezydium powiatowej rady narodo-wej, co „pozwoliło we wszystkich województwach uzyskać poprawę w doborze fachowych kadr”. Pomimo to w dalszym ciągu
26 Notatka Biura Nadzoru MSW z dnia 7 października 1955 r. w sprawie
działal-ności Biura Nadzoru nad Orzecznictwem Karno-Administracyjnym, Ibidem, sygn. 524, s. 16.
wano brak absolwentów prawa27, zwłaszcza w prezydiach rad
na-rodowych powiatów położonych z dala od dużych miast.
W porównaniu z poprzednimi latami w 1955 r. dostrzeżono po-trzebę podnoszenia kwalifikacji zawodowych pracowników aparatu obsługującego kolegia. Kierowników oddziałów karno-administra-cyjnych poddano szkoleniu na specjalnych kursach zorganizowa-nych przez Biuro Nadzoru MSW, opracowano także tematykę szkolenia zawodowego pracowników aparatu karno-administra-cyjnego w 1955 r.28. Organizowane przez Biuro Nadzoru MSW
szkolenia dotyczyły nie tylko ogólnej problematyki orzecznictwa karno-administracyjnego, gdyż lipcu i sierpniu 1955 r. przepro-wadzono szkolenia fachowe członków kolegiów powiatowych „przed kampanią skupu zboża”. Z kolei odprawy i narady zorgani-zowane dla kierowników wydziałów karno-administracyjnych w województwach o strukturze rolniczej umożliwiły skoordynowanie działalności kolegiów „na odcinku skupu” w skali ogólnopolskiej. Dzięki wysiłkom Biura Nadzoru MSW i terenowego aparatu karno-administracyjnego zmniejszyła się w dziedzinie dostaw obowiąz-kowych ilość ukaranych, odnotowano także podniesienie poziomu orzecznictwa wyrażające się w przestrzeganiu praworządności ze strony kolegiów orzekających i aparatu karno-administracyjnego. Działalność aparatu karno-administracyjnego w zakresie dostaw obowiązkowych Biuro Nadzoru MSW oceniło pozytywnie, stwier-dzając iż „w realizacji zadań postawionych przed orzecznictwem poważną rolę spełnił aparat k-a”. Pozytywna ocena pracy aparatu karno-administracyjnego nie oznaczała braku zastrzeżeń ze strony Biura Nadzoru MSW, którego zdaniem aparat karno-administracyjny nie zawsze prawidłowo wywiązywał się ze swoich obowiązków. Miało to być spowodowane niedostateczną obsadą stanowisk kierowniczych osobami posiadającymi fachową znajo-mość zagadnień prawa karno-administracyjnego. Wobec nieobsa-dzenia prawnikami stanowisk kierowniczych w niektórych woje-wództwach i w wielu powiatach odnotowano przypadki naruszenia przepisów prawnych oraz wadliwej egzekucji orzeczeń o ukaraniu aresztem zastępczym29.
27 Notatka informacyjna Biura Nadzoru MSW z dnia 28 stycznia 1956 r. dla
Kole-gium Ministerstwa o przebiegu orzecznictwa karno–administracyjnego w 1955 roku, Ibidem, MSW II, sygn. 6443, s. 29.
28 W programie szkolenia szczególny nacisk położono na zwiększenie znajomości
przepisów prawnych ze szczególnym uwzględnieniem zasad pracy kolegiów k-a. Notatka informacyjna Biura Nadzoru MSW z dnia 28 stycznia 1956 r. dla Kolegium Ministerstwa o przebiegu orzecznictwa karno–administracyjnego w 1955 roku, Ibidem, MSW II, sygn. 6443, s. 29.
29 Analiza udziału orzecznictwa karno-administracyjnego w 1955 roku w
Podsumowując pierwszy rok funkcjonowania Biura Nadzoru MSW kierownictwo resortu stwierdziło poprawę poziomu pracy kolegiów i obsługującego je aparatu karno-administracyjnego, jednak na przestrzeni 1955 r. nie zdołano skutecznie uporać się z dotychczas występujących problemami. Świadczy o tym samokry-tyczna uwaga dyrektora Biura Nadzoru MSW Henryka Chmielew-skiego, iż „pomoc ze strony Biura nie zawsze zapobiega powstawa-niu poważnych braków i wypaczeń w polityce k.a”30. Źle
prezento-wała się obsługa techniczno-organizacyjna kolegiów, gdyż jak stwierdzono „biurowość kolegiów prowadzona przez oddziały i refe-raty karno-administracyjne jest z reguły wadliwa, a dokumentacja fatalna”. Powszechną praktyką miało być tylko częściowe wypeł-nianie formularzy protokołów rozpraw, natomiast „akta spraw karno-administracyjnych przechowuje się niechlujnie wśród in-nych akt, wskutek czego wielu spraw zapisain-nych w rejestrach nie można odnaleźć”31. Przyczyn takiego stanu rzeczy upatrywano w
lekceważącym traktowaniu zagadnień orzecznictwa karno-administracyjnego przez prezydia rad narodowych, które nie oka-zywały dostatecznego wsparcia kolegiom i obsługującemu je apa-ratowi. Postawa prezydiów rad narodowych cechowała się „bra-kiem systematycznego analizowania orzecznictwa k.a., małym zainteresowaniem szkoleniem członków kolegiów i niewłaściwą pod względem jakościowym obsadą personalną aparatu k.a.”32, w
szeregach którego odczuwano dotkliwy brak absolwentów wydzia-łów prawa.
Aparat karno-administracyjny w pierwszych latach rządów Gomułki
Przełomowy dla powojennych dziejów Polski rok 1956 przynosi definitywne zerwanie z traktowaniem represji karno-administra-cyjnej jako instrumentu służącego rozwiązywaniu problemów wy-nikłych na tle wprowadzania w życie systemu gospodarki plano-wej. W centrum zainteresowania orzecznictwa karno-administra-cyjnego znalazły się sprawy o wykroczenia przeciwko porządkowi publicznemu, noszące popularnie miano spraw chuligańskich oraz traktowane jako szczególnie społecznie niebezpieczne wykrocze-nia drogowe, czyli naruszewykrocze-nia przepisów o bezpieczeństwie ruchu
30 Notatka Biura Nadzoru MSW z dnia 7 października 1955 r. w sprawie
dzia-łalności Biura Nadzoru nad Orzecznictwem Karno-Administracyjnym, Ibidem, sygn. 524, s. 14.
31 Spostrzeżenia Głównego Inspektoratu w zakresie orzecznictwa
karno-administracyjnego z dnia 27 marca 1956 r., Ibidem, sygn. 11 +2, s. 278.
32 Notatka Biura Nadzoru MSW z dnia 7 października 1955 r. w sprawie
dzia-łalności Biura Nadzoru nad Orzecznictwem Karno-Administracyjnym, Ibidem, sygn. 524, s. 13.
drogowego. Dokonując analizy orzecznictwa karno-administra-cyjnego w 1956 r. za najpoważniejszy mankament uznano niedo-stateczne wykonawstwo kar. Biuro Nadzoru MSW „szczególnie podkreśliło zły stan rzeczy na tym odcinku”, o czym świadczyć miał wzrost ilości niewykonanych kar grzywny pomimo znacznie mniejszej ilości orzeczonych kar. Kara grzywny stanowiła najczę-ściej stosowany środek represyjny stosowany przez kolegia, na tle którego socjalistyczna kara pracy poprawczej była orzekana w niewielkim zakresie33.
Wprawdzie komórki karno-administracyjne nie zajmowały się bezpośrednio egzekucją grzywien, gdyż czyniły to wydziały finan-sowe prezydiów rad narodowych, lecz „inspekcje przeprowadzone przez Biuro Nadzoru MSW dostarczają wciąż zbyt wielu faktów przetrzymywania prawomocnych orzeczeń w szafkach i biurkach pracowników wydziałów i referatów karno-administracyjnych”. Stwierdzono także liczne przypadki przekazywania spraw organom egzekucyjnym na parę tygodni, a nawet kilka dni przed upływem przedawnienia34. Krytyka postawy aparatu obsługującego kolegia
nie oznacza, że bez winy pozostawały wydziały finansowe, gdyż traktowały one egzekucję grzywien w sposób drugoplanowy na tle podatków i innych należności budżetowych. Brak staranności ze strony aparatu finansowego wyrażał się m.in. w sporządzaniu pro-tokołów nieściągalności przez poborców skarbowych bez uprzed-niego sprawdzenia faktycznych możliwości wyegzekwowania grzywny z majątku osoby ukaranej35.
Problem wykonawstwa kar nasilił się w drugiej połowie 1957 r., kiedy to w ramach polityki zaostrzenia represyjności orzecznictwa kolegiów odnotowano wzrost ilości wymierzanych kar grzywny. Wskutek tego nadmiernie obciążone pracą referaty egzekucyjne nie radziły sobie z terminową realizacją zbyt dużej w stosunku do ich możliwości liczby tytułów egzekucyjnych. Dlatego Biuro Nad-zoru MSW wystąpiło do Ministerstwa Finansów z inicjatywą prze-kazania aparatowi karno-administracyjnemu egzekucji kar grzyw-ny w stosunku do osób pracujących36. Praktyczna realizacja tego
33 Notatka Biura Nadzoru MSW z dnia 21 lutego 1957 r. dla Kolegium
Minister-stwa o przebiegu orzecznictwa karno-administracyjnego w 1956 r., Ibidem, MSW II, sygn. 4, s. 286.
34 Notatka Biura Nadzoru MSW z 22 stycznia 1958 r. dla Kolegium Ministerstwa
Spraw Wewnętrznych o orzecznictwie karno–administracyjnym w 1957 r., Ibidem, sygn. 16155, s. 3.
35 Biuletyn nr 106 Sejmowej Komisji Spraw Wewnętrznych z dnia 4 XI 1957 r., s.
22.
36 Notatka Biura Nadzoru MSW z 22 stycznia 1958 r. dla Kolegium Ministerstwa
Spraw Wewnętrznych o orzecznictwie karno–administracyjnym w 1957 r., Ibidem, sygn. 16155, s. 11.
postulatu, która miała miejsce w pierwszej połowie 1958 r.37,
oznaczała rozszerzenie zakresu zadań wykonywanych przez aparat obsługujący kolegia. Zagadnienia finansowe i technika postępo-wania stosowna przy egzekucji grzywien stanowiły nowość dla pracowników tego aparatu, gdyż dotychczas nie zajmowali się oni osobiście egzekwowaniem kar grzywny38.
Nowy sposób egzekucji kar grzywny był stosowany przede wszystkim wobec ukaranych wywodzących się ze środowiska miej-skiego, a zwłaszcza wielkomiejmiej-skiego, natomiast w przypadku rol-ników, osób nigdzie nie pracujących i prywatnej inicjatywy egze-kucję grzywien przeprowadzały nadal wydziały finansowe. W dro-dze zajęcia wynagrodro-dzenia za pracę egzekwowano około 75% kar grzywny39, co oznaczało istotne rozszerzenie zadań wykonywanych
przez aparat obsługujący kolegia. Stąd już na początku 1958 r. prezydia rad narodowych sygnalizowały „konieczność wzmocnienia komórek karno-administracyjnych w wydziałach i oddziałach kar-no-administracyjnych”, powołując się na niemożność wykonania zadań związanych z egzekucją kar grzywny we własnym zakre-sie40. Wprawdzie w pierwszym kwartale 1958 roku „po raz
pierw-szy od przeszło roku ilość niewykonanych kar utrzymała się na stałym poziomie, nie wykazując wzrostu”, lecz Biuro Nadzoru MSW otrzymywało niepokojące sygnały od kierowników oddziałów społeczno-administracyjnych. Wskazywali on na trudności w re-alizacji nowego sposobu wykonywania kar grzywny powstałe wskutek „nadmiernego niekiedy ograniczenia etatów w oddziałach (wydziałach) społeczno-administracyjnych”. Zjawisko to odnoto-wano w większych ośrodkach miejskich, „w pierwszym rzędzie zaś w Katowicach i miastach na terenie niecki węglowej oraz w Kra-kowie”. Wskutek nadmiernego ograniczania etatów występowały
37 Częściową realizację postulatów Biura stanowiło rozporządzenie Rady
Mini-strów z listopada 1957 r. „nakładające na wydziały i oddziały społeczno-administracyjne prezydiów rad narodowych obowiązek dokonywania czynności egzekucyjnych w stosunku do osób ukaranych przez kolegia a pobierających wy-nagrodzenie za pracę”. Dalszym krokiem w kierunku usprawnienia wykonawstwa kar grzywny stanowiła przeprowadzona w lutym 1958 r. nowelizacja dekretu o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych, która uprościła i przyśpieszyła postępowanie wykonawcze poprzez rezygnację z obowiązku wysyłania upomnienia osobie ukaranej, Sprawozdanie Biura Nadzoru MSW z dnia 6 maja 1958 r. z prze-biegu orzecznictwa karno-administracyjnego w I-szym kwartale 1958 r., Ibidem, sygn. 16155, s. 65.
38 Pierwszy krok – najważniejszy , „PdKO” 1958, nr 3, s. 12-13.
39 J. Lewiński, Wykonywanie kar grzywien przez zajęcie wynagrodzenia za pracę,
„PdKO” 1958, nr 4, s. 28.
40 Sprawozdanie Biura Nadzoru MSW z dnia 6 maja 1958 r. z przebiegu
orzecz-nictwa karno–administracyjnego w I-szym kwartale 1958 r., Ibidem, sygn. 16155, s. 70.
nie tylko trudności w zakresie wykonawstwa kar, ale zarazem wy-dłużeniu uległ tok postępowania karno-administracyjnego, który przeciągał się niekiedy nawet do 3-4 miesięcy41.
Przeprowadzona w latach 1957-1958 kompresja etatów w pre-zydiach rad narodowych miała na celu zmniejszenie nadmiernie rozbudowanego w okresie stalinowskim aparatu biurokratycznego poprzez likwidację tzw. przerostów administracyjnych występują-cych zwłaszcza na szczeblu centralnym. W administracji terenowej przerosty administracyjne były znacznie mniejsze, stąd aparat biurokratyczny prezydiów rad narodowych wymagał nie tyle zmniejszenia, co uzupełnienia wykształconymi kadrami i podnie-sienia kwalifikacji jego pracowników. Poziom wykształcenia pra-cowników aparatu terenowego prezentował się słabo, szczególnie odczuwalny był brak osób posiadających wyższe wykształcenie prawnicze lub ekonomiczne. Według stanu na 1 października 1957 r. ponad połowę obsady personalnej tego aparatu stanowiły osoby z wykształceniem podstawowym, 40% pracowników legity-mowało się ukończeniem szkoły średniej, zaś zaledwie 7,8 % sta-nowili absolwenci wyższych uczelni. Jeden na trzech z pracowni-ków posiadających ukończone studia wyższe legitymował się dy-plomem absolwenta studiów prawniczych lub ekonomicznych42.
Przeprowadzana w ramach procesu zmniejszania przerostów ad-ministracyjnych redukcja etatów na szczeblu terenowym objęła wprawdzie pracowników o najniższych kwalifikacjach, lecz odbyła się w sposób mechaniczny bez uwzględniania rzeczywistych po-trzeb kadrowych poszczególnych wydziałów prezydiów.
W przypadku aparatu karno-administracyjnego, którego obsa-dę personalną z trudem udało się skompletować dopiero po prze-jęciu nadzoru nad kolegiami przez MSW, konieczność zwolnienia części pracowników według z góry narzuconych kryteriów, dopro-wadziła do nadmiernego obciążenia personelu43. W 1958 r. oprócz
egzekucji kar grzywny względem osób pozostających w stosunkach pracy najemnej, aparat karno-administracyjny obarczono wyko-nywaniem kar aresztu orzeczonych przez kolegia na podstawie tzw. ustawy antychuligańskiej44. Poważne redukcje kadrowe,
41 Ibidem, s. 69-70.
42 S. Zawadzki, Nieodzowna potrzeba szkolnictwa administracyjnego, „Prawo i
Ży-cie” 1958, nr 20, s. 3.
43 O sytuacji w orzecznictwie karno-administracyjnym w 1959 r., „PdKO” 1960, nr
2, s. 10.
44 Czynności związane z wykonywaniem kar aresztu orzeczonych na podstawie
ustawy z 22 maja 1958 r. o zaostrzeniu odpowiedzialności karnej za chuligaństwo obejmowały „wezwanie do stawienia się do odbycia kary, zawiadomienie zakładu karnego, śledzenie przebiegu wykonania kary”, Sprawozdanie Departamentu Spo-łeczno-Administracyjnego (DSA) Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (MSW) z dnia
noszące w skali krajowej 486 etatów, wpłynęły negatywnie na po-ziom funkcjonowania orzecznictwa karno-administracyjnego, gdyż ciągły wzrost ilości spraw kierowanych do kolegiów przez organy MO oznaczał „masowe zjawisko nie nadążania w rozpatrywaniu spraw przez kolegia k-a”. W referatach karno-administracyjnych prezydiów powiatowych rad narodowych po redukcjach pracowało po 2 pracowników, chociaż zdarzały się powiaty gdzie kolegium obsługiwał jeden referent. Jako przykład Biuro Nadzoru MSW wskazało powiat bolesławiecki w woj. wrocławskim, gdzie „referent k-a wg opinii Prezydium […] (był) b. dobrym pracownikiem i często dla wypracowania wszystkich spraw (pozostawał) po godzinach pracy”, lecz i tak nie był w stanie zapobiec powstaniu zaległości, rozpatrując zaledwie 500 z 1700 otrzymanych w 1958 r. spraw45.
Ponieważ szczupły kadrowo aparat karno-administracyjny nie był w stanie podołać wykonaniu stale wzrastającej ilości kar, stąd w drodze zajęcia wynagrodzenia za pracę w III kwartale 1958 r. ściągnięto jedynie 27% ogółu skierowanych do egzekucji kar. Zdaniem Biura Nadzoru MSW obok stale wzrastającego napływu spraw „duży wpływ na zahamowanie pracy aparatu karno-admin. na odcinku wykonawstwa kar miała […] reorganizacja komórek karno-admin.”46. Uchwalenie w styczniu 1958 r. nowej ustawy o
radach narodowych47 wzmocniło pozycję wydziałów, które
awan-sowały do roli terenowych organów administracji państwowej. Wydane na podstawie ustawy przepisy wykonawcze przyniosły szereg zmian w strukturze wewnętrznej wydziałów, w tym także wydziałów będących terenowymi organami administracji spraw wewnętrznych48. Na szczeblu wojewódzkim utworzono urzędy
spraw wewnętrznych, w ramach których funkcjonowały odziały karno–administracyjne, zaś w powiatach wydziały spraw we-wnętrznych wykonujące zadania związane z obsługą kolegiów przy
2 marca 1959 r. z działalności Wydziału Karno-Administracyjnego w roku 1958 oraz z działalności kolegiów orzekających i aparatu karno-administracyjnego w 1958 r., Ibidem, sygn. 6625, s. 191.
45 Notatka DSA MSW z dnia 20 kwietnia 1959 r. w sprawie sytuacji kadrowej w
orzecznictwie karno–administracyjnym, Ibidem, sygn. 16155, s. 116.
46 Sprawozdanie DSA MSW z dnia 11 listopada 1958 r. z przebiegu orzecznictwa
karno–administracyjnego w III kwartale 1958 r., Ibidem, sygn. 16155, s. 75-77.
47 Ustawa z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. nr 5, poz. 16).
48 Z. Jarosz, W. Sokolewicz, Wydział prezydium – terenowy organ administracji, „PdKO”1958, nr 6, s. 48-49.
pomocy referatów karno-administracyjnych49. Zmiany
struktural-ne nastąpiły także na szczeblu centralnym, gdzie wskutek reorga-nizacji MSW w drugim kwartale 1958 r. zadania w zakresie wyko-nywania zwierzchniego nadzoru nad orzecznictwem w sprawach o wykroczenia powierzono Wydziałowi Karno-Administracyjnemu. Wydział ten funkcjonował w strukturach Departamentu Społecz-no-Administracyjnego (DSA) MSW, którego pierwszym dyrektorem został dotychczasowy kierownik Biura Nadzoru MSW Henryk Chmielewski.
Przeprowadzone w trzecim kwartale 1958 r. zmiany struktural-ne nie zmieniły podejścia prezydiów rad narodowych do proble-mów kadrowych i organizacyjnych aparatu obsługującego kolegia, gdyż „prezydia powiatowych rad narodowych w dalszym ciągu nie […] przywiązywały większej wagi do należytej obsady aparatu k.a.”50 W części powiatów pracownicy tego aparatu posiadali
naj-niższe uposażenia w stosunku do innych działów prezydiów, co podniosło Biuro Nadzoru MSW w wystąpieniu skierowanym do Urzędu Rady Ministrów w związku z opiniowaniem nowej siatki płac dla prezydiów rad narodowych. Biuro Nadzoru protestowało przeciwko „tendencji dyskryminacji zawodu prawnika w porówna-niu z pracownikami księgowości, handlu, oświaty i t.p.”51, lecz
wobec braku poparcia ze strony władz centralnych nie miało od-powiedniej siły przebicia dla realizacji swoich postulatów. Tym bardziej Biuro nie było w stanie przeciwstawić się redukcjom ka-drowym w aparacie karno-administracyjnym, chociaż jeszcze w drugiej połowie 1957 r. podejmowało wysiłki w kierunku zatrud-nienia, w miejsce osób zwalnianych, innych pracowników z odpo-wiednim przygotowaniem zawodowym i wykształceniem. Opraco-wano nawet długofalowy plan zakładający zatrudnienie w aparacie
49 W miastach nie wydzielonych z powiatu i osiedlach problematyką orzecznictwa
karno-administracyjnego miały zajmować się referaty ogólno–administracyjne, a w gromadach biura gromadzkie. Wobec zniesienia przez nowelizację u.ok.a. obowiąz-ku tworzenia kolegiów na szczeblu niższym niż powiat, z końcem 1958 r. orzecznic-two karno–administracyjne przestało funkcjonować na najniższych szczeblach podziału terytorialnego kraju. Stąd przewidziane jako aparat obsługujący kolegia w mniejszych miastach, osiedlach i gromadach „referaty ogólno-administracyjne i biura gromadzkie zajmowały się problematyką orzecznictwa karno-administra-cyjnego raczej wyjątkowo”, Z. Leoński, Kolegia w systemie organów rady
narodo-wej, „Zagadnienia Karno-Administracyjne”, („ZKA”) 1968, nr 6, s. 20-21.
50 Notatka informacyjna o sposobie realizacji postulatów zawartych w piśmie
Mi-nistra Spraw Wewnętrznych z dnia 26 VII 1958 r. nr O.II,106/58, Ibidem, sygn. 6443, s. 146.
51 Sprawozdanie Biura Nadzoru MSW z dnia 6 maja 1958 r. z przebiegu
karno–administracyjnym w terenie około 70 absolwentów wydzia-łów prawa52, lecz perspektywa „niskich uposażeń” skutecznie
zniechęcała prawników do podjęcia pracy w aparacie obsługują-cym kolegia.
Pomimo występującej w drugiej połowie 1957 r. „chwilowej nadwyżki absolwentów prawa” chęć pracy w aparacie karno-administracyjnym wyraziły zaledwie 4 osoby. Dysproporcje pomię-dzy wynagrodzeniami prawników zatrudnionych w wymiarze sprawiedliwości i aparacie administracji powodowały „przyjście do administracji najsłabszych i nieco zawiedzionych absolwentów Wydziałów Prawa”. Pozostali absolwenci, dla których zabrakło ofert pracy w wymiarze sprawiedliwości zamiast kariery urzędni-czej wybierali zdecydowanie lepiej płatną pracę w handlu, czy też pracę fizyczną53.
Wobec problemów z pozyskaniem absolwentów wyższych uczelni aparat obsługujący kolegia tworzyli głównie ludzie posia-dający wykształcenie podstawowe (70%). Zaledwie jedna czwarta pracowników posiadała maturę. Natomiast udział prawników wy-nosił 5% w miastach i 3% w powiatach. Prawnikami obsadzano stanowiska kierownicze w referatach karno-administracyjnych, do których przypisane były wyższe grupy uposażeń przewidzianych dla pracowników prezydiów rad narodowych. Nie były to jednak na tyle atrakcyjne wynagrodzenia, aby mogły zapobiec odchodzeniu tych pracowników do pracy w prokuraturze i sądownictwie54. Aparat obsługujący kolegia po nowelizacji u.ok.a. w 1958 r.
Problem obsady kadrowej aparatu obsługującego kolegia został podniesiony podczas obrad komisji sejmowych poświęconych rzą-dowemu projektowi nowelizacji u.ok.a. w październiku 1958 r. Potrzebę wzmocnienia aparatu wykonawczego wydziałów karno-administracyjnych prawnikami uzasadniano projektowanym wprowadzeniem fachowego kierownictwa kolegiów orzekających. Projekt nowelizacji przewidywał wymóg posiadania wykształcenia prawniczego przez przewodniczącego kolegium, przy czym na szczeblu powiatowym przewidziano fakultatywnie kryterium
52 Notatka Biura Nadzoru MSW z dnia 20 sierpnia 1957 r. przebiegu
orzecznic-twa karno–administracyjnego i pracach Biura Nadzoru nad Orzecznictwem K.-A. w II kwartale 1957 r., Ibidem, sygn. 16155, s. 36.
53 Notatka służbowa dla tow. Ministra Z. Szneka w sprawie projektu noweli do
ustawy o orzecznictwie karno-administracyjnym, sporządzona Biuro Nadzoru nad MSW w dniu 27 sierpnia 1957 r., Ibidem, sygn. 6439, s. 500.
54 Biuletyn nr 106 Sejmowej Komisji Spraw Wewnętrznych z dnia 4 listopada
tycznej znajomości przepisów prawa karno-administracyjnego. Wprowadzenie fachowego przewodnictwa kolegiów uznano za ści-śle powiązane z kwestią zapewniania właściwej obsady personal-nej aparatu karno-administracyjnego. Stwierdzono, iż „aparat ten, przygotowujący sprawy na posiedzenia kolegiów, pomagający członkom kolegiów w znalezieniu odpowiedniego dla danej sprawy przepisu prawnego jest ważnym czynnikiem w prawidłowości orze-czeń kolegiów”. Tymczasem poziom fachowości tego aparatu przedstawiał się bardzo niekorzystnie, zwłaszcza na terenie woje-wództw szczecińskiego, koszalińskiego i białostockiego, gdzie ani jeden pracownik referatów karno-administracyjnych nie posiadał wykształcenia prawniczego55. Stanowiska kierowników referatów
w przeważającej części obsadzone były pracownikami z wykształ-ceniem podstawowym lub niepełnym średnim, rzadko kiedy kie-rownik referatu posiadał maturę, a tym bardziej ukończone studia wyższe. Większość osób piastujących stanowiska kierownicze na-była dużą praktykę zawodową, lecz wobec dużego obciążenia pra-cą nie była w stanie uzupełnić braków w zakresie wiedzy teore-tycznej poprzez dokształcanie w formie studiów zaocznych.
Sejmowa debata nad projektem nowelizacji u.ok.a. zakończona przyjęciem 2 grudnia 1958 r. ustawy nowelizującej56 stworzyła
przychylny klimat dla działań zmierzających w kierunku poprawy pracy kolegiów i obsługującego je aparatu. Kolegia karno-administracyjne otrzymały prawo stosowania zasadniczej kary aresztu w przypadku szeregu wykroczeń. O jedną trzecią podnie-siono górną wysokość kary grzywny, wprowadzając jednocześnie możliwość zamiany nieuiszczonej w terminie grzywny na areszt zastępczy. Dokonany przez nowelę z 2 grudnia 1958 r. zwrot w kierunku zaostrzenia represyjności orzecznictwa wiązano się z koniecznością podniesienia poziomu funkcjonowania kolegiów, tak „aby mogły one przy zwiększonych wymaganiach ustawowych praworządnie orzekać”. Zdaniem MSW wymagało to zasadniczych zmian w „jakości i ilości aparatu k-a” oraz podjęcia przez prezydia rad narodowych działań w kierunku zmniejszenia wpływu ilości spraw do kolegiów57.
Pierwszy rok obowiązywania znowelizowanej u.ok.a. cechuje duże zainteresowanie kierownictwa MSW problemem ograniczenia
55 Kolegia doczekały się sejmowej debaty, „Prawo i Życie” 1958, nr 23, s. 7. 56 Ustawa z dnia 2 grudnia 1958 r. o zmianie ustawy z dnia 15 grudnia 1951 r. o
orzecznictwie karno-administracyjnym, Dz. U. Nr 77, poz. 396.
57 Notatka DSA MSW z dnia 20 kwietnia 1959 r. w sprawie sytuacji kadrowej w
napływu wniosków o ukaranie58, z których selekcją i właściwym
przygotowaniem na rozprawę przed kolegium nie radził sobie szczupły kadrowo aparat karno-administracyjny. Według DSA MSW żywiołowy wzrost liczby zawiadomień skutkował fizyczną niemożnością właściwego opracowania spraw, gdyż przeciętnie jeden pracownik zatrudniony w referacie k.a. musi obsłużyć po-nad 2000 spraw lub więcej w skali rocznej59. Wydane przez MSW
wytyczne określały tryb postępowania prezydiów rad narodowych i organów MO w zakresie sporządzania i selekcji wniosków o uka-ranie, kładąc szczególny nacisk na rozstrzyganie w drodze postę-powania mandatowego spraw błahych. Ponadto nakazano stoso-wanie środków wychowawczych w postaci upomnienia, ostrzeże-nia oraz współdziałanie ze środowiskiem osoby, która popełniła wykroczenia. Realizacja wytycznych doprowadziła do opanowania „żywiołowego napływu wniosków do kolegiów karno-administra-cyjnych”, wskutek czego w 1959 r. osiągnięto stabilizację w zakre-sie ilości spraw przesyłanych do kolegiów60. W ocenie DSA MSW
opanowanie napływu spraw do kolegiów było istotnym osiągnię-ciem aparatu karno-administracyjnego61, który zmuszony był
pra-cować w niezwykle trudnych warunkach. Pomimo nadmiernego przeciążenia pracą wskutek powierzenia zadań związanych egze-kucją kar grzywny oraz wykonywaniem zasadniczej i zastępczej kary aresztu „dzięki ofiarnej postawie pracowników wydziałów i urzędów spraw wewnętrznych” udało się osiągnąć „niespotykaną dotąd cyfrę 90% wykonanych kar”. Poprawa sytuacji w zakresie wykonawstwa kar została osiągnięta „w drodze dużego, ponad-przeciętnego wysiłku aparatu centralnego, jak i terenowego”, któ-rego pracownicy przepracowali w 1959 r. około 250 tys. godzin nadliczbowych w zasadzie nieodpłatnie62.
Przyczynił się do tego także wzrost zainteresowania prezydiów rad narodowych pracą aparatu karno-administracyjnego
58 W 1959 r. liczba spraw, które wpłynęły do kolegiów wzrosła o 26 % w stosunku
do roku 1958, co oznaczało skierowanie do kolegiów ponad 200 tysięcy nowych spraw, H. Chmielewski, Po wyborach do kolegiów karno-administracyjnych, „PdKO” 1959, nr 1–2, s. 4-5.
59 Notatka służbowa DSA MSW z czerwca 1959 r. w sprawie aktualnego napływu
wniosków o ukaranie do kolegiów karno-administracyjnych, Ibidem, MSW I, sygn. 6624, s. 726.
60 W 1959 r. do kolegiów wpłynęło 981178 spraw, podczas gdy w 1958 r. kolegia
rozpatrzyły ponad milion spraw (dokładnie 1.044.408), H. Chmielewski, O sytuacji
w orzecznictwie karno-administracyjnym w 1959 r., „PdKO”1960, nr 2, 6.
61 W kolejnych latach odnotowano znaczne zmniejszenie liczby wniosków o
uka-ranie kierowanych do kolegiów, przykładowo w 1962 r. wpłynęło o 43 % mniej wniosków niż w 1960 r. (w 1960 r. – 763.181 zaś w 1962 r. – 435.684.), H. Chmie-lewski, Polityka karna, „ZKA” 1963, nr 6, s. 19.
wiający się w tym, że „niektóre prezydia potrafiły wygospodarować etaty konieczne dla opanowania napływu spraw”. Zdaniem DSA MSW nie wszystkie prezydia cechowało „gospodarskie podejście”, gdyż część prezydiów zamiast zwiększyć obsadę personalną wy-działów spraw wewnętrznych postanowiła stosować „[…] mniej skuteczne sposoby w postaci czasowego delegowania pracowników z innych wydziałów do rozładowania narastających zaległości szczególnie w zakresie wykonawstwa orzeczonych kar”63.
Podej-mowanie tego rodzaju jednorazowych działań w oparciu o zasadę akcyjności spotkało się z krytyką DSA MSW, który przeprowadza-jąc analizę orzecznictwa karno-administracyjnego w 1959 r. wska-zywał na konieczność poprawienia obsady personalnej wydziałów spraw wewnętrznych. Potrzeby kadrowe aparatu karno-admi-nistracyjnego oszacowano na 493 etaty, z czego na szczeblu po-wiatowym brakowało 326 pracowników, zaś w urzędach spraw wewnętrznych 7764. Również prezydia wojewódzkich rad
narodo-wych kierowały pod adresem MSW postulaty „wyjednania dodat-kowych etatów lub podniesienia niskich w stosunku do posiada-nych kwalifikacji płac” podkreślając, iż obsada wydziałów spraw wewnętrznych nie jest w stanie podołać zadaniom, które obowią-zana jest wykonać65.
Odnotowane pod koniec lat pięćdziesiątych zwiększone zainte-resowanie kierownictwa MSW problemami aparatu obsługującego kolegia znalazło swój wyraz w wytycznych Ministra Spraw We-wnętrznych dotyczących orzecznictwa karno–administracyjnego. Za przykład mogą posłużyć wytyczne na rok 1960, w których Mi-nister Władysław Wicha wskazywał w na „odpowiednie uspraw-nienie organizacyjne jednostek sprawujących techniczno-prawną obsługę kolegiów jako niezbędny warunek właściwej realizacji za-dań orzecznictwa karno-administracyjnego”. Prezydia wojewódz-kich rad narodowych zostały zobowiązane do przeprowadzenia analizy pracy aparatu karno-administracyjnego pod kątem „ilości posiadanych etatów, stopnia przygotowania zawodowego pracow-ników oraz organizacji pracy”. Wyniki przeprowadzonej analizy miały następnie posłużyć za podstawę działań zmierzających do „takiego ustawienia pracy, aby możliwie wyeliminować z niej ak-cyjność i nadmierne obciążenie pracowników aparatu karno-administracyjnego”. Rozwiązanie problemów stwierdzonych w
63 Ibidem, s. 8.
64 Potrzeby kadrowe urzędów i wydziałów spraw wewnętrznych. Notatka DSA
MSW z czerwca z 1959 r., Ibidem, sygn. 6624, s. 730.
cy wydziałów spraw wewnętrznych miało być dokonane m.in. w drodze dokonania dalszych niezbędnych przesunięć etatowych66.
Celem dalszego podnoszenia poziomu funkcjonowania aparatu karno-administracyjnego zaplanowano w 1960 r. szkolenie zawo-dowe kierowników wydziałów spraw wewnętrznych i pracowników obsługujących kolegia przy prezydiach powiatowych rad narodo-wych67. Szkolenie kończyło się egzaminem ze znajomości
przepi-sów prawa karno-administracyjnego, którego pozytywne złożenie uprawniało do posiadania tytułu referenta karno-administra-cyjnego. Przebieg szkolenia w 1960 r. MSW oceniło jako zadowala-jący, wyrażając zarazem przekonanie, iż dalsze kontynuowanie szkolenia przyniesie dobre rezultaty68. Doraźne szkolenia na
orga-nizowanych przez MSW kursach nie mogły w sposób istotny pod-nieść kwalifikacji zawodowych pracowników wydziałów spraw we-wnętrznych, spośród których jedynie 5% stanowili absolwenci wydziałów prawa. Ze względu na dotkliwy brak osób posiadają-cych znajomość prawa karno-administracyjnego nabytą w trakcie studiów uniwersyteckich obsługa kolegiów ograniczała się w prak-tyce do wykonywania czynności techniczno-biurowych. Pomimo to poziom obsługi biurowej kolegiów budził wiele zastrzeżeń DSA MSW, gdyż powszechnym zjawiskiem w pracy wydziałów spraw wewnętrznych była wadliwość systemu kancelaryjnego69.
Nieład kancelaryjny jaki zdaniem DSA MSW występuje w wielu referatach karno-administracyjnych stwarzał klimat sprzyjający dokonywaniu malwersacji finansowych oraz nadużyć służbowych, które w pierwszej połowie 1960 r. wykryto m.in. w woj. olsztyń-skim, wrocławolsztyń-skim, szczecińskim i m. Poznaniu. Ujawnione przez inspektorów DSA MSW nadużycia „dotyczyły najczęściej przy-właszczania wpłat realizowanych na poczet orzeczonych grzywien, bądź fikcyjnego ustalania, a następnie inkasowania kosztów po-stępowania”. Miały także miejsce przypadki przyjmowania przez pracowników aparatu karno-administracyjnego łapówek „wręcza-nych w różnej postaci w celu uniknięcia przez sprawców wykro-czeń odpowiedzialności, bądź w celu ewentualnego zmniejszenia skutków ukarania”. Wykrycie sprawców nadużyć utrudniał brak porządku kancelaryjnego w referatach karno-administracyjnych, który w połączeniu z „częstokroć całkowitym brakiem nadzoru
66 Wytyczne ministra Spraw Wewnętrznych w zakresie orzecznictwa karno-administracyjnego na rok 1960, „PdKO” 1960, nr 2, s. 4.
67 H. Chmielewski, O sytuacji…, s. 19-20.
68 Biuletyn nr 133/542 Komisji Spraw Wewnętrznych z dnia 12 listopada 1960
r., s. 4.
69 W. Kołodziejski, Na marginesie aktualnego stanu orzecznictwa karno-administracyjnego, „PdKO”1959, nr 4, s. 3.
Kierowników Wydziałów Spraw Wewnętrznych […] prowadził do poważnych uchybień natury służbowej”. Uchybienia te polegały zwłaszcza na samowolnym sporządzaniu „dopisków, ustalających np. nieorzeczony przez kolegium areszt, bądź też nieterminowe zarządzenie o zwolnieniu z aresztu”. Sprawcy tych uchybień pono-sili nie tylko konsekwencje służbowe, lecz byli także pociągani do odpowiedzialności karnej70. Z kolei wobec pracowników
dopusz-czających się malwersacji finansowych, w zależności od wysokości przywłaszczonej kwoty, sądy powiatowe orzekały kary od 6 miesię-cy aresztu do 3 lat więzienia, traktując jako okoliczność obciążają-cą pełnienie funkcji kierownika referatu karno – administracyjne-go. Fakt wykrycia nadużyć finansowych i poważnych uchybień służbowych DSA MSW wykorzystało w celu wyeliminowania mankamentów występujących w pracy biurowej aparatu obsługu-jącego kolegia. Poświęcone temu problemowi pismo dyrektora De-partamentu H. Chmielewskiego nakazywało prowadzenie biurowo-ści kolegiów w sposób zapobiegający potencjalnym nadużyciom bądź poważniejszym uchybieniom71.
Jednak podstawowym problemem z jakim na początku lat sześćdziesiątych borykały się wydziały spraw wewnętrznych była zmienność kadr. Ze względu na niskie uposażenia z referatów karno-administracyjnych odchodzili najbardziej wartościowi pra-cownicy, z kolei absolwenci wydziałów prawa nie byli zaintereso-wani obejmozaintereso-waniem stanowisk w aparacie obsługującym kole-gia72. Wobec problemów z pozyskaniem osób posiadających
wy-kształcenie prawnicze organizowano regularne szkolenia pracow-ników wydziałów spraw wewnętrznych, lecz spośród 1300 prze-szkolonych w latach 1960-1962 prawie połowa odeszła na mniej odpowiedzialne i zarazem lepiej płatne stanowiska w administracji terenowej73. Według informacji przedstawionej sejmowej Komisji
70 Do odpowiedzialności karnej pociągnięto kierownika Wydziału Spraw
We-wnętrznych w Kamieniu Pomorskim oraz kierownika tamtejszego referatu karno-administracyjnego, którzy z racji pełnionych funkcji zostali przykładnie skazani na karę 6 miesięcy aresztu za to, że „sfałszowali akta k-a dopisując nieustaloną karę aresztu oraz uzupełniając akta spraw k-a przed skierowaniem do sądu a po roz-prawie k-a dodatkowymi materiałami”, Pismo DSA MSW z czerwca 1960 r. w sprawie ujawnionych nadużyć w aparacie spraw wewnętrznych, Ibidem, MSW II, sygn. 6627, s. 55-58.
71 Ibidem, s. 57-58.
72 Informacja z 15 września 1962 r. Prezydium Rady Narodowej w Warszawie dla
Wydziału Administracyjnego KW PZPR dot. przebiegu orzecznictwa karno-administracyjnego w I półroczu 1962 r., AAN, MS, 1976, s. 33-34.
73 Informacja o problemach orzecznictwa karno-administracyjnego złożona przez
podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych Zygfryda Szneka na posiedzeniu sejmowej Komisji Spraw Wewnętrznych w dniu 9 października 1963 r., Biuletyn Nr 434/III kad. Komisji Spraw Wewnętrznych, s. V.
Spraw Wewnętrznych przez podsekretarza stanu w MSW Z. Szne-ka, w przeciągu 3 lat obowiązywania znowelizowanej u.ok.a. „oko-ło 47% wykwalifikowanych pracowników-specjalistów odesz„oko-ło od orzecznictwa karno-administracyjnego w poszukiwaniu lepszych możliwości zaspokojenia potrzeb rodziny”74.
Zdaniem MSW dyskryminująca aparat karno-administracyjny polityka płacowa prowadziła do powstania wśród pracowników prezydiów rad narodowych opinii, iż „praca w orzecznictwie k.-a. jest mniej pożyteczna społecznie od innych, w szczególności typo-wo administracyjnych prac, wykonywanych w aparacie rad naro-dowych”75. Niski prestiż społeczny stanowiska referenta
karno-administracyjnego dodatkowo zniechęcał osoby z wykształceniem prawniczym do podjęcia pracy w aparacie obsługującym kolegia, do którego przychodzili „ludzie o marnych kwalifikacjach i to za-równo społeczno-politycznych, jak i ściśle zawodowych”76.
Wize-runek aparatu karno-administracyjnego psuła także nieprawidło-wa gospodarka kadrami pronieprawidło-wadzona przez prezydia rad narodo-wych, przykładowo na terenie woj. katowickiego pracowników za-trudnionych w referatach karno-administracyjnych traktowano jako stałą rezerwę do wykonywania różnych prac nie mających nic wspólnego z orzecznictwem. Prezydia rad narodowych przesuwały do pracy w tych referatach osoby nie nadające się do pracy w innych komórkach prezydium oraz pracowników, którzy otrzymali wypowiedzenie i „z różnych względów nie […] mogli pozostawać na dotychczasowych stanowiskach”. W przypadku woj. katowickiego na złą sytuację kadrową aparatu karno-administracyjnego wpły-wał także fakt, iż zakłady przemysłowe przejmowpły-wały absolwentów wydziałów prawa oferując im atrakcyjne wynagrodzenia77.
Brak możliwości konkurowania pod względem placowym z wy-miarem sprawiedliwości i zakładami przemysłowymi stawiał pre-zydia rad narodowych na przegranej pozycji w walce o pozyskanie do pracy w aparacie karno-administracyjnym osób z wykształce-niem prawniczym. Wprawdzie wytyczne Ministra Spraw We-wnętrznych kierowane do przewodniczących prezydiów wojewódz-kich rad narodowych zawierały zalecenie stworzenia warunków, które stanowiłyby zachętę do pracy w aparacie karno-administracyjnym dla osób z wykształceniem prawniczym, lecz możliwości prezydiów ograniczała siatka płac wyznaczała odgór-nie przez Radę Ministrów. W praktyce realizowano tylko zawartą w
74 O kolegiach w Sejmie, „ZKA” 1963, nr 6, s. 9.
75 Rok miniony i wnioski (Orzecznictwo k.-a. w 1961 r.), „ZKA” 1962, nr 2, s. 8. 76 Wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych na rok 1962, „ZKA” 1962, nr 2, s. 12. 77 P. Kozłowski, O realizację wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych (na tere-nie woj. katowickiego), „ZKA” 1963, nr 1, s. 45.
wytycznych prośbę „o spowodowanie analizy dotychczasowych kadr i wymiany nieprzydatnych pracowników78, wskutek czego w
pierwszej połowie lat sześćdziesiątych miał miejsce proces stop-niowego podnoszenia się poziomu pracy aparatu obsługującego kolegia. Stopniowemu obsadzaniu referatów karno-administracyjnych osobami posiadającymi doświadczenie nabyte w pracy administracyjnej towarzyszyło podnoszenie wynagrodzeń pracowników aparatu karno-administracyjnego do poziomu prze-ciętnej płacy w prezydiach rad narodowych. Częściowa realizacja wytycznych MSW była możliwa dzięki zwiększeniu zainteresowa-nia orzecznictwem karno-administracyjnym przez „prezydia rad narodowych, organy prokuratury i instancje partyjne”. DSA z sa-tysfakcją odnotował fakt, iż począwszy od 1961 r. „na terenie wszystkich województw Wydziały Administracyjne KW PZPR bar-dzo żywo interesują się i pomagają w pokonywaniu trudności na-potykanych przez kolegia przy realizacji ich zadań”, w tym także w podniesieniu poziomu funkcjonowania aparatu karno-administracyjnego79.
W 1960 r. liczący 970 etatowych pracowników aparat karno-administracyjny współpracował z „22 tysiącami pracowników pół-społecznych, stanowiącymi właściwy, orzekający skład kolegiów”, co przy dużym napływie wniosków o ukaranie powodowało znacz-ne przeciążenie referatów karno-administracyjnych80. Opanowanie
napływu spraw osiągnięte m.in. dzięki stosowaniu przez aparat administracji postępowania przymusowego umożliwiło położenie większego nacisku na szkolenie zawodowe aparatu sprawującego obsługę kolegiów81. Stwierdzając fakt względnej stabilizacji obsady
kadrowej aparatu karno–administracyjnego w 1963 r. DSA MSW wystąpił z propozycją wzmocnienia tego aparatu poprzez utworze-nie stanowiska sekretarza kolegium. Praktyka funkcjonowania orzecznictwa karno-administracyjnego miała bowiem wykazać, iż obsługa kolegiów „nie zawsze i nie wszędzie była dotychczas wy-konywana w sposób zadowalający”82.
78 Wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych na rok 1962, „ZKA” 1962, nr 2, s. 12. 79 Na antywykroczeniowym froncie, „ZKA” 1961, nr 5, s. 11
80 J. Gawlik, Sprawiedliwość na kuchennych schodach, „ZKA” 1961, nr 2, s. 62 –
63.
81 Wytyczne dla pracy urzędów spraw wewnętrznych w 1968 r. w zakresie orzecznictwa k-a, „ZKA” 1968, nr 2-3, s. 1.
Utworzenie stanowiska radcy do spraw kolegium
Plany wzmocnienia obsługi prawnej kolegium miały związek z prowadzonymi w pierwszej połowie lat sześćdziesiątych pracami kodyfikacyjnymi, w ramach których opracowano m.in. projekt ustawy o przekazaniu niektórych przestępstw do orzecznictwa karno-administracyjnego. Postulat wzmocnienia fachowej obsługi kolegiów wysunęły zgodnie prezydia rad narodowych, które pod-kreślały iż „rozpatrywanie nowych spraw będzie wymagało dobrej orientacji w obowiązujących przepisach, i to nie tylko prawa kar-no-administracyjnego, ale częściowo i karnego, oraz znajomości zasad wykładni prawa”83.
Wobec wstrzymania prac kodyfikacyjnych z powodu oczekiwa-nia na opracowanie projektów kodeksu karnego i procedury kar-nej ograniczono się do przyjęcia 17 czerwca 1966 r. ustawy o przekazaniu niektórych drobnych przestępstwa jako wykroczeń do orzecznictwa karno-administracyjnego84. Ustawa przewidywała
utworzenie w celu obsługi organizacyjno-prawnej i biurowej kole-giów uprawnionych do orzekania w sprawach o nowe wykroczenia stanowiska radcy do spraw kolegium karno-administracyjnego, które mogły obejmować osoby posiadające ukończone studia prawnicze. Kolejnym kryterium branym pod uwagę przy obsadzie stanowisk radcy do spraw kolegium było praktyczne wykonywanie zawodu prawnika przez co najmniej 3 lata w przypadku radcy kolegium powiatowego i 4 lata dla stanowiska radcy kolegium wo-jewódzkiego. Od kandydatów wymagano także znajomości przepi-sów prawa karno-administracyjnego oraz zakresu czynności prze-widzianych dla radcy do spraw kolegium. Rozwiązanie to miało zapobiec zatrudnieniu osób posiadających nawet wyższe wykształ-cenie prawnicze, lecz nie znających w dostatecznym stopniu za-gadnień orzecznictwa karno-administracyjnego, zarówno w teorii, jak i praktyce85.
Zakres czynności radcy do spraw kolegium warunkowany był faktem, iż utworzenie tego stanowiska polegało na przekształceniu dotychczasowych etatów kierowników komórek karno-administracyjnych w wydziałach lub urzędach spraw wewnętrz-nych. Radcowie kierowali pracą komórek referatów (oddziałów) karno-administracyjnych, a będąc jednocześnie pracownikami
83 Sprawozdanie z podstawowej działalności Departamentu
Społeczno-Administracyjnego w okresie od 1 I 1963 r. do 15 X 1963 r., IPN BUiAD MSW II, sygn. 16162, s. 81
84 Dz. U. 1966, Nr 23, poz. 149. 85 J. Smereczański, Radca…, s. 70.
