A C T A U N IV E R S IT A T IS L O D Z IE N S IS
FO LIA O EC O N O M IC A 165 73-85 2003
(Acta Univ. Lodz, Folia oecon.)
A ndrzej W asiak*
P R O B L E M E F E K T Y W N O Ś C I S Ł U Ż B I U S Ł U G P U B L IC Z N Y C H
S ek to r publiczny i działające w nim pod m io ty są od d a w n a p rz ed -m iote-m krytyki, ta k n a gruncie teorii, ja k i p rak ty k i gospodarczej. O gólnie biorąc, k ry ty k a ta dotyczy niższej efektyw ności d ziałan ia se k to ra publicz-nego w sto su n k u d o firm prywatnych*. W skrajnych p oglądach kryty czn a o cena w skazuje na wady tkw iące w samej istocie służb publicznych. K ry -ty k a ta do-tyczy rów nież sek to ra użyteczności publicznej, k tó ry w wielu k ra ja ch o gosp o d arce rynkow ej przeżyw a w yraźny kryzys. W ynika o n a z koncepcji ideologicznych będących p o d staw ą p ro g ram ó w gospodarczych i społecznych.
W ysuwane postulaty zmian opow iadają się za redukcją sektora publicznego i zm niejszeniem wpływu org an ó w publicznych. L ista zarzutów staw ianych pod adresem p o d m io tó w działających w sferze publicznej jest d łu g a i sk u p ia zainteresow anie n a różnych aspek tach ich fu n k cjo n o w an ia. Specyfika n a j-głów niejszych m an k am e n tó w sek to ra publicznego nie obejm uje hierarchii ich w ażności i eksp o n u je jedynie te elem enty, k tó re d o ty czą przede w szystkim użyteczności publicznej.
N a ogół sądzi się, że przedsiębiorstw a publiczne nie reag u ją wcale lub słabo na bodźce i sygnały rynkow e, co oznacza w olniejszą ich ad a p ta cję w działalności bieżącej i tru d n o ści w podejm ow aniu decyzji rozw ojow ych. C echa ta m a w ynikać z „d efek tu w rodzonego” , którym jest w istocie b ra k właściciela, posiadającego ulokow any k ap itał, k tó ry jest zainteresow any rozw ojem firm y. W łaściciel k oncentruje bowiem uw agę na zysku i pilnuje,
* D r, adiunkt w K atedrze G ospodarki Sam orządu Terytorialnego UŁ.
1 Problem efektywności sektora publicznego szerzej rozw aża M. H o l z e r , The Demand
by d o ch o d y nie były nadm iernie przeznaczone n a płace. P rzedsiębiorstw a publiczne charakteryzują się zatem m ałą przedsiębiorczością i innow acyjnością.
P rzedsiębiorstw a publiczne zachow ują jeszcze w znacznym stopniu pozycję m o n o p o listy cz n ą na ry n k u , co w obec b ra k u w ystarczającej k o nkurencji osłab ia m otyw ację d o ob n iżan ia kosztów działalności i p o d n o szen ia jak o ści d ó b r o ra z usług. S ytuacja ta k a daje d u żą pew ność siebie i poczucie d o b re g o funkcjo n o w an ia. W p rzy p ad k u n a p o tk a n ia n a większe tru d n o ści w iną za nie o b arczan e są zw ykle rząd, banki, wreszcie sam i od b io rcy usług.
W d ziałaln o ści przed sięb io rstw publicznych często w y stęp u je p o m o c finansow a ze stro n y budżetu dla w yrów nania rentow ności nieefektyw nego g o sp odarow ania. Staw ia to te przedsiębiorstw a w dogodnej pozycji w p o ró w -naniu z potencjalnym i konkurentam i. Prow adzi to d o zjawiska m arn o traw stw a śro d k ó w p ublicznych, gdyż błędne decyzje g o sp o d arcze p o k ry w a n e są w istocie przez p o d atn ik ó w . N a d to , d o to w an ie odryw a pod aż od p o p y tu i wyw ołuje nadm ierny w zrost zapotrzeb o w an ia. P om oc finansow a, a szerzej proces alokacji zasobów o pierał się do tej pory w dużej m ierze n a kry teriach biurokratyczno-politycznych, a nie efektywnościowych. N iedostateczna kontrola prow adzi d o niegospodarności i strat, a w konsekw encji d o nieuzasadnionego w zrostu cen.
Przedsiębiorstw a publiczne cechuje zła organizacja i zarządzanie. S truktury p o d m io to w e są sztyw ne i scen tralizo w an e, w k tó ry c h w y stęp u ją d u że p rzerosty adm inistracyjne. T rz o n k ad ry kierow niczej stan o w ią oso b y nic chcące lub nic um iejące działać spraw nie w now ych w a ru n k ach g o sp o d a -ro w a n ia i w ykazujące się nikłą zdolnością d o ryzyka. Z w raca uw agę b rak rozw iniętej strategii m arketingow ej i m ałe sta ra n ia o utrzym anie i zdobycie now ych rynków . S tosow ane strategie nie są d o sto so w an e d o zm ieniających się gustów i po trzeb k o n su m en ta, co dow odzi niewielkiej znajom ości rynku.
W p rzed sięb io rstw ach publicznych obserw uje się zbyt ro z b u d o w a n y poten cjał w ytw órczy w postaci nadm iernego za tru d n ien ia, terenów , śro d k ó w trw ałych, co w obec dużego ich zużycia i b ra k u now oczesnych technologii pow o d u je zbyt wysokie koszty ogólne.
Przedsiębiorstw a publiczne są szczególnie p o d atn e n a trudności w sto su n -k ac h z załogam i, co p ro w a d zi d o częstych -k o n fli-k tó w p rz y b ie rając y ch po stać ra d y k a ln ą (strajki, akcje protestacyjne). K ło p o ty te u jaw niają się zw łaszcza w dużych przedsiębiorstw ach.
Silniejsza niż gdzie indziej zależność od czynnika adm inistracyjnego znajduje pew ne odbicie w niższym poziom ie efektyw ności2. P rzedsiębiorstw a publiczne charakteryzują się dużym i kosztam i w ytw arzania i niską wydajnością.
2 W piśmiennictwie brytyjskim przegląd badań potwierdzających nieefektywność przedsię-biorstw państwowych przedstawił R. P r y k e , The Comparative Performance o f Public and
W świetle pow yższych m an k am e n tó w , sektor publiczny, ja k i sek to r użyteczności publicznej jaw ią się ja k o obszary zbyt rozległe, słabo sterow ne i m ało efektyw ne. W ym ienione w ady są niekiedy uk azan e zbyt jask raw ię, gdyż jednocześnie m o żn a przytoczyć wiele przykładów d o b re g o d ziała n ia przedsiębiorstw publicznych. Sygnalizow ane ułom ności sek to ra publicznego stan o w ią uzasadnienie dla p o stu lató w zm niejszenia roli p ań stw a w sferze g o sp o d ark i i uruchom ienia szerokiego procesu pryw atyzacji.
Szczególnej uwagi w ym agają przedsiębiorstw a nierentow ne. N a gruncie k o m u n aln y m utrzym yw anie przedsiębiorstw na poziom ie nierentow ności jest niew skazane z dw óch pow odów . Po pierw sze - ogranicza to m ożliw ości rozwojowe, ponieważ pełniejsze wykorzystanie zdolności wytwórczych wywołuje wzrost deficytu i dotacji. Po drugie - kłóci się to z postulatam i sprawiedliwości społecznej, gdyż w ystępujący deficyt jest pokryw any przez ogół m ieszkańców , korzystających lub nie korzystających z p rodukcji lub usług nierentow nego p rzed sięb io rstw a3. Sytuacje te sprzyjają m a rn o tra w ien iu lub nadużyw aniu usług. W k rajach zachodnich przedsiębiorstw a te są obiektem szerokiej krytyki, ja k o nie radzące sobie z wym ogam i efektywności rynkow ej. W ym ow -nym przykładem jest g o sp o d ark a A rgentyny, gdzie w latach 80. połow a d eficytu w sektorze publicznym była wynikiem stra t p o n oszonych przez p rzedsiębiorstw a państw ow e.
N ie zaw sze je d n a k p ro w a d zen iu d ziałalności n ied o ch o d o w ej należy przypisyw ać jed n oznacznie negatyw ną ocenę, gdy przem aw iają za tym racje społeczne. Jeśli z przyczyn obiektyw nych jest to niem ożliw e, p o żą d an e jest, by do ch o d y pokryw ały przynajm niej koszty działalności. R ozw iązanie to przyjęte jest w N iem czech, gdzie stosuje się trzystopniow e k ry teria oceny działalności gospodarczej przedsiębiorstw kom un aln y ch . K ry te riu m p o d -staw ow ym jest rentow ność. D rugim jest pokrycie niezbędnych kosztów . O statn im kry teriu m to m inim alizacja kosztów . P odk reśla się, że d la p rz ed -siębiorstw publicznych m inim alny zysk powinien ukształtow ać się na poziom ie rynkow ego, zw yczajow ego o p ro cen to w an ia w łasnego k a p ita łu 4.
P rzykładem są niektóre k o m u n aln e przedsiębiorstw a użyteczności p u b -licznej, k tó re n a ogół ch a rak tery zu ją się w ysokim stopniem zużycia m a ją t-ku trw ałego i w ym agają dużych nakładów inw estycyjnych. R ozw iązań ich pro b lem u nierentow ności poszukuje się we w zroście o p ła t lub ich p ry w a ty -zacji5.
Nie ulega w ątpliw ości, że przyczyną niskiej efektyw ności przedsiębiorstw użyteczności publicznej jest niespraw ne zarządzanie i zły system ekonom
iczno-1 Por. A. G i n s b e r t - G e b e r t , Polityka komunalna, W arszawa 1984, s. 262-263.
4 P. C z e c h o w s k i , Status prawny przedsiębiorstw i zakładów komunalnych iv RFN, IG P iK , W arszawa 1989, s. 3.
-finansow y. Sam o bow iem przyjęcie zasady rentow ności spow oduje w zrost siły finansow ej, lecz nie przyniesie pożąd an eg o zm niejszenia m a rn o tra w -stw a śro d k ó w , czy sp ad k u zużycia usług do poziom u ekonom icznie u za sa-dnionego.
P rzedsiębiorstw a publiczne m o g ą być efektyw ne. M o żn a w skazać wiele przykładów , że z powodzeniem konkurow ały z przedsiębiorstw am i pryw atnym i i przynosiły zyski. W W arszaw ie przed w ojną 1/4 d o ch o d ó w b u d żetu m ia sta poch o d ziła w łaśnie z przedsiębiorstw kom unalnych. Po w ojnie ówczesne p rz ed sięb io rstw a sam o rz ąd o w e daw ały 3 0 -4 0 % w pływ ów d o b u d że tó w lokalnych, co w skazuje, że były one względnie stab iln ą pozycją d o ch o d o w ą. W w a ru n k ach m iędzyw ojennych p ow stał swoisty p a ra d o k s polegający na większej dochodow ości m iejskich przedsiębiorstw użyteczności publicznej od przedsiębiorstw nastaw ionych na zysk6. Z nam ienny był przykład dużych instytucji państw ow ych, takich ja k P olska P oczta i P K P , k tó re staw ian o za w zór spraw nego i należytego działania.
P o d o b n ie sytuacja kształtuje się w krajach zachodnich. D o c h o d y z w łas-ności kom unalnej w Szwajcarii, Francji, Niem czech kształtują się na poziom ie 16-30% budżetów lokaln y ch 7. D o ch o d y m iasta S tockholm w 32% w ynikają z o p ła t za usługi urządzeń i instytucji m iejskich8.
W Anglii i we F ran cji p rzep ro w ad zo n a po II w ojnie n acjonalizacja tak ich gałęzi ja k kolej, gazow nictw o, tra n sp o rt u za sad n io n a była niską rento w n o ścią w łaśnie przedsiębiorstw pryw atnych. W edług P. Jeżow skiego przykład elektroenergetyki w USA dow odzi, że usługi te m ają niższe koszty w p rz e d się b io rstw a c h p u b liczn y c h niż firm a c h p ry w a tn y c h 9. Z d a n ie m A. Peszko, efektyw ność francuskich firm państw ow ych jest p o ró w n y w aln a z firm am i p ry w a tn y m i10.
Przedsiębiorstw a użyteczności publicznej działające na zasadzie rentow ności należą d o najbardziej stabilnych dziedzin, niezależnych od dużych w ahań k o n iu n k tu ry . R yzyko stra t jest tu taj niewielkie i nie w ystępuje b ezpośrednia g ro ź b a ban k ru ctw a. Jed n o stk i te są atrakcyjnym obszarem działalności gospodarczej, ch arakteryzującym się stałością p opytu i pew nością pracy. Z tych pow odów w o statnich latach k ap itał pryw atny chętnie inw estuje swoje środki w te przedsiębiorstw a.
* Z. D z i e m b o w s k i , Ekonomika przedsiębiorstwa komunalnego, W arszawa 1983, s. 24, oraz Komunalne przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, F R D L , W arszawa 1991, s. 7.
' Por. M. S t e f a ń s k i , Z doświadczeń krajów zachodnich, „R ad a N arodow a” 1989, nr 30. * Por. H. S o c h a c k a - K r y s i a k , Finanse Stockholmu, „G azeta Samorządowa” 1990, nr 23.
9 Por. P. J e ż o w s k i , Taryfy opłat na energetycznym rynku gospodarstw domowych,
„M onografie i O pracow ania S G H ” 1991, nr 37, s. 141.
10 Por. A. P e s z k o , Przedsiębiorstwo a samorząd terytorialny, „Przegląd O rganizacji” 1990, nr 2-3.
1. T EO R ET Y C Z N E Z A P L E C Z E DLA ZM IA N W S E K T O R Z E PU BLIC ZN Y M
W krajach zachodnich, a zw łaszcza w U SA , zachodzą w o statn ich dziesięcioleciach isto tn e zm iany w ekonom ii i polityce gospodarczej. Ich celem jest poszukiw anie skutecznych środków na zm niejszenie roli pań stw a w gospodarce. P unktem wyjścia jest odrzucenie zasad keynsizm u i krytykę jeg o realizacji w fo rm ie p a ń stw a o p iekuńczego. T rz e b a p o d k reślić, że a n ty e ta ty sty c z n e nastaw ien ie nie z a k ła d a pełnej elim inacji p u blicznego interw encjonizm u, lecz postuluje zasadnicze m odyfikacje co d o jego zakresu i m etod o d d ziały w a n ia11. N a gruncie teorii zarysow ały się różne koncepcje i opcje o p ow iadające się za koniecznością przep ro w ad zen ia zm ian.
Szczególne miejsce w procesie krytyki interwencjonizmu zajm ują ekonom iści am erykańscy, k tórych przedm iotem zainteresow ania stała się jego o d m ian a w postaci public utility regulation, k tó ra stanow i najbardziej w idoczny objaw ingerencji pań stw a w procesy gosp o d aro w an ia. W yw arło to silny wpływ na oblicze tradycyjnej ekonom ii, w tym teorii konku ren cji, co dow odzi istotnej reorientacji w am erykańskiej myśli ekonom icznej i zm ianach zachodzących w system ie gosp o d ark i rynkow ej12.
W ram ach dom inującego k ieru n k u antyetatystycznego w ystępuje wiele koncepcji, stanow isk i poglądów , teorii, orientacji badaw czych, k tó re p o s-tu lu ją ograniczenie lub m odyfikację ekonom icznej roli państw a. Są one p o d sta w ą p rz ep ro w a d zen ia zasadniczych zm ian i ro zw iązań n a g runcie p rak ty k i.
T e o ria regulacji publicznej została zap o czą tk o w an a przez G . S tig le ra 13 i rozw inięta szerzej przez S. P eltzm ana. P unktem wyjścia teorii jest krytyczna a n a liz a i o cen a system u regulacji publicznej. Ja k w iad o m o , ingerencja p ubliczna u zasad n io n a była niespraw nością rynku (m a rke t fa ilures), k tó ra ujaw niła się w takich przypadkach, ja k d ostarczenie d ó b r publicznych, m echanizm ie efektów zew nętrznych o ra z tzw. korzyści sk a li14. O bszary te są dziedzinam i, gdzie m am y d o czynienia z usługam i publicznym i św iad-czonym i na podstaw ie urządzeń in fra stru k tu raln y ch , w tym z usługam i kom unalnym i.
11 Zob. M. B e l k a , W kierunku liberalnego pragmatyzmu, „Życie G ospodarcze” 1991, nr 22, s. 13.
12 A. T. S z a b l e w s k i , Teoretyczne przesłanki deregulacji infrastruktury, „E konom ista” 1992, nr 3. A u to r przedstaw ia szerzej zarys problem atyki teoretycznej dotyczącej zmian w sektorze użyteczności publicznej.
13 Por. G. J. S t i g l e r , The Theory o f Economic Regulation, „The Bell Journal of Economics and M anagem ent” 1971, vol. 2, n 1, Spring.
14 Por. A. T. S z a b l e w s k i , Instytucja koncesjonowania w sferze infrastrukturalnej, „Sam orząd Terytorialny” 1991, n r 3, s. 11.
Podjęcie regulacji p o d y k to w an e było chęcią zapew nienia interesu p u b -licznego. A naliza rozbudow anej regulacji w ykazała szereg słabości tego m echanizm u i ja k tw ierdzi M . Belka, w w iększości przy p ad k ó w zam iast służyć in tere so m k o n su m e n ta , służyła bardziej p ro d u c e n to m , czyli tym p o d m io to m , k tó re były przedm iotem regulacji15.
G eneralny p o stu lat w ynikający z tej teorii sp row adza się d o konieczności deregulacji i szerszego w ykorzystania m echanizm ów konkurencji. W wym iarze politycznym i społecznym p o stu laty te przybrały realny k ształt w tzw. ruchu deregulacyjnym (deregulation m ovem ent).
Isto tn y m podejściem je st teo ria public choice (społecznego w yboru). Jej tw ó rcą jest J. B u ch an a n 16. T e o ria ta za p o m o cą m eto d analitycznych an a liz u je zach o w an ie się ró ż n y ch instytucji publicznych (rz ą d u , p a rtii, b iu ro k ra c ji, g ru p interesu ) w ko n tek ście in d y w id u aln eg o p o stę p o w a n ia tak ich p o d m io tó w ja k politycy, biuro k raci (urzędnicy - A. W .) i wy-borcy.
J a k zaznacza M . Belka, antyetatyzm public choice zaw iera się w p o -staw ieniu problem u - niespraw ności państw a. W takim ujęciu niespraw ne pań stw o zastępuje n iedoskonale działający ry n e k 17. S ytuacja ta k a stanow i źródło potencjalnych trudności. W świetle tej teorii przedsiębiorstw o i państw o są d o m en ą ry n k u politycznego. P ubliczna regulacja g o sp o d ark i p row adzi do niespraw ności agend rządow ych, stronniczości polityków . P ostaw y te w m yśl teorii są gorsze od ułom ności rynku.
Z teorii public choice w ynika niejako p o stu lat pryw atyzacji i k o n k u ren cji, poniew aż jej zaletą jest, że uw alnia przedsiębiorstw o od różnego rodzaju oddziaływ ania politycznego. D latego najlepszym rozw iązaniem jest m echanizm rynkow y.
T e o ria public choice podejm uje p ró b ę w yjaśnienia nadm iernego w zrostu w ydatków budżetow ych na gruncie sam o rząd u lokalnego. W jeg o ra m ach m echanizm y dem o k raty czn e i adm inistracyjne nie są spraw ne. L obby p o li-tyczne, zw iązkow e o ra z silna pozycja adm inistracji spraw iają, że p o żąd an e cele zastępow ane są dążeniem d o m aksym alizacji budżetu, a więc w ydatków , co prow adzi do nadm iernej podaży usług publicznych i m arn o tra w stw a śro d k ó w 1®.
K o lejn ą koncepcją, k tó ra w tym m iejscu zasługuje n a przypom nienie ze względu n a jej użyteczność w naszych rozw ażaniach, jest teo ria ryn k ó w
15 Por. M . B e l k a , op. cii.
16 Por. L. F i l i p o w i c z , K. O p a w s k i , Teoria wyboru publicznego: wybrane koncepcje badawcze, „E konom ista” 1992, nr 3.
11 M. B e l k a , op. cii.
11 P. S w i a n i e w i с z, Współczesne przemiany samorządu lokalnego w krajach zachodnich, „Sam orząd T erytorialny" 1992, n r 5, s. 12.
sporn y ch (the contestable m arkets). Jej tw ó rcą jest W . J. B au m o l19. R ynek sp o rn y (potencjalnie konkurencyjny) oznacza o b szar, gdzie działają różne po d m io ty , k tó re w dow olnym m om encie są zagrożone wejściem k o n k u re n ta . Jest to je d n o z centralnych pojęć tej teorii. D rugim jest pojęcie sunk costs (upraszczając, to pew ien synonim kosztów stałych).
W edług W . J. B aum ola, gdy m am y d o czynienia z niem ożliw ością o d zy sk an ia kosztów wejścia do gałęzi (sunk costs), k tó re są niewielkie, to efektyw ność gałęzi w sensie optim um P are to jest w ysoka naw et przy m ałej liczbie podm iotów . O znacza to, że istnienie potencjalnej k o n k u ren cji (kon- tcstato ró w ) m oże być w ystarczającym czynnikiem w ym uszającym efektyw -nościow e zachow anie p ro d u c en ta pierw otnego na ry n k u spornym . F irm a pierw otna niejako z góry podejm uje działania zabezpieczające przed wejściem potencjalnego k o n k u re n ta .
O znacza to, że zam iast k onkurencji na rynku (within the fie ld ) m am y d o czynienia z k o n k u re n cją o rynek (for the field). Płynie z tego interesująca k o n sta ta c ja pozornie p arad o k saln a, że pod pew nym i w aru n k am i m ożliw e jest włączenie m echanizm u k onkurencji do sytuacji m onopolistycznej. U w aga ta m a duże znaczenie d la przedsiębiorstw użyteczności publicznej i sek to ra k o m u n a ln e g o , gdzie często w ystępuje ad m in istracy jn e przyzw olenie n a zajęcie przez p o d m io t pozycji m onopolistycznej na rynku.
W w ym iarze p rak ty czn y m tendencje p o stu lo w an y ch i realizo w an y ch zm ian w sektorze publicznym i użyteczności publicznej20 zn a jd u ją w yraz w n astępujących kierunkach:
- deregulacji, - pryw atyzacji,
- refo rm ach m echanizm u fu nkcjonow ania przedsiębiorstw .
D w a pierw sze procesy zostały zapoczątk o w an e przez ów czesne k o n se r-w atyr-w ne rządy U SA i W ielkiej B rytanii. P o stu la t d eregulacji stan o r-w i odbicie sygnalizowanego antyetastycznego zw rotu w ekonom ii. O bok zniesienia lub rozluźnienia ko n tro li cen i zysków, deregulacja n ak iero w an a jest na usuw anie barier ograniczających zakres konkurencji.
W E u ro p ie za podstaw ow y kierunek przebudow y sek to ra publicznego uznaje się procesy pryw atyzacyjne. P ostulat prywatyzacji staje się zasadniczym p u nktem różnych p ro g ram ó w ekonom icznych, ta k forsow anych przez w ładze rządow e, jak i w ładze lokalne. W pryw atyzacji u p atru je się siłę, k tó ra m a zw iększyć jak o ść obsługi, obniżyć ceny, zm niejszyć obciążenia budżetow e,
>* Por. W. J. B a u m o l , J. C. P a n z a r , R. D. W i l l i n g , Contestable M arkets and the
Theory o f Industry Structure, H arcourt Brace, San Diego 1982.
20 Sektor publiczny jest to obszar wydzielony z punktu widzenia własności. Z kolei sektor użyteczności publicznej wyróżnia się pełnionymi funkcjami (zadania publiczne) i obejmuje różne formy własności podm iotów świadczących usługi publiczne.
uzyskać wpływy finansow e itd. O b o k E u ro p y także w wielu innych k rajach św iata pryw atyzacja obejm uje co raz większe obszary g o sp o d ark i publicznej.
T endencją, k tó rą co raz w yraźniej dostrzega się w rozw iniętych g o sp o d a r-kach rynkow ych, posiadających rozw inięte sam orządy lokalne, je st dążenie d o tego, co nazywa się ekonom izacją działań. O znacza to w ydatne ograniczenie i przebudow ę czynnika publiczno-adm inistracyjnego i zbliżenie przedsiębiorstw a pu b liczn eg o d o fo rm u ły p rz ed sięb io rstw a k o m ercyjnego. K o n c e p c ja ta w w ydaniu am erykańskim p o kazuje stopniow e odchodzenie od obecnego sta tu su public utility lub głębokiej jego m odyfikacji w k ieru n k u zbliżenia przedsiębiorstw a użyteczności publicznej d o k ształtu system ow ego typow ego d la przedsiębiorstw a rynkow ego.
P rzeb u d o w a w celu ekonom izacji w ym usza także pew ne rozw iązania organizacyjne, czego konsekw encją są p o żąd an e efekty ekonom iczne. P rzy-kładem m oże być często sp o ty k an e w europejskiej g o spodarce k o m unalnej łączenie w ra m a ch jednej stru k tu ry działalności rentow nych i n ied o ch o d o -w ych21. R oz-w iązania te są często -w ykorzysty-w ane np. -w N iem czech i -we F ran cji. Z nacznym zainteresow aniem zaczynają się rów nież cieszyć procesy integracji zarządzania w postaci tw orzenia stru k tu r holdingow ych22. G łów nym zam ierzeniem tego kieru n k u zm ian jest d o stosow anie d ziałan ia służb p u b -licznych (w tym kom un aln y ch ) d o wym ogów rynkow ych i zbliżenie za-rząd zan ia nimi d o sposobu, w jaki zaza-rządza się typow ym i przedsiębiorstw am i pryw atnym i.
A naliza słabości przedsiębiorstw publicznych leży u p o d staw pogląd u , że są one z n atu ry m niej efektyw ne niż pod m io ty pryw atne. Pogląd ten jest dość m o cn o zakorzeniony w literatu rze ekonom icznej i stanow i kluczow y a rg u m e n t przem aw iający za szybką pryw atyzacją sek to ra publicznego.
2. PRYW A TY ZACJA A EFEK TYW NOŚĆ
N iektóre bad an ia porów naw cze i analizy teoretyczne stanow ią pod b u d o w ę p o g ląd u , że efektyw ność d ziałania jest zależna w prostej linii od pryw atnego sposobu g o sp odarow ania. Przyjm uje się w tym m iejscu założenie, że z n atu ry pryw atnej w łasności w ynika jej proefektyw nościow y c h a ra k te r23. T ak i p u n k t
21 C. R o z k w i t a 1 s к a, Przekształcenia przedsiębiorstw komunikacyjnych w mniejszych
miastach, „T ran sp o rt M iejski” 1992, nr 10, s. 24.
22 A. J ę d r a s z k o , Sam orząd terytorialny w Niemczech (na przykładzie Stuttgartu), W arszawa 1994, s. 309.
23 Por. m.in. C. V e l j a n o w s k i , Privatization: Monopoly M oney or Competition, [w:]
w idzenia znajduje teoretyczne oparcie w koncepcji praw własności (property
rights), w której jej zaprzeczeniem jest w łasność publiczna.
T eoria property rights jest podstaw ą uzasadniającą konieczność p rzeprow a-d zenia p ro g ram ó w zm ian w łasnościow ych przez rząa-dy i w łaa-dze lokalne wielu krajów . Pogląd, że efektywność jest funkcją charak teru własności naw iązuje do A. S m itha, w edług k tó reg o tylko w łasność pry w atn a tw orzy bodźce do efektywności gospodarow ania. W e współczesnym rozum ieniu teorii praw włas-ności efektyw ność zależy od sw obody transferow alwłas-ności praw w łaswłas-ności24. W ażną rolę przedsiębiorstw pryw atnych ukazuje J. R. P ack m ów iąc, że firm y pryw atne dążące do m aksym alizacji zysku i konkurujące o uzyskanie k o n tra k -tów n a świadczenie usług m ogą zapew nić m inim alizację kosz-tów tych usług25. T rz eb a zaznaczyć, że liczne b ad a n ia n a tem at w łasności daw ały nie tylko im puls teoretyczny dla przekształceń w łasnościow ych, ale w skazyw ały na neoklasyczny n u rt w ekonom ii. Szczególnie w yraźnie zaznaczyło się to w w arunkach am erykańskich. Z rozw ażań teoretycznych i bad ań empirycznych z tym zw iązanych w yłania się obraz, że w łasność publiczna, a w istocie przedsiębiorstw o publiczne jest z istoty swej niezdolne d o efektyw nego g o sp o d aro w an ia.
W ydaje się, że problem efektywności sektora publicznego jest w rzeczywis-tości bardziej złożony, a zw iązek m iędzy efektyw nością a typem w łasności nie jedynym . S am a efektyw ność g o sp o d aro w an ia nie p ozostaje w zależności od form y w łasności, lecz zależy także od innych czynników . Ja k tw ierdzą J. A. K ay, O. J. T h o m p so n , czynnik w łasności nie rozstrzyga jeszcze sam o d zieln ie o zdolności p rz ed sięb io rstw a do efektyw nego d z ia ła n ia 26. W edług a u to ró w zw iązek pom iędzy efektyw nością a w łasnością jest bard zo skom plikow any i w ym aga uw zględnienia w analizie jeszcze jednego elem entu, jak im je st k o n k u ren cja. W obec tego w zrost efektyw ności zależy od siły
w zajem nego o ddziaływ ania własności i konkurencji.
N a isto tn e o d d ziały w an ie k o n k u re n cji ja k o cz y n n ik a w yzw alającego efektyw ność w skazuje wielu innych au to ró w . Z n a n j orędow nik pryw atyzacji E. S. Savas w skazuje na dom inujące znaczenie k o n k u re n cji27. D. O sborne i T . G aebler, zwolennicy efektywnych m etod rządzenia w sektorze publicznym , tw ierdzą, że głów ną rolę odgryw a nie form a w łasności, lecz k o n k u re n c ja 28.
24 Por. R. В v a n s , Properly Rights, M arkets and Competition in Electricity Supply, [w:]
Privatization and Competition..., s. 136.
25 J. R. P a c k , Privatization o f Public Sector in Theory and Practice, „Journal o f Policy Analysis and M anagem ent” 1987, n r 6.
“ J. A. K a y , O. J. T h o m p s o n , Privatization: A Policy in Search o f a Rationale, „The Econom ic Jo u rn al” , M arch 1986, s. 22.
21 E. S. S a v a s , Prywatyzacja. Klucz do lepszego rządzenia, W arszawa 1992, s. 155. 2" I). O s b o r n e , T. G a e b l e r , Rządzić inaczej, Poznań 1992, s. 118 i 76.
T am gdzie m am y d o czynienia z k o n k u ren cją, to n a ogół uzyskuje się korzystniejsze w yniki, zw raca jąc uw agę n a koszty i św iadczenie usług 0 lepszej jakości. T ak że z analiz B anku Św iatow ego w ynika, że decydujący wpływ n a ekonom iczną efektywność tran sp o rtu miejskiego m a form a własności 1 zakres k o n k u re n cji29.
N a gruncie polskim isto tn ą rolę konkurencji w usługach ko m u n aln y ch podkreślił A. Zalew ski, u p atru ją c w niej słusznie czynnik d ecydujący30. P o tw ie rd za ją to p rz y k ład y brytyjskie. Z d an iem P. Jasiń sk ieg o z a o b se r-w or-w ane oszczędności r-w usługach k o m u nalnych należy bardziej przypisać „w pływ ow i rywalizacji o p odpisanie um ow y aniżeli transferow i praw w łasn ości” 31. Z b liżo łasn ą ocełasnę form ułuje ra p o rt C ełasnter for T h e S tudy o f R eg u lated Indu stries (C R I), z k tó reg o w ynika, że popraw ę sytuacji sp ry w a ty zo -w ane firm y brytyjskie za-w dzięczają konkurencyjności -w ynikającej ze zm ia-ny ich statu su w łasnościow ego, a nic sam ej zm ianie32. W a rto tu zw rócić uw agę n a pogląd, że w łasność p ry w atn a generuje w w iększym sto p n iu efektyw ność pro d u k cy jn ą, zaś k o n k u re n cja stym uluje efektyw ność alo k a- cy jn ą33.
U w aża się, że sam a k o n k u re n cja m oże w różnym stopniu w pływ ać n a poziom efektyw ności, w zależności od swojego natężenia. N a zależność tę zw rócił uw agę A. T. Szablew ski. W w a ru n k ach , gdzie w ystępuje k o n k u re n -cja o c h a ra k te rz e b ez p o śred n im , tam w pływ a o n a silniej n a p o p ra w ę efektyw ności przedsiębiorstw pryw atnych, niż publicznych. Z kolei, gdzie k o n k u re n cja ta za n ik a lub jest słaba, przew aga firm pryw atnych zm niejsza się lub w ystępuje przew ag a p o d m io tó w p u b liczn y ch 34. W ydaje się, że zależności tej nie należy przeceniać. N a d to pryw atyzacja m o n o p o li publicz-nych nie wszędzie, ja k tw ierdzi J. C. P feffer, staje się sty m u la to re m konkurencji. Przy znacznych inw estycjach m oże dążyć d o poszukiw ania dużego zysku, na czym ucierpią jak o ść usług i o c h ro n a śro d o w isk a n a tu -ralnego.
O bok konkurencji i w łasności d o analizy efektyw ności w łączane są jeszcze inne czynniki. Z daniem G . Y a rro w a w zrost efektyw ności zależy od w łasności, k onkurencji i regulacji państw ow ej35. T en o statn i czynnik w ynika
29 W. S u c h o r z e w s k i , F. Z y c h , Czy komunikacja musi być deficytowa?, „Rzeczpospolita”
1991, nr 5.
10 Por. A. Z a l e w s k i , Doświadczenia prywatyzacji za granicą, [w:] Przekształcenia
własnościowe w gospodarce komunalnej, F R D L , Warszawa 1994, s. 87.
31 Por. P. J a s i ń s k i , Brytyjskie doświadczenia (cz. 3 ), „Życie G ospodarcze” 1993, nr 12.
32 D. M i l b a n k , B rytyjczycy powątpiewają w korzyści płynące z prywatyzacji, T he Wall Street Journal Europe, (za „G azetą W yborczą” z 13 listopada 1995 r.).
33 J. A. K a y , O. J. T h o m p s o n , op. cit., s. 8.
34 A. T. S z a b l e w s k i , Prywatyzacja przedsiębiorstw a efektywność, maszynopis, Łódź 1989.
z c h a ra k te ru działań liberalizujących g o sp o d ark ę i in stru m en tó w zapew -niających k o n tro lę nad p ro w a d zo n ą działalnością gospodarczą.
N a w ielość c z y n n ik ó w rz u tu ją c y c h n a efek ty w n o ść zw raca u w agę K . B obińska. W edług a u to rk i o efektywności firm y pryw atnej i jej przew adze n ad firm ą publiczną decydują takie elem enty, jak : stopień n atu raln o ści m o n o p o lu , k o n k u ren cja, m ożliw ość oddziaływ ania regulacyjnego, poziom u zbro jen ia technicznego itd .3® Z kolei Z. D ziem bow ski zw rócił uw agę, że różnice w piyw atyzacji przedsiębiorstw użyteczności publicznej zależą od siły m o n o p o lu o raz poziom u kapitałochłonności w poszczególnych dziedzi-n a c h 37. W ocedziedzi-nie efektyw dziedzi-ności dziedzi-nie dziedzi-należy jeszcze w ykluczyć system u za-rz ąd za n ia , k tó ry m oże być niekiedy ważniejszą d e te rm in a n tą niż fo rm a w łasności38.
Z powyższych rozw ażań w ynika, że poziom efektyw ności g o sp o d aro w an ia podm iotu determ inow any jest różnym i czynnikam i, w śród k tórych największy ciężar gatunkow y m o g ą posiadać w arunki konkurencyjne i własność. Niekiedy nie należy p o m niejszać roli innych czynników . N a g runcie g o sp o d a rk i kom unalnej wpływ wiodących czynników jest znaczący, a wzajem ne proporcje zależą od system u zarząd zan ia usługam i publicznym i.
W ydaje się, że w arunki rynkow e, w tym przede w szystkim m echanizm k onku ren cji, stanow ią dostatecznie silną presję, k tó ra w ym usza za chow ania p ro efek ty w n o ścio w e tak że p rzedsiębiorstw publicznych. M im o że część z nich nie działa dosko n ale, to d o b re wyniki n iek tó re osiągają dlateg o , że d z ia ła ją w o to cze n iu , k tó re dyscyplinuje je d o w z ro stu efek ty w n o ści39. Spostrzeżenie to potw ierdza C. Józefiak, któ ry tw ierdzi je d n a k , że regułą jest, że są one m niej spraw ne40.
W ątpliw ości co d o rzekom o naturalnej nieefektyw ności firm publicz-nych ro d z ą się przy okazji analizy ich pozycji n a ry n k u . Z n ac zn a część dziedzin, w któ ry ch funkcjo n u ją, są branżam i do ść opłacalnym i. P rzedsię-b iorstw a te (głów nie o ch arak terze in fra stru k tu ra ln y m ) zajm ują n a ogół w ysokie m iejsce na listach obrazujących opłacalność (a zatem i a tra k c y j-ność), choć głów ny wpływ m a na to regulacja rz ą d o w a 41. Z apew n iają one stałą sto p ę zysku, ale zarazem przybierają n a ogół pozycję m o n o p o listy cz-n ą cz-n a rycz-nku.
“ K. B o b i ń s k a , Konkurencja w brytyjskiej gospodarce komunalnej, „Samorząd T erytorial-ny” 1991, nr 4, s. 30.
37 Z. D z i e m b o w s k i , Problemy prywatyzacji samorządowych przedsiębiorstw użyteczności
publicznej, [w:] Działalność gospodarcza gmin. Podstawy prawne, IG PiK , W arszawa 1994, s. 47.
3* L. N y k i e l , K. K u r y ł o w i c z , Zarządzanie menedżerskie, „Rzeczpospolita” 1994, nr 35.
39 Rozmowa z R. Frydm anem i A. Rapczyńskim , „Życie G ospodarcze” 1990, nr 33.
40 Ciernista droga? (rozmowa z C. Józefiakiem), „G iełda” 1990, n r 8.
41 Por. A. K a r p i ń s k i , The Economist, „E konom ika i O rganizacja Przedsiębiorstw a” 1991, nr 12.
Z zarysu przedstaw ionych rozw ażań w ynika złożoność p ro b lem u oceny efektyw ności i jej zależności od wielu czynników . W opinii a u to ra n a plan pierw szy w ysuw a się istotny wpływ właśnie m echanizm u konku ren cji bez-pośredniej. Z tego p o w odu nic nie stoi n a przeszkodzie by uw ażać, że rów nież pod m io ty publiczne (w tym k o m u n aln e) są w pełni zdo ln e d o efektyw nego d ziała n ia42. Z atem sam a fo rm a własności m a w tym m iejscu znaczenie drugorzędne lub wręcz m arginalne. Ja k słusznie dodaje A. Zalewski, ta k a m ożliw ość jest u za sad n io n a i realna, jeśli p o d m io t publiczny działa w otoczeniu przew ażających liczebnie firm pry w atn y ch 43.
N a m ożliw ość racjonalnego d ziałania p o dm iotów publicznych w skazuje p rzypadek brytyjski, gdzie firm y k o m unalne w ygryw ały przetarg i z p o d -m io ta -m i pryw atny-m i, z korzyścią d la konsu-m entów i g-m iny. D ośw iadczenia pryw atyzacyjne W ielkiej B rytanii, K a n a d y i USA także nie po tw ierd zają jed n o zn aczn ie bezpośredniej wyższości firm pryw atnych. Istnieje wiele
prze-słanek i dow odów , że w w a ru n k ach k onkurencyjnych przedsiębiorstw a były w stan ie w ygrać k o n tr a k t44. W aru n k iem w zro stu siły p rz ed sięb io rstw a publicznego jest bow iem ciągłe podd aw an ie się w eryfikacji rynkow ej i sto sow anie analizy porów naw czej, aby jego koszty nie były wyższe od k o n -kurencji.
Z asa d n e jest stw ierdzenie, że przedsiębiorstw a publiczne nie sto ją z góry n a strac o n ej pozycji i nie należy d o p u szc zać d o ich elim inacji d ro g ą ad m in istracy jn ą pod w arunkiem , że d y sp o n u ją dostatecznym i a tu ta m i lub ro d z ą nadzieję n a p o praw ę swojej kondycji finansow ej. P rzeprow adzenie zm ian lub gruntow nej restrukturyzacji m oże zapew nić ich k o n k u ren cy jn o ść na rów ni z sektorem pryw atnym . W a rto tu taj przytoczyć uw agę J. K o rn a ia , że presja ryn k o w a i eksp an sja firm pryw atnych wym usi w ów czas inne zach o w an ia przedsiębiorstw państw ow ych45.
N a koniec w a rto zw rócić uw agę jeszcze n a jeden asp e k t pryw atyzacji. Siła konku ren cji, a w p rz y p ad k u usług ko m u n aln y ch m echanizm p rzetarg u , ja k w ykazały dośw iadczenia brytyjskie, oddziałuje niejako podw ójnie. Po pierw sze - uzyskuje się korzyści w ynikające z sam ego fa k tu o dbytego przetarg u . P o drugie - korzyści były największe, gdy b ra ło w nim udział przedsiębiorstw o k o m u n aln e niezależnie od tego, k to uzyskał praw o św iad-czenia usług46. M o m en t ten p o d k reśla też E. S. Savas m ów iąc, że najlepsze rezu ltaty są w tedy, gdy w p rzetargu uczestniczą jednocześnie firm y p ryw atne
42 R. R e e s , Public Enterprise Economics, The Camelot Press, S outham pton 1989, s. 10-11.
43 A. Z a l e w s k i , Ocena możliwości przekształceń własnościowych w gospodarce komunalnej, [w:] Przekształcenia..., s. 74.
44 Ekonomia. Podstawy makroekonomii, t. 2, red. W. C aban, Łódź 1991, s. 265. 45 Por. T. K o w a l i k , Wall Street z plastiku, „Życie G ospodarcze” 1990, nr 36.
i k o m u n a ln e 47. W ynika z tego dyskusyjny w niosek, że przedsiębiorstw o p u bliczne je st n iezbędne i k o m p le m e n ta rn e w obec s e k to ra p ry w a tn eg o w kreow aniu prawdziwych w arunków rynkow ych i rozwoju rynku ja k o całości.
A ndrzej W asiak
EFFECTIV EN SS O F T H E PU BLIC SECTO R
The article is an attem pt to present deliberations concerning effectiveness in the public sector operation including the comm unal sector. The entire public sector and entities operating within it have been an object of sharp critique both in the field o f economic theory and practice for a long time.
The article contains theoretical rem arks concerning the operation of public sector entities in m arket cconomy conditions. It discusses the theoretical background for changes in the public sector and assesses cautiously the impact exerted by privatisation and other im portant factors on effectiveness o f the public sector.
The au th o r points also to the possibility o f rational and effective operation o f public entities in competitive conditions, which is confirmed by experience o f other countries.
