Reformy terenowego aparatu władzy i administracji : od likwidacji samorządu do prób jego odbudowy

Ryszard Kozioł

Reformy terenowego aparatu władzy

i administracji : od likwidacji

samorządu do prób jego odbudowy

Annales Universitatis Paedagogicae Cracoviensis

Studia Politologica (2011)

Ryszard Kozioł

Reformy terenowego aparatu władzy i administracji.

Od likwidacji samorządu do prób jego odbudowy

W literaturze przedmiotowej okresu Polski Ludowej pojęcie „administracja publiczna” w kontekście ustrojowym pojawia się jako synonimiczne określenie administracji państwowej. W wydanym w 1965 roku słowniku encyklopedycznym

Polska Ludowa czytamy:

Organizowanie wykonania zadań państwa, jeśli to nie jest stanowieniem ustaw lub wymierzaniem sprawiedliwości, należy do państwowych organów administracji, któ-re wykonują swe czynności na podstawie wskazań i dyktó-rektyw wydanych przez organy przedstawicielskie, tj. przez organy władzy państwowej. […] Organy administracji pań-stwowej są instrumentem wdrażania w życie założeń polityki pańpań-stwowej1_.

Sformułowanie to doskonale oddaje istotę ówczesnych modeli administracji, z jednej strony zakładających monopol państwa w realizacji zadań publicznych, a z drugiej strony eliminujących lub marginalizujących znaczenie instytucji samorzą-dowych. Modeli, a nie modelu, bowiem głównie z przyczyn politycznych przeprowa-dzano liczne reformy, znacząco modyfikujące wcześniejsze rozwiązania ustrojowe. Należy przypomnieć, iż w okresie powojennym można wyróżnić pięć podstawowych etapów budowania i przebudowywania systemu władzy i administracji terenowej, dla których latami granicznymi były: 1944, 1950, 1958, 1972 oraz 1983 rok.

Cechą charakterystyczną ustroju politycznego w okresie formowania się no-wego systemu władzy była tymczasowość i deklarowane wykorzystywanie form ustrojowo-politycznych Konstytucji Marcowej2_{. Spontaniczna reakcja i oczekiwania} społeczności lokalnych stanowiły, iż na polskich ziemiach po ustaniu działań wo-jennych przystąpiono do organizowania administracji opierając się na przedwojen-nych rozwiązaniach. Zgodne to było z polityką ówczesprzedwojen-nych władz, instytucjonalna fasadowość pozwalała bowiem kamuflować antydemokratyczne cele. Przywracanie przedwojennego nazewnictwa rozwiązań instytucjonalnych odwracało uwagę

1 _{Polska Ludowa. Słownik encyklopedyczny, red. J. Gutt, Warszawa 1965, s. 1.}

2 _{W. Bojarski, J. Justyński, M. Kallas, R. Łaszewski, Historia ustroju Polski na tle}

od istoty zmian3_{. Odstąpiono tym samym od pierwotnych zamierzeń} wprowadze-nia od razu wyłącznego systemu rad narodowych, z uwagi na obawy, iż mogłyby one zostać potraktowane, jako obcy polskim tradycjom wtręt ustrojowy i przejaw sowietyzacji kraju4_.

Podstawy prawne nowego systemu tworzyły: Dekret PKWN z 21 sierpnia 1944 o trybie powoływania władz administracji ogólnej I i II instancji, Dekret PKWN z 23 listopada 1944 o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego5 oraz Ustawa KRN z 11 września 1944 o organizacji i zakresie działania rad naro-dowych6_{. Na ich mocy w trójszczeblowym podziale terytorialnym przywracano} dualistyczny model władzy i administracji terenowej, złożony z pionu terenowych rad narodowych nazywanych reprezentacją samorządu terytorialnego oraz z pio-nu organów administracji rządowej ogólnej i niezespolonej. Przyjęte rozwiązania ustrojowe powodowały jednak zacieranie się różnic między sferą polityczną, samo-rządową i administracyjną.

Lokalnymi organami hierarchicznie zorganizowanej władzy stawały się woje-wódzkie, powiatowe, miejskie i gminne rady narodowe. Podstawowymi formami działania rad były sesje oraz komisje. Pracami rad kierowały wybierane na sesjach prezydia, wyposażone w uprawnienia nadzorcze. Prezydia stanowiły integralną część rady. W skład rady powoływani byli w drodze delegowania przedstawiciele partii politycznych, związ ków zawodowych, organizacji spółdzielczych, kultural-nych, oświato wych i młodzieżowych. Ponadto rady narodowe niż szego szczebla delegowały swych przedstawicieli do rad wyższych i mogły także dokooptować do swego składu osoby szczególnie zasłużo ne dla różnych dziedzin życia społecznego. Rada wyższego stopnia miała uprawnienia kontrolne w stosunku do rad niższego szczebla. W początkowym okresie rady nie miały charakteru kadencyjnego. Zamiast powszechnych wyborów przyjęto zatem formułę politycznego doboru zapewniają-cego decydujący wpływ Polskiej Partii Robotniczej oraz ugrupowaniom sojuszni-czym. Pierwsze wybory odbyły się dopiero w 1954 roku, ale nie miały one oczywi-ście demokratycznego charakteru.

Prawne określenie kompetencji rad wynikało z ich ustrojowej pozycji oraz pla-nowanej roli politycznej. Miały one bowiem odpowiadać za wykonanie radykalnego programu przebudowy społecznej. Dość szybkie rozszerzenie kompetencji nowe-lizacją z 3 stycznia 1946 roku, polegające na połączeniu funkcji samorządowych i państwowych oraz uznanie rad narodowych za terenowe organy przedstawicielskie o kompetencjach uchwałodawczych, było wyrazem wprowadzania w terenie zasady jednolitości władzy państwowej. Do kompetencji rad należało zatem: planowanie 3 _{M. Pietrzak, Organizacja administracji terytorialnej w pierwszych latach Polski}

Ludo-wej, „Czasopismo Prawno-Historyczne” 1975, z. 1, s. 20.

4 _{I. Lewandowska-Malec, Ustawodawstwo o radach narodowych w Polsce Ludowej}

(1944–1990), [w:] Parlamentaryzm i prawodawstwo przez wieki, Kraków 1999, s. 246.

5 _{Teksty aktów prawnych: oprac. A. Bereza, G. Smyk, W. Tekely, A. Wrzyszcz, Historia}

administracji w Polsce 1764–1989. Wybór źródeł, (dalej: Wybór źródeł), Warszawa 2006,

s. 383, 454 i 455.

6 _{Ustawa ta była dość szybko nowelizowana: 31 grudnia 1946, 6 maja 1945 i 3 stycznia} 1946. Tekst jednolity ukazał się w obwieszczeniu Prezydenta KRN z 14.01.1946. Zob. W. Wit-kowski, Historia administracji w Polsce 1764–1989, Warszawa 2007, s. 423.

działalności publicznej, ustalanie budżetu, kontrola działalności wszystkich orga-nów wykonawczych – rządowych i samorządowych z punktu widzenia legalności, celowości oraz zgod ności z linią polityki KRN. Dekret z listopada 1944 roku przewi-dywał, że do kompetencji rad należą wszystkie sprawy z wyjątkiem tych, które wy-raźnie przekazane zostały władzom państwowym (wyłączo no sprawy: wojskowe, polityki zagranicznej, handlu zagranicznego, wymiaru sprawiedliwości, górnictwa, leśnictwa, rolnictwa, poczt, kolei, dróg wodnych, waluty, ubezpieczeń, podatków, opłat i monopoli)7_.

Funkcje organów wykonaw czych w systemie rad narodowych spełniały ko-legialne organy. Organem wykonaw czym rad wojewódzkich były: wydział woje-wódzki z wojewodą jako przewodniczącym, rady powiatowej – wydział powiatowy ze starostą na czele, rady miejskiej – za rząd miejski z burmistrzem lub prezyden-tem miasta, gminy – zarząd gminny na czele z wójprezyden-tem. Odstępowano przy tym od przedwojennej zasady łączenia funkcji przewodniczącego rady z przewodniczącym organu wykonawczego. System samorządowych organów wykonawczych dopeł-niali podlegli wójtom sołtysi, wybierani przez zgromadzenia mieszkańców gro-mady. Organy wykonawcze przygotowywały materiał do decyzji podejmowanych przez radę, realizowały podjęte decyzje, nadzorowały także rady niższego szcze-bla. Członkowie organów wykonawczych wybierani byli przez rady tego samego szczebla, ale ich wybór musiał być zatwierdzony przez władze zwierzchnie, które ponadto miały możliwości ingerowania we wszystkie ważniejsze przejawy działal-ności niższego szczebla. W ramach ingerencji nadzorczej możliwe było wstrzymanie wykonania uchwały, a nawet rozwiązanie organu wykonawczego. Rozbudowany skomplikowany system nadzoru (ze strony administracji ogólnej, prezydium rady wyższego szczebla, komitetu partii, Urzędu Bezpieczeństwa) powodował hamowa-nie oddolnych inicjatyw oraz umożliwiał swobodne odgórne kreowahamowa-nie i osiągahamowa-nie celów politycznych.

Dopełnienie systemu rad narodowych w terenie stanowił pion administracji rządowej. Funkcje organów administracji ogólnej wypełniali w województwach wojewodowie, a w powiatach starostowie (w miastach i gminach w formie admini-stracji zleconej funkcje te powierzano prezydentom miast, burmistrzom i wójtom). Wojewodowie mianowani byli początkowo przez PKWN, a później Radę Ministrów po zasięgnięciu opinii wojewódzkiej rady narodowej. Organiza cyjnie i personalnie podlegali ministrowi administracji publicznej, rzeczowo natomiast resortowym mi-nistrom. Tak jak w okresie międzywo jennym, wojewodowie pełnili funkcję szefów administracji zespolonej, przedstawi cieli rządu i przewodniczących wydziałów wo-jewódzkich. Inaczej jednak niż w okresie międzywojennym wyglądała ich pozycja w sto sunku do samorządu wojewódzkiego. Wojewodowie jako przewodniczący wydziałów wojewódzkich formalnie podlegali nadzorowi i kontroli prezydium wo-jewódzkiej rady narodowej, a we wszystkich sprawach na leżących do kompetencji samorządu terytorialnego pod legali decyzjom rad narodowych. Starostowie z ko-lei powoływani byli przez ministra administracji publicznej po zasięgnięciu opinii powiatowych rad narodowych, a ich pozycja ustrojowa, zakres kompetencji oraz powiązania strukturalne i funkcjonalne analogiczne były do szczebla wojewódz-kiego. Aparat pomocniczy wojewodów stanowiły urzędy wojewódzkie, a starostów

starostwa powiatowe. W terenie ponadto funkcjonowały niezależne organy admi-nistracji szczególnej o charakterze niezespolonym. Z zakresu działania administra-cji ogólnej wyłączono między innymi Milicję Obywatelską, Urząd Bezpieczeństwa, sprawy reformy rolnej, kontroli publikacji i wydawnictw8_.

Pewne odrębności w organizacji administracji terenowej występowały przej-ściowo na Ziemiach Odzyskanych. Okręgowi i obwodowi pełnomocnicy rządu, peł-niący później funkcje wojewodów i starostów, posiadali rozszerzony zakres kom-petencji. Sprawowali kierownictwo wszystkich działów zarządu państwowego i mogli wydawać służbowe polecenia wszystkim władzom, urzędom i organizacjom urzędowym w grani cach działania Ministerstwa Ziem Odzyskanych. Ze względu na migracje ludności i małą liczbę osadników procesy tworzenia rad narodowych na tych terenach przebiegały znacznie wolniej9_.

Oceniając wprowadzony po 1944 roku system władzy i administracji tereno-wej, należy podkreślić, iż strukturalnie przypominał rozwiązania przedwojenne i spełniał kryteria dualistycznego modelu administracji. Politycznie i funkcjonalnie był to jednak system odmienny, w praktyce odbierał podmiotowość społeczno-ściom lokalnym i stanowił wstęp do usunięcia samorządu terytorialnego z systemu administracji terenowej.

Na mocy ustawy konstytucyjnej z 19 lutego 1947 o organizacji i zakresie dzia-łania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej10 _{(zwanej Małą Konstytucją)} na okres przejściowy zmieniono strukturę polityczną państwa, modyfikując między innymi system egzekutywy. Najwyższymi organami państwa w zakresie władzy wy-konawczej stawały się: Prezydent, Rada Państwa i Rząd. W konsekwencji tych mo-dyfikacji ustrojowych, w latach 1948–1949 przeprowadzono szereg zmian w struk-turze administracji centralnej (zwłaszcza w resortach gospodarczych, zniesiono też Ministerstwo Ziem Odzyskanych). Kolejnym krokiem była reforma administracji terenowej.

Ustawa z 20 marca 1950 o terenowych organach jednolitej władzy państwo-wej11 _{likwidowała dualizm administracji terenowej. Nowe organy zbudowane} zo-stały na zasadzie centralizmu demokratycznego, co oznaczało wprowadzenie jed-nolitości (monizmu) koncepcji i kierownictwa we wszystkich instytucjach państwa: w sferze politycznej, administracyjnej, gospodarczej, społecznej i kulturalnej12_. Wzorem stawał się Kraj Rad, a więc rozwiązania stalinowskie, obowiązujące rów-nież w innych państwach obozu socjalistycznego, opierające się na hasłach „cała władz w ręce rad”, „rady od góry do dołu”13_.

8 _{W. Dawidowicz, Zarys ustroju organów administracji terytorialnej w Polsce, Warszawa} 1973, s. 20.

9 _{W. Witkowski, Historia administracji, s. 425.}

10 _{Ustawa Konstytucyjna z 19 lutego 1947 o ustroju i i zakresie działania najwyższych} organów Rzeczypospolitej Polskiej. Tekst [w:] Wybór źródeł, s. 394.

11 _{Ustawa z 20 marca 1950 roku o terenowych organach jednolitej władzy państwowej.} [w:] Wybór źródeł, s. 462.

12 _{Z. Rybicki, S. Piątek, Zarys prawa administracyjnego i nauki administracji, Warszawa} 1984, s. 75.

13 _{I. Lewandowska-Malec, Rewolucyjna ustawa z 20 marca 1950 roku o terenowych}

Skutkiem nowych uregulowań była: likwidacja samorządowego charakteru rad narodowych; upaństwowienie majątku samorządu terytorialnego; zniesienie insty-tucji wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starosty i wojewody; likwidacja wielu urzędów terenowych administracji niezespolonej (w szczególności administracji szkolnej, finansowej, pracy). Całość kompetencji likwidowanych organów i urzędów przekazano radom narodowym i ich organom wykonawczym. Rady jako terenowe organy wła dzy miały między innymi kierować działalnością gospodarczą, społeczną i kultural ną, zapewniać ochronę porządku publicznego i czuwać nad przestrze ganiem praworządności. W ramach narodowych planów gospodarczych miały uchwalać plany terenowe, nadzorować ich wykonanie. Do nich należało uchwalanie budżetów terenowych, decydowanie o terenowych opłatach i świadczeniach. Rady narodowe w gminach, miastach, dzielnicach większych miast, powiatach i województwach sta-wały się jedynymi organami jednolitej władzy państwowej, dysponującymi pełnią władzy i podporządkowanym terenowym aparatem administracyjnym.

Zgodnie z deklaracjami ówczesnych władz uregulowania te, będące wyższym etapem rozwoju ludowego państwa, sprzyjać miały silniejszemu powiązaniu orga-nów państwa z masami, wzmocnić zaangażowanie i aktywność w sprawach lokal-nych, wpływać na przekształcenie świadomości społecznej w kierunku budowy so-cjalizmu14_{. Dbano przy tym o zachowanie pozorów wpływu obywateli na realizację} zadań państwowych. Formalnie rady miały charakter organów przedstawicielskich, ich członkowie pochodzili bowiem z odbywających się co cztery lata powszechnych wyborów. Kandydatów zgłaszać mogły organizacje polityczne oraz masowe orga-nizacje ludu pracującego. Wszyscy kandydaci ubiegający się o mandaty stratowali z jednej listy Frontu Narodu, o której kształcie decydowało wąski grono egzekutywy komitetów partyjnych. Eliminowało to możliwość wysuwania w sposób wolny kan-dydatów, którzy reprezentowaliby niesformalizowane grupy. Zalecano głosowanie bez skreśleń, a pierwsze miejsca na listach traktowano jako „mandatowe”. Dobrani według „lojalnościowego klucza” partyjni i bezpartyjni radni. zatwierdzali decyzje przygotowane w komitetach partyjnych. Większość czasu na sesjach i w komisjach poświęcano jednak na wysłuchiwanie sprawozdań o ogólnej sytuacji społeczno-po-litycznej, wiernopoddańczych deklaracji wobec uchwał kolejnych zjazdów partii, informacji o inicjatywach rozbrojeniowych ZSRR itp.15

Organem wykonawczym i zarządzającym rady było kolegialne prezydium. Formalnie powoływane i odwoływane było przez radę (w praktyce złożone z dzia-łaczy PZPR). Prezydium wykonywało na podległym sobie terenie wszy stkie funkcje wykonawcze władzy państwowej, wykonywało uchwały swej rady oraz zarządzenia i polecenia władz zwierzchnich. Prezydia przejmowały zatem kompetencje dotych-czasowych zarządów. Pracami prezydium kierował przewodniczący, pełniąc funk-cję jednoosobowego organu administracji, a poszczególnymi dziedzina mi spraw należących do właściwości rad narodowych zarządzały odpowiednie wydziały pre-zydium rady naro dowej. Rady i organy wykonawcze rad funkcjonowały na zasadzie podwójnego podporządkowania. Polegała ona na tym, że „w poziomie” wydziały danej rady podlegały swojej radzie, natomiast „w pionie” wydziałom czy organom hierarchicznie wyższym. Rady podlegały sobie hierarchicznie, a zwierzchni nadzór

14 _{W. Witkowski, Historia administracji, s. 427.}

nad nimi sprawowała zgodnie z tą ustawą Rada Państwa. Wytyczne oraz instrukcje dla rad mogły pochodzić także od Rady Ministrów oraz właściwych ministrów.

Demontaż dotychczasowego systemu ukończono w 1954 roku. W celu przy-spieszenia procesu kolektywizacji wsi i dezintegracji lokalnych wspólnot ustawą 25 września16 _{zlikwidowano gminy dawnego typu (gminę zbiorczą grupującą} jed-nostki mniejsze), wprowadzając jedjed-nostki trzykrotnie mniejsze – gromady, w któ-rych powołano gromadzkie rady narodowe, z przewodniczący na czele. Tym samym zlikwidowano instytucje sołtysa. Likwidację systemu samorządowego potwierdzała Konstytucja PRL z lipca 1952, eliminująca pojęcie samorządu terytorialnego.

Zmiana sytuacji politycznej wymusiła kolejne reformy. Narastające napięcie społeczno-gospodarcze, przesilenie 1956 roku, zmiana klimatu politycznego i re-akcja na centralizm w administrowaniu – to podstawowe przyczyny modyfikacji systemu władzy i administracji lokalnej. Masowo zgłaszane wówczas postulaty de-mokratyzacji życia społecznego, wprowadzenia większej samorządności, kontroli społecznej i wpływu obywateli na bieg spraw publicznych wyznaczały kierunek zmian. Ustawa z 25 stycznia 1958 o radach narodowych (a także nowelizacja tej ustawy z 28 czerwca 1963)17 _{utrzymywała ówczesny model działania rad} narodo-wych, ale równocześnie wprowadzała nowe elementy rozszerzające ich uprawnie-nia i przewidujące większy zakres ich samodzielności. Wzmacuprawnie-niając pozycję rad zasadą domniemania kompetencyjnego równocześnie wprowadzono trzy istotne zmiany systemowe.

Po pierwsze, obok kolektywnego organu wykonawczego, tj. prezydium rad narodowych, wyodrębniono jednoosobowe terenowe organy administracji w spra-wach należących do właściwości rad. Funkcje te pełnili kierownicy właściwych resortowych wydziałów rad narodowych (np. leśnictwa, rolnictwa, urbanistyki, architektury). Odciążało to prezydia rad od rozstrzygania spraw indywidualnych. Rozbudowano przy tym system nadzoru i kontroli. Oprócz dotychczasowej pozio-mej podległości prezydium rady narodowej, a w pionie resortowym organom wyż-szego szczebla, pojawił się nowy, trzeci rodzaj powiązań i zależności od komisji rad narodowych. Wynikało to z drugiej istotnej modyfikacji. Zgodnie z oczekiwaniami społecznymi wzmocniono pozycję rady, radnych i system wewnętrznej kontroli organów przedstawicielskich. Ustawowo podkreślono nadrzędność rady nad pre-zydium. Radnym zapewniono ochronę prawną w zakresie sprawowanego man-datu, a komisje rad narodowych uzyskały możliwość kontrolowania właściwych kierowników wydziałów, a także wydawania im wiążących wytycznych i zaleceń. Trzecia istotną modyfikacją było przyzwolenie na łączenie się najsłabszych gromad i przywrócenie funkcji sołtysa, pochodzącego z wyboru mieszkańców wsi. Gromady jako najmniejsze jednostki nie były w stanie wywiązać się ze swych podstawowych zadań publicznych, tak więc stosunkowo szybko następował proces ich łączenia. Pod koniec tego okresu było ich o połowę mniej niż w momencie ich utworzenia w 1954 roku.

16 _{Ustawa z 25 września1954 o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu} gromadzkich rad narodowych. Tekst [w:] Wybór źródeł, s. 467.

17 _{Ustawa z 25 stycznia 1958 o radach narodowych. Tekst z 1963roku [w:] Wybór}

Podsumowując okres gomułkowski, należy podkreślić, że system zmienił się w stosunku do rozwiązań wcześniejszych, ale nie stopniu satysfakcjonującym spo-łeczność lokalną. Decentralizacyjne zapowiedzi i dekoncentracyjne modyfikacje nie prowadziły do modernizacji aparatu terenowego. Potrójna podległość kierowników wydziałów i brak jednoznacznego ustalenia odpowiedzialności za podjęte decyzje wyraźnie ograniczały sprawność działania. Częste zmiany personalne w aparacie administracyjnym i partyjnym powodowały niestabilność ośrodków władzy i brak integracji ze społecznym zapleczem. Uwiąd demokracji lokalnej powodowany był także stałą praktyką podejmowania kluczowych decyzji w komitetach partyjnych, a nie w systemie rad narodowych18_.

Zasadnicza zmiana struktury władzy i administracji terenowej nastąpiła w tzw. okresie gierkowskim. Modyfikacje przeprowadzone w latach 1972–1975 były wyrazem swoistego socjalistycznego wariantu menedżeryzmu, marginalizują-cego znaczenie instytucji samorządowych. Koncepcja technokratycznego systemu zarządzania, zaakceptowana na VI Zjeździe PZPR i VI Plenum KC PZPR, uruchomiła reformy podziału terytorialnego, które przebiegały dwuetapowo (w praktyce były to trzy fazy reform). Podstawy prawne zmian określały: uchwała VI Plenum KC PZPR 27 września 1972, ustawa z 29 listopada 1972 o zmianie Konstytucji oraz ustawa z 29 listopada 1972 o utworzeniu gmin oraz zmianie ustawy o radach narodowych19_; uchwały I Krajowej Konferencji PZPR oraz ustawa z 22 lipca 197320_{; Uchwała XVII} Plenum KC PZPR oraz ustawa z 28 maja 197521_.

W pierwszym etapie reformy w 1972 roku zniesiono gromady, a na ich miej-sce i w wyniku koncentracji powołano gminy. Jednostką równorzędną gminie było małe miasto i dzielnice większych miast. Rozdzielono przy tym funkcje wykonaw-cze od stanowiących. W nowoutworzonych gminach organem władzy pozostała rada narodowa, jednoosobowym organem państwowej administracji terenowej, wzmocnionym kompetencyjnie, stawał się naczelnik (gminy, miasta, dzielnicy), a jego aparatem pomocniczym urząd (gminy, miasta, dzielnicy). W miastach powyżej 100 tysięcy mieszkańców oraz w miastach będących siedzibą władz wojewódzkich funkcje organu administracji terenowej powierzano prezydentom miast. W 1973 roku na pozostałych szczeblach, w powiecie i w województwie, również powołano jednoosobowe organy państwowej administracji terenowej: wojewodów w woje-wództwach oraz naczelników powiatu (traktując ich jako swoistych likwidatorów powiatów). W 1975 roku zakończono reformy, wprowadzeniem dwustopniowego podziału terytorialnego. Zlikwidowano powiaty, przekazując na poziom gmin pozo-stałe kompetencje powiatowe, a także powiększono liczbę województw z 17 do 49 i przekazano organom administracji (naczelnikom, prezydentom miast i wojewo-dom) dotychczasowe uprawnienia organów wykonawczych rad narodowych, czyli prezydiów.

18 _{Zob. Samorządność i interesy lokalne, red. A.W. Lipiński, Radom 1992.}

19 _{Ustawa z 29 listopada 1972 o utworzeniu gmin oraz zmianie ustawy o radach} narodo-wych. Tekst [w:] A. Wybór źródeł, s. 484.

20 _{Ustawa z 25 stycznia 1958 roku o radach narodowych. Tekst po zmianach z 1973 [w:]}

Wybór źródeł, s. 486.

21 _{Ustawa z 28 maja 1975 roku o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa} oraz o zmianie ustawy o radach narodowych. Tekst [w:] Wybór źródeł, s. 488.

Zgodnie z założeniami reformy, modyfikacja podziału terytorialnego miała spowodować większą przejrzystość organów publicznych i czytelność ich podsta-wowych funkcji. Szczebel gminny miał stać się mikroregionem społeczno-gospodar-czym w sferze obsługi obywateli, usługowej, socjalnej i kulturalnej, natomiast na szczeblu wojewódzkim skupione miały być funkcje planowania, koordynacji, nadzo-ru oraz odwoławcze w sprawach indywidualnych z zakresu administracji państwo-wej. Na każdym szczeblu, w każdej jednostce współpracując ze sobą funkcjonować miały: rada narodowa jako organ przedstawicielski (funkcje polityczne) oraz organ administracji – naczelnik lub wojewoda (funkcje administracyjne)22_.

Silna pozycja rad narodowych jako ośrodków politycznych miała zostać zacho-wana, a nawet wzmocniona. Po pierwsze, według założeń pozostawały organami przedstawicielskimi władzy państwowej w terenie. Po drugie, traktowano je jako podstawowe ogniwa samorządu społecznego. Po trzecie, osłabieniu pozycji prezy-diów rad (tj. pozbawienie funkcji organu wykonawczego) towarzyszyło wzmocnie-nie roli przewodniczącego rady i pozostałych członków prezydium. Zgodwzmocnie-nie bowiem z wytycznymi I Krajowej Konferencji PZPR z października 1973 roku, funkcje prze-wodniczącego rady powierzano I sekretarzom komitetów PZPR, a funkcje zastęp-ców przewodniczącym ZSL i SD23_{. Rozwiązanie to miało na celu umożliwić} realiza-cję zasady przewodniej roli partii w działalności terenowego organu państwowego, umacniać jej pozycję jako organu państwowego24_{. Po czwarte, rady pozostawały} or-ganem nadrzędnym w stosunku do pozostałych organów państwowych w terenie: nadawały kierunek ich działalności, sprawowały kontrolę i opiniowały kandydatów na stanowiska25_{. Koordynowały również działalność licznych wówczas terenowych} organów administracji rządowej szczególnej niezespolonej z pionem administracji ogólnej.

Silną pozycję ustrojową rad narodowych miało uzupełniać wzmocnienie roli i znaczenia nowoutworzonych organów administracji terenowej pochodzących z nominacji Prezesa Rady Ministrów (wojewodowie, prezydenci miast, naczelnicy miast) lub nominacji wojewodów (naczelnicy gmin i dzielnic) po uzyskaniu opi-nii właściwej rady narodowej. Po pierwsze, podobnie jak rady narodowe pełniły funkcje organów państwowych w terenie. Po drugie, organy administracji stop-nia wojewódzkiego pełniły funkcje przedstawiciela rządu w terenie. Po trzecie, przejmowały funkcje organów wykonawczych i zarządzających rad narodowych (czyli prezydiów). Po czwarte, dotychczasowe wydziały stawały się ich aparatem pomocniczym, funkcjonującym w obrębie właściwych urzędów, a ponadto naczel-nikom przyznano dodatkowo uprawnienia koordynacyjne w zakresie świadczeń

22 _{Zob. Terenowe organy administracji i rady narodowe po reformie, red. J. Służewski,} Warszawa 1977.

23 _{Rozwiązanie to dawało możliwość ośrodkom partyjnym formalnej kontroli} działal-ności organów terenowych (rady i naczelnika). W opisywanym okresie 80% naczelników należało do PZPR, kilkanaście procent do ZSL. Zob. A. Antoszewski, Sposób powoływania

tere-nowych organów administracji państwowej, Wrocław 1981, s. 88.

24 _{W. Skrzydło, Ustrój polityczny Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Rzeszów 1979, s. 180.} 25 _{Poziome zwierzchnictwo, wynikające z obowiązującej w dalszym ciągu zasady} „po-dwójne podległości”. W. Witkowski, Historia administracji…, s. 431.

rzeczowych, pochodzących od jednostek produkcyjnych ulokowanych na ich tere-nie26_{. Pozycja ustrojowa terenowych organów administracji wynikała również z} po-ziomej, szczeblowej podległości utworzonemu w 1975 roku urzędowi ministrowi administracji, gospodarki, terenowej środowiska.

Podsumowując reformy z lat 70. należy podkreślić, iż nawiązywały one do rozwiązań ustrojowych obowiązujących w latach 1944–1950, a w zakresie nazew-nictwa nawet do rozwiązań przedwojennych. Spodziewano się, iż przyczynią się w znaczący sposób do rozwoju społeczno-gospodarczego, poprawy infrastruktury, obsługi administracyjnej etc. Zakładano, iż rozwiązania ustrojowe stworzą szanse rozwoju nowych ośrodków wojewódzkich oraz wzmocnionych kompetencyjnie gmin27_{. Nadzieje okazały się płonne. Na zmianach zyskały przede wszystkim} partyj-no-administracyjne struktury i zatrudniony w nich personel. Nowe województwa, rozbudowując aparat administracyjny, umożliwiały awans zawodowy ze szczebla likwidowanych powiatów, ale w większości były zbyt słabymi jednostkami, by wy-korzystać szanse rozwojowe. W wielu przypadkach były to bowiem twory sztucz-ne, niezakotwiczone w tradycji, bez niezbędnego zaplecza infrastrukturalnego oraz potencjału społecznego i gospodarczego28_{. Również gminy nie posiadające} podmio-towości prawnej, odrębnego budżetu, możliwości podejmowania decyzji perso-nalnych, nie były zdolne do samodzielnego działania. Z biegiem czasu wpływ rad narodowych i gminnej administracji na realizację zadań publicznych malał. Plany społeczno-gospodarcze stawały się wyłącznie przekaźnikiem dyrektyw płynących ze szczebla wojewódzkiego. Nie sprawdziła się również możliwość koordynowania na szczeblu gminnym procesów rozwoju infrastrukturalnego. Powodem był tu wy-raźny konflikt tendencji w systemie zarządzania państwowego. W warunkach go-spodarki nakazowo-rozdzielczej trend decentralizacji (lub też dekoncentracji) ad-ministracji rozmijał się z trendem centralizacji przedsiębiorstw państwowych (do tej pory świadczących na rzecz gmin)29_{. W praktyce rady narodowe miernie} wywią-zywały się ze swych funkcji zwierzchnich, nadzorczych koordynacyjnych i kontrol-nych, bardzo słabo przyczyniały się też do aktywizacji społeczności lokalnych30_.

Kolejnym momentem przełomowym w powojennej historii Polski okazały się wydarzenia sierpniowe i okres szesnastu miesięcy pierwszej „Solidarności”. Powszechne dążenie demokratyzacji i zmian w życiu publicznym owocowało sze-regiem postulatów, inicjatyw i koncepcji modernizacyjnych, dotyczących również systemu władzy i administracji lokalnej. Kryzys technokratyczno-centralistycznego systemu zarządzania w naturalny sposób wyzwalał zapotrzebowanie na rozwią-zania alternatywne. Rodziło to zainteresowanie i akceptację dla rozwiązań samo-rządowych. Idea samorządności stanowiła wówczas jeden z kluczowych składni-ków koncepcji zmiany systemu społeczno-politycznego. W okresie tym nastąpiło szczególne nasilenie spontanicznej aktywności ruchu samorządowego, dyskusji, 26 _{Zob. Zawadzki S., J. Chwistek, Rady Narodowe w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej,} Warszawa 1981.

27 _{A. Ajnenkiel, Administracja w Polsce. Zarys historyczny, Warszawa 1977, s. 206.} 28 _{J. Wendt, Geografia władzy w Polsce, Gdańsk 2001, s. 43.}

29 _{P. Czechowski, S. Piątek, Samorząd terytorialny w Polsce. Historia, stan obecny,}

per-spektywy rozwoju, Warszawa 1991, s. 11.

sporów i prac legislacyjnych. Efektem sprzężenia oddolnej aktywności z działal-nością elit politycznych i intelektualnych było pojawienie się licznych propozycji rozwiązań systemowych. Idea samorządności swój najpełniejszy wyraz znalazła w koncepcji „Samorządnej Rzeczypospolitej” przyjętej przez delegatów I KZD NSZZ „Solidarność”31_{. Niestety, wprowadzenie stanu wojennego na dłuższy czas} zablo-kowało możliwość jej realizacji. Wiele rozwiązań w niej zawartych nie kolidowało z ówczesnymi imponderabiliami ustrojowymi, toteż wkrótce wykorzystane zosta-ły przez stronę partyjno-rządową. Przykładem tego była między innymi obszerna ustawa z dnia 20 lipca 1983 o systemie rad narodowych i samorządu terytorialne-go32_{. Uchwalona w atmosferze stanu wojennego miała stać się kompromisem} mię-dzy postulatami strony społecznej a rozwiązaniami rządowymi i otwierać całkowi-cie nowy etap funkcjonowania władzy i administracji terenowej.

Przewidziana w nowej ustawie ogólna struktura organów administracji nie odbiegała jednak zasadniczo od poprzedniego modelu. Jednostkami dwuszczeblo-wego podziału terytorialnego były: na stopniu podstawowym gminy, miasta, dziel-nice większych miast (powyżej 300 tysięcy); drugi stopień tworzyły województwa. Funkcje organów przedstawicielskich wypełniały wybierane na okres czteroletniej kadencji rady narodowe. Realizowały swoje zadania na sesjach, w pracach komisji lub za pośrednictwem jednoosobowych organów administracji ogólnej, czyli na-czelników (gmin, miast, dzielnic), prezydentów miast, wojewodów. Wojewodowie powoływani byli według dotychczasowej procedury przez premiera po uprzednim zaopiniowaniu kandydatury przez wojewódzkie rady narodowe. Pełnili trzy podsta-wowe funkcje: przedstawicieli rządu w terenie, terenowych organów administracji państwowej ogólnej oraz organów wykonawczych rad narodowych. Procedura po-woływania naczelników uległa odwróceniu. Naczelnicy gmin wybierani byli przez właściwą radę narodową spośród kandydatów zgłaszanych przez prezydium po uzgodnieniu kandydatury z wojewodą. Organami administracji szczególnej w wo-jewództwie (podobnie jak w 1958 roku) byli kierownicy resortowych wydziałów urzędów wojewódzkich. Na stopniu podstawowym, czyli w gminach oraz w mia-stach do 50 tysięcy mieszkańców, utrzymano stan prawny wzorem poprzednio obowiązującej ustawy. Kierowników wydziałów powoływały i odwoływały organy administracji ogólnej właściwego szczebla. Kierownicy podporządkowani byli wo-jewodzie lub prezydentowi miasta, a w zakresie zdekoncentrowanych kompetencji resortowych nadrzędnemu organowi administracji państwowej.

Ustawa z 1983 roku nie zmieniała zatem struktury, wprowadzała jednak istot-ne modyfikacje funkcjonalistot-ne, wzmacniając między innymi pozycję rady w stosunku do organu wykonawczego. Naczelnicy zobowiązani byli składać radzie sprawoz-dania ze swojej działalności, odpowiadać przed nią za realizację planu społecz-no-gospodarczego, budżetu, planu zagospodarowania przestrzennego oraz wyko-nywanie uchwał. Wzmocnienie pozycji rady uwidaczniało się także w obowiązku naczelników zasięgania opinii komisji rady w sprawach z zakresu ich właściwości, a przede wszystkim w przekazaniu radzie prawa do głosowania nad absolutorium. 31 _{Szerzej kwestie te przedstawiłem w publikacji: R. Kozioł, Debata samorządowa w}

cza-sach pierwszej Solidarności, Kraków 2004.

32 _{Ustawa z dnia 20 lipca 1983 o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego.} Tekst [w:] Wybór źródeł, s. 499.

Nieuzyskanie absolutorium skutkowało możliwością odwołania naczelnika. Takie rozwiązanie sprawiło, że coroczne głosowanie nad sprawozdaniem z wykonania budżetu przestawało być fikcją, a stawało się ważnym elementem nadzoru rady nad działalnością organów wykonawczych33_.

Istotne zmiany wprowadzano również zakresie sposobu ujmowania zadań i kompetencji rad, dzieląc je na dwie kategorie: własne i poruczone. Za zadania wła-sne uznawano wszystkie sprawy dotyczące rozwoju terenu, zaspokajania potrzeb ludności, sprawy z zakresu władzy i administracji państwowej niezastrzeżone przez ustawę na rzecz innych organów. Po raz pierwszy w czasach PRL zastosowano za-sadę domniemania kompetencyjnego przy wykonywaniu tych zadań. Zadania po-ruczone natomiast były to zadania przekazane w drodze ustawy oraz na podstawie przepisów wydanych na podstawie uchwały Sejmu. Ponadto ustawa przewidywała także możliwość decentralizacji kompetencji ze stopnia wojewódzkiego na szczebel podstawowy – za zgodą podstawowego oraz przy zapewnieniu środków niezbęd-nych do ich realizacji.

Ze względu na przyznanie radom narodowym zasady domniemania kompe-tencyjnego w zakresie spraw lokalnych, rola wojewódzkich rad narodowych spro-wadzona została do dwóch funkcji: nadzoru nad radami narodowymi stopnia pod-stawowego oraz realizacji zadań wykraczających poza możliwości rad narodowych stopnia podstawowego (np. nadzór nad szpitalami, wyspecjalizowanymi przedsię-biorstwami etc.). Ustawa dopuszczała także możliwość utworzenia wspólnej rady miasta i gminy. Rady mogły także współdziałać z innymi dla realizacji swych zadań. W ramach współpracy mogły: zawierać porozumienia, gromadzić środki finansowe i rzeczowe, ustalać zasady wspólnego korzystania z urządzeń użyteczności publicz-nej, powoływać wspólne przedsiębiorstwa.

Funkcje uchwałodawcze rad polegały na możliwości tworzenie prawa miej-scowego. Akty prawne rad narodowych przyjmowały formę uchwał. Uprawnienia do ich tworzenia wynikały bądź z ustawy ustrojowej, bądź z upoważnienia ustaw szczegółowych. Rady posiadały również funkcje planistyczne. Samodzielnie mia-ły planować społeczno-gospodarczy i przestrzenny rozwój na obszarze swojego oddziaływania. Formą były tu plan pięcioletni i plany roczne. Musiały one jednak uwzględniać założenia planów centralnych. Ustawa z 1983 roku w dalszym ciągu nie przewidywała konstrukcji mienia komunalnego. Rady i ich organy wykonaw-cze zarządzały mieniem publicznym w imieniu Skarbu Państwa. Były zatem dyspo-nentem, ale nie właścicielem mienia ogólnospołecznego34_{. Zgodnie z tą konstrukcją} środki finansowe na działalność pochodziły z budżetu państwa, z funduszów celo-wych oraz dochodów własnych (podatki i opłaty terenowe), które pokrywały około 60% wydatków.

Na mocy postanowień ustawy z 1983 roku rady miały wykonywać także funkcje samorządowe, realizowane przez dwie podstawowe formy: konsultacje społeczne

33 _{A. Piasecki, Samorząd i wspólnoty…, s. 138.}

34 _{Dopiero nowelizacją ustawy z 1988 roku w zakresie gospodarki finansowej} upodmio-towiono rady narodowe na wzór samorządu terytorialnego. Umożliwiło to swobodniejsze dysponowanie mieniem oraz uczestniczenie w obrocie cywilnoprawnych. Zwieńczeniem tych zmian była nowelizacja konstytucji z 1988 roku wprowadzająca zapis: rady narodowe na podstawie ustaw dysponują mieniem komunalnym, stanowiącym własność samorządu terytorialnego. A. Piasecki, Samorząd i wspólnoty…, s. 139.

oraz samorząd środowiskowy. Instytucja ta była utrzymywana od 1958 roku jako namiastka samorządu terytorialnego, ale mocą nowych uregulowań rozszerzano jej kompetencje. Samorząd środowiskowy tworzyli mieszkańcy miast i wsi zorganizo-wani w społeczne organy, funkcjonujące w terytorialnych jednostkach pomocni-czych. Podziału miast na osiedla oraz gmin na sołectwa dokonywała rada narodowa podstawowego szczebla po uwzględnieniu opinii mieszkańców. Przewidywano de-mokratyczny mechanizm wyboru przedstawicieli. Wszyscy mieszkańcy osiedla lub wsi posiadający czynne prawo wyborcze do rad spośród swojego grona wybierali przedstawicieli do organów samorządu środowiskowego. Organem uchwałodaw-czym samorządu społecznego było ogólne zebranie mieszkańców (osiedla lub wsi), natomiast organem wykonawczym komitet osiedlowy lub rada wiejska (sołecka) z sołtysem na czele. Przewidywano dwie podstawowe funkcje samorządu środowi-skowego: opiniotwórcze oraz kontrolne (w zakresie spraw lokalnych). Terenowe organy administracji państwowej zostały ustawowo zobowiązane do uwzględniana i realizowania wniosków i opinii mieszkańców. Szczegółowe zasady działania sa-morządu środowiskowego określały ich statuty, uchwalane przez ogólne zebranie mieszkańców i zatwierdzane przez rady narodowego stopnia podstawowego, któ-re sprawowały nad nimi nadzór. Działania samorządu środowiskowe finansowa-ne miały być: z wydzielonych na ten cel środków rad narodowych; dobrowolnych wpłat z zakładów pracy, organizacji i mieszkańców; części opłat czynszowych, jeśli zadecydowały tak organy administracji terenowej. Fundusze wykorzystywane były zgodnie z celami statutowymi, przede wszystkim na działalność społeczno-wycho-wawczą i socjalną35_.

Samorządowa funkcja rad narodowych oraz instytucje samorządu środowi-skowego miały stanowić próbę legitymizowania władzy lokalnej, a pod koniec de-kady próbowano nawet demokratyzować system. Nowelizacją konstytucji z 1987 roku oraz ustawą o konsultacjach społecznych i referendum36_{, stwarzano} możli-wość przeprowadzana referendum lokalnego, inicjowanego decyzją wojewódzkiej rady narodowej, a w 1988 roku znowelizowano ordynacje wyborczą, znosząc 50% progi i zrywając z praktyką preferencyjną dla kandydatów z pierwszych miejsc na listach. Kierunek zmian był właściwy, ale były one niewystarczające i spóźnione. Po stanie wojennym mandat społecznego zaufania do władz wyczerpywał się. Nie zahamowały tego procesu przypadki emancypacji rad od ośrodków partyjnych, co-raz odważniejsze wystąpienia radnych, nieudzielanie absolutorium i odwoływania naczelników37_{. Wszystkie te zmiany bowiem nie zaspokajały dążeń samorządowych} mieszkańców i pod koniec dekady ujawniały schyłkowy charakter systemu.

Generalna ocena przeprowadzanych reform oraz systemu funkcjonowania rad narodowych wypada niekorzystnie. Ani wcześniejsze regulacje, ani nowa ustawa (wbrew swojej nazwie) nie przywracały samorządu terytorialnego, choć nawiązy-wały do niektórych rozwiązań, zasad, instytucji i mechanizmów charakterystycz-nych dla samorządu38_{. Przyznanie radom narodowym stopnia podstawowego}

35 _{P. Czechowski, S. Piątek, Samorząd terytorialny…, s. 18.}

36 _{Ustawa z dnia 6 maja 1987 roku o konsultacjach społecznych i referendum. Dz. U.} 1987, nr 14, poz. 83.

37 _{A. Piasecki, Samorząd i wspólnoty…, s. 139–140.} 38 _{W. Witkowski, Historia administracji…, s. 432.}

domniemania kompetencyjnego w zakresie spraw lokalnych było furtką umożliwia-jącą radom sprawowanie w pewnym zakresie funkcji samorządowych. Wzmocnienia kompetencyjne rad nie zmieniały jednak istoty systemu. Przeprowadzane reformy miały być wyrazem zarzucenia z centralistycznego modelu zarządzania. W założe-niu umacniać miały tendencję decentralizacyjną, a w praktyce często okazywały się jedynie dekoncentracją zadań państwowych. W całym okresie Polski Ludowej rolę rad narodowych zdominowała funkcja transmisji zadań ze stopnia centralnego na stopień lokalny. Hierarchiczny system rad, o odgórnie tworzonej strukturze, ściśle podporządkowany ośrodkom partyjnym i centralnemu aparatowi administracyj-no-gospodarczemu, okazał się niewydolny. Mimo ciągłych zmian służących jego modernizacji, system terenowy nie był zdolny do upodmiotowienia społeczności lokalnych39_{. Wynikająca z ideologicznych imponderabiliów, fałszywa koncepcja} jednolitości interesu publicznego, tzn. tożsamości i braku antagonizmu między in-teresem lokalnym, regionalnym i ogólnospołecznym, determinowała nieskutecz-ne działanie rad. W utożsamianiu interesu ogólnospołecznieskutecz-nego i lokalnieskutecz-nego tkwiła sprzeczność, której nie można było przezwyciężyć40_.

Powojenna ewolucja systemu rad narodowym utrudnia pogłębioną i szcze-gółową ocenę modelu i procesu jego zmiany, ale w podsumowaniu warto podkre-ślić, iż reformy 1950 roku były regresem w stosunku do rozwiązań wcześniejszych z lat 1944–1950, a każde kolejne reformy po 1958 roku były próbą modernizacji i poszukiwania lepszych, efektywniejszych instytucji i mechanizmów systemo-wych. Nie zmienia to jednak faktu, iż poszukiwania te stanowiły regres w stosun-ku do rozwiązań przedwojennych i nie wytrzymywały konstosun-kurencji z klasycznymi systemami samorządu terytorialnego, funkcjonującymi wówczas w demokracjach zachodnioeuropejskich.

Bibliografia

Ajnenkiel A, Administracja w Polsce. Zarys historyczny, Warszawa 1977

Bereza A. i in., Historia administracji w Polsce 1764–1989. Wybór źródeł, Warszawa 2006 Dawidowicz W., Zarys ustroju organów administracji terytorialnej w Polsce, Warszawa 1973 Fuks T., Samorząd. Rzeczywistość i oczekiwania, Warszawa 1981

Kozioł R., Debata samorządowa w czasach pierwszej Solidarności, Kraków 2004 Malec J., Uruszczak W. (red.), Ustrój i prawo w przeszłości dalszej i bliższej, Kraków 2001 Służewski J. (red.), Terenowe organy administracji i rady narodowe po reformie, Warszawa

1977

Starościak J. (red.), Instytucje prawa administracyjnego europejskich państw socjalistycznych, Wrocław 1973

Witkowski W., Historia administracji w Polsce 1764–1989, Warszawa 2007

Zawadzki S., Chwistek J., Rady Narodowe w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Warszawa 1981

39 _{I. Lewandowska-Malec, Ustawodawstwo…, s. 53.} 40 _{W. Witkowski, Historia administracji…, s. 432.}

Reforms of the local government and administration system.

From the liquidation of the local government to attempts at its reconstruction

Abstract

The Polish People’s Republic can be divided into five basic stages of rebuilding the system of local government and administration, for which the boundary years were 1944, 1950, 1958, 1972 and 1983. The reforms carried out then (mainly for political reasons) significantly modified the earlier systemic solutions. Changes of 1950 were a regression in relation to prior solutions from the years 1944–1950; and all subsequent reforms after 1958 were an attempt to modernize and seek more effective institutions and mechanisms of the system. The then functioning system of national councils guaranteed monopoly of the state in the implementation of public tasks, and simultaneously eliminated or marginalized the importance of local government. During the whole period of the Polish People’s Republic, the role of national councils was dominated by the function of transfer of tasks from the central to the local level. The hierarchical system of the councils, with an officially imposed structure, strictly subordinated to the party centers and to the central administrative and economic apparatus, proved to be inefficient. Despite the constant changes for its modernization, the local system was not capable of empowerment of local communities. The false concept of unity of all public interest, resulting from ideological imponderables, determined the inefficiency of the council system. A conflict, which could not be overcome, was rooted in the identification of the general social interest and the local interests. General evaluation of the reform turned out to be negative. The general regulations introduced were a setback in comparison with the pre-war solutions and did not withstand competition with the classical systems of local government then functioning in Western democracies.

Ryszard Kozioł

dr, Instytut Politologii Uniwersytetu Pedagogicznego im. KEN w Krakowie. Absolwent Uniwersytetu Pedagogicznego oraz Helsińskiej Szkoły Praw Człowieka w Warszawie. Doktorat na Wydziale Politologii UMCS w Lublinie. Zainteresowania badawcze i publikacje z zakresu problematyki samorządu terytorialnego i administracji publicznej.