Współczesna polityka innowacyjna w ujęciu ewolucyjnym

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 783. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2009. Tomasz Geodecki Katedra Gospodarki i Administracji Publicznej. Współczesna polityka innowacyjna w ujęciu ewolucyjnym 1. Wprowadzenie W artykule opisano współczesną interwencję publiczną w sferze działalności innowacyjnej opartą na ekonomii ewolucyjnej, w której podkreśla się systemowy charakter innowacji. W pierwszej części scharakteryzowano tradycyjną politykę innowacyjną, mającą podstawy w ekonomii neoklasycznej, następnie przedstawiono okoliczności, w których następowała zmiana uzasadnienia interwencji w związku z rozwojem podejścia ewolucyjnego. Dokonano także przeglądu podstawowych różnic zaprezentowanych koncepcji oraz cech współczesnej polityki innowacyjnej wraz ze specyfiką jej instrumentów. 2. Uzasadnienie polityki innowacyjnej w paradygmacie neoklasycznym Polityka innowacyjna rozwinęła się jako połączenie polityki naukowej i technologicznej oraz polityki przemysłowej [OECD, Eurostat 2005]. Po zwróceniu przez J.A. Schumpetera [1960] uwagi na znaczenie innowacji w rozwoju gospodarczym i tworzeniu przez nie bogactwa narodów [Solow 1957] dominujące było wyrażone w linearnym modelu innowacji założenie, że wdrożenie innowacji zawsze jest poprzedzone odkryciem naukowym. Jak ujmują to E. Arnold i K. Guy [1997], logika tego modelu sprowadzała się do stwierdzenia: „Jeżeli chcesz wprowadzać więcej innowacji (i wpływać na szybszy rozwój gospodarczy), rozwijaj naukę”. Najpierw rolę polityki innowacyjnej odgrywała więc polityka naukowa. W dowodzeniu konieczności prowadzenia jej używano w podejściu neoklasycz-.

(2) Tomasz Geodecki. 6. nym argumentu dotyczącego specyfiki dobra, jakim jest wiedza1. Dobro to ma cechy, które uniemożliwiają optymalizację decyzji podmiotów. Rynek wiedzy nie jest zatem doskonały, co wywołuje pewne negatywne konsekwencje w zakresie efektywności gospodarowania zasobami. Opisał je w swojej klasycznej pracy K. Arrow [1962]. Wykorzystanie wiedzy, będącej w dużej mierze dobrem publicznym, przez jeden podmiot nie wyklucza korzystania z niej w tym samym czasie przez inny podmiot, a bez ustanowienia odpowiednich praw zabronienie komukolwiek używania jej jest praktycznie niemożliwe. Wiedza rozprzestrzenia się naturalnie, przedsiębiorstwa inwestujące w nią nie mają więc możliwości wyłącznego korzystania z niej. Zyski z innowacji przechwytują zarówno klienci i konsumenci, mający dostęp do ulepszonych produktów bez partycypowania w kosztach, jak i firmy konkurencyjne, które mogą w dużej mierze powielić nowe rozwiązania techniczne lub organizacyjne, zwiększając swoją konkurencyjność bez ponoszenia kosztów wypracowania i wdrożenia innowacji. Prowadzenie w przedsiębiorstwie prac badawczo-rozwojowych i inwestowanie w szeroko rozumianą działalność innowacyjną może być zatem źródłem istotnych korzyści i dla innych producentów, i konsumentów. Potwierdzeniem tego jest obserwowana w wielu gospodarkach luka między prywatną a społeczną stopą zwrotu nakładów na wiedzę2. Rozbieżność ta implikuje brak skłonności firm do inwestowania, szczególnie w rozwijanie badań podstawowych, których wyniki są dobrem publicznym, czyli nie da się wykluczyć nikogo z jego konsumpcji lub wykluczenie to pociągałoby za sobą zbyt wysokie koszty. Brak optymalnej podaży wynalazków, i szerzej: innowacji, prowadzi z kolei do utraty wielu pozytywnych efektów w gospodarce. Mechanizm alokacji zasobów w gospodarce, który jest głównym przedmiotem zainteresowania w podejściu neoklasycznym, nie jest efektywny, ponieważ gotowość przedsiębiorstw do wprowadzania innowacji, a więc i wielkość środków na nie przeznaczanych, jest mniejsza, niż wynikałoby to z interesu społecznego. Państwo może przedsięwziąć kilka rodzajów działań, aby zapobiegać skutkom niesprawności rynku w sferze B+R i szerzej – innowacyjnej [Assessing… 2002]: – próbować dostarczać informacje w celu redukcji niepewności związanej ze środowiskiem; – zastępować rynek przez zwiększenie podaży elementów składających się na innowację (np. B+R) lub popytu na nie, rekompensując podmiotom gospodarczym straty wywołane efektami zewnętrznymi; Chodzi o wiedzę naukową. Badania prowadzone w tej dziedzinie wskazują na istnienie prywatnych stóp zwrotu rzędu 20–30% inwestycji w B+R, podczas gdy społeczne stopy zwrotu wahają się od 20% do 100% w zależności od gałęzi przemysłu, średnio osiągając około 50% [Nadiri 1993], a zdaniem niektórych nawet średnio 60–100% [Piric i Reeve 1997, s. 49]. 1 2.

(3) Współczesna polityka innowacyjna.... 7. – promować odpowiednie mechanizmy lub ustanawiać regulacje, aby ograniczyć efekty zewnętrzne albo ułatwić ich internalizację do rachunku ekonomicznego podmiotów (ustanowić prawa własności technologii), tak aby innowator był wynagradzany za efekty rozwoju wiedzy, albo promować współpracę pomiędzy producentami lub między producentami a użytkownikami technologii w celu doprowadzenia do podziału efektów rynkowych i ograniczenia niepewności. 3. Odejście od neoklasycznego paradygmatu polityki innowacyjnej 3.1. Uwagi ogólne. Współcześnie polityka innowacyjna państw rozwiniętych obejmuje bardziej rozbudowane instrumentarium. Na jego rozwój miało wpływ dostrzeżenie niespójności wynikających z neoklasycznego rozumienia roli państwa we wspomaganiu procesów innowacyjnych oraz nowe koncepcje teoretyczne, w większym stopniu odpowiadające rzeczywistości gospodarczej. Można wyodrębnić trzy przyczyny owej ewolucji: – szersze potraktowanie wiedzy koniecznej do wdrożenia innowacji, co wynika z rozwoju koncepcji modelu innowacji, – krytykę neoklasycznego paradygmatu niesprawności rynku z powodu trudności w praktycznym zastosowaniu jego implikacji i wyodrębnienia rodzajów wiedzy, które mu nie podlegają, – rozwój ewolucyjnego i systemowego podejścia do innowacji. 3.2. Rozwój koncepcji modelu innowacji. W pierwszych modelach innowacji zakładano, że przedsiębiorstwa wybierają pewne rozwiązania techniczne spośród dostępnych wynalazków. W polityce wspierania postępu technicznego przyjmowano liniowy model innowacji „pchanej przez naukę” (technology push). Innowacje były traktowane jako efekt działalności badawczej, co wynikało z tego, że w okresie powojennym głównym źródłem wynalazków była istniejąca technika wojskowa. Podejście podażowe do procesu innowacyjnego zobrazowano na rys. 1. W latach 60. XX w. dostrzeżono, że znaczna część innowacji powstaje w odpowiedzi na potrzeby konsumentów. Stało się to podstawą do opracowania popytowego modelu innowacji (need-pull). W latach 70. zaczęto akcentować wagę powiązań między nauką, technologią i rynkiem. Proces innowacyjny zaczęto przedstawiać jako złożony i nazwano go modelem interakcyjnym (por. [Pomykalski 2001, s. 42]) lub sprzężeniowym (coupling) [Zarządzanie innowacjami… 2001, s. 45], w którym istotne są wszyst-.

(4) Tomasz Geodecki. 8. Badania podstawowe. Badania stosowane. Prace rozwojowe. Wdrożenia. Rynek. Rys. 1. Liniowy model innowacji Źródło: [Targalski 1999, s. 116].. Działalność badawcza Zakumulowana wiedza Potencjalny rynek. Wynalazek/ projekt analityczny. Projektowanie Modyfikacja projektu i próby i produkcja. Dystrybucja i sprzedaż. Rys. 2. Model powiązań łańcuchowych innowacji Źródło: [OECD Eurostat 1999, s. 40; Zarządzanie innowacjami… 2001, s. 47].. kie interakcje: zarówno między funkcjami wewnątrz organizacji, jak i z otoczeniem. Nie mają one charakteru liniowego – powstaje wiele sprzężeń zwrotnych między poszczególnymi fazami procesu. Istotę tych modeli przedstawiono na rys. 2. Kluczowym czynnikiem, który decyduje o powodzeniu wdrożenia innowacji, jest w modelach tego typu umiejętność podtrzymywania przez przedsiębiorstwo powiązań między poszczególnymi etapami procesu innowacyjnego. Na przykład uwzględnia się nie tylko przepływ informacji ze sfery B+R przedsiębiorstwa do sfery produkcyjnej, ale również podkreśla się istotność informacji z produkcji dla pracowników naukowych. Takie podejście do innowacji sprawia, że działalność badawcza jest traktowana nieco inaczej niż we wcześniejszych modelach. W tym ujęciu jest ona nie tyle podstawowym źródłem innowacji, ile raczej formą rozwiązywania problemów – można odwołać się do niej w każdym momencie procesu innowacyjnego. System badawczy służy tu pokonywaniu trudności, które nie mogą zostać rozwiązane, ponieważ nie pozwala na to aktualny stan wiedzy naukowej, technicznej i praktycznej. W wyniku rozszerzenia definicji działalności badawczej określono wiele jej funkcji, związanych praktycznie z każdą fazą procesu innowacyjnego. Badania nie zawsze muszą poprzedzać wprowadzenie innowacji – problemy badawcze są często formułowane już w trakcie tego pro-.

(5) Współczesna polityka innowacyjna.... 9. cesu. Sfera B+R staje się tu elementem dodatkowym, a nie niezbędnym, co każe zwrócić uwagę na czynniki rozwoju szeroko rozumianej wiedzy, a nie jedynie wiedzy naukowej. We współczesnej polityce innowacyjnej wiedza naukowa jest więc jedynie jednym z rodzajów wiedzy koniecznej do wdrożenia innowacji. 3.3. Krytyka paradygmatu zawodności rynku. W ciągu ostatnich dwóch dekad zaczęto dostrzegać pewne trudności we wdrażaniu przez państwo zasad mających przeciwdziałać następstwom zawodności rynku. Uzasadnienie interwencji w zakresie rozwoju wiedzy, budowane na gruncie neoklasycznym, ma bowiem pewne mankamenty [Assessing… 2002, s. 97–98; Metcalfe 2000]: – implikacje analizy neoklasycznej nie przekładają się na identyfikację sytuacji, w których występują niesprawności rynku, oraz firm tracących z tego powodu; stwierdzenie istnienia ogólnych niesprawności nie dostarcza zmiennych potrzebnych do przeprowadzenia niezbędnych kalkulacji; – przeciwdziałanie niesprawnościom rynku powoduje z reguły powstawanie innych zawodności rynku (przykładem może być brak wynagrodzenia za podjęte wysiłki innowacyjne) – problem ten usiłuje się rozwiązać, ustanawiając prawa własności intelektualnej, to jednak powoduje ograniczenie dyfuzji informacji i zwiększa jej asymetrię, a zgodnie z założeniami podejścia neoklasycznego informacja powinna być dostępna dla wszystkich podmiotów. Paradygmat neoklasyczny ma również inne ograniczenia. Zauważa się, że nieco niekonsekwentne jest uznawanie niepewności i asymetrii informacji za niesprawności rynku, bez nich bowiem nie mógłby istnieć. Podkreślali to przedstawiciele szkoły austriackiej, m.in. L. von Mises i F.A. Hayek (por. [Market Failure… 2002]), który przyczynił się do wprowadzenia pewnych subtelności i zerwania z postrzeganiem wiedzy jako jednorodnego dobra [Hayek 1998]. Porównując planowanie centralne z planowaniem rozproszonym w podmiotach gospodarczych, podaje on w wątpliwość prymat wiedzy naukowej, dostępnej ekspertom, nad wiedzą praktyczną, wynikającą ze znajomości konkretnych uwarunkowań danej działalności. Nieco inne rozróżnienie zaproponował M. Polanyi, dzieląc wiedzę na skodyfikowaną (świadomościową) i milczącą (zob. [Mamica 2007]). O ile wiedza naukowa i wyniki prac badawczo-rozwojowych są często skodyfikowane, o tyle skorzystanie z nich wymaga pewnego zasobu wiedzy milczącej. Niektórzy odróżniają wiedzę od informacji – informacja może być rzeczywiście dobrem publicznym, a wiedza nie. Aby zrozumieć darmową informację, należy dysponować pewnym zasobem wiedzy – interpretacja informacji nie może być przejęta przez jakiś podmiot i jest procesem generującym koszty [Metcalfe 2000, s. 16]. Wiedza jest więc pojęciem znacznie szerszym niż informacja, która obejmuje tylko dwa komponenty wiedzy: „wiedzieć co” i „wiedzieć dlaczego” (know-what,.

(6) 10. Tomasz Geodecki. know-why), podczas gdy do jej efektywnego wykorzystania gospodarczego niezbędne są także dodatkowe elementy: „wiedzieć jak” i „wiedzieć kto” (know-how i know who) [OECD 1998]. To właśnie zwrócenie uwagi na to, że istnieją różne rodzaje wiedzy, spowodowało, iż zaczęto krytykować wykorzystywanie koncepcji market failures jako usprawiedliwienia interwencji w sferze produkcji i wykorzystania wiedzy. Całkowicie nierealistyczne jest bowiem założenie o doskonałej informacji, na którym opiera się model neoklasyczny, ponieważ pewne rodzaje wiedzy nie mają i nie mogą mieć natury dobra publicznego. Co więcej, konkurencja i istnienie rynku bazuje na ciągłym tworzeniu i wykorzystywaniu asymetrii informacji. W dobie gospodarki opartej na wiedzy, gdy wiedza stała się towarem i zasobem, trudno nie zauważyć tego słabego punktu podejścia neoklasyków. Dostrzegał go także J.A. Schumpeter [1995], będący pod wpływem szkoły austriackiej, odrzucając koncepcję konkurencji doskonałej w sytuacji wdrożenia innowacji, polegającą na zróżnicowanym rozkładzie wiedzy pomiędzy podmiotami. Do jego spostrzeżeń dotyczących zmian struktury gospodarczej wywołanych innowacjami nawiązuje się we współczesnym nurcie ewolucyjnym w ekonomii, w którym inaczej jednak uzasadnia się rolę państwa we wspieraniu zmian technologicznych oraz pomniejsza się znaczenie równowagi w analizie rozwoju gospodarczego, traktując stan odbiegający od równowagi jako naturalny3. 3.4. Rozwój koncepcji systemu innowacyjnego. W nurcie ewolucyjnym akcentuje się systemowy charakter zmiany technologicznej. W szerokim znaczeniu system obejmuje „wszystkie elementy i aspekty struktury gospodarczej i układu instytucjonalnego wpływające na proces uczenia się” [National Systems… 1992, s. 12]. Dotyczy zatem zarówno sfery badawczej, jak i produkcyjnej czy marketingowej. Podejście to kształtowało się w miarę formowania się strukturalistyczno‑ewolucyjnego aparatu analitycznego w odniesieniu do zjawiska innowacji. Dostrzega się tu specyfikę poszczególnych gospodarek, determinującą gotowość do wprowadzania przez przedsiębiorców nowych rozwiązań. Badacze [National Systems… 1992; OECD, Eurostat 2005] podkreślają wagę „transferu i dyfuzji idei, umiejętności, wiedzy, informacji i sygnałów różnego rodzaju” [OECD, Eurostat 2005, s. 32] we wprowadzaniu innowacji postrzeganym jako proces oparty na nauce i interakcji elementów systemu. Jakość tych powiązań, przekładająca się na drożność kanałów dystrybucji wiedzy, ma duże znaczenie w procesie wprowa3 Nazwa nurtu pochodzi od pojęcia ewolucji, którym posługiwał się m.in. J.A. Schumpeter. Określał nim „zmiany gospodarcze powodowane przez innowacje, łącznie z wszystkimi efektami towarzyszącymi wprowadzaniu tych innowacji wraz z odpowiedzią systemu gospodarczego na ich wprowadzenie” [Schumpeter 1939]..

(7) Współczesna polityka innowacyjna.... 11. dzania innowacji, a jest konsekwencją uwarunkowań społecznych, politycznych, instytucjonalnych i kulturowych. W podejściu tym kluczowe znaczenie w rozwijaniu, dyfuzji i stosowaniu wiedzy mają uwarunkowania historyczne i działania władz publicznych. W analizie systemów innowacji podkreśla się więc znaczenie wpływu instytucji zewnętrznych na działalność innowacyjną firm i innych podmiotów [OECD, Eurostat 2005, s. 32]. 4. Podstawowe różnice w ujęciu neoklasycznym i ewolucyjnym Instrumenty polityki innowacyjnej opartej na uzasadnieniu neoklasycznym lub ewolucyjnym mogą się różnić ze względu na odmienne postrzeganie działalności innowacyjnej. W poniższym zestawieniu przedstawiono najistotniejsze różnice pomiędzy ujmowaniem innowacji w nurcie ewolucyjnym i opierając się na neoklasycznym paradygmacie niesprawności rynku [Lipsey i Carlaw 1998]. Maksymalizacja zysku Przedsiębiorstwa nie mają dostępu do wszystkich informacji, założenie czynione przez neoklasyków, że dwa podmioty wyposażone w taki sam kapitał, gust i informacje, posiadające taki sam wybór między dwoma sposobami działania zawsze wybiorą taką samą alternatywę, jest więc mało przydatne, skoro stanem normalnym jest niepewność. Jeżeli nie da się oszacować ryzyka, a w wypadku innowacji zawsze ma się do czynienia z czymś, czego wcześniej nikt nie robił, to zamiast o maksymalizacji dochodu można mówić o błądzeniu ukierunkowanym na poszukiwanie zysku. Dwa identyczne podmioty, mające te same informacje, mogą podjąć odmienne decyzje, a ich trafność można ocenić dopiero ex post. Równowaga Za mało przydatne uznaje się także analizowanie stanu równowagi. Jeżeli zachowanie przedsiębiorstw można określić jako błądzenie w poszukiwaniu zysku, a nie maksymalizowanie go w obliczu niepewności, to mało prawdopodobne jest osiągnięcie stanu idealnej równowagi, w którym dobrobyt społeczny osiąga maksymalny poziom. Równowaga, o ile istnieje, jest stanem wyjątkowym, a naturalny w gospodarce jest stan od niej odbiegający4. Paradoks polegający na tworzeniu nowych asymetrii informacji przy próbie niwelowania pierwotnych nie występuje, ponieważ zrywa się z neoklasycznym założeniem o doskonałej infor4 Modele bazujące na tym podejściu określają trzy sytuacje, w których: nie istnieje stan równowagi, lecz ciągła zmiana; istnieje stan równowagi, ale ulega przesunięciom pod wpływem zmian, których cechy i czas trwania nie są możliwe do przewidzenia; istnieje wiele stanów równowagi, a o osiągnięciu jednego z nich decyduje przypadek [Lipsey i Carlaw 1998]..

(8) Tomasz Geodecki. 12. macji. Ostatecznie konkurencja opiera się na ciągłym tworzeniu i wykorzystaniu tej asymetrii. Technologia i zmiana technologiczna Wielorakie zależności między technologiami pozostają poza obszarem zainteresowania neoklasyków, jako czynniki determinujące działanie systemu gospodarczego są natomiast przedmiotem analizy w teoriach ewolucyjnych. W modelach neoklasycznych nie jest także uwzględniana zmiana technologiczna. Jest brany pod uwagę tylko jej wpływ na kształt funkcji produkcji i na efekt, który można uzyskać przy danych nakładach czynników wytwórczych. Zakładając istnienie doskonałej informacji i maksymalizację zysku, należy przyjąć, że ten sam nakład czynników indukuje tę samą wartość krańcową bez względu na podmiot. Struktura przekształcająca Choć w teoriach ewolucyjno-strukturalistycznych nie neguje się konieczności oparcia polityki publicznej na analizie zawodności rynku, to w odróżnieniu od teorii neoklasycznych wskazuje się pewne niesprawności w relacjach między elementami systemu innowacyjnego, decydujących o wydajności struktury przekształcającej ( facilitating structure)5. Dopasowanie poszczególnych elementów i efektywność powiązań między nimi wpływają na wydajność produkcji, tj. przekształcanie nakładów w wynik gospodarczy. Modyfikacja technologii wywołuje zmianę elementów struktury, co z kolei sprawia, że muszą ulec zmianie uwarunkowania instytucjonalne, aby nadal pełniły swą funkcję i zapewniały efektywność struktury. W ujęciu neoklasycznym relacje te nie były przedmiotem analizy. Zakres zainteresowania polityki innowacyjnej opartej na podejściu neoklasycznym został przedstawiony w górnej części rys. 3, a na podejściu ewolucyjnym – w dolnej. 5. Implikacje odejścia od paradygmatu neoklasycznego w polityce innowacyjnej Ze względu na immanentną cechę gospodarki kapitalistycznej – niepewność – podmioty znajdujące się w identycznej sytuacji i dysponujące taką samą wiedzą Struktura przekształcająca jest to technologiczny i organizacyjny system realizacji koncepcji, na który składają się: kapitał fizyczny i ludzki, organizacja bazy produkcyjnej, organizacja finansowa i sposoby zarządzania firmami, lokalizacja i koncentracja przemysłu, infrastruktura, prywatne instytucje finansowe i instrumenty finansowe oraz struktura interwencji publicznych [Lipsey i Carlaw 1998, s. 39]. Z uwagi na trudności z tłumaczeniem angielskiego terminu facilitating structure, w którym facilitate może znaczyć ułatwianie czegoś, a facility odnosić się do urządzeń i innych elementów infrastruktury, użyto określenia „struktura przekształcająca”, które oddaje cel zastosowania narzędzi ułatwiających realizację koncepcji. 5.

(9) Współczesna polityka innowacyjna.... Nakłady. 13. Funkcja produkcji. Wynik. Technologia. Nakłady. Struktura przekształcająca. Wynik. System realizacji działań publicznych Instytucje publiczne. Rys. 3. Przekształcenie nakładów w efekty gospodarcze w podejściu neoklasycznym i strukturalistycznym Źródło: [Lipsey i Carlaw 1998, s. 38] (w oryginale zamiast system realizacji – policy structure, zamiast instytucje publiczne – policy).. mogą zachować się różnie (brak optymalizacji). Skoro optymalny społecznie stan równowagi może w ogóle nie istnieć albo stanów takich może być wiele, dążenie do likwidacji wszystkich niesprawności rynku może być nieskuteczne. Nie należy więc mówić o niesprawnościach w takim sensie, w jakim było używane to określenie do opisania zawodności rynku w paradygmacie neoklasycznym. Zamiast tego mówi się o niesprawnościach jako o „dysfunkcjach”, „lukach” prowadzących do konieczności wyboru (trade-off ) między siłami utrzymującymi system w ruchu. Powodują one tzw. learning failures – niesprawności uczenia się [Assessing… 2002, s. 100]. Niektórzy autorzy podkreślają wpływ cech systemów gospodarczych na możliwości gospodarczego wykorzystania wiedzy, dlatego mówi się o niesprawnościach systemowych (system/systemic failures). Upraszczając, te rodzaje zawodności można utożsamić, przy czym jeśli chodzi o niesprawności systemowe, podkreśla się przyczynę mniejszej zdolności podmiotów do nabywania wiedzy i wytwarzania innowacji, a jeśli niesprawności uczenia się – skutek zawodności systemowych. Wiedza staje się w ten sposób najważniejszym z zasobów, których brak uzasadnia podjęcie interwencji publicznej, a aktywna polityka państwa powinna być odpowiedzią na zidentyfikowane niesprawności, klasyfikowane w różny sposób.

(10) 14. Tomasz Geodecki. w zależności od nurtu badawczego. K. Smith wyróżnia np. cztery rodzaje niesprawności [Lundvall i Borrás 1997, s. 57]: – w zakresie wyposażenia infrastrukturalnego i inwestycji – niedoinwestowanie infrastruktury fizycznej (telekomunikacyjnej i transportowej) oraz bazy naukowo-technologicznej (szkół wyższych, agencji regulacyjnych, publicznych jednostek badawczych); – przejścia – firmy mogą być kompetentne we własnym obszarze technologicznym, ale nie mają kompetencji w obszarach powiązanych; – zablokowania (lock-in) – kiedy firmy nie są w stanie samodzielnie odejść od starej lub nieefektywnej technologii i zostają „zablokowane” w jej ramach6; – instytucjonalne – kiedy instytucje i regulacje mają nieprzewidziany lub negatywny wpływ na działalność innowacyjną7. Jak wynika z powyższego zestawienia, odmienne uzasadnienia polityki innowacyjnej nie przesądzają o stosowaniu całkowicie różnych instrumentów. Również w nowym ujęciu jest miejsce na uzupełnienie brakujących zasobów. W obu koncepcjach teoretycznych opisuje się podobne narzędzia polityki, choć odmienne są cele ich stosowania. Podstawą polityki opartej na paradygmacie neoklasycznym jest neutralizacja niesprawności rynku, czyli redukcja niepewności i asymetrii informacji, zastępowanie mechanizmów rynkowych przez interwencję publiczną, gdy nie są one efektywne, i umożliwienie internalizacji pozytywnych efektów zewnętrznych. Celem tych działań jest osiągnięcie optimum społecznego. Polityka oparta na ekonomii ewolucyjnej koncentruje się wokół zwiększania zdolności poznawczych podmiotów w gospodarce przez odpowiednie działania skierowane bezpośrednio do tych podmiotów lub tworzenie lepszych warunków do rozwoju wiedzy i zdolności poznawczych. Celem działań jest sprawienie, aby podmioty gospodarcze korzystały z najlepszej trajektorii technologicznej dzięki możliwości zastosowania nowego paradygmatu technologicznego8. Ma to zapewnić odpowiednia różnorodność podmiotów i właściwy proces ich selekcji rynkowej (por. tabela 1). Wykazane różnice dotyczące przesłanek podejmowania działań publicznych mają poważne konsekwencje w ocenie skuteczności opisywanych instrumentów. Narzędzie umożliwiające realizację celu opartego na uzasadnieniu neoklasycznym może być nieużyteczne w realizacji celu opartego na uzasadnieniu alter6 Przykładem może być sytuacja, w której na skutek rozwoju sterowców nie rozwinąłby się samolotowy transport lotniczy. 7 Por. stanowisko F. Malerby [Assessing… 2002]. 8 Paradygmat technologiczny to wzorzec rozwiązywania wybranych problemów technoekonomicznych na podstawie wyselekcjonowanych zasad zaczerpniętych z nauk przyrodniczych, a trajektoria to sposób rozwiązywania problemów w ramach obowiązującego paradygmatu technologicznego. Na temat trajektorii i paradygmatu technologicznego zob. np. [Dosi 1982]..

(11) Współczesna polityka innowacyjna.... 15. natywnym. Uzasadnienie i cel interwencji w obu ujęciach teoretycznych zostały przedstawione w tabeli 1. Tabela 1. Polityka innowacyjna w ujęciu neoklasycznym i ewolucyjnym Elementy interwencji. Podejście neoklasyczne. Podejście ewolucyjne. Podstawa polityki. redukcja niepewności, zastępowanie brakującego rynku, umożliwienie internalizacji efektów zewnętrznych. rozwój i ukierunkowanie zdolności poznawczych podmiotów oraz polepszenie warunków ich rozwoju. Efekt interwencji. optymalna alokacja zasobów przez mechanizm rynkowy. różnorodność oraz odpowiednia selekcja, spójnośća. Cel interwencji. optimum społeczne. odpowiednia trajektoria i przejście między paradygmatami. a Chodzi o dpowiedni poziom spójności w ramach gospodarki, zapewniający koordynację rynku za pośrednictwem cen [Assessing… 2002, s. 111].. Źródło: opracowanie własne na podstawie [Assessing… 2002, s. 120].. Wynikające z ewolucyjnego nurtu ekonomii systemowe ujęcie gospodarczego zastosowania wiedzy przyczyniło się do zmiany polityki innowacyjnej [OECD 2002, s. 79]. Istnienie niesprawności rynku przestało być jedynym powodem interwencji państwa. Zaczęto dostrzegać niesprawności systemowe i niesprawności państwa (rządu). Polityka zaczęła odpowiadać na rzeczywiste problemy gospodarki. Doprowadziło to do przeformułowania jej celu, którym pierwotnie było zapewnienie optimum społecznego, na zapewnienie wydajności gospodarki. Determinanty rozwoju gospodarczego w mniejszym stopniu postrzega się jako uniwersalne, w większym zaś jako zależne od specyfiki danego kraju. Podkreśla się również, że poziom innowacyjności gospodarki jest uwarunkowany przepływem wiedzy (wcześniej podkreślano znaczenie zasobów). 6. Współczesna polityka innowacyjna Wyróżnia się trzy główne cechy współczesnej polityki innowacyjnej [Isaksen i Remøe 2001]: – innowacja zaczęła być interpretowana szeroko, a proces innowacyjny zaczęto postrzegać jako oparty na interaktywnym uczeniu się, – zaczęto zwracać szczególną uwagę na małe i średnie przedsiębiorstwa (jest to efektem m.in. postulatu zapewniania różnorodności), – kładzie się silny nacisk na regionalny wymiar polityki innowacyjnej..

(12) 16. Tomasz Geodecki. Pojęcie interaktywnego uczenia się oddaje zmianę postrzegania procesu innowacyjnego, którego charakter nie jest linearny, jak zwykło się przyjmować do lat 70. Zmiana optyki jest skutkiem przemian gospodarczych, na skutek których fordowski model produkcji masowej stracił znaczenie. Obecnie firmy częściej produkują w kooperacji z innymi podmiotami, a serie wyrobów są krótsze i bardziej dostosowane do popytu. Model innowacji, w którym badania naukowe poprzedzają jej rozwój i komercjalizację, nie przystaje więc do rzeczywistości małych firm i przedsiębiorstw niebędących zakładami przemysłowymi wysokiej techniki. Po pierwsze, firmy te wdrażają technologie stopniowo, po drugie, często nie mają wystarczających zasobów, żeby prowadzenie prac badawczo-rozwojowych było racjonalne. Innowacje muszą zatem być w nich wprowadzane w inny sposób, co każe zakwestionować model linearny [Isaksen i Remøe 2001]. Jak wspomniano, przestano traktować badania jako jedyne źródło wiedzy dotyczącej innowacji – doceniono znaczenie innych, w tym przede wszystkim praktyki produkcyjnej oraz kontaktów z klientami i innymi przedsiębiorstwami. Istotną cechą współczesnych działań publicznych w sferze innowacyjności gospodarki jest interaktywne uczenie się także na poziomie polityki [Lundvall i Borrás 1997, s. 63]. Wynika to z rozwoju koncepcji interaktywnego uczenia się podmiotów wchodzących w skład systemu innowacyjnego, którego jednym z elementów są także podmioty prowadzące politykę. Szczególnie w teorii ewolucyjnej mocno podkreśla się znaczenie instytucji we wprowadzaniu zmian technicznych. Na dostrzeżenie wagi instytucji w działalności innowacyjnej ma wpływ przede wszystkim instytucjonalna teoria ekonomii, której przedstawiciele podkreślają związek rozwoju gospodarczego z istnieniem barier wynikających z nieefektywnych reguł gry rynkowej i niesprawności administracji publicznej i zdolnością do ich usuwania, co w działalności innowacyjnej ma większe znaczenie niż posiadanie odpowiednich zasobów wiedzy technicznej [Lundvall i Borrás 1998, s. 63]. Zwrócenie szczególnej uwagi na małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP) jest w dużej mierze efektem konstatacji, że mają one coraz większy udział w gospodarkach państw rozwiniętych, szczególnie w zatrudnieniu i obrotach. Ponadto w firmach tego sektora trudniej wprowadza się innowacje niż w dużych przedsiębiorstwach. Zauważa się, że w porównaniu do dużych firm w MŚP prowadzi się działalność [Landry i Varone 2005, s. 117]: – używając mniejszej ilości zasobów, – w innej kulturze organizacyjnej dotyczącej własności i zarządzania, – używając mniej sformalizowanych praktyk innowacyjnych, – mając mniejszą zdolność do kształtowania otoczenia, – mając ograniczoną możliwość pozyskania oraz przyswojenia informacji i wiedzy ze źródeł zewnętrznych..

(13) Współczesna polityka innowacyjna.... 17. Polityka innowacyjna ostatnich lat wspiera rozwój powiązań kooperacyjnych między podmiotami gospodarczymi. Kładzie się nacisk na rozwój klastrów firm (gron), co sprawia, że wielkość przedsiębiorstw przestaje być istotna. Akcentowanie znaczenia powiązań sieciowych, istotnych w procesie uczenia się, kieruje politykę innowacyjną na ich regionalny wymiar, jako że innowacja jest pochodną kooperacji lokalnych podmiotów wykorzystujących niepowtarzalne zasoby lokalne, jest więc związana z danym terenem. Dlatego stwierdzono, że „region stanowi odpowiedni poziom dla rozwoju inicjatyw strategicznych mających na celu wsparcie technologiczne firm lokalnych opartych na kooperacji sieciowej” (tłum. własne) [Isaksen i Remøe 2001]. Podejmowanie polityki innowacyjnej na szczeblu regionalnym jest także odzwierciedleniem popularnych w literaturze przedmiotu success stories, do których należą np. dystrykty przemysłowe (klastry) w północnych Włoszech, opisane m.in. przez M. Portera. Postulat regionalnego postrzegania zjawiska innowacji w polityce innowacyjnej jest uzasadniany argumentem o różnorodności regionów i konieczności stosowania odmiennych instrumentów polityki w zależności od warunków lokalnych. Regionalny wymiar polityki innowacyjnej i koncepcja interaktywnego uczenia się wiążą się z coraz powszechniejszym postrzeganiem innowacji jako zjawiska społecznego, związanego ze specyficznym otoczeniem, czego odzwierciedleniem jest teoria systemu innowacyjnego. Ze względu na odmienną specyfikę układów gospodarczych i systemów innowacji postuluje się, by stosowanie instrumentów polityki innowacyjnej w jak największym stopniu uzależnić od kontekstu krajowego, regionalnego czy branżowego. Podejście to jest szczególnie popularne wśród przedstawicieli ewolucyjno-systemowej teorii innowacji. Dostrzega się, że „wzorce innowacji są w dużym stopniu specyficzne dla krajów oraz klastrów i zależą od specjalizacji gospodarki i jej układu instytucjonalnego (set-up). W konsekwencji poszczególne kraje muszą znaleźć własną drogę do gospodarki opartej na innowacjach, a polityka innowacyjna powinna opierać się na rodzimych zdolnościach uczenia się” (tłum. własne) [OECD 2002, s. 10]. Jednocześnie, jak zauważa D. Mowery [Assessing… 2002], ogólne warunki prowadzenia działalności gospodarczej i poszczególne dziedziny polityki makroekonomicznej (np. polityka monetarna, określająca stopy procentowe i kontrolująca inflację, polityka podatkowa, antymonopolowa itp.) mogą mieć większy wpływ na decyzje podmiotów gospodarczych dotyczące wprowadzania innowacji niż polityka innowacyjna. Jak konstatują niektórzy, polityka innowacyjna ma zatem charakter wtórny w stosunku do polityki na poziomie makro- czy mikroekonomicznym, na którym muszą zostać spełnione podstawowe warunki umożliwiające prowadzenie działalności gospodarczej, żeby mogła rozkwitnąć działalność innowacyjna [Metcalfe 2000, s. 4]. Wysuwa się więc postulat pod adresem rządów, by „stymulowały innowacje poprzez integrowanie polityki tech-.

(14) Tomasz Geodecki. 18. nologicznej i innowacyjnej w ramach ogólnych ram polityki gospodarczej. To implikuje w szczególności bardziej horyzontalne podejście do ukierunkowanej interwencji, łączące działania w ramach kilku obszarów polityki” (tłum. własne) [OECD 2002, s. 12]. Zmianę podejścia do polityki innowacyjnej odzwierciedla odmienny charakter jej narzędzi stosowanych współcześnie. Można je podzielić ze względu na kilka cech [Landry i Varone 2005] (tabela 2). Tabela 2. Różnice między tradycyjnymi a nowymi instrumentami polityki innowacyjnej Elementy konstytuujące politykę. Tradycyjna polityka innowacyjna – innowacja jako wyizolowane zjawisko techniczne. Niesprawności rynku. interwencje są uzasadniane brakiem zasobów, który hamuje innowacyjność firm. Przedmiot analizy. programy promujące innowacje. programy są wdrażane przez hierarchicznie ustrukturyzowane agencje rządowe programy są wdrażane przez Podmioty rządowe podmioty rządowe działające wdrażające politykę reaktywnie Kontrola zasobów zasoby i podejmowanie decyzji leży i podejmowanie w gestii agencji rządowych decyzji agencje rządowe próbują poprawić Cele interwencji zaopatrzenie firm w zasoby Beneficjenci poliposzczególne firmy tyki asymetria informacji – firmy dysNiesprawności ponują większą niż państwo wiedzą państwa na temat zasobów koniecznych do wprowadzenia innowacji. Struktury wdrażające politykę. Nowa polityka innowacyjna – innowacja jako społeczny proces wymiany wiedzy interwencje są uzasadniane brakiem umiejętności, który hamuje innowacyjność grup firm w poszczególnych branżach lub regionach narzędzia promujące wymianę wiedzy i poprawę umiejętności programy są wdrażane przez organizacje non profit funkcjonujące jako sieci programy są wdrażane przez podmioty rządowe działające proaktywnie zdobywanie zasobów i podejmowanie decyzji leży w gestii uczestników sieci agencje rządowe próbują wpłynąć na poprawę kompetencji w firmach grupy firm działające w poszczególnych branżach lub regionach asymetria informacji – firmy dysponują większą niż państwo wiedzą na temat umiejętności koniecznych do wprowadzenia innowacji. Źródło: [Landry i Varone 2005, s. 120].. Na podstawie teorii formułuje się współcześnie kilka wniosków dotyczących polityki innowacyjnej, która powinna [Isaksen i Remøe 2001]: – umożliwiać reagowanie na dany kontekst, tj. stosowane instrumenty powinny zależeć od specyficznych uwarunkowań,.

(15) Współczesna polityka innowacyjna.... 19. – być zorientowana na podmiot wsparcia i proaktywna, – być zorientowana na wspieranie możliwości uczenia się na poziomie firmy, – być zorientowana systemowo, a nie tylko na pojedyncze firmy, – być zorientowana na uczenie się na poziomie polityki, – obejmować wiele rodzajów instrumentów, a nie koncentrować się na np. wsparciu rozwoju technologii. B.Å. Lundvall i S. Borrás formułują nowy paradygmat polityki innowacyjnej, który koncentruje się wokół „budowania adaptywnego systemu innowacyjnego”, zdolnego do dostosowania się do szybko zachodzących zmian. Proces ten obejmuje trzy wzajemnie powiązane rodzaje działań: po pierwsze, wspieranie instytucji i podmiotów gospodarczych w procesie zdobywania wiedzy, po drugie, rozwijanie strategicznej wizji prowadzonej polityki i koordynacji jej instrumentów, po trzecie, tworzenie odpowiednich warunków do prowadzenia polityki, która polega na zdobywaniu wiedzy i ciągłym dostosowywaniu do zmieniających się warunków gospodarczych [Lundvall i Borrás 1997, s. 63]. 7. Podsumowanie Zaprezentowano dwa uzasadnienia polityki innowacyjnej. Pierwsze – neoklasyczne – jest bardziej ugruntowane w teorii, lecz paradygmat niesprawności rynkowych jest krytykowany przez przedstawicieli podejścia systemowego, opartego na teorii ewolucyjnej. Nie oznacza to całkowitego odrzucenia rozwiązań proponowanych przez neoklasyków, choć pewne założenia ich analizy okazały się nierealistyczne, tylko konieczność uzupełnienia analizy neoklasycznej o nowe elementy. W ciągu ostatnich 20 lat obserwuje się przejście do nowego paradygmatu polityki innowacyjnej. Wiedzę traktuje się w nim szeroko, nie tylko jako naukę, ale wszelkiego rodzaju wiedzę i umiejętności konieczne do wdrażania innowacji, włączając je do zasobów przedsiębiorstwa razem z kapitałem i pracą. Podkreśla się społeczny charakter wiedzy, co również zwraca uwagę na regionalne i branżowe powiązania podmiotów. W analizie procesu innowacji nabierają znaczenia uwarunkowania systemowe, dlatego tak ważną rolę odgrywają instytucje rynkowe (rozumiane jako reguły, mechanizmy ich egzekwowania i organizacje) oraz konieczność dostosowania podejmowanych interwencji publicznych do określonego kontekstu krajowego lub regionalnego. Proces zdobywania wiedzy jest również istotny na poziomie polityki, dlatego ważny jest także rozwój wizji strategicznej i badanie skuteczności podejmowanych działań..

(16) 20. Tomasz Geodecki. Literatura Arnold E., Guy K. [1997], Technology Diffusion Programmes [w:] Policy Evaluation in Innovation and Technology: Towards Best Practices, OECD. Arrow K.J. [1962], Economic Welfare and the Allocation of Resources of Invention [w:] The Rate and Direction of Inventive Activity: Economic and Social Factors, ed. R.R. Nelson, Princeton University Press, Princeton, New Jersey. Assessing the Socio-economic Impacts of the Framework Programme [2002], University of Manchester, www.mbs.ac.uk/research/engineering-policy/publications/documents/ ASIF_report.pdf, dostęp: 23.08.2006. Dosi G. [1982], Technological Paradigms and Technological Trajectories: A Suggested Interpretation of the Determinants of Technological Change, „Research Policy”, nr 11(3). Hayek F.A. [1998], Indywidualizm i porządek ekonomiczny, Wydawnictwo Znak, Kraków. Isaksen A., Remøe S.O. [2001], New Approaches to Innovation Policy: Some Norwegian Examples, „European Planning Studies”, vol. 9, nr 3. Landry R., Varone F. [2005], The Choice of Policy Instruments: Confronting Deductive and the Interactive Approaches [w:] Designing Government: From Instruments to Governance, eds M. Howlett, P. Eliadis, M. Hill, McGill-Queens University Press, Montreal. Lipsey R.G., Carlaw K. [1998], Technology Policies in Neo-classical and Structuralist‑evolutionary Models, „STI Review”, nr 22/1998, OECD. Lundvall B.Å., Borrás S. [1997], The Globalising Learning Economy: Implications for Innovation Policy, Commission of the EU, Brussels. Mamica Ł. [2007], Jednostki badawczo-rozwojowe w polskiej polityce innowacyjnej, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków. Market Failure or Success: The New Debate [2002], eds T. Cowen, E. Crampton, Edward Elgar Publishing, Northhampton. Metcalfe J.S. [2000], Science, Technology and Innovation Policy in Developing Economies, http://les.man.ac.uk/cric/J_Stan_Metcalfe/. Nadiri M. [1993], Innovations and Technological Spillovers, National Bureau of Economic Research (NBER), Working Paper No. 4423. National Systems of Innovation [1992], ed. B.Å. Lundvall, Pinter Publishers, London. OECD [1998], Technology, Productivity and Job Creation: Best Policy Practices, Paris. OECD [2002], Dynamising National Innovation Systems, Paris. OECD [2005], Governance of Innovation Systems, vol. 1, Paris. OECD, Eurostat [1999], Podręcznik Oslo. Proponowane zasady gromadzenia i interpretacji danych dotyczących innowacji technologicznych, Komitet Badań Naukowych. OECD, Eurostat [2005], Oslo Manual: Guidelines for Collecting and Interpreting Innovation Data, 3rd edition, Paris. Piric A., Reeve N. [1997], Policy Evaluation in Innovation and Technology: Towards Best Practices, OECD..

(17) Współczesna polityka innowacyjna.... 21. Pomykalski A. [2001], Zarządzanie innowacjami, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa–Łódź. Schumpeter J.A. [1939], Business Cycles: A Theoretical, Historical, and Statistical Analysis, 2 vol., McGraw-Hill Company, New York. Schumpeter J.A. [1960], Teoria rozwoju gospodarczego, PWE, Warszawa. Schumpeter J.A. [1995], Kapitalizm, socjalizm, demokracja, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa. Solow R. [1957], Technical Change and the Aggregate Production Function, „Review of Economics and Statistics”, February. Targalski J. [1999], Przedsiębiorczość i rozwój firmy, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków. Zarządzanie innowacjami technicznymi i organizacyjnymi [2001], red. M. Brzeziński, Wydawnictwo Difin, Warszawa. The Evolution of Modern Innovation Policy In this article, the author describes the features of modern public intervention in the sphere of innovation based on evolutionary economics, which stresses the systemic character of innovation. In the first part of the article, the author characterises traditional innovation policy, which has its roots in neoclassical economics. Then, he describes the circumstances under which changes took place in justifying intervention on the basis of the development of the evolutionary approach. The author also reviews the main differences in the presented approaches as well as the features of modern innovation policy and its specific instruments..

(18)