Unia Europejska jako przedmiot poszukiwań na gruncie teorii integracji

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 698. Akademii Ekonomicznej w Krakowie. 2005. Danuta Kabat Katedra Studiów Europejskich. Zbigniew Rudnicki Katedra Studiów Europejskich. Unia Europejska jako przedmiot poszukiwań na gruncie teorii integracji 1. Uwagi wstępne Rozważania na temat integracji europejskiej komplikuje do pewnego stopnia brak wyraźnie zarysowanej koncepcji docelowej, w miejsce której oferowane są dość mgliste przewidywania, nie dające teleologicznego punktu odniesienia dla uruchomionego i postępującego procesu. Ten stan niedookreśloności wzmacnia potrzebę poszukiwań teoretycznych, które pozwoliłyby na wprowadzenie większej klarowności i porządku w rozważaniach na temat integracji europejskiej. Integracja europejska to wielkie laboratorium, w którym poszukuje się jak najlepszych rozwiązań. Jak dotąd nie zostało zdefiniowane to, czym ma być konstrukcja europejska, jaki ma być jej docelowy kształt, czy ma pozostać organizacją międzynarodową, czy może przyjąć rozwiązanie bliskie organizacji państwowej – państwo ponadnarodowe. Jak pisze Philippe C. Schmitter – „the EC/ EU may have no strategic design, but will emerge in an improvised fashion from tactical responses to much more concrete and immediate problems”. Ph.C. Schmitter, Examining the Present Euro-Polity with the Help of Past Theories [w:] G. Marks, F.W. Scharpf, Ph.C. Schmitter, W. Streeck, Governance in the European Union, Sage Publications, London–Thousand Oaks–New Dehli 1996, s. 2.. Teoria winna spełniać następujące funkcje: porządkować i selekcjonować dane, wyjaśniać podstawowe prawa rozwoju i zmienności zjawisk oraz procesów, pogłębiać świadomość poznawczą o danej rzeczywistości. Zob. J. Kukułka, Teoria stosunków międzynarodowych, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2000, s. 119. Podobną definicję możemy znaleźć w pracy Clausa Gieringa. Reprezentuje on stanowisko, iż teorii integracji można przypisać trzy . ZN698.indb 25. 1/30/08 1:17:12 PM.

(2) 26. Danuta Kabat, Zbigniew Rudnicki. W przypadku integracji europejskiej można mówić o rozbudowanym pluralizmie poglądowym, znajdującym wyraz w różnorakich stanowiskach, koncepcjach i podejściach teoretycznych. Szczególny charakter „konstrukcji europejskiej”, powstałej w wyniku dotychczasowych dokonań praktycznych na polu integracji, pozwala na wyróżnienie dwóch równocześnie występujących i przecinających się płaszczyzn funkcjonowania Unii Europejskiej: wspólnotowej i międzyrządowej, które znajdują punkt odniesienia w głównych koncepcjach teoretycznych, takich jak międzyrządowy instytucjonalizm (intergovernmentalism) i neofunkcjonalizm. Główny przedmiot dyskusji stanowi stosunek wzajemny pomiędzy Unią a jej państwami członkowskimi, w szczególności zaś kwestia dotycząca tego, gdzie powinna być umiejscowiona władza instytucjonalna. Dyskusja ta ujawniła poważne różnice zdań co do tego, jak winna być zorganizowana i jak powinna funkcjonować UE, ponieważ struktura uprawnień nadanych Unii niekoniecznie powinna przechylać szalę na rzecz scentralizowanej władzy w Brukseli lub w drugą stronę, na korzyść rządów narodowych. Debata wyłoniła trzy główne nurty myślenia o UE, uznające za kluczowy pierwiastek: 1) wspólnego działania rządów (intergovernmental). Wielu polityków i obserwatorów sceny politycznej żywi przekonanie, że UE jest i musi pozostać organizacją działającą na podstawie traktatu, z państwami członkowskimi zachowującymi swą niezbywalną suwerenność jako narody. Charakter i zakres uprawnień Unii musi być starannie określony, a ostateczna władza winna pozostać na szczeblu narodowym. Unia Europejska ma funkcjonować jak organizacja międzyrządowa, aczkolwiek odbiega dalece od innych typowych organizacji regionalnych;. podstawowe funkcje: funkcję selekcjonowania danych (Selektionsfunktion), funkcję wyjaśniającą (Erklärungsfunktion) oraz funkcję prognostyczną (Prognosefunktion). C. Giering, Europa zwischen Zweckverband und Superstaat, Die Entwicklung der politikwissenschaftlichen Integrationstheorie im Prozeß der europäischen Integration, Münchner Beiträge zur Europäischen Einigung, (Hrsg.) Werner Weidenfeld, Band 1, Europa Union Verlag, Bonn 1997.. W literaturze przedmiotu można się również spotkać ze stanowiskiem, że tak naprawdę nie istnieje teoria integracji europejskiej. Raczej należy mówić o teoriach cząstkowych, zwanych inaczej teoriami średniego zasięgu. Teorie te bowiem nie wyjaśniają całego, złożonego procesu integracji, a jedynie poszczególne jego aspekty. Teorią, która w największym stopniu, czyli kompleksowo próbuje ująć, opisać i wyjaśniać procesy integracji europejskiej, jest neofunkcjonalizm. Powstaje zatem pytanie, dlaczego tak się dzieje. Wydaje się, iż odpowiedzi na to pytanie można doszukiwać się w złożoności struktury i jej ciągłej ewolucji; struktury wielopoziomowej, angażującej wielu aktorów i wielowymiarowej, struktury sui generis, nowej, nie posiadającej żadnego odpowiednika w znanej nam rzeczywistości. Bardziej szczegółowy opis w: S. Sieberson, The Proposed European Union Constitution – Will it Eliminate the EU’s Democratic Deficit?, „Columbia Journal of European Law” 2004, vol. 10, nr 173, s. 180–88.. ZN698.indb 26. 1/30/08 1:17:12 PM.

(3) Unia Europejska jako przedmiot poszukiwań na gruncie…. 27. 2) federalny. Europejscy federaliści obstają przy tym, że UE przechodzi ewolucję od swych międzyrządowych korzeni do federacji. Dla Unii, aby mogła prosperować i potwierdzić należne sobie miejsce jako poważna ekonomiczna i polityczna siła w świecie, dalsza centralizacja jest niezbędna, a proces integracji musi nieuchronnie doprowadzić do powstania „Stanów Zjednoczonych Europy”. Tożsamość narodowa i kulturowa musi być zachowana, lecz rzeczywista czy podstawowa władza polityczna winna przypaść Unii. Ze względu na wymóg skuteczności i sprawiedliwości, instytucje UE muszą działać opierając się na zasadzie większościowej; 3) konfederalny. Stanowisko pośrednie zajmowane jest przez tych, którzy twierdzą, że UE wykracza znacznie poza ramy międzynarodowej organizacji rządowej, ale też nie ma potrzeby aspirować do przekształcenia się w federację. Posiadając zarówno międzypaństwowe, jak i wewnątrzpaństwowe elementy, Unia egzystuje jako unikalna hybryda, na wzór konfederacji. UE z powodzeniem konsoliduje działalność taką jak rynek wewnętrzny, gdzie centralizacja posunęła się bardzo daleko. Jednakowoż, na wielu polach wykazuje więcej zrozumienia dla różnorodności Europy i rezerwuje władzę dla poszczególnych państw członkowskich. Zazwyczaj forma warunkuje funkcję w architekturze, a najwyższa zdolność UE do funkcjonowania zależy od formy, jaka została jej nadana. Decydujące znaczenie mają kompetencje przyznane jej instytucjom i obszar wzajemnego oddziaływania pomiędzy tymi instytucjami a rządami państw członkowskich. Historycznie rzecz ujmując, studia nad integracją europejską rozwijały się w różnych kierunkach i charakteryzowały zróżnicowanym zasięgiem. Dominowało podejście traktujące Wspólnotę bądź UE w kategoriach właściwych jednostce ekonomicznej, wskazujące na pierwotność rozwiązań ekonomicznych, których przykładem była realizowana koncepcja wspólnego rynku. Innym z kolei podejściem było traktowanie UE jako jednostki prawnej, punktującej opartą na prawie istotę organizacyjną Wspólnoty. Studia nad polityką i administracją publiczną dały sposobność do sformułowania kolejnego podejścia, jakie stanowi studium przypadków (case-studies), do którego typowych przykładów należy studium Powstały z elementów międzypaństwowych i wewnątrzpaństwowych system konfederalny został dobrze opisany w: M. Forsyth, Unions of States, 1981, s. 10–16. Kalypso Nicolaidis opisuje natomiast UE następująco: „ani wprost Unia demokracji, ani Unia jako demokracja”, lecz „trzecia droga”, wyrażająca się jako „demoi-cracy”, złożona z wielu narodów i tworzonych przez nie różnych państw. Zob. K. Nicolaidis, The New Constitution as European Demoi-cracy?, „Federal Trust Online Paper” 2003, nr 38, http://www.fedtrust.co.uk/uploads/constitution/38_03.pdf. Przez pewien czas pojęcie „wspólny rynek” było najpowszechniej używanym skrótem myślowym na określenie Wspólnot Europejskich, usuwając w cień inne aspekty. Określenie „kraje wspólnego rynku” identyfikowało Wspólnotę w oczach zagranicy.. ZN698.indb 27. 1/30/08 1:17:12 PM.

(4) Danuta Kabat, Zbigniew Rudnicki. 28. wspólnej polityki rolnej czy funduszy strukturalnych. Do stosunkowo najnowszych teorii, przyciągających coraz większą uwagę, należy podchodzenie do UE jako jednostki politycznej. Wszystkie te podejścia dają się do pewnego stopnia korelować z poszczególnymi etapami kształtowania się Wspólnoty bądź UE. Są one również wynikiem stopniowego uświadamiania sobie wieloczynnikowości i złożoności procesu integracji oraz zmieniających się poglądów na docelowy kształt konstrukcji europejskiej. 2. Federalizm europejski Dwudziestowieczna świadomość europejska ukształtowała się ponad wszelką wątpliwość pod wpływem dwóch wielkich wojen światowych, których skutki okazały się szczególnie dotkliwe dla starego kontynentu. Skala poniesionych strat oraz potencjalnych zagrożeń sprawiła, że elity europejskie zaczęły w coraz większym stopniu utwierdzać się w przekonaniu, że możliwym trwałym rozwiązaniem odradzających się wciąż pomiędzy narodami europejskimi konfliktów byłoby utworzenie europejskiej federacji narodów. Śledząc rozwijający się pod wpływem idei pokojowych i zjednoczeniowych nurt organizacyjny Ruchu Europejskiego, można zauważyć, że federalizm jest jedną z pierwszych teorii integracji europejskiej. W odróżnieniu od funkcjonalizmu, czy też neofunkcjonalizmu, teorii federalistycznej nie sposób identyfikować z osobą jednego konkretnego autora. Mamy za to do czynienia z kilkoma wybitnymi reprezentantami tej orientacji pośród dobrze wykształconych i zdolnych do myślenia w kategoriach teoretycznych przywódców politycznych. Należy podkreślić, że na tle innych bardziej „książkowych” koncepcji federalizm jako kierunek teoretyczny jest najbliższy konkretnej rzeczywistości politycznej z racji wypracowanych już i znajdujących zastosowanie w praktyce rozwiązań ustrojowych. P. Murray, European Integration Studies: the Search for Synthesis, „Contemporary Politics” 2000, vol. 6, nr 1, s. 20. Unia Europejska jako jednostka polityczna nie jest jak dotąd zdefiniowana. Brakuje nam teleologicznego punktu odniesienia, tego czym jest lub też czym winna być w przyszłości. Zatem w literaturze przedmiotu UE traktowana jest jako polity, jako struktura sui generis, jak również jako system polityczny. . Brak możliwości przywołania jednej osoby, teoretyka federalizmu, nie oznacza braku zaangażowania elit politycznych w proces federalizacji kontynentu europejskiego. Europejski ruch federalistyczny miał silne korzenie w ruchu oporu w czasie II wojny światowej, a w okresie międzywojennym w pracach Richarda Coudenhove-Kalergiego. Natomiast w okresie powojennym orędownikami rozwiązań federalistycznych byli: Jean Monnet, Walter Hallstein, Altiero Spinelli – członek europejskiego ruchu federalistycznego. Do znanych działań podejmowanych w myśl teorii federalistycznej należą nieudane próby lat 1952–1954 powołania do życia Europejskiej Wspólnoty Politycznej oraz Europejskiej Wspólnoty Obronnej, a także Projekt Traktatu o Unii Europejskiej z 1984 roku, przygotowany pod kierunkiem Altiero Spinellego. Wysiłki te, mające. ZN698.indb 28. 1/30/08 1:17:13 PM.

(5) Unia Europejska jako przedmiot poszukiwań na gruncie…. 29. W przypadku federalizmu chodzi o rozwiązania konstytucyjne, których cechą wyróżniającą jest podział władzy pomiędzy kilka szczebli rządowych. Federalizm dał się poznać w praktyce ustrojowej jako system polityczny, w którym dokonuje się podział władzy pomiędzy centralny, regionalny i lokalny ośrodek rządowy, zgodnie z magiczną formułą „optymalna mieszanka jedności i różnorodności”. Pozwala to jednostkom konstytuującym na realizację wspólnych celów w sposób zapewniający maksimum skuteczności, przy jednoczesnym dążeniu do osiągania najdalej posuniętej decentralizacji i autonomii. W odniesieniu do UE wartość teorii federalistycznej polega na dostarczeniu formuły dla przyszłego bytu ponadnarodowego, o zbliżonej do organizacji państwowej strukturze federalnej (federal state-like entity). W wyniku tzw. federalistycznej inżynierii miałby powstać organizm polityczny przypominający organizację państwową, zastępujący do pewnego stopnia formę państwa narodowego, tyle że w ponadnarodowej postaci. Istnieje jednak problem doboru odpowiedniej metody, ścieżki dochodzenia do oczekiwanego kształtu docelowego. Alternatywę stanowią w tym przypadku dwa podejścia, jedno preferujące radykalne rozwiązanie przez nadanie konstytucyjne, drugie zaś, podejście gradualistyczne, opowiadające się za stopniowym dochodzeniem do celu, czyli inaczej mówiąc rozstrzygnięcie federalistyczne będące efektem powszechnego ruchu. Przy tym zapewnienie stosownego miejsca dla federalnych instytucji pojawiłoby się wraz z utworzeniem wybranego w wyborach powszechnych zgromadzenia konstytucyjnego i opracowaniem federalnej konstytucji ratyfikowanej przez parlamenty narodowe10. Niezależnie od pewnego zróżnicowania stanowisk, analizy powstające w nurcie myśli federalistycznej łączy uznanie priorytetu rozwiązań typu politycznego. Wiąże się to z ugruntowanym przekonaniem, że problemy polityczne wymagają rozwiązań nie innych jak polityczne, a środki do osiągnięcia pożądanych celów są par excellence polityczne11.. na celu przyspieszenie procesów integracyjnych, nie mogły jednakże doczekać się realizacji. Zakładały one bowiem w pierwszym rzędzie integrację polityczną, dla której zabrakło woli politycznej państw. Zob. również: The European Union, Readings on the Theory and Practice of European Integration, red. B.F. Nelsen, A.C.-G. Stubb, Lynne Rienner Publishers, London 1994. . B. Rosamond, Theories of European Integration, Macmillan, London 2000, s. 24.. 10. Ibidem, s. 27.. Takie podejście stawia federalizm w sprzeczności z podejściem funkcjonalistycznym, kładącym nacisk na ekonomię polityczną integracji, podkreślając, że siły i procesy gospodarcze mogą wygenerować transformację polityczną, natomiast logika działań przestanie być polityczna, a stanie się bardziej technokratyczna. Inaczej też aniżeli podejście tranzakcjonistyczne, federalizm nie uważa zmiany społecznej jako dostatecznego warunku dla osiągnięcia integracji. 11. ZN698.indb 29. 1/30/08 1:17:13 PM.

(6) Danuta Kabat, Zbigniew Rudnicki. 30. 3. Funkcjonalne podejście do integracji europejskiej Najbardziej bodajże powszechnie uznaną i dyskutowaną pracą, zwłaszcza dla początkowego okresu integracji europejskiej, była praca Davida Mitrany’ego, która ukazała się w 1943 r. – A Working Peace System, oraz jego teoria funkcjonalna. Funkcjonalizm Mitrany’ego nie był w zamierzeniu teorią integracji europejskiej, a sam autor, zdecydowany zwolennik rozwiązań uniwersalistycznych12, nie był przekonany do rozwiązań regionalnych, a tym samym był mocno sceptyczny w stosunku do idei integracji europejskiej. Mitrany obawiał się destrukcyjnej mocy nacjonalizmu i terytorialnej organizacji władzy, upatrując w nich zagrożenie dla światowego pokoju. Zwracał także uwagę na różnicę pomiędzy współpracą polityczną (konstytucyjną) a techniczną (funkcjonalną)13. Wyciągając naukę z faktu, iż droga polityczna okazała się prowadzić donikąd, co unaoczniło wiele przykładów paktów pokojowych, traktatów międzynarodowych i kazus najbardziej wpływowej z organizacji międzynarodowych – uniwersalistycznej Ligi Narodów, Mitrany opowiadał się za rozwijaniem technicznych organizacji międzynarodowych, realizujących wspólne cele i zadania na podstawie zasad funkcjonalnych. Zakładana funkcja miała w tym wypadku determinować rodzaj organizacji. Techniczna samodeterminacja (technical self-determination) oznaczała, że nie ma tak naprawdę uzasadnienia dla konstytucyjnego podziału władzy i potrzeby jego przeprowadzenia. Mitrany dawał pierwszeństwo regułom, ekspertom i zasadom technicznej samodeterminacji przed strukturami terytorialnymi czy politykami reprezentującymi interesy narodowe w zmniejszaniu konfliktu ideologicznego, tłumieniu nastrojów nacjonalistycznych i ułatwianiu pokojowej współpracy na skalę światową14. Podejście funkcjonalne zajmowało centralną pozycję w studiach nad integracją międzynarodową i było podstawowym kierunkiem w studiach nad stosunkami międzynarodowymi. Funkcjonalizm stał się głównym podejściem w studiach nad organizacjami międzynarodowymi i pozarządowymi, a jego założenia dają pod12 Zob. D. Mitrany, The Problem of International Sanctions, Humphrey Milford–Oxford University Press, London 1925.. 13 L. Cram, Integration Theory and the Study of the European Policy Process [w:] European Union: Power and Policy-Making, red. J. Richardson, Routledge, London 1996, s. 42.. W kontekście integracji europejskiej teoria funkcjonalna jest ważna, ponieważ stanowiła inspirację dla wielkich architektów Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali: Jeana Monneta i Roberta Schumana, którzy zapożyczyli kluczowe aspekty tego, co stanowi tzw. funkcjonalną metodę. Co prawda metoda została zapożyczona, lecz nie do końca realizowana, bowiem nie zrealizowany został cel, jakim było – w myśl logiki funkcjonalnej – rozwiązanie władzy terytorialnej (dissolution of territorially-based authorities). Tym samym Monnet i Schuman skupili się na technicznej, sektoralnej integracji mając na celu stopniowe tworzenie organizacji terytorialnej oraz ustanowienie nowej, regionalnej struktury władzy; zob. L. Cram, op. cit., s. 43. 14. ZN698.indb 30. 1/30/08 1:17:13 PM.

(7) Unia Europejska jako przedmiot poszukiwań na gruncie…. 31. stawy do kwestionowania postrzegania spraw światowych przez pryzmat – mającej za centralny punkt odniesienia państwo – polityki siły. Mitrany na pierwszym miejscu stawiał potrzeby ludzkie i dobro publiczne, przed tym, co przynosi ze sobą państwo narodowe lub jakakolwiek inna ideologia. Funkcjonalizm Mitrany’ego przepojony jest technokratyczną wizją rządów. Uważał on, że pewne potrzeby mogłyby zostać lepiej zaspokojone dzięki zarzuceniu konwencji narodowego terytorium, a transnarodowe instytucje mogłyby lepiej i skuteczniej przyczyniać się do dobrobytu aniżeli rządy narodowe. W wyniku powstania takich organizacji, dzięki skutecznemu wykonywaniu zadań przez między- bądź transnarodowe instytucje, nastąpiłby, po pierwsze, proces powszechnego transferu lojalności od państwa narodowego do organizacji, a po drugie – zmniejszeniu uległoby zagrożenie konfliktem międzynarodowym15. Powtarzana jak mantra funkcjonalna zasada „funkcja określa formę” (form follows function) wskazuje na fundamentalne założenie kierunku. Projektowanie rozwiązań instytucjonalnych winno być elastyczne ze względu na fakt, iż w miarę upływu czasu potrzeby ludzkie zmieniają się i różnicują. Nadanie bowiem potrzebom ludzkim rangi priorytetowej winno być – w myśl logiki funkcjonalnej – podstawową troską, a nie osiągnięcie konkretnego zintegrowanego stanu docelowego. Funkcjonalizm przewidywał zatem rozprzestrzenianie się nastawionych na realizację konkretnych celów organizacji międzynarodowych, w wyniku czego powstałaby siatka różnych, zazębiających się instytucji, różniących się formą z racji różnych wypełnianych przez nie funkcji16. W kwestii integracji europejskiej należy zaznaczyć, że Mitrany był przeciwnikiem jakichkolwiek regionalnych ugrupowań integracyjnych. Uważał, że regionalizm jest najlepszą receptą na reprodukcję wad systemu państwowego, a rozwijanie logiki terytorialnej w przeciwieństwie do logiki funkcjonalnej tworzyło potencjał dla antagonizmów między regionami. Mitrany atakował to, co etykietował jako „federalne i regionalne błędne rozumowanie”, które jego zdaniem znalazło swój wyraz we Wspólnocie Europejskiej. To regionalne błędne rozumowanie miało się manifestować w tendencji do zakreślania granic i ograniczania praw członkowskich wewnątrz jednostek takich jak Wspólnoty. Z kolei błędność federalistycznego rozumowania wyrażała się w tendencji do chęci tworzenia w celach politycznych takich ugrupowań jak „Stany Zjednoczone Europy”17. B. Rosamond, op. cit., s. 33.. 15 16. Ibidem, s. 34–35.. D. Mitrany pisał: „unia polityczna musi być nacjonalistyczna; a (…) jako taka musi opóźniać i może udaremnić wielki historyczny projekt ogólnego systemu zapewniającego pokój i rozwój. W wyniku nacisków spowodowanych przez planowaną i radykalną transformację społeczną będzie występować wraz z dążeniem do systemu scentralizowanego – zamkniętego, ekskluzywnego, nastawionego na konkurencję; i jak by się nie starać, takiego systemu nie można łatwo dostosować 17. ZN698.indb 31. 1/30/08 1:17:14 PM.

(8) Danuta Kabat, Zbigniew Rudnicki. 32. Mitrany dopatrywał się w projektach Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali oraz Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej elementów logiki funkcjonalnej, widząc je w technokratycznych mechanizmach konsultacyjnych, łączących urzędników z grupami producenckimi, oraz w możliwościach wynikających ze wspólnych kontaktów z państwami nieczłonkowskimi. Europejska Wspólnota Węgla i Stali wydawała się właściwym rozwiązaniem funkcjonalnym uwzględniającym potrzeby sektora, które pojawiły się w powojennej Europie. Z kolei integracja w ramach Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, wyrastająca co prawda z funkcjonalnych projektów, stanowiła wyraz zastosowania bardziej terytorialnej aniżeli funkcjonalnej logiki18. Funkcjonalizm dał podstawy późniejszej neofunkcjonalnej teorii integracji. Ponadto wniósł on nowatorskie i oryginalne podejście do studiów nad polityką i organizacją międzynarodową, otwierając nowe perspektywy myślenia, wykraczające poza konwencjonalne kategorie. Prócz tego funkcjonalizm stworzył alternatywę dla znanych dróg myślenia o postwestfalskim porządku międzynarodowym. 4. Transakcjonalizm Karl Deutsch, będący głównym reprezentantem transakcjonistycznej szkoły komunikacji (transactionalist/communication school), koncentruje się na warunkach koniecznych do wystąpienia integracji. Stawia on tezę, że wzajemne transakcje są konieczne, lecz niewystarczające jako warunek rozwoju wspólnoty politycznej. Podróże, handel czy telekomunikacja mają ogromne znaczenie, lecz bez wzajemnych interakcji nie będą generowały poczucia wspólnoty. Transakcje, o których mowa, są rezultatem złożonego procesu uczenia się, w następstwie którego pojawia się wspólnota norm, tożsamości, nawyków współpracy, wspomnień i wartości. Wizja integracji politycznej Deutscha nie wiązała się ze zinstytucjonalizowaną strukturą, lecz miała zależeć od historycznego procesu socjalizacji, w którym jednostki, zwykle przez parę pokoleń, uczyły się stawania narodem19. w taki sposób, aby mógł pośredniczyć w nowych decyzjach ideologicznych lub utrzymywał w ryzach naturalny nacjonalizm nowych państw, aby móc skierować go ku nowym, bardziej zielonym łąkom nastawionej na wzajemność społeczności międzynarodowej”. D. Mitrany, The Prospect of Integration: Federal or Functional [w:] Functionalism: Theory and Practice in International Relations, red. A.J.R. Groom, P. Taylor, University of London Press, London 1975, s. 72. B. Rosamond, op. cit., s. 38.. 18. Deutsch wskazał na socjopsychologiczny aspekt kształtowania się wspólnoty, wywierając w dużym stopniu wpływ na kolejne teorie integracji europejskiej, mianowicie na neofunkcjonalizm; L. Cram, op. cit., s. 41. 19. ZN698.indb 32. 1/30/08 1:17:14 PM.

(9) Unia Europejska jako przedmiot poszukiwań na gruncie…. 33. Szkoła tranzakcjonistyczna, nazywana także komunikacyjną albo pluralistyczną, rozumiała integrację międzynarodową jako osiąganie bezpieczeństwa w regionie lub w stosunkach w obrębie grupy państw. Deutsch wskazywał na możliwe sposoby, które miałyby pewnego dnia doprowadzić do wyeliminowania wojny w stosunkach między państwami. Punkt ciężkości był położony na wspólnoty bezpieczeństwa (security communities) – wspólnoty polityczne, w których prawdopodobieństwo wojny byłoby zminimalizowane20. K.W. Deutsch wskazywał na podobieństwa między wspólnotą narodową a międzynarodową, starając się znaleźć podobne mechanizmy21. Głosił on ideę dwóch form „zintegrowanego wspólnego bezpieczeństwa” na poziomie międzynarodowym, a mianowicie: zamalgamowaną (federalną) i pluralistyczną (konfederalną). Ta druga, pluralistyczna (pluralistic security community), jest według niego ważniejsza i bardziej pożądana, a także bardziej trwała. Integracja i jej bezpieczeństwo, jak pisze Deutsch, są wynikiem wzrostu wzajemnych związków, transakcji i komunikacji społeczeństw. Nie tylko są one potrzebne wspólnocie, lecz również są niezbędne dla transformacji postrzegania i preferencji elit oraz instytucji różnego typu22. Stopniowy rozwój powiązań funkcjonalnych, następujący przez nieformalne gospodarcze i społeczne interakcje pomiędzy oddzielnymi Wspólnotami Europejskimi, kształtuje z czasem socjopsychologiczne tendencje i procesy uczenia się, które następnie prowadzą do asymilacji i integracji. Po pewnym czasie dochodzi do instytucjonalizacji i formalizacji początkowych powiązań funkcjonalnych. To formalne budowanie instytucji jest środkiem do zachowania wspólnoty, którą stworzyły intensywne wzorce komunikacji. 20 K.W. Deutsch pojmuje wspólnoty bezpieczeństwa jako: „grupy osób, które uległy integracji”, natomiast integrację jako: „osiągnięcie, w granicach terytorialnych, poczucia wspólnoty i instytucji oraz praktyk wystarczająco silnych i rozpowszechnionych, aby zapewnić na długi czas słuszne oczekiwania pokojowej zmiany pośród zamieszkałej ludności”; Political Community and the North Atlantic Area: International Organization in the Light of Historical Experience, K.W. Deutsch, S.A. Burrell, R.A. Kann, M. Lee, M. Lichterman, R.E. Lindgren, F.L. Loewenheim, R.W. van Wangeren, Princeton University Press, Princeton, New York 1957, s. 5; za: B. Rosamond, op. cit., s. 43. 21 K.W. Deutsch, Nationalism and Social Communication, Cambridge University Press, Cambridge 1966.. Zdaniem Deutscha Wspólnota Europejska nie posiada cech tej bardziej pożądanej pluralistycznej wspólnoty bezpieczeństwa, będąc w istocie najbliższą formy zamalgamowanej. Amalgameted security communities to formalne połączenie odseparowanych jednostek w większe w drodze instytucjonalnej fuzji. Pluralistic security communities są natomiast definiowane jako jednostki, gdzie rządy składowe utrzymują oddzielne tożsamości prawne, a zatem gdzie integracja pojawia się bez fuzji instytucjonalnej lub tworzenia najwyższej władzy (supreme overarching authority); zob. J.E. Dougherty, R.L. Pflanzgraff Jr., Contending Theories of International Relations, New York–London 1971, s. 284–287; zob. także: B. Rosamond, op. cit., s. 43. 22. ZN698.indb 33. 1/30/08 1:17:14 PM.

(10) Danuta Kabat, Zbigniew Rudnicki. 34. 5. Neofunkcjonalizm jako teoria integracji europejskiej Funkcjonalizm został poddany ocenie krytycznej głównie ze względu na wysuwane twierdzenie o możliwym do utrzymania rozdziale pomiędzy sprawami technicznymi (funkcjonalnymi) a polityczno-konstytucyjnymi. Jednakowoż rozdział taki pomiędzy technicznymi, nie budzącymi kontrowersji sprawami gospodarczymi z jednej strony, a politycznymi z drugiej, nie był w praktyce do utrzymania23. Neofunkcjonalizm stanowił po części reakcję na braki dostrzegane w funkcjonalnej teorii i praktyce, po części też stał się – prowadzoną z pozycji pluralistycznych – krytyką szkoły realizmu politycznego, dominującej w studiach nad stosunkami międzynarodowymi. Neofunkcjonalizm punktujący braki funkcjonalizmu Mitrany’ego odbiega wyraźnie od niektórych jego głównych założeń. Niezależnie od wyzyskania wielu elementów tzw. metody funkcjonalnej, neofunkcjonalizm zaczerpnął także niektóre zasady zarówno ze szkoły komunikacyjnej, jak i federalistycznej teorii integracji24. Rozpatrując zależności pomiędzy funkcjonalizmem Mitrany’ego a neofunkcjonalizmem rozwijanym przez Haasa, trudno nie zauważyć, że podstawową jednostką analizy neofunkcjonalistów pozostaje oparty na zasadzie terytorialności system państwowy. Neofunkcjonalna teoria nie wykracza poza tradycyjne podziały terytorialne na państwa, które miały być uzupełnione bądź zastąpione przez oparte na wspólnocie terytorialnej organizacje na poziomie europejskim25. Idee neofuncjonalne wyłożone zostały przez Ernsta Haasa w pracy The Uniting of Europe, opublikowanej po raz pierwszy w 1958 r. Studia w wytyczonym przez niego kierunku kontynuował Leon Lindberg26. Już samo nazewnictwo wskazuje na to, że neofunkcjonalizm stanowi kontynuację wcześniejszego chronologicznie funkcjonalizmu. Neofunkcjonalizm czerpie inspiracje z funkcjonalizmu, a jednocześnie znacznie od niego odbiega w swych założeniach, dlatego też zdarza się i tak, że związki łączące te dwa podejścia teoretyczne są kwestionowane.. 23 E. Haas prezentował podobny punkt widzenia, pisząc: „(…) integracja gospodarcza, jakkolwiek zdefiniowana, może być oparta na motywach politycznych i często rodzi polityczne konsekwencje”; E. Haas, The Uniting of Europe. Political, Social and Economic Forces, 1950–1957, Stanford University Press, Stanford 1958, s. 12. 24 25. L. Cram, op. cit., s. 44.. Ibidem.. L. Lindberg, The Political Dynamics of European Economic Integration, Stanford 1963. Do rozwijanej przez siebie problematyki integracji w ujęciu neofunkcjonalnym powraca Haas w pracy Beyond the Nation-State, Stanford 1964. 26. ZN698.indb 34. 1/30/08 1:17:15 PM.

(11) Unia Europejska jako przedmiot poszukiwań na gruncie…. 35. Największe bodajże odejście od teorii funkcjonalnej w przypadku neofunkcjonalizmu stanowiło przywrócenie należnego miejsca działaniom politycznym w procesie integracji. Zdaniem neofunkcjonalistów bodźcem, który ostatecznie miał doprowadzić do powstania postnarodowych wspólnot politycznych, nie był technokratyczny automatyzm sugerowany przez funkcjonalizm, lecz proces wspierany i kształtowany decyzyjnie przez aktorów realizujących swoje interesy. Przesunięcie punktu ciężkości na aktorów było charakterystyczne dla neofunkcjonalnego rozumienia integracji bardziej jako procesu niż wyniku końcowego. Proces ów miał się wyłaniać ze złożonej sieci aktorów, realizujących swoje interesy w pluralistycznym środowisku politycznym27. Innym założeniem teorii neofunkcjonalnej było to, że polityka jest działaniem grupowym (group-based activity). Zainteresowanie podejściem neofunkcjonalnym zbiega się w czasie ze wzrostem postawy pluralistycznej w naukach społecznych, stąd też często neofunkcjonalizm traktowany jest jako teoria pluralistyczna. Pluralistyczna wizja nauki o polityce stymuluje badania nad polityką różnorodności, skłania do postrzegania społeczeństwa jako tworu składającego się z licznych interesów, których konfiguracje pozwalają dostrzegać poszczególne grupy interesu. Polityka w tym ujęciu oznacza, w mniejszym bądź większym stopniu, konkurencję i rywalizację pomiędzy różnymi grupami o udział w procesie decyzyjnym i wpływ na wynik polityki. Państwo jako pluralistyczna polity staje się przedmiotem konkurencyjnych żądań zainteresowanych grup28. Kolejne założenie neofunkcjonalizmu stanowi możliwość przeniesienia pluralistycznej polity z poziomu narodowego na ponadnarodowy. Neofunkcjonalizm zakłada, że międzynarodowe stowarzyszenie państw (international society of states) może upodobnić się dzięki spełnieniu formalnych cech do wewnątrzkrajowego systemu politycznego. Zakłada ponadto wpływ procesów integracyjnych na zmianę postaw i strategii grup interesów poszukujących możliwości wpływania na wyniki polityki. Postrzeganym przez te grupy zmianom ośrodka władzy towarzyszyć mają wzorce transferu lojalności, co ma skutkować tym, iż grupy przestają kierować swoje działania w stronę rządów narodowych, natomiast zwracają się w kierunku rozwijającej się areny ponadnarodowej. Taki obrót spraw miałby wpłynąć na zmianę politycznej organizacji i transnacjonalizację form organizacyjnych. Dokonująca się europeizacja polity miałaby również uwidaczniać się przez powstawanie stowarzyszeń interesu na poziomie europejskim29. Niezależnie od krytycznego nastawienia Haasa do funkcjonalizmu Mitrany’ego, kolejne z założeń neofunkcjonalizmu okazuje się całkiem funkcjonalistyczne, 27. B. Rosamond, op. cit., s. 55. Ibidem.. 28. Ibidem, s. 56.. 29. ZN698.indb 35. 1/30/08 1:17:15 PM.

(12) Danuta Kabat, Zbigniew Rudnicki. 36. zamykając się w tezie, że do spraw kluczowych nie należą te dotyczące wysokiej polityki (high politics), lecz są nimi kwestie satysfakcji, dobrobytu i potrzeb materialnych30. Najważniejszym jednak pojęciem wyróżniającym teorię neofunkcjonalną była koncepcja spill-over 31, wyjaśniająca mechanizm sterujący procesem integracji regionalnej. Termin spill-over odnosi się do sposobu działania, w którym tworzenie i pogłębianie integracji w jednym sektorze gospodarki wymusza dalszą integrację wewnątrz i poza sektorem32. Jednakże automatyzm spill-over w gospodarce wymaga pewnego stopnia politycznego zaangażowania, to znaczy, iż funkcjonalny proces spill-over potrzebuje ukierunkowania i koordynacji ze strony wyższej władzy33, natomiast polityczny spill-over ma powodować transfer lojalności, stanowiący kluczową kwestię w definiowaniu integracji europejskiej34. Neofukcjonalizm stawiał sobie za cel wyjaśnienie dynamicznych procesów integracyjnych w Europie. Cechą szczególnie wyróżniającą analizę neofunkcjo30. Ibidem, s. 57.. Niezwykle trudno jest znaleźć polskie tłumaczenie, które by w pełni oddawało istotę pojęcia spill-over. Wydaje się, że najlepszym ujęciem jest to, zaproponowane przez Stanisława Konopackiego – spill-over jako „mechanizm gospodarczo-technicznej determinacji”; zob. S. Konopacki, Integracja Europy w dobie Postmodernizmu, Instytut Nauk Politycznych i Dziennikarstwa, Uniwersytet im. Adama Mickiewicza, Poznań 1998, s. 24. Ponadto, definiując koncepcję spill-over, można wyróżnić sektoralny, znany również jako funkcjonalny, spill-over (proces obejmowania integracją inne, pozostałe dziedziny i sektory gospodarki), geograficzny spill-over (powiększanie się zakresu terytorialnego państw objętych procesem integracji, następujące wraz z kolejnym poszerzaniem członkostwa we Wspólnotach Europejskich) oraz polityczny spill-over (którego przykład może stanowić mobilizacja grup interesów wokół spraw dotyczących wspólnej polityki rolnej; zob. L. Cram, op. cit., s. 47. 31. Przykładowo decyzja o utworzeniu strefy wolnego handlu generowałaby presję w kierunku utworzenia unii celnej, wspólnego rynku oraz unii monetarnej. Taki stopniowy gospodarczy splot wzajemnych powiązań miałby także konsekwencje instytucjonalne. Pogłębiona integracja gospodarcza wymagałaby ponadnarodowej zdolności regulowania, zatem polityka następowałaby po gospodarce (politics would follow economics); zob. B. Rosamond, op. cit., s. 60. 32. 33 Taka rola jest przypisywana Wysokiej Władzy w przypadku Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, a Komisji w przypadku Wspólnoty Europejskiej. Należy tutaj pamiętać, że Wysoka Władza to inaczej Komisja, instytucja wspólna dla trzech Wspólnot, połączona na podstawie Traktatu o połączeniu, zwanego także Traktatem o fuzji (Merger Treaty), przyjętego 8 kwietnia 1965 r., który wszedł w życie 1 lipca 1967 r. Należy mieć na uwadze fakt, że połączenie instytucji, inaczej funkcjonalne połączenie, nie spowodowało materialnego połączenia Wspólnot – Wspólnoty nadal pozostają oddzielnymi strukturami.. E. Haas pisze w swej pracy: „Polityczna integracja jest procesem, na drodze którego polityczni aktorzy w poszczególnych odrębnych środowiskach narodowych są przekonywani, aby przenieść swe lojalności, oczekiwania i działania polityczne do nowego ośrodka [władzy], którego instytucje dysponują lub wymagają jurysdykcji nad istniejącymi wcześniej państwami narodowymi”; E.B. Haas, The Uniting…, s. 16. 34. ZN698.indb 36. 1/30/08 1:17:15 PM.

(13) Unia Europejska jako przedmiot poszukiwań na gruncie…. 37. nalną jest to, iż integracja może mieć miejsce w ramach terytorialnie zakreślonych regionów. Można powiedzieć, że jeśli funkcjonalizm był w pierwszym rzędzie teorią postterytorialnego systemu rządów (post-territorial governance), to neofunkcjonalizm może uchodzić za wczesną teorię regionalizmu35. 6. Współpraca międzyrządowa jako podstawa podejścia teoretycznego Lata 60. przynoszą w Europie Zachodniej zauważalne spowolnienie procesów integracyjnych, któremu towarzyszy odradzanie się uczuć narodowych. Czołową postacią europejskiego świata tamtego okresu, nawiązującą w swej polityce do wartości narodowych, był ówczesny prezydent Francji generał Charles de Gaulle. To jego właśnie czyni się odpowiedzialnym za zablokowanie w 1963 r. przystąpienia Wielkiej Brytanii do Wspólnot Europejskich, jak również za spowolnienie reformy instytucjonalnej we Wspólnocie Europejskiej, od momentu wycofania się Francji z polityki europejskiej w drugiej połowie 1965 r.36 Co prawda za sprawą Kompromisu Luksemburskiego zawartego z początkiem 1966 r. nastąpił powrót Francji na europejską scenę polityczną, ale stało się to za cenę możliwości stawiania weta wobec ustaw wspólnotowych mogących dotykać szczególnych interesów narodowych państw członkowskich37. Porozumienie, które przeszło do historii integracji europejskiej pod nazwą Kompromisu Luksemburskiego, jest często odczytywane jako punkt zwrotny, w którym doszło do renegocjacji podstawowych założeń integracji, wzmacniających indywidualne pozycje państw członkowskich.. B. Rosamond, op. cit., s. 69.. 35. Druga połowa roku 1965 potocznie określana jest jako polityka pustego krzesła (empty chair policy). Sporna sprawa dotyczyła nie tyle bezpośrednio reformy instytucjonalnej, co sposobu podejmowania decyzji w Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej. Kwestią sporną natomiast była wspólna polityka rolna. Ponieważ Francja nie chciała zgodzić się na głosowanie większościowe w Radzie Ministrów w sprawach dotyczących wspólnotowej polityki rolnej, na co pozwalały odpowiednie zapisy traktatowe, dlatego też przedstawiciel Francji postanowił nie uczestniczyć w posiedzeniach Rady. Formalnie rzecz ujmując brak przedstawiciela Francji nie przeszkadzał w podjęciu decyzji przez Radę, jednakże tym razem przeważyły względy natury politycznej. Pozostali uczestnicy procesu decyzyjnego zdecydowali o niepodejmowaniu decyzji w sytuacji braku przedstawiciela Francji, tym samym blokując na kilka miesięcy proces decyzyjny. 36. „Stehen bei Beschlüssen, die mit Mehrheit auf Vorschlag der Kommission gefaßt werden können, sehr wichtige Interessen eines oder mehrerer Partner auf dem Spiel, so werden sich die Mitglieder des Rates unter eines angemessenen Zeitraums bemühen, zu Lösungen zu gelangen, die von allen des Rates unter Wahrung ihrer gegenseitigen Interessen und der Interessen der Gemeinschaft gemäß Artikel 2 des Vertrages angenommen werden können”; Bull. EWG 3-1966, s. 5–11. 37. ZN698.indb 37. 1/30/08 1:17:15 PM.

(14) Danuta Kabat, Zbigniew Rudnicki. 38. Wtedy też zasada współpracy międzyrządowej (intergovernmentalizm) odsunęła na plan dalszy zasadę ponadnarodowości (supranationalizm)38. Stanley Hoffman zaproponował spojrzenie na powyższe problemy z nieco szerszej perspektywy. Jako reprezentant szkoły realizmu politycznego w stosunkach międzynarodowych utrzymywał, że państwa są głównymi aktorami w polityce światowej, kładąc dodatkowo nacisk na znaczenie interesów narodowych w powojennej polityce europejskiej. Hoffman przykładał wagę do rozróżnienia pomiędzy tzw. wysoką i niską polityką (high vs low politics), mającego znaczenie dla wyjaśnienia, dlaczego integracja okazała się możliwa w pewnych nie budzących kontrowersji technicznych i technokratycznych dziedzinach oraz dlaczego prawdopodobne stało się wystąpienie konfliktu w sprawach, w których wchodziły w grę autonomia rządu lub składowe tożsamości narodowe. Okazało się, że rządy były przygotowane do współpracy w sferze tzw. niskiej polityki, ponieważ upatrywały w tym sposobu na utrzymanie kontroli w dziedzinach, gdzie – międzyspołeczne – w przeciwieństwie do międzyrządowych – transakcje stawały się normą39. Oparta na współpracy międzyrządowej koncepcja integracji była w dużej mierze reakcją krytyczną na niedostatki teorii neofunkcjonalnej. Oceniając krytycznie niedostatki analizy neofunkcjonalnej, wytykano jej, że się ograniczyła do procesów społecznych oraz procesu podejmowania decyzji w wysoko uprzemysłowionych społeczeństwach pluralistycznych, dlatego też wątpliwa stała się jej przydatność w pozaeuropejskich procesach integracji. Po drugie, neofunkcjonalizm zdaniem Haasa niedomagał poważnie w związku z brakiem określenia „zmiennej zależnej”40. Po prostu niemożliwe okazało się ustalenie dokładnie, jaka może być skuteczna prognoza, przyjmując, że teoria miała wysoce niejasny pogląd co do końcowego stanu integracji41. W połowie lat 70. Haas – czołowy teoretyk i twórca teorii neofunkcjonalnej – ogłosił, że teoria integracji europejskiej znalazła się w stadium zanikania. Haas nie twierdził bynajmniej, że studia nad integracją europejską straciły znaczenie, sygnalizował raczej punkt zwrotny co do sposobu traktowania Wspólnoty Euro B. Rosamond, op. cit., s. 75.. 38. Ibidem, s. 76. Ponadto Hoffmann podkreślał znaczenie środowiska zewnętrznego oraz roli, jaką rządy narodowe odgrywały w ramach systemu globalnego, którą było promowanie interesów narodowych. Hoffmann poczynił także rozróżnienie pomiędzy sprawami niskiej polityki (polityka gospodarcza i dobrobytu) oraz sprawami wysokiej polityki (polityka zagraniczna, polityka bezpieczeństwa i obronna), było to kwestią zasadniczą dla krytyki podejścia neofunkcjonalnego; L. Cram, op. cit., s. 48–49. 39. 40. B. Rosamond, op. cit., s. 87.. E.B. Haas, The Study of Regional Integration: Reflections on the Joy and Anguish of Pretheorizing [w:] European Integration: Theory and Research, red. L.N. Lindberg, S.A. Scheingold, Harvard University Press, Cambridge, M.A. 1971. 41. ZN698.indb 38. 1/30/08 1:17:16 PM.

(15) Unia Europejska jako przedmiot poszukiwań na gruncie…. 39. pejskiej jako problemu konceptualnego. Neofunkcjonalizm zakładał, że integracja europejska stanowi przykład przemyślanych wysiłków mających na celu doprowadzenie do integracji gospodarczej, a co za tym idzie – do politycznego związania grupy państw Europy Zachodniej. Ponadto próbował dociec, jak doszło w praktyce do integracji regionalnej w Europie Zachodniej i poza nią. 7. Teorie integracji lat siedemdziesiątych W połowie lat 70. w badaniach nad integracją europejską nastąpiło odejście od neofunkcjonalizmu na rzecz innych podejść teoretycznych. Wspólnota Europejska zaczęła być odczytywana także w inny sposób, po pierwsze jako złożony system polityczny, po drugie zaś jako przykład uniwersalnego zjawiska integracji, które należy badać na szerszym tle globalnym42. Wspólnotą Europejską jako systemem politycznym zajmował się Donald Puchala. Wyszedł on od konstatacji, że żaden z dotychczasowych modeli nie opisywał fenomenu integracji z należną dokładnością, ponieważ wszystkie one przedstawiają bardziej wyobrażenia, czym ona może lub powinna być, aniżeli czym ona jest aktualnie. Można zatem powiedzieć, że Puchala wskazał na nowy kierunek analizy, przedstawiający Wspólnotę Europejską jako system zgodności (concordance system)43. W tym złożonym systemie państwa narodowe pozostają wciąż ważne, lecz nie są jedynymi uczestnikami gry, a działania prowadzone są na kilku poziomach (subnarodowym, narodowym, transnarodowym, ponadnarodowym). System ten jest systemem pluralistycznym i międzynarodowym, systemem wzajemnych powiązań zarówno pomiędzy państwami, jak i narodami. Obok złożonej struktury wyróżnia go wysoki stopień instytucjonalizacji oraz to, że dominującym w nim stylem interakcji są negocjacje w celu osiągnięcia zbieżnych bądź wspólnych celów44. Kolejną próbę potraktowania Wspólnoty jako systemu politycznego podjęli Leon N. Lindgerg i Stuart A. Scheingold w pracy Europe’s Would be Polity, w której przedstawili z dużym stopniem uszczegółowienia odwzorowanie funkcjonalnego zasięgu i zdolności instytucjonalnych Wspólnoty Europejskiej, analizując w związku z tym standardowe procedury i normy. W nurcie traktującym 42. B. Rosamond, op. cit., s. 88.. „System oparty na uzgodnieniach (concordance system) (…) jest międzynarodowym systemem, w którym aktorzy uważają za możliwe harmonizowanie na bieżąco swych interesów, usuwanie dzielących ich różnic na drodze kompromisu i wyciąganie wspólnych korzyści z wzajemnych interakcji”; D.J. Puchala, Of Blind Man, Elephants and International Integration, „Journal of Common Market Studies” 1972, vol. 10, nr 1, s. 276. 43. Ibidem, s. 278–280.. 44. ZN698.indb 39. 1/30/08 1:17:16 PM.

(16) Danuta Kabat, Zbigniew Rudnicki. 40. stronę organizacyjno-instytucjonalną w kategoriach systemu politycznego problemem badawczym wysuwającym się na plan pierwszy jest poszukiwanie alternatywnych modeli zmiany systemowej dla Wspólnoty Europejskiej. Autorzy Europe’s Would be Polity wykorzystali w swej pracy rezultaty badań Davida Eastona, prowadzonych nad systemem politycznym45. Głównym przedmiotem ich zainteresowania było wyjaśnianie nie tego, jak system powstaje, lecz jak się zmienia oraz jak utrzymuje równowagę. Wyjaśnienia tych kwestii upatrywali w oddziaływaniu zewnętrznych zmiennych systemowych, takich jak żądania, poparcie, przywództwo, jak również w cechach samego systemu, takich jak zakres funkcjonowania oraz zdolność instytucjonalna46. Jak już wspomniano powyżej, jedno z charakterystycznych podejść do integracji europejskiej polegało na rozpatrywaniu jej w szerszym globalnym kontekście. Zwolennicy tego podejścia uznali bowiem, że poważnym błędem ze strony neofunkcjonalistów było abstrahowanie od kontekstu zewnętrznego integracji regionalnej. Zatem na początku lat 70. zasadnicze pytania badawcze kierowane są w stronę kontekstu zewnętrznego, a zwłaszcza dotyczą geoekonomicznych i geopolitycznych wstrząsów, które mogły skłaniać aktorów sceny międzynarodowej do tworzenia regionalnych ekonomicznych i politycznych ugrupowań. Wspomniana reorientacja następuje nie tylko w odpowiedzi na niedostatki dotychczasowych osiągnięć na polu teorii integracji, lecz ma również swoje uwarunkowania w reakcji na głośne wydarzenia sceny międzynarodowej związane między innymi z kryzysami w rejonie Bliskiego Wschodu oraz będącym ich pochodną sławetnym szokiem naftowym. Problematyką eksternalizacji w kontekście integracji europejskiej zajmował się Philippe C. Schmitter, a w ślad za nim Haas. Schmittera w większym stopniu niż skutki zmian strukturalnych w międzynarodowych systemach gospodarczych i politycznych interesowały procesy socjalizacji w systemie międzynarodowym i mechanizmy, dzięki którym zintegrowanemu ugrupowaniu może być nadany status aktora w systemie międzynarodowym oraz to, jak interakcje regionalnych ugrupowań z systemem międzynarodowym mogą stać się bodźcem do bliższej współpracy tychże ugrupowań47. Z kolei Haas sugerował, że należy skupić uwagę na kontekście zewnętrznym, ponieważ dzięki temu można wyjaśnić, dlaczego w przypadku innych projektów integracyjnych (ugrupowań regionalnych) przyjęła się inna ścieżka rozwojowa niż 45. D. Easton, A System Analysis of Political Life, New York 1965.. L.N. Lindberg, S.A. Scheingold, Europe’s Would be Polity: Patterns of Change in the European Community, Prentice Hall, Englewood Cliffs, NY 1970, s. 114. 46. 47 P.C. Schmitter, A Revised Theory of European Integration [w:] Regional Integration: Theory and Research, red. L.N. Lindberg, S.A. Scheingold, Harvard University Press, Cambridge, M.A. 1971; zob. także: B. Rosamond, op. cit., s. 93.. ZN698.indb 40. 1/30/08 1:17:16 PM.

(17) Unia Europejska jako przedmiot poszukiwań na gruncie…. 41. ta charakterystyczna dla modelu europejskiego. Ponadto Haas przedstawił dwa sposoby rozumienia terminu „eksternalizacja”. Po pierwsze eksternalizacja miała oznaczać postrzeganie i obawę silnych pozaregionalnych aktorów, którzy nakłaniali regionalnych aktorów do zaangażowania się w bliższą współpracę polityczną. Po drugie zaś, eksternalizacja mogła być rozumiana jako sytuacja, w której prowadzenie polityki na szczeblu regionu staje się coraz bardziej ograniczone przez poza- i interregionalne kalkulacje ekonomiczne aktorów48. Haas dowodził ponadto, że badanie integracji powinno przestać być problemem samym w sobie, lecz winno raczej stać się aspektem studiowania kwestii współzależności. Uważał też, że myślenie w tych kategoriach mogłoby okazać się pomocne w wyjaśnianiu problemów, wobec których stanęła Wspólnota w latach 70. Podstawowe prace podejmujące problemy współzależności49 poddawały w wątpliwość obowiązujące dotąd powszechnie w stosunkach międzynarodowych podejście realistyczne, koncentrujące się na państwach (state-centric), a propagowały w jego miejsce obraz rozproszonego porządku światowego (diffuse global order), charakteryzującego się zróżnicowaniem aktorów, pośród których państwa pozostawały nadal ważnymi aktorami, tyle że występującymi w towarzystwie innych uczestników gry na arenie międzynarodowej. Ponadnarodowe jednostki łącznie z korporacjami wielonarodowymi, transnarodowymi organizacjami interesu i subnarodowymi jednostkami – wszyscy odgrywać mieli kluczową rolę w kształtowaniu modelu porządku światowego. Co więcej, ich czynna obecność sprawiała, że zaczął się rozmywać tradycyjny podział pomiędzy sferą wewnętrzną i międzynarodową, a także pomiędzy polityką krajową i zagraniczną. Stosunki między aktorami mogły przybierać zarówno transnarodowy, jak i międzynarodowy charakter. W integracji regionalnej natomiast upatrywano jedną z dróg, na której aktorzy próbowali rekonstytuować elementy systemu międzynarodowego. Ponadto wzrastająca współzależność zmuszała do ponownego przemyślenia i przewartościowania interesu narodowego w taki sposób, by stał się on spójny z ideą budowania płaszczyzn współpracy i porozumienia z innymi państwami. Pomocne w tym miały się okazać instytucje międzynarodowe, które stwarzały bodźce do zadzierzgnięcia bliższych więzi pomiędzy państwami, a które same były tworzone, ponieważ proces współzależności motywował państwa do rozwiązywania wspólnych problemów50. 48. B. Rosamond, op. cit., s. 94.. Transnational Relations and World Politics, red. R.O. Keohane, J.S. Nye, „International Organization” 1971, nr 25 (3), special issue; R.O. Keohane, J.S. Nye, International Interdependence and Integration [w:] Handbook of Political Science, red. F. Greenstein, N. Polsby, vol. 8, Addison– Wesley, Reading 1975; R.O. Keohane, J.S. Nye, Power and Interdependence: World Politics in Transition, Little Brown and Co., Boston 1977. 49. 50. ZN698.indb 41. B. Rosamond, op. cit., s. 94–95.. 1/30/08 1:17:17 PM.

(18) Danuta Kabat, Zbigniew Rudnicki. 42. Wspólnota Europejska widziana przez pryzmat współzależności pozwalała lepiej dostrzegać wynikającą z obecności różnego rodzaju aktorów złożoność systemu międzynarodowego, unikając dzięki temu pułapek zarówno upraszczającego podejścia współpracy międzyrządowej, jak i jednostronności neofunkcjonalizmu. 8. Teorie integracji lat osiemdziesiątych Ponowne ożywienie zainteresowań teoretycznym aspektem integracji przypadające na połowę lat 80. zbiega się w czasie z rewitalizacją samego procesu integracji europejskiej. Widocznym symptomem zmiany był Jednolity Akt Europejski z 1984 r., który wprowadził pierwsze poważne zmiany do traktatów założycielskich. Jednolity Akt Europejski poza wprowadzeniem reformy instytucjonalnej i wzrostem kompetencji Wspólnoty zasługuje szczególnie na uwagę ze względu na projekt jednolitego rynku, powodujący otwarcie na nowo debaty na temat istoty i kształtu docelowego integracji. Jednym z sygnałów ożywienia koncepcyjnego była intelektualna konfrontacja, manifestująca się długotrwałą teoretyczną debatą pomiędzy neofunkcjonalistami i zwolennikami współpracy międzyrządowej. Zachętą do myślenia w kategoriach neofunkcjonalizmu było zaznaczające się od połowy lat 80. wyraźne ożywienie i zwiększenie dynamiki procesu integracji europejskiej. Ówczesny rozwój Wspólnot Europejskich zbiegał się z postępującym procesem instytucjonalizacji stosunków na szczeblu ponadnarodowym. Co więcej, projekt jednolitego rynku51 i towarzyszące mu uzasadnienie przypominało logikę funkcjonalnego spill-over52. Oczywiście trudno byłoby spodziewać się triumfalnego powrotu neofunkcjonalizmu w jego pierwotnym kształcie, ponieważ zmieniła się rzeczywistość, a w związku z tym konieczne byłyby modyfikacje wcześniejszych założeń. Zasadniczym pytaniem, jakie pojawia się w kontekście empirycznym od połowy lat 80., było to, czy logika 51 Art. 8b Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą wprowadzony przez art. 13 Jednolitego Aktu Europejskiego definiuje rynek wewnętrzny jako obszar, w obrębie którego gwarantowany jest wolny przepływ towarów, usług, osób oraz kapitału. Ważną cezurę stanowi 14 czerwca 1985 r., bowiem wówczas wydana została tzw. Biała Księga (White Paper on the completion of the internal market (COM(85)310)), dotycząca realizacji rynku wewnętrznego, który zaczął funkcjonować 1 stycznia 1993 r. Rynek wewnętrzny mógł zostać utworzony dopiero z końcem 1992 r., ponieważ wówczas kończył się okres przejściowy dla nowo przyjętych państw: Hiszpanii i Portugalii.. Patrz przypis 32. Mówiąc o koncepcji spill-over można rozróżnić funkcjonalny, polityczny oraz kultywowany spill-over. Ten ostatni to zamierzone wspieranie inicjatyw europejskich przez aktorów ponadnarodowych; J. Tranholm-Mikkelsen, Neofunctionalism: Obstinate or Obsolete?, „Journal of International Studies” 1991, 20 (1). 52. ZN698.indb 42. 1/30/08 1:17:17 PM.

(19) Unia Europejska jako przedmiot poszukiwań na gruncie…. 43. neofunkcjonalna może wnieść coś znaczącego do dyskusji teoretycznej na temat bieżących zmian na polu integracji, a nie tylko to, czy celowe byłoby ponowne przyznanie neofunkcjonalizmowi rangi wielkiej teorii. O ożywieniu zainteresowań teoretycznych tamtego okresu zaświadczają kontynuatorzy myśli federalistycznej w osobach Johna Pindera, reprezentującego podejście neofederalistyczne53, oraz Alberty Sbragia, która zaproponowała reinterpretację federalistycznego stanowiska wobec teorii integracji europejskiej54. Nowsze próby wypracowania bardziej adekwatnej teorii integracji europejskiej były o tyleż uzasadnione, że wcześniejsze spory teoretyczne nie były wolne od ułomności. Spór pomiędzy neofunkcjonalistami a międzyrządowymi instytucjonalistami wskazywał na istnienie dwóch diametralnie różnych scenariuszy rozwoju przyszłej UE, która według jednych miała zaistnieć jako organizacja międzynarodowa, a według innych miała stać się państwem ponadnarodowym. Jedną z obiekcji, jakie budziła dyskusja, w której strony trzymały się konsekwentnie swoich kategorii, było to, iż w kontynuowanej teoretycznej konfrontacji pomiędzy neofunkcjonalistami i instytucjonalistami międzyrządowymi zabrakło pytań i odpowiedzi dotyczących bieżącego stanu i problemów integracji europejskiej. Przyczyną nieadekwatności zajmowanych przez dyskutantów stanowisk była wynikająca ze specyficznych założeń kierunkowych optyka nastawiona bardziej na stosunki międzynarodowe w ogóle niż na UE jako zjawisko samo w sobie. Te dwa paradygmaty pozwalały sporo powiedzieć o samym procesie integracji, nie umożliwiły jednak uchwycenia ogromnej złożoności i dynamizmu wyłaniającej się Euro-polity. Problem ten znalazł odbicie w dość już obszernej literaturze reprezentującej tzw. zwrot w kierunku systemu sprawowania rządów (governance turn) w studiach nad integracją europejską55. Prowadząc analizę UE z punktu widzenia polityki publicznej, uniknie się tym samym dwóch podstawowych karykatur Unii, po pierwsze koncentrowania się na pojedynczych punktach zwrotnych zmiany bądź kryzysu, a po drugie tendencji do przedstawiania dynamiki integracji jako sprowadzającej się do opozycji pomiędzy znajdującymi się na przeciwnych biegunach: państwem narodowym i ponadnarodowym. Utrwalone już sposoby podejścia J. Pinder, European Community and the Nation State: A Case for Neo-Federalism?, „International Affairs” 1986, 62 (1). 53. A. Sbragia, Thinking about the European Future: the Uses of Comparison [w:] Euro-Politics, red. A. Sbragia, Brookings Institution, Washington DC 1992. 54. 55 Wśród znanych autorów znajdują się: S. Hix, The Study of European Community: The Challenge to Comparative Politics, „West European Politics” 1994, nr 17 (1); S. Hix, The Study of European Union II: the “New Governance” Agenda and its Rival, „Journal of European Public Policy” 1998, nr 5 (1), March; J. Richardson, Actor-based Models of National and EU Policy Making [w:] The European Union and National Industrial Policy, red. H. Kassim, A. Menon, Routledge, London 1996.. ZN698.indb 43. 1/30/08 1:17:17 PM.

(20) Danuta Kabat, Zbigniew Rudnicki. 44. skupiają się na momentach tworzących historię, takich jak: rewizja traktatów lub poważniejsze zmiany, przy jednoczesnym niedostrzeganiu codziennych wzorców polityki wewnątrz systemu UE. Konsekwencją tego jest wnioskowanie, że odpowiedzialność za skutki polityki integracyjnej należy przypisać bądź rządom narodowym, bądź specjalnie w tym celu powołanym instytucjom ponadnarodowym, a nie stopniowemu wzrostowi kompetencji, kojarzonemu z regulowaniem europejskiej polityki i ewoluującym procesem międzyinstytucjonalnych interakcji. Wysoki stopień złożoności Euro-polity przemawia również przeciwko traktowaniu kwestii integracji europejskiej jako sprowadzającej się do przeciwstawiania spraw państwa narodowego ponadnarodowemu superpaństwu. Ograniczoność tradycyjnego słownika używanego we wcześniejszych debatach na temat teorii integracji europejskiej nie pozwala na właściwe przedstawienie ani dynamiki procesu, ani też zakresu rozwiązań na przyszłość, które mogą uplasować się gdzieś pomiędzy Europą ojczyzn a „Stanami Zjednoczonymi Europy”56. Idea, by studia nad integracją europejską nie ograniczały się do osobno wydzielonych teorii integracji, nie jest czymś nowym57. W obecnej debacie podkreśla się charakter sui generis UE, co bynajmniej nie wyklucza stosowania prawideł polityki porównawczej będącej subdyscypliną nauki o polityce. Za stosowaniem podejścia z zakresu polityki porównawczej przemawiać może fakt, że UE stała się areną wielu gier politycznych, które odzwierciedlają politykę wewnętrzną krajowych polities. Wszystko to zdaje się wskazywać na potrzebę przesunięcia punktu ciężkości ze stosunków międzynarodowych na politykę porównawczą58. Zbliżone podejście do integracji europejskiej reprezentuje Giandomenico Majone, który traktuje UE jako przypadek tzw. państwa regulacyjnego59. W tym znaczeniu państwo regulacyjne to mniej niż państwo w tradycyjnym tego słowa znaczeniu; to raczej sieć narodowych i ponadnarodowych instytucji regulujących, zespolonych przez wspólne wartości i cele oraz wspólny styl uprawiania poli-. 56. B. Rosamond, op. cit., s. 105–106.. Przykładowo podejście D. Puchali, który w swej pracy traktował Wspólnotę Europejską jako system, stanowiło odejście od tradycyjnego postrzegania i teoretycznego ujęcia Wspólnoty Europejskiej; zob. D.J. Puchala, op. cit. 57. S. Hix, The Study of the European Community…; S. Hix, The Political System of the European Union, Macmillan Press, London 1999. 58. G. Majone, Cross-National Sources of Regulatory Policy-Making in Europe and the United States, „Journal of Public Policy” 1991, nr 11 (1); G. Majone, The European Community between Social Policy and Social Regulation, „Journal of Common Market Studies” 1993, nr 31 (2); G. Majone, The Rise of the Regulatory State in Europe, „West European Politics” 1994, nr 17 (3); Regulating Europe, red. G. Majone, Routledge, London 1996. 59. ZN698.indb 44. 1/30/08 1:17:18 PM.

(21) Unia Europejska jako przedmiot poszukiwań na gruncie…. 45. tyki60. Celem, jaki postawił sobie Majone, jest interpretacja UE w kategoriach wypełnianych przez państwa funkcji. Regulacja jest jedną z trzech takich funkcji wykonywanych przez państwa. Do pozostałych zalicza się redystrybucję (transfer zasobów, regulacje dotyczące dobrobytu) i stabilizację (stosowanie instrumentów fiskalnych i monetarnych w celu zapewnienia wzrostu gospodarczego, stabilności cen i satysfakcjonującego poziomu zatrudnienia). Regulacja jest tutaj definiowana jako narzędzie w celu zwrócenia uwagi na problemy niedoskonałości rynku. Fakt, że w UE mniej rozwinięte są te inne funkcje, odróżnia Unię od tradycyjnych modeli państw europejskich. Praca Majone stanowi ważny wkład do rozwoju kierunku znanego jako instytucjonalizm. Ponadto zwraca uwagę, że studiowanie UE przesunęło się od studiowania integracji do studiowania systemu rządzenia (governance)61. Ten oto sposób podejścia w studiach nad Unią przyjął się w kręgach akademickich, a literatura teoretyczna dotycząca systemu rządzenia traktuje Unię jako polity62. Tak więc w czasie gdy prace teoretyczne spod znaku governance traktują Unię jako polity, wykorzystują również Unię w charakterze laboratorium do odkrywania możliwych transformacji w dziedzinie tworzenia polityki w znacznie szerszej skali – UE jako empiryczne miejsce spotkań dla załatwiania bieżących trosk nauki o polityce. Inaczej mówiąc celem studiów nad UE powinno być raczej powiedzenie czegoś bardziej ogólnego na temat polityki aniżeli wysuwanie szeregu pretensji w stosunku do UE. Pobrzmiewają w tym miejscu echa będące skutkiem porzucenia przez Haasa i innych neofunkcjonalnej analizy integracji europejskiej, a przejścia do badań nad współzależnością w latach 70. Tak też to, co można by nazwać „obraniem kierunku na system polityczny” w badaniach nad UE, może odzwierciedlać alternatywną odpowiedź na częste pytanie: „Przykładem czego jest w istocie UE?”. Jak dotąd, pomimo czynionych wysiłków, by wykorzystać UE do uzyskania odpowiedzi na szersze problemy polityki, pytanie to zachowuje z uporem swoje znaczenie. Wszelkie podejmowane na szerszą skalę próby wyprowadzenia na szerokie wody polityki porównawczej i analizy politycznej pozwalały na przejście do porządku dziennego nad obserwacją, że UE jest niekoniecznie prostym odwzorowaniem (analogią) procesów politycznych rozgrywających się wewnątrz państwa narodowego. G. Majone, A European Regulatory State? [w:] European Union: Power and Policy-Making… 60. 61 W kwestii różnego rozumienia koncepcji systemu rządzenia (governance) zob. D. Kabat, Antycypując rozszerzenie na Wschód – reforma systemu sprawowania władzy Unii Europejskiej, Working Paper 2002, nr 1, Ośrodek Badań Integracji Europejskiej, Uniwersytet Gdański, Gdańsk 2002. 62. ZN698.indb 45. �� B. Rosamond, op. cit., s. 108–109.. 1/30/08 1:17:18 PM.

(22) Danuta Kabat, Zbigniew Rudnicki. 46. Studiowanie UE przez pryzmat polityki porównawczej i analizy polityki pozwala zauważyć, iż Unia Europejska niekoniecznie jest dokładnym odwzorowaniem procesów polityki prowadzonej wewnątrz państw narodowych. Istotnie UE może być odczytywana jako forma mieszana (hybrid form) – nie system polityczny ani też organizacja międzynarodowa, lecz coś pomiędzy tymi formami. Próby połączenia odczytywania UE w kategoriach procesu polityki z potwierdzeniem jej cech szczególnych są uchwycone przez narzucającą się metaforę wielopoziomowego systemu rządzenia (multi-level governance). Multi-level governance to próba uniknięcia dwóch pułapek, po pierwsze „państwocentrycznego” podejścia (state-centrism), po drugie traktowania UE jako działającej wyłącznie na poziomie europejskim63. Analiza prowadzona w duchu „wielopoziomowego systemu rządów” przynosi w efekcie twierdzenie, że UE stała się polity, w której władza jest rozproszona na szczeblach systemu rządowego i podzielona pomiędzy aktorów oraz gdzie spotyka się znaczące wariacje w obrębie wzorów rządzenia. Pozwala to myśleć o procesie, iż jest to „zarówno horyzontalnie, jak i wertykalnie asymetryczny system negocjacyjny”64. Wielopoziomowy system rządów jest próbą oddania złożoności jako zasadniczej cechy systemu politycznego UE. Jej nacisk kładziony na różnorodność, nieprzewidywalność i uczestnictwo wielu aktorów zdaje się stawiać zwolenników tego podejścia w opozycji do współczesnych instytucjonalistów międzyrządowych65. Wielopoziomowy system rządów jako koncepcja może przydawać znaczenia twierdzeniu Johna Ruggiego, że „UE może konstytuować ni mniej ni więcej niż wytworzenie się pierwszego prawdziwie postmodernistycznego międzynarodowego tworu politycznego”66. Mimo że wydźwięk tego może wydawać się bliski federalistycznemu myśleniu, kiedy w języku wielopoziomowego systemu rządów mówi się na temat kategorii władzy – to w istocie wielopoziomowy system rządów nie dąży do zobrazowania polity rządzonej przy pomocy konstytucyjnych �� B. Rosamond, op. cit., s. 110.. 63. �� T. Christiansen, Reconstructing European Space: From Territorial Politics to Multilevel Governance [w:] Reflective Approaches to European Governance, red. K.E. Jørgensen, Macmillan, Basingstoke 1997, s. 65. 64. 65 �� G. Marks, L. Hooghe, K. Blank, European Integration from the 1980s: State-Centric v. Multi-Level Governance, „Journal of Common Market Studies” 1996, nr 34/3.. 66 J. Ruggie, Constructing the World Polity: Essays on International Institutionalization, Routledge, London 1998, s. 173. Zagadnieniu postmodernizmu w studiach nad integracją europejską poświęcona jest bardzo ciekawa i wiele wnosząca do analizy, stanowiąca zarazem alternatywne spojrzenie na integrację europejską, praca Stanisława Konopackiego, Integracja Europy w dobie Postmodernizmu, Instytut Nauk Politycznych i Dziennikarstwa, Uniwersytet im. Adama Mickiewicza, Poznań 1998; zob. również: P. van Ham, European Integration in the Postmodern Condition. Governance, Democracy, Identity, Routledge, London–New York 2001.. ZN698.indb 46. 1/30/08 1:17:18 PM.

(23) Unia Europejska jako przedmiot poszukiwań na gruncie…. 47. zasad dotyczących umiejscowienia władzy67. Idąc nieco dalej za obserwacją Ruggiego federalizm (jako projekt normatywny oraz jako formę praktycznego rozwiązania) można postrzegać jako modernistyczny, z jego preferowaniem wiążących rozstrzygnięć i ścisłych definicji władzy. W rzeczy samej wielopoziomowy system rządów dotyka takich zjawisk i cech jak płynność, utrzymująca się niepewność, wielopostaciowość władzy – sugerując bezwiednie związek z postmoderną. Jeśli wielopoziomowy system rządów oferuje cokolwiek, to bynajmniej nie porządkującą strukturę, lecz uznanie wielopoziomowości. Spotyka się jednakże próby ustalenia porządku złożonej europejskiej polity. Przykładowo John Peterson68 bada możliwości wyodrębnienia w ramach studiów nad integracją europejską różnych poziomów analizy. Przyporządkowuje on różne rodzaje podejść teoretycznych jako właściwe na każdym z poszczególnych poziomów analizy. Poziom analizy Supersystemowy. Decydujące zmienne Zmiana w szerokim polityczno-ekonomicznym środowisku. Najlepszy model Makroteorie. (instytucjonalizm międzyrządowy, neofunkcjonalizm). Systemowy. Zmiana instytucjonalna. Nowy instytucjonalizm. Mezopoziom. Zależność od zasobów. Analiza sieci politycznej. Rys. 1. Schemat Petersona. Źródło: J. Peterson, Decision-Making in the European Union: Towards the Framework for Analysis, „Journal of European Public Policy” 1995, nr 2 (1).. Peterson dowodzi, że każdy poziom charakteryzuje się decyzjami innego typu oraz że różne rodzaje racjonalności działają na poszczególnych szczeblach. Poziom supersystemowy stanowi domenę decyzji „tworzących historię”, które modyfikują sposób działania UE jako systemu rządzenia69. Nie bez racji szczebel ten jest areną integracji europejskiej, podczas gdy inne są arenami tworzenia europejskiej polityki (policy-making) lub w szczególności uzgadniania polityki (policy 67 �� A. Warleigh, Better the Devil You Know? Synthetic and Confederal Understandings of European Unification, „West European Politics” 1998, nr 21 (3), s. 11.. �� J. Peterson, Decision-Making in the European Union: Towards a Framework for Analysis, „Journal of European Public Policy” 1995, nr 2 (1). 68. �� J. Peterson, E. Bomberg, Decision-Making in the European Union, Macmillan, Basingstoke. 69. 1999.. ZN698.indb 47. 1/30/08 1:17:19 PM.

(24) Danuta Kabat, Zbigniew Rudnicki. 48. setting) i profilowania polityki (policy shaping). To nie jest jedynie czysty schemat semantyczny, lecz ujęcie dające implikacje dla potencjalnego zasięgu konkretnych teorii. Alternatywą jest podejście zaproponowane przez Jeremy’ego Richardsona70, który zgadzając się z zachowawczą linią analizy politycznej, dzieli proces polityczny wyróżniając oddzielne stadia. I znów w tym przypadku występuje przyporządkowanie odpowiednich narzędzi teoretycznych na różnych odcinkach procesu politycznego. Stadium procesu politycznego. Narzędzia teoretyczne. Ustalenie agendy. Wspólnoty epistemologiczne. Tworzenie polityki. Wspólnoty polityczne / sieci. Decyzje polityczne. Analiza instytucjonalna. Implementacja polityki. Analiza interorganizacyjna / behawioralna. Rys. 2. Schemat Richardsona. Źródło: J. Richardson, Policy-Making in the EU: Interests, Ideas and Garbage Cans of Primeval Soup [w:] European Union: Power and Policy-Making, Routledge, London 1996.. Peterson dzieli subdyscyplinę integracji europejskiej na różne poziomy analityczne (którym odpowiadają odpowiednie szczeble analizy), pozwalające na rozpatrywanie szerokiej trajektorii UE i dynamiki zmiany instytucjonalnej oraz na analizę możliwych do zidentyfikowania sektorów polityki. Richardson natomiast oferuje receptę na sporządzenie mapy poszczególnego obszaru polityki (albo w rzeczy samej pojedynczego fragmentu legislacji) na przestrzeni czasu. Konieczne staje się zatem przejście do dwóch najważniejszych teoretycznych wątków wyłaniających się ze zwrotu na system rządzenia (governance turn) w studiach nad UE, do których należą instytucjonalizm i analiza sieci polityki (policy-network analysis). Podejście instytucjonalne konstytuuje nieodkrywcze zgoła, a nawet banalne stwierdzenie, że instytucje są ważne. Oczywiste wydaje się, że nabierają one szczególnego znaczenia z powodu dróg, na których instytucjonalne konfiguracje wpływają na rezultaty polityczne. Instytucjonalizm dostarcza kontekstu, w którym aktorzy mogą przeprowadzać proporcjonalnie więcej niż w innym środowisku negocjacji zakończonych względnie satysfakcjonującym strony wynikiem końco �� J. Richardson, Policy-Making in the EU: Interests, Ideas and Garbage Cans of Primeval Soup [w:] European Union: Power and Policy-Making… 70. ZN698.indb 48. 1/30/08 1:17:19 PM.