.ZHVWLDKLHUDUFKLLV]F]HEOLZïDG]\
MDNRSUöEDWZRU]HQLDQRZHJR
PRGHOXV\VWHPXSROLW\F]QHJR
8QLL(XURSHMVNLHM
:SURZDG]HQLH
Rozwijające się procesy intergracji europejskiej dają unikalną możliwość postrze- gania stanowienia systemu politycznego na ograniczonym odcinku czasu historycz- nego – około pół wieku. Nową właściwość systemu określa zarówno skala i poziom integracji, jak również stopień zaangażowania w te procesy różnorodnych i licznych uczestników – państw narodowych, regionów i ich zrzeszeń, mnóstwa zaintereso- wanych grupo różnych formach organizacji. Różnie ukierunkowane współdziałanie tych aktorów między sobą i z instytucjami UE przyczynia się do rozwoju procesów integracyjnych. Tworzące sięw toku takiego współdziałania wspólnoty polityczne (policy communities) opierają się na rozgałęzionych kanałach wpływu na procesy opracowania i podjęcia decyzji w ramach sieci politycznych (policy networks). Takie struktury sieciowe obejmują sformalizowane – przez instytucje Unii – i aprobowane mechanizmy ich związków z organami władzy na szczeblu państw narodowych, jak również nieformalne drogi oddziaływania – przez lobby, mobilizację opinii społecz- nej, kanały mediów, inicjatywy naukowe i kulturalne itp.
Tymczasem definicje i podejścia zawarte w literaturze politologicznej nie zawsze umożliwiają adekwatny opis takich zjawisk, przede wszystkim formułowanie wyraź- nych odpowiedzi na pytania o optymalnych drogach rozwoju społeczno-politycz- nego, w szczególności, w zakresie bezprecedensowych ze względu na skalę i treść ponadnarodowych procesów integracyjnych.
* Dr hab. prof., Kierownik Katedry Studiów Regionalnych i Turystyki Międzynarodowej Wydziału Stosunków Międzynarodowych Narodowego Uniwersytetu im. Iwana Franki we Lwowie.
'\VNXVMDRPRGHODFKLQWHJUDFMLHXURSHMVNLHM
RUD]SUDNW\NDSROLW\F]QD
Mnóstwo ocen procesów integracji w Europie określa się rozmaitością podejść ba- daczy. W ramach aprobowanych koncepcji politologicznych uzasadnia się ukazanie się „europejskiego stylu politycznego”1, wypracowanego wskutek współdziałania grup interesów i struktur UE, wynikającego z obopólnego uznania konieczności ściślej ustrukturowanego i skutecznego systemu stosunków pomiędzy nimi. Opisanie UE jako
„konfederacyjnego systemu politycznego”2 potwierdza priorytet państw członkowskich w określeniu podstawowych parametrów integracji europejskiej opierającej się na bada- niu procesów integracyjnych w ramach teorii stosunków międzynarodowych i podziału wspólnoty ponadnarodowej – unii państw jako sumy suwerenności narodowych.
Jednak większość badaczy już od dawna odmówiło próby wyodrębnienia jakie- gokolwiek modelu – punktu orientacyjnego, ponieważ zaistniała sytuacja w żaden sposób nie sprowadza się ani do systemu formalizowanych związków państw pomię- dzy sobą i ze strukturami UE, ani do mechanizmów instytucjonalizowanego współ- działania uczestników integracji europejskiej. Jeszcze większą rolę, niż na szczeblu narodowym, pełnią stosunki nieformalne, co przyczynia się do nieskutecznego konstruowania ścisłych modeli o charakterze referencyjnym, ze względu na jako- ściowo inny poziom zadań stojących przed tworzącą się w ramach UE wspólnotą.
Określenie UE jako „systemu prowadzenia negocjacji” (negotiating system) opiera się na mechanizmach wypracowania i podjęcia decyzji3, przy czym nie w ramach systemu większości przeciwko mniejszości, lecz w wyniku uzgodnienia interesów przy jednoczesnym angażowaniu w ten proces większej i coraz bardziej wzrastającej liczby zainteresowanych uczestników. W istocie chodzi o sporządzenie parametrów wieloszczeblowego systemu uzgodnienia interesów.
Możliwości wywierania wpływu na system ze strony zainteresowanych grup są uwarunkowane zarówno samym faktem jego stanowienia, jak i brakiem ścisłego statusu w pojeciu „prostego człowieka” – obywatela Europy, o którym często rozwa- ża bojąca się ograniczeń suwerenności narodowych część elity politycznej (tj. „euro- sceptycy”). Są one również uwarunkowane problemem demokratycznego deficytu podjęcia decyzji, który na szczeblu struktur UE pokonuje przy pomocy rozsze- rzenia i pomnażania kanałów dostępu do tego procesu grup interesów. Większość takich grup zaangażowano na różnych szczeblach opracowania i podjęcia decyzji – od lokalnego i regionalnego, do narodowego i ponadnarodowego. Wchodzą one w skład wspólnot politycznych o różnorodnych konfiguracjach, współdziałających z instytucjami UE. Przy tym wspólnoty, tworzące się w celu wsparcia konkretnych wymogów, na przykład ustawodawczego regulowania konkretnych kierunków po-
1 S. Mazey, J. A. Richardson, European Policy Style?, [w:] S. Mazey, J. Richardson (eds.), „Interest Groups in the European Union”, London 1998, s. 246-257.
2 M. Van Schendelen, Business and Government Relations in Europe, „European Affairs” 1999, vol. 4, s. 83.
3 Patrz.: R. Governance without Opposition. The Case of the European Union, „Government and Opposition”, Vol. 33, No. 4, Autumn 1998, s. 419-441.
lityki UE, są bardziej wytrwałe i określone ze względu na skład, niż szerokie koalicje do wsparcia ogólnoeuropejskich wymogów, na przykład, w sferze społecznej. W ta- kim wieloszczeblowym i heterogennym politycznie fragmentowanym mechanizmie brakuje jednolitego centrum władzy, a wykonanie ustalanych reguł gry może za- pewnić tylko legitymizacja systemu w tej formie, w której on funkcjonuje.
Właśnie dlatego w określeniu wektora integracji europejskiej ważną rolę pełni dyskusja ideowa, kształcąca zarówno przedstawienia elity politycznej, jak również pośrednio – przez środki masowego przekazu i kompanie ds. propagandy i wyja- śnienia działań w zakresie integracji – najbardziej bezpośrednie życiowo-bytowe doświadczenie obcowania przeciętnych obywateli w granicach „Wielkiej Europy”.
Tymczasem poziom interesu Europejczyków w stosunku problemów polityki ogólnoeuropejskiej pozostaje niski. Według danych opublikowanego przez Ko- misję Europejską w 2000 r. badania opinii społecznej tylko 48 % obywateli (94 % przedstawicieli elity, uczestniczących w podjęciu decyzji na szczeblu UE) sądziło, że ich krajowi wejście do UE przyniosło korzyści4. Wspólne punkty orientacyjne i zadania mogą połączyć tych przedstawicieli europejskiej „klasy politycznej”, którzy trzymają się bliskich orientacji, wartości ideowo-politycznych „europejskiego” stylu życia. Zaś przeciętni obywatele zajmują stanowisko pasywnych obserwatorów i ge- neralnie formułują swoją pozycję głównie wtedy, gdy konkretne działania UE po- ruszają bezpośrednie interesy tych grup, z którymi siebie utożsamiają, lub też pro- wokują widoczne zmiany w ich codziennym życiu. Przy czym style zachowania się, myślenia, polityczny wybór mają dobitnie wyraźny charakter narodowy; co więcej, liczni Europejczycy – do 90 %, według danych badań opinii społecznej utożsamiają się najpierw z niezbiegającymi się z bezpośrednimi granicami kraju wspólnotami lokalnymi – regionami, miejscowością, „małą ojczyzną”5. Samoidentyfikacja z Eu- ropą, jeżeli jest obecna, to głównie, na szczeblu ogólnych wartości systemowych (demokracja, wolność osobista, państwo prawne, jedyna spuścizna kulturalna), za- korzenionych w narodowych tradycjach kultury politycznej.
Na podstawie danych badań opinii społecznej i wywiadów posłów Parlamentu Europejskiego, przeprowadzonych przez niemieckiego badacza B. Kohler-Koch’a w latach 1999-20006 ujawniono, że według całokształtu kontaktów z organizowa- nymi grupami interesów parlamentarzyści tak jak dawniej oddają pierwszeństwo szczeblowi narodowemu. Dane te – pośrednie potwierdzenie niejednokrotnie wy- powiedzianej przez badaczy integracji europejskiej opinii o tym, że mimo wzrostu składnika ponadnarodowego i regionalnego procesu podjęcia decyzji, szczebel po- nadnarodowy pozostał priorytetową sferą wysiłków lobbystycznych. Wzrost dwóch innych szczebli władzy i zarządzania nie spowodował na razie kardynalnej zmiany kierunków działalności uczestników wspólnot politycznych7.
4 European Commission Report. Top Decision Makers Survey. Eurobarometer, Brussels 2000, s. 4-5.
5 „Etudes Regionaux du Development” No.23, La Notoriete des politiques regionales en Europe, Brusseles 1996, s. XI.
6 Patrz: B. Kohler-Koch, Organised Interests and the European Parliament. Paper for presentation at XVII IPSA World Congress, Seoul 2001, s.24
7 Patrz, na przykład: S. Mazey, J. Richardson, Interest groups in the UE..., ibidem, s. 246.
Sam problem ponownego podziału upoważnień pomiędzy różnymi szczeblami władzy i podmiotami stosunków władczych jako podstawy optymalnego funkcjo- nowania mechanizmu UE nie przypadkowo okazał się w centrum uwagi badaczy procesów integracyjnych, ponieważ integracja zmieniała i dalej zmienia treść suwe- renności narodowych oraz stosunków wzajemnych instytucji różnych szczebli. Co- raz częściej docierają prognozy, zapowiadające upadek państwa narodowego jako głównej instytucji politycznej okresu historii współczesnej. „Rozmywanie państwa odbywa się i ‘z góry’, i ‘z dołu’”, – uważa historyk polityczny E. Hobsbawm. „Traciło ono swój monopol na organizację skutecznego funkcjonowania władzy, oraz swoje przywileje w ramach własnych granic, niezdolności zapewnienia osobistego bezpie- czeństwa oraz zasadniczych potrzeb obywateli”8. Współczesne technologie zwięk- szały możliwości bezpośredniej ingerencji państwa w życie obywateli przez system bankowy, kanały telekomunikacji, opodatkowanie centralizowane. Jednak zwięk- szenie środków wpływu w warunkach wzrostu atomizacji społeczeństwa nie zapeł- niało wykonania przez państwo tak ważnych funkcji, jak ochrona praworządności (w kontekście globalnym), oraz ponowny podział bogactwa narodowego jako pod- staw wsparcia stabilności społecznej i stosunków konsensowych w społeczeństwie.
Zadania te skuteczniej były rozwiązywane na innych szczeblach stosunków wład- czych – od terytorialnego do ponadnarodowego.
Jeżeli samoidentyfikacja uczestników procesów opracowania i podjęcia decyzji tak jak dawniej była powiązana ze szczeblem narodowym, to treść samych decyzji posiada charakter ponadnarodowy, a zakresy regulowania narodowego wzrastają.
Model „skutecznej demokracji”, w ramach którego legitymizacja systemu jest do- konywana przez podjęcie skutecznych decyzji, zakłada występowanie społecznie znaczących instytucji demokratycznych. Na szczeblu UE same instytucje w postaci kryterium prawowitości systemu „de facto” rozpatrują zdolność do osiągnięcia efek- tywnych wyników od obywateli. Realne wyjście z tej sprzeczności może być zna- lezione w drodze rozwoju sieciowych struktur zarządzania, popierających „współ- istnienie” różnych szczebli stosunków władczych, zapewniających maksymalnie szeroki dostęp interesów oraz funkcjonowania mechanizmów ich uzgodnienia.
=DLQWHUHVRZDQHJUXS\MDNRXF]HVWQLF\
LQWHJUDFMLHXURSHMVNLHM
Zaangażowanie zainteresowanych grup na początkowym etapie było niskie i do- tyczyło, głównie, tych dziedzin, w których realnie była opracowywana i wdrożona w życie polityka ogólnoeuropejska, w szczególności, rolnictwa. Bodźcem do aktyw- nego włączenia zainteresowanych grup, w pierwszą kolej biznesu, posłużył kryzys gospodarczy pierwszej połowy lat 70. i zmiany jakościowe w charakterze integracji europejskiej, powiązane z rozszerzeniem zakresu integracji i kompetencji organów
8 Patrz: E. Hobsbawm, Age of Extremes, s. 575-576.
UE. W latach 80. zainteresowane grupy przekształciły się w aktywnych uczestników, często inicjatorów licznych działań (przedsięwzięć) w zakresie integracji, będących wcześniej prerogatywą rządów narodowych i struktur ponadnarodowych – orga- nów UE. W wyniku tego, pro es integracji nabrał charakteru „wielowymiarowego procesu kompleksowego”, opierającego się na „sieciach transnarodowych, ruchach społecznych i stosunkach, rozpowszechniających się praktycznie na wszystkie dzie- dziny działalności ludzkiej”9. Nowa artykulacja przestrzeni politycznej odbywała się nie tylko poprzez wysuwanie licznych, całkiem nowych aktorów, reprezentowa- nych przez zainteresowane grupy, lecz także poprzez rozwój nowych mechanizmów wpływu na procesy podjęcia decyzji. Rozszerzył się i dalej rozszerza się zakres normotwórczości Europarlamentu. Opracowanie decyzji polityczno-gospodar- czych o wielkiej skali takich, jak wprowadzenie jednolitej waluty, także znajdowało się w centrum wpływów i współdziałania licznych grup interesów. Wpływowymi uczestnikami wspólnoty, podejmującymi decyzję, były ugrupowania lobbystyczne o różnych konfiguracjach. Pomyślny stosunek do lobby ze strony organów UE jako sposobu przekazania poglądów zainteresowanych grup uczestnikom procesu pod- jęcia decyzji, sprzyjał podwyższeniu rangi nacisku lobbystycznego.
Nowa rola zainteresowanych grup w określeniu podstawowych parametrów kształtującego się modelu władzy i zarządzania na szczeblu UE była wyznaczona ich „wszechobecnością”: działały one na wszystkich szczeblach stosunków władczych, od lokalnego do ponadnarodowego, we wszystkich dziedzinach działalności, pełniąc rolę swoistego związku kształtującej się wieloszczeblowej i wielofunkcjonalnej wspól- noty. Oprócz tego, mogły one mówić w imieniu interesów obywateli, pretendować na pełnienie, nie tradycyjnymi środkami demokracji przedstawicielskiej, funkcji przedstawicielstwa interesów grup, wspólnot, zrzeszeń obywateli. Jeżeli jako podsta- wową grupotwórczą cechę w postaci klasyfikatora grup, działających na szczeblu UE, weźmiemy charakter ich motywacji, wówczas wyodrębnimy grupy, reprezentujące:
• interesy producentów (lub komercyjne), tj. reprezentujące przedsiębiorców i prowadzące politykę lobbystyczną dotyczącą maksymalnie korzystnych wa- runków do postępującego rozwoju gospodarczego UE, zwiększenia konkuren- cyjności oraz uzyskania zysku;
• interesy sektora nieprodukcyjnego (niekomercyjnego), reprezentujące organi- zacje ochotnicze i stowarzyszenia zawodowe oraz prowadzące politykę lobby- styczną lub interesów społecznych czy grupowych (ekolodzy, imigranci itp.) lub stosownie bezpośrednich interesów członków grup (na przykład, ulgi dla reprezentowanych przez nich zawodów);
• interesy regionów lub zrzeszeń regionów, łączące w swojej działalności oba typy motywacji (bezpośrednie zainteresowanie materialne, na przykład w awanso- waniu tych lub innych projektów, zwiększenie udziału składnika regionalnego w integracji europejskiej jako całości).
9 Patrz: T. Hueglin, The Transformation of Governance in the European Union. Towards a Federal order of Europe?
– Paper for presentation at XVII IPSA World Congress, Seoul 2001, s. 3.
Struktury, reprezentujące interesy biznesu, na arenie europejskiej zawsze posia- dały najbardziej reprezentatywne stanowiska. Magistralne skierowanie integracji – tworzenie ogólnego rynku – odzwierciedlało ogólne zainteresowanie producentów europejskich w podwyższeniu konkurencyjności oferowanych przez nich towarów i usług. Podstawowy zakres regulowania ustawodawczego obecnej Unii – do 60 %10 – dotyczy biznesu, który, z kolei, aktywnie wpływa na formowanie porządku dzien- nego integracji europejskiej, często go wyznaczając. Zaś liczny stosunek grup, repre- zentujących interesy producentów i interesy niekomercyjne, wynosi około 100:1.
Interesy przedsiębiorcze są formalnie organizowane w stowarzyszenia mię- dzybranżowe i branżowe. Związek Konfederacji Przemysłowców i Pracodawców (UNICE) – tradycyjna struktura, łącząca narodowe stowarzyszenia biznesu krajów członkowskich (i szeregu nie-członków) UE, jest w istocie organizacją biurokratycz- ną i zapewnia tylko formalne przedstawicielstwo związków narodowych. W rze- czywistości, bardziej znaczącą rolę pełnią nieformalne zrzeszenia przedsiębiorców, a przede wszystkim stworzony w roku 1983 Okrągły Stół Przemysłowców Europej- skich (Roundtable of European Industrialists – ERT), do składu którego wchodzili kierownicy 45 wielkich kompanii (stan z 2000 roku). Na mocy wysokiego poziomu reprezentacyjności, nieformalnego charakteru członkostwa, możliwości elastyczne- go dysponowania zasobami pieniężnymi, jak również ekspertowymi, oraz dzięki obecności szerokiej sieci znajomości osobistych, w organach UE, i na szczeblu naro- dowym, Okrągły Stół wszedł do grona struktur lobbystycznych. Przykłady jego sku- tecznych wysiłków – realizacja projektu budowy tunelu pod La Manczą, stworzenie szeregu programów o wielkiej skali z zakresu rozwoju infrastruktury transportowej, współpracy naukowo-technicznej. W arsenale środków wpływu Okrągłego Stołu i innych nieformalnych zrzeszeń biznesu znajdują się: cieszące się autorytetem od- czyty ekspertowe11, wymiana osobistymi pismami z uczestnikami procesu podjęcia decyzji, w tym na najwyższym szczeblu – publikacja materiałów we wpływowych środkach masowego przekazu, przeprowadzenie konferencji i obrad Okrągłego Sto- łu. Analogiczne środki wykorzystywane są przez liczne zrzeszenia branżowe, szcze- gólnie takich branż przemysłu, które wypracowały własne stanowisko „europejskie”
dla obrony konkurencyjności wobec producentów europejskich – chemicznej, far- maceutycznej, samochodowej, biotechnologicznej i in. Wielkie firmy aktywnie roz- szerzają możliwości bezpośredniego przedstawicielstwa swoich interesów w Bruk- seli, wdrażając się jako samodzielni aktorzy w powyższe sieci polityczne. Chociaż organy UE preferują współpracę ze „zjednoczonymi interesami”, w sprawach polity- ki praktycznej wielkie korporacje są stałymi uczestnikami procesów podjęcia decy- zji. Wiele kanałów wpływu, które mogą być wykorzystywane jednocześnie (szczebel
10 Patrz: M. Green, Big Business and Two Level Games: Conceptualizing the Role of Large Firms in UE Affairs. – Pa- per prepared for presentation to the 4th Biennal International Conference of the EC Studies Association, Charleston, South California, 11-14 May 1995.
11 Patrz: The Round table of European Industrialists. „Missing Links”; „Opening Up the Tax Frontiers”, „Need for Renewing Transport Infrastructure in Europe”, „Reshaping Europe”, „Missing Networks” etc. ERT, Brussels 1994-2001.
narodowy, stowarzyszenie branżowe, własne przedstawicielstwo w Brukseli, zna- jomości nieformalne), i możliwość przeznaczenia istotnych zasobów materialnych na organizację przedstawicielstwa swoich interesów wyznaczają skuteczność lobby- stycznych wysiłków biznesu.
Sektor interesów niekomercyjnych w ciągu ostatniego dziesięciolecia szybko ro- śnie kosztem połączenia nowych grup do procesu integracji europejskiej – kosztem charakteru i jakości problemów, które te grupy przynoszą do Brukseli. W sumie, według obliczeń badaczy, każda piąta z obecnych dzisiaj eurogrup12 reprezentuje interesy, które można podzielić na trzy kategorie: grupy, zajęte ochroną środowiska, praw konsumentów oraz praw społecznych i obywatelskich.
Chodzi o związki zawodowe, łączące federacje narodowych i europejskich stowarzyszeń branżowych w Europejską Konfederację Związków Zawodowych [EKZW] (European Trade Union Confederation – ETUC), formalnie reprezentującą 85 % członków związków zawodowych krajów Europy Zachodniej (w tym za grani- cami UE). Finansowana przez KUE, EKZZ została założona po podpisaniu Umowy Rzymskiej jako potencjalny socjalny partner pracodawców, lecz nadal doznaje ona wielkich trudności w wypracowaniu ogólnych podejść. Tak samo, jak i w Związku Przemysłowców i Pracodawców brak uprawnień od narodowych członków do pod- pisania w ich imieniu zobowiązań zespołowo-umownych. Inicjatywa w sprawie podpisania w roku 1989 Karty Społecznej13, do której nie przyłączyła się Wielka Brytania, należała nie związkom zawodowym, a KUE i jej prezesowi J. Delorowi, tak samo jak i następne kroki w zakresie rozwoju dialogu społecznego, w tym insty- tucjonalizacja stosunków negocjacyjnych pomiędzy partnerami społecznymi w ra- mach przyjętego w roku 1994 Porozumienia w sprawie polityki społecznej.
Instytucje UE dokładały wysiłków do tego, żeby zapewnić warunki do podłącze- nia grup do omówienia parametrów różnych kierunków polityki społecznej. Za- proponowano im miejsca w organach konsultacyjno-doradczych (zawsze uczestni- czyły onew działalności Komitetu Gospodarczego i Społecznego, jednak struktura ta nigdy nie wychodziła poza ramy ograniczonych uprawnień doradczych), został również powołany specjalny Dyrektoriat ds. polityki w sferze konsumpcji, prawie dziesięciokrotnie zwiększona była liczba personelu Dyrektoriatu ds. problemów środowiska, bezpieczeństwa jądrowego i ochrony obywateli, przydzielono fundusze do poparcia finansowego eurogrup, reprezentujących interesy niekomercyjne. Pod egidą EK pracowało (według stanu na koniec lat 90.) około tysiąca komisji, posia- dających status doradczy, ekspertowy lub konsultacyjny. Komisje „stykały” ze sobą ekspertów, reprezentujących interesy narodowych prywatnych lub/i państwowych aktorów gospodarki, struktur komercyjnych i niekomercyjnych, podmiotów dzia-
12 Eurogrupy stanowią mniejszość działających na szczeblu ponadnarodowym zainteresowanych grup; są to struk- turalnie organizowane na szczeblu europejskim grupy interesów, na przykład, ponadnarodowe stowarzyszenia biznesu, związków zawodowych itp.
13 Bardziej szczegółowo patrz: J. Story, Strategy, Ideology and Politics: The Relaunch of Social Europe 1987-89, [w:] O. Cadot, L. Gabel, J. Story and O. Webber (eds.), „European Casebook on Industrial and Trade Policy”, Prentice-Hall 2001, s. 312-354.
łalności gospodarczej i struktur społeczeństwa obywatelskiego. Przy ich formowa- niu i finansowaniu pierwszeństwo miała eurogrupa, tj. „odgórnie” był popierany styl grupy interesów do samoorganizacji i instytucjonalizacji. Wskutek tego na szczeblu UE dalej tworzył się „komitetowy system”14 opracowania decyzji, aktywnie współ- pracujący z instytucjami ponadnarodowymi.
Samoorganizacja licznych grup na szczeblu europejskim była reakcją na uwagę w instytucjach UE do tych kwestii, które znajdowały się w obrębie ich bezpośredniego interesu. Dla niektórych ważnym było zapewnienie bezpośredniego dostępu, możli- wość bycia usłyszanym, z tym, żeby zmagające się interesy nie monopolizowały „ich”
kierunku działalności. Inne szukały dróg mobilizacji opinii społecznej dla wsparcia swoich wymogów, w celu wywierania bezpośredniego nacisku na instancje podejmu- jące decyzje, szczególnie na otwarty dla takiego wpływu Parlament Europejski.
Na szerokim poparciu społecznym opierały się grupy obrońców środowiska, co związane było z zaniepokojeniem problemami ekologii i wykorzystania zaso- bów naturalnych, szczególnie w krajach regionu północnego. Ponieważ problemy te nie zamykają się w granicach narodowych, skala ponadnarodowa dla organizacji ds.
ochrony natury jest naturalnym szczeblem działalności: około dwóch trzecich oby- wateli Wspólnoty, według danych badania społecznego w 1989 roku, uważało tak samo, że problemy ochrony środowiska lepiej rozwiązywać na szczeblu ponadna- rodowym15. Same stanowienie wspólnego rynku wskutek tego impulsu, który dały Porozumienia Maastrichtskie, przyczyniło się nie tylko do uświadomienia współ- zależności problemów rozwoju przemysłowego i ochrony środowiska, lecz także do rozumienia ważności unifikacji ekologicznych standardów produkcji, towarów i usług, brak której zostawał potencjalnym czynnikiem obniżenia konkurencyjności produkcji europejskiej.
Archipelag organizacji ekologicznych i organizacji ds. ochrony zdrowia przed- stawia pstrokaty obraz oraz obejmuje „miękki i niekonfliktowy” Ogólnoświatowy Fundusz Dzikiej Natury (World Wildlife Found), i „twardą zaciekłą” Greenpeace, po- siadającą, jak i „Przyjaciele Ziemi” (Friends of the Earth), masową bazę członkow- ską, i organizowane, opierające się na aparacie biurokratycznym i otrzymujące bez- pośrednią pomoc finansową Europejskie Biuro ds. ochrony środowiska (European Environmental Bureau), i formalną nieusieciowaną, lecz prowadzącą aktywną po- litykę lobbystyczną stosownie swoich interesów Sieciową Strukturę ds. problemów klimatu (Climate Action Network). Jedne organizacje są silnie związane z instytu- cjami UE, inne – szerokim poparciem masowym. Ocenienie wkładu konkretnych, różnorodnych ugrupowań jest bardzo trudno, jednak poglądy badaczy są zgodne co do tego, iż istotnie wpływają one na treść porządku dziennej integracji europej- skiej na jakość proponowanych idei i charakter rozwiązywanych problemów16.
14 Patrz: M. Van Schendelen (ed.), „EU Committees as Influential Policymakers”, Aldershot, Ashgate 1998.
15 Patrz: R. S. Axelrod, Environmental Policy and Management in the European Community, [w:] N. Vig, M. E. Kraft (eds.),
„Environmental Policy in the 90s.: Towards a New Agenda”, Washington, DC. Quarterly Press, 1990, s. 253-73.
16 B. Harvey, Lobbying in Europe. The Experience of Voluntary Organizations, [w:] S. Maze, J. Richardson. „Lobby- ing in the EU…”, ibidem, s. 199.
To spostrzeżenie jest prawidłowe, również dla aktywnie działających w Bruk- seli organizacji, występujących w obronie praw konsumentów. Umocniwszy swój wpływ w warunkach wzrostu zaniepokojenia „jakością życia”, organizacje te potra- fiły osiągnąć masowe poparcie swoich wymogów, jeżeli ekolodzy otrzymali masowe poparcie polityczne, przekształciwszy się na czwartą co do znaczenia siłę polityczną w Parlamencie Europejskim, to związki konsumenckie wyszły na szczebel szerokich akcji na szczeblu europejskim, zorganizowawszy, na przykład, bojkot produktów mięsnych zorganizowany przez konsumentów w 1980 roku, otrzymywanych z za- stosowaniem hormonów.
Obecnie na szczeblu UE działa 5 eurogrup, reprezentujących interesy konsumen- tów. Są one finansowane z budżetu UE na ogólną kwotę 20,5 mln euro, co pokrywa około ⅓ ich wydatków i stanowi 0,01 % ogólnej kwoty budżetu UE. Materialne po- parcie konsumentów ze strony organów UE w dużym stopniu ma charakter sym- boliczny i jest ukierunkowane na to, żeby zademonstrować wspólnocie europejskiej zainteresowanie instytucji UE w opracowaniu polityki w zakresie konsumpcji.
Normotwórczość w zakresie konsumpcji znajduje się w centrum polityki UE;
według retoryki gospodarki rynkowej, produkcja skierowana jest na zaspokojenie potrzeb konsumenta. W ciągu ostatnich lat problemy poziomu bezpieczeństwa produkcji, wytwarzanej w krajach UE, znalazły się w centrum regulacji europej- skiej, a zapewnienie gospodarczych i prawnych praw konsumentów oraz ewidencja ich interesów na wszystkich szczeblach polityki europejskiej, tak jak dawniej były realizowane z trudem. W końcu lat 90., organizacje konsumentów wniosły istotny wkład w formułowanie opinii ekspertowych, w tworzenie bardziej korzystnego kli- matu do omówienia problemów, i w końcu, nawiązanie dialogu z biznesem w spra- wie obrony praw konsumentów.
Grupy obrony praw społecznych i obywatelskich są reprezentowane przez ogrom- ną liczbę organizacji (ponad 150) różnego ukierunkowania, posiadających charakter społeczny. Biorąc pod uwagę liczbę organizacji, to takie interesy nawet reprezentowa- ne w Brukseli często konkurują z sobą na ograniczonym polu działalności. A więc, jeżeli walką z ubóstwem zajmuje się jedna struktura, to problemami ochrony zdrowia – 20, praw człowieka – 11, inwalidów i kobiet – po 10, młodzieży – 9, bezdomnymi i problemami mieszkaniowymi – 8, imigrantów i uchodźców – 7. Jednak ich liczba nie stanowi o ich jakości i skuteczności działań. Do pokonania istotnych rozbieżności niekiedy trzeba podjąć się ukierunkowanych działań organizacyjnych, w celu upo- rządkowania przedstawicielstwa interesów w danym kierunku, w szczególności, w za- kresie stworzenia struktur parasolkowych w celu koordynacji działalności grup17.
W założeniu przedstawicielstwa interesów o ukierunkowaniu społecznym w Brukseli (z wyjątkiem zawiązków zawodowych) nie ma bezpośredniej zależności od rozwoju na szczeblu narodowym tego lub innego konkretnego kierunku działal- ności, lub od przyjęcia odpowiednich programów społecznych o skali europejskiej.
Częściej grupy interesów kierują się ogólnym rozumieniem ważności wymiaru eu-
17 Patrz: B. Harvey, Networking in Europe. A Guide to European Voluntary Organizations, London 2000.
ropejskiego w swojej pracy i uzyskania szerokiego poparcia społecznego; inne idą dalej, pragnąc stymulować działalność UE na „swoich” kierunkach lub otrzymać dofinansowanie z budżetu UE, w celu wsparcia własnych inicjatyw.
Motywy te częściowo wyjaśniają osobliwości procesów samoorganizacji intere- sów regionalnych, chociaż nie wyczerpują ich. Zarówno elita polityczna Europy, jak i badacze procesów integracyjnych rozpatrują składnik regionalny w postaci źró- dłowego i wielowymiarowego czynnika integracyjnego, który należy uwzględniać w polityce praktycznej.
W latach 80. czołowe w aspekcie gospodarczym regiony, w pierwszej kolejności ziemie niemieckie, podniosły kwestię o bezpośrednim udziale w rozwiązaniu pro- blemów, które ich dotyczą, na szczeblu UE. Wystąpiły one jako inicjatorzy w spra- wie formowania „trzeciego szczebla” władzy z istotnym zakresem uprawnień. Stwo- rzenie Komitetu Regionów UE tylko częściowo zaspokoiło te roszczenia. Komitet był powołany jako arena zestawienia poglądów regionów, w celu konsultacji doty- czących problemów, które bezpośrednio ich dotyczą. Samo jego formowanie moż- na rozpatrywać jako wezwanie instytucji UE do stałego utrzymywania problemów regionalnych na uwadze.
Komitet Regionów w żaden sposób nie posiada praw do opracowania modeli regionalnego rozwoju Europy lub wdrażania w życie samodzielnej linii politycznej.
Jak uważa cieszący się autorytetem angielski badacz problemów integracji europej- skiej K. Middlemas, „transponować regionalne modele rozwoju z jednego kontekstu regionalnego w inny i próbować z Brukseli formować politykę regionalną w warun- kach niestałej równowagi narodowej – najwierniejsza droga osiągnąć uchylenia opi- nii społecznej i pozostać bez jej poparcia w sprawie stworzenia jednolitej Europy”18, lub działania Brukseli będą rozpatrywane jako ingerencja w kwestie, znajdujące się wyłącznie w kompetencji narodowej.
W tym sensie wysiłki stronników idei „Europy regionów”, takich, jak elity Bawarii lub Katalonii, które pragną wykorzystać politykę regionalną jako dźwignię wzmoc- nienia swego wpływu wewnątrzpolitycznego, nie otrzymały w kręgach politycznych, gdzie jest formowana strategia ponadnarodowa, szerokiego poparcia. W idei „Euro- py regionów” sformułowane są obawy, że Unia „może rozpaść się na drobne państwa, które będą posiadać własną politykę wewnętrzną i przy tym delegować na szczebel ponadnarodowy określony kręg uprawnień. W takiej Europie poczucia etniczne będą znajdować się w ukryciu”19, a sztuczne przygłuszenie sprzeczności grozi wybuchem.
W celu potwierdzenia podobnego rodzaju obaw podaje się przykład byłej Jugosła- wii i doświadczenie integracji ponadnarodowej na przestrzeni postradzieckiej.
Programy gospodarcze i społeczne oraz działania polityczne, szczególnie w ciągu bieżącego dziesięciolecia, były opracowywane, głównie, z uwzględnieniem intere- sów regionów lub z uwzględnieniem ich wymogów. Regiony razem z państwami narodowymi i instytucjami UE weszły do grona podmiotów integracji europejskiej
18 K. Middlemas, Orchestrating Europe, London 1999, s. 421.
19 Bardziej szczegółowo patrz: „Transaction. Social and Modern Society” Vol. 33, N. 2, 1998, s. 66.
i aktywnie ingerują w sferę kompetencji państw narodowych, szukają drogi nawiąza- nia bezpośredniego dialogu z instytucjami UE. Włączenie „trzeciego szczebla” władzy – regionalnego – w składający się model władzy i zarządzania tworzy proces podjęcia decyzji wieloszczeblowym i często bardziej nieprzewidywalnym. Parametry współ- działania trzech szczebli władzy zmieniają się w zależności od treści omawianych pro- blemów, oraz w zależności od stopnia zaangażowania różnych grup interesów, które celowo lub samym faktem swej obecności wpływają na charakter i treść porozumień.
Samodzielną linię polityczną w sprawie sporządzenia i przesuwania swoich inte- resów na szczeblu Unii prowadzą formacje, posiadające mocne pozycje gospodar- cze, wpływową elitę polityczną i częściej, chociaż i nie zawsze – określoną autono- mię w ramach porozumień z władzą centralną o parametrach przedstawicielstwa interesów terytoriów na szczeblu ponadnarodowym. Ważność gospodarcza regio- nu, zwykle korelująca z jego ważnością polityczną, lub konieczność przygotowania i realizacji konkretnych programów, finansowanych przez kanały UE, także stymu- lują organizację samodzielnego przedstawicielstwa interesów regionu.
Jeżeli włączyć w ogólną ilość przedstawicielstw regionalnych struktury różnego szczebla, w tym narodowe stowarzyszenia regionów, stowarzyszenia władz lokal- nych krajów członkowskich, regionalne przedstawicielstwa grup interesów bizne- su lokalnego, formacje transnarodowe, to razem, takich struktur, według danych na 2000 r., istnieje 135, i liczba ta dalej rośnie. Razem zaś, według oficjalnych ocen, do połowy lat 90. liczba oficjalnie zarejestrowanych w Brukseli grup interesów zwiększyła się od 200 (1960 r.) do 2175 (1999 r.); wśród nich było 314 korpora- cji, 527 stowarzyszeń handlowych, 147 grup ds. obrony konkretnych wymogów, 95 przedstawicielstw regionów, 162 firmy prawnicze, 93 konsultantów politycznych, 93 stowarzyszenia narodowych grup interesów, 23 stowarzyszenia przedsiębiorców i 21 związków zawodowych. Zaś liczba pracujących w strukturach UE lobbystów była oceniona na 10 tys. osób20, i bezpośrednio była związana z problemem fragmentacji przedstawicielstwa interesów oraz trudnościami w zarządzaniu współdziałaniem z tymi grupami, stwarzającymi, z kolei, problemy „deficytu zarządczego” na szcze- blu struktur UE. Orientując się na instytucjonalizację przedstawicielstwa interesów w drodze stworzenia jednego lub kilku organów, które mogłyby dokonywać wymia- ny opiniami z organami UE, Komisja stale wyrażała bezpośrednie zainteresowanie w nawiązaniu z zainteresowanymi grupami konstruktywnego dialogu, kosztem za- pewnienia warunków dla ukierunkowanych wysiłków lobbystycznych. Liczne ba- dania działalności lobbystycznej na szczeblu UE21 pozwalają wnioskować, że lobby ekspertowe zapewnia wysoki poziom opracowania technicznych aspektów opraco- wywanych projektów ustaw kosztem ich kwalifikowanego zabezpieczenia eksperto- wego i otwiera dostęp do normotwórczości znacznej ilości uczestników.
20 Commission of the European Communities. An open and Structured Dialogue Between the Commission and Spe- cial Interest Groups. SEC 92 2272, Brussels, December 1992, p. 10; The European Public Affairs Directory 1995, Brussels 1999.
21 Patrz: R. H. Pedler, M. Van Schendelen (eds.), „Lobbying the European Union: Companies Trade Associations and Issue Groups”, Dartmouth 2000.
3RGVXPRZDQLH
Charakterystyczna odmienność kształtującego się na szczeblu UE modelu władzy i zarządzania to nie tylko przyznanie, lecz także pozytywny stosunek do lobby jako do sposobu awansowania interesów22. Pracujące pod egidą KUE grupy ds. opra- cowania propozycji o regulowaniu działalności lobbystycznej, generalnie, były zo- rientowane na badanie i zastosowanie doświadczenia USA w tym zakresie. Jednak nie przypadkowo na kontynencie europejskim nigdzie nie był przyjęty odpowiedni obowiązujący kodeks, ponieważ nie wpisuje się on w ramy zwykłej dla europejskiej praktyki opracowania i podjęcia decyzji. Na szczeblu Unii Europejskiej problem regulowania działalności lobbystycznej może być rozwiązany, według zdania sa- mych ustawodawców, jak i członków wspólnoty lobbystycznej, wyłącznie na pod- stawie dobrowolnej zgody przyjęcia na siebie odpowiednich zobowiązań, stosownie przestrzegania etyki i przepisów współdzialania cywilizowanego. Podsumowując, zauważymy, że tworzenie nowego modelu systemu politycznego UE trwa i przecho- dzi nie najprostszy okres swej transformacji w związku z ostatnimi rozszerzeniami w 2004 i 2007 roku.
Summary
7KHSUREOHPRIKLHUDUFK\RIWKHVWDWHSRZHUOHYHOVDVDQ
DWWHPSWWRFUHDWHDQHZPRGHORIWKHSROLWLFDOV\VWHPRIWKH
(XURSHDQ8QLRQ
We happen to witness the process of European integration, thus we have a unique possibility to watch the forming political system within half a century. The quality of the system is emphasized both by the level and extend of integration and the fact that numerous “actors” such as states, regions and their unities play in the integration process. Multidirectional cooperation among them and among institutions of the European Union is signifying a vector of integration. Political com- munities created during this cooperation rely upon the different interactive aspects and various decision making processes within all policy’s networks. The structures of the network include for- mal mechanism connecting it with the state power beyond the national level, as well as less formal ways of communication through lobbing of their interests, mobilization of the social opinion, mass media, cultural initiative etc.
On the other hand, the well-known political methods do not always give an opportunity to cla- rify and describe the latest political events and processes, and to form comprehensive answers to the question about the most obvious way of social and political development, especially in the valuable national process. Studying the above-mentioned problem enables us to gain knowledge about the connection between the model of European integration and political experience, as well as the information concerning participation of groups involved in European integration.
22 W roku 1996 w Wielkiej Brytanii był po raz pierwszy opublikowany rejestr posłów parlamentu z podaniem dochodów od działalności lobbystycznej w postaci członków parlamentu. Próby opracować kodeks były po- dejmowane w ramach kampanii walki przeciwko korupcji we Włoszech, jednak dotychczas one okazały się bezskutecznymi. Na szczeblu UE było organizowano ochotnicze „Stowarzyszenie Praktykujących w sprawach europejskich” (Society of European Affairs Practitioners), które przyjęło kodeks o charakterze rekomendacyjnym i pretenduje na rolę swoistej organizacji parasolkowej lobbystów zawodowych. – Patrz: E. L. I. R. „Newsletter of ECPR Standing Group of European Level Interest Representation” Vol. 3, No. 2, Sept. 1997, s. 5.
