Naar nieuwe lokale bestuurlijke verhoudingen: Het partnermodel

NAAR NIEUWE

LOKALE BESTUURLIJKE

VERHOUDINGEN:

HETPARTNERMODEL

ililllllillilll1lli1l1l1lilllilillilllllll/llllllliillllilililllll!1i11 11111111\ 111 n 111111111111111"111'. i 111111111111 'Ii 111111.11 11 111.1

!IIII'

11 11 III!I II!III 11 111111111111111111111 i 111111111

JIJllllillllllllilllllllllllliilllilillllllllllll.lilllllllllllll!llllll

lil I 11 111 !1I1 11 11 I! /11 11 lil! 11 11111111 I!I I i 11111111 1111111 1111

BIBLIOTHEEK TU Delft

· , 1"

, : . ~ .' '.~

VOLKSHUISVE STING

IN THEORIE EN PRAKTIJK 9

Eerder verschenen in de serie 'Volkshuisvesting in theorie en praktijk'

de volgende uitgaven:

*

1

Volkshuisvesting in de vuurlinie (premiebundel)

ISBN 90 6275 1202

Volkshuisvestingssysteem en woningmarkt

ISBN 90 6275 121 0

2 Huurprijsbeheersing: omstreden instrument van

volkshuisvestings-beleid

ISBN 90 6275 122 9

3/4 Verhuistheorieën en de verdeling van de woningvoorraad

ISBN 90 6275 123 7

5 Bouwproces en woningbouwmarkt

ISBN 90 6275 125 3

6 Nederlandse woontheorieën

ISBN 906275 126 1

In voorbereiding zijn:

7

J. van der Schaar, Groei en bloei van hetNederlandse

volkshuisvestings-beleid

ISBN 90 6275 127 X

8

J. van der Schaar, De huisvesting in Nederland 1900-1982

ISBN 90 6275 128 8

NAAR NIEUWE

LOKALE BESTUURLIJKE

VERHOUDINGEN:

HET PARTNERMODEL

L.

G.

Gerrichhauzen

.

M van Giessen

De serie

'Volkshuisvesting

in theorie en praktijk' wordt uitgegeven door:

Delftse Universitaire Pers

Stevinweg 1

2628 CN DELFT

telefoon: (015) 783254

Omslagontwerp: Ben Aalbers, Leidschendam

'

Druk: Planeta BV, Haarlem

. '

.

,"

CIP-gegevens Koninklijke Bibliotheek, Den Haag

Gerrichhauzen,

L.

G.

Naar nieuwe lokale bestuurlijke verhoudingen: het partnermodel /

L.

G. Gerrichhauzen, M. van Giessen. - Delft: Delftse Universitaire

Pers.-111. - (Volkshuisvesting

in

theorie en praktijk; 9)

Gebaseerd op een onderzoek verricht in opdracht van het Ministerie van

Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. - Met lito opg.

ISBN

90.6275.129.6

SISO 314 UDC 352:351.778.5(492)

Trefw.: volkshuisvesting; plaatselijk bestuur; Nederland.

Copyright © 1986 by Delft University Press

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint,

microfilm or any other means without written permis sion from the publisher:

Delft University Press, Delft, The Netherlands.

INHOUD

VOORWOORD

1. INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING ••••••••••••••••••••••••••••• 1 1.1. De opbouw van dit hoofdstuk •••••••••••••••••••••••••••••••• l 1.2. De aanleiding voor deze studie en de probleemstelling •••••••••• 1 1.3. De beperkingen van deze studie ••••••••••••••••••••••••••••• 5 1.4. De opbouw van deze studie ••••••••••••••••••••••••••••••••• 6

2. EEN BESTUURSKUNDIG ANALYSEMODEL •••••••••••••••••••••••• 7 2.1. Inleiding ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 7 2.2. Het woningcorporatiebestel; een begripsbepaling •••••••••••••• 8 2.3. Afhankelijkheidsrelaties ••••••••••••••••••••••••••••••••••• 10 2.4. Ideaaltypische relatiepatronen ••••••••••••••••••••••••••••• 12

3. EEN TOEPASSING VAN HET INSTITUTIONELE ANALYSEMODEL OP DE BESTAANDE BESTUURLIJKE VERHOUDINGEN ••••••••••••• 15 3.1. 3.2. 3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. 3.2.4. 3.2.5. 3.3. 3.3.1. 3.3.2. 3.3.3. 3.3.4. 3.3.5. Inleiding .•...•••...••...•... 15

Het Rijk en de woningcorporaties ••••••••••••••••••••••••••• 16 Het politiek-bestuurlijk kader ••• ,.' ••••••••••••••••••••••••• 16 De toelating en het toezicht ••••••••••••••••••••••••••••••• 16 De financiële band tussen het Rijk en de

woningcorporaties. ' ...•... " ... ' ... .. 17

Woningbouwplanning en opdrachtverlening ••••••••••••••••••• 20 Woonruimteverdeling ••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 21 De gemeente en de woningcorporatie ••••••••••••••••••••••• 22 Het politiek-bestuurlijk kader •••••••••••••••••••••••••••••• 22

Toelating en toezicht •••••.•...•..•... 23 De financiering ...•.•....•••... 24

Woningbouwplanning en opdrachtverlening ••••••••••••••••••• 25 Woonruimteverdeling ••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 25

4. MOGELIJKE CONSEQUENTIES VAN DE DECENTRALISATIE VAN HET VOLKSHUISVESTINGSBELEID VOOR DE POSITIE VAN DE WONING-CORPORATIES IN HET VOLKSHUISVESTINGSBESTEL •••••••••••••• 29 4.1. 4.2. 4.3. 4.3.1. 4.3.2. 4.3.3. 4.3.4. 4.3.5. 4.4. 4.4.1. 4.4.2. 4.4.3. 4.4.4. 4.4.5. 4.5. Inleiding ...•...•...•... 29 Enkele relevante politiek-maatschappelijke

ont-wikkelingen in de samenleving en in het

volkshuis-vestingsbestel ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 29 De relatie Rijk - woningcorporaties ••••••••••••••••••••••••• 33 Het politiek-bestuurlijk kader •••••••••••••••••••••••••••••• 33

Toelating en toezicht ... 33

De financiële band tussen het Rijk en de

woning-corporaties ...••...•...•. 34 Woningbouwplanning en opdrachtverlening ••••••••••••••••••• 35 De woonruimteverdeling •••••••••••••••••••••••••••••••••• 36 De relatie gemeente - woningcorporatie ••••••••••••••••••••• 36 Het politiek-bestuurlijk kader •••••••••••••••••••••••••••••• 36 Toelating en toezicht ...•...•... 37 De financiële relaties tussen gemeenten en

woningcorporaties •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 37 Woningbouwplanning en opdrachtverlening ••••••••••••••••••• 39 Woonruimteverdeling ••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 40 Balans ...••...•...•.•. 40

5. NAAR EEN PARTNERMODEL ••••••••••••••••••••••••••••••••••• 41 5.1. 5.2. 5.3. 5.3.1. 5.3.1.1. 5.3.1.2. 5.3.1.3. 5.3.1.4. Inleiding ...••...•...••... 41 Balans •...••..••... ' .••..•.•....•..••.•.•••••.. . 41 N aar een partnermodel •••••••••••••••••••••••••••••••••••• 44 Enige alternatieven met betrekking tot het bestuurlijk

regime voor de woningcorporaties •••••••••••••••••••••••••• 45 Handhaven bestuurlijk regime 1977 ••••••••••••••••••••••••• 46 Territoriale decentralisatie •••••••••••••••••••••••••••••••• 46 Een brede adviesgroep •••••••••••••••••••••••••••••••••••• 46 Het partnermodel ...••••.•....•...•... 47

6. SAMENV A TTIN G ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 51

NOTEN ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 55

BEKNOPTE BffiLiOGRAFIE MET BETREKKING TOT DECENTRALISATIE 61

VOORWOORD

'Naar nieuwe locale bestuurlijke verhoudingen: het partnermodel' is gebaseerd op een door ons verricht onderzoek naar de relatie woningcorporaties-gemeenten in een gedecentraliseerd stelsel, conform de opdracht, ons verstrekt door het Minis-terie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Het onderzoek vond plaats in het kader van de zogeheten Uitwerkingsprojecten Decentralisatie (UDP Nr. 27).

Tijdens het onderzoeksproces werden wij begeleid en van kritiek - in de zin van opbouwend - en commentaar voorzien door:

Ir. S.J.F. van der Laag (Hoofd Afdeling Woningcorporaties),

Mr. L. Jansen (Afdeling woningcorporaties) en Drs. F. van de Boomgaard. Daarnaast hebben wij geprofiteerd van gesprekken gevoerd met Drs. J.H. Ba-rendrecht (Projectcoördinator Decentralisatie),

Drs. H.H. Klaren (Hoofd Afdeling Planning en Programmering),

Mr. J.A.A.A. Samson (Adjunct directeur Directie Rijkssteun Volkshuisvesting en Huurzaken) en Ir. W. Schrieks (Hoofdafdeling Beleidscoördinatie).

Naast bovengenoemde personen ontvingen wij kritisch commentaar van:

Prof.Dr. U. Rosenthal (Vakgroep Politicologie, Erasmus Universiteit Rotterdam) en Prof.Dr.lr. H. Priemus (Afdeling Bouwkunde).

Dit boek zou zonder hen niet zijn geworden tot wat het nu is; hetgeen uiteraard niet wegneemt dat alleen de auteurs verantwoordelijk zijn voor eventuele fouten en onvolkomenheden.

1

INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING

l.I. De opbouw van dit hoofdstuk

Binnen het Directoraat-Generaal voor de Volkshuisvesting is sinds 1977 een terri-toriaal-decentralisatiebeleid voor de volkshuisvesting in ontwikkeling. Dit beleid is in hoofdlijnen in de Nota Standpuntbepaling vastgelegd, maar wordt niet als een blauwdruk van de ene op de andere dag ingevoerd. Gekozen is voor een expe-rimentele beleidsstrategie waarbij in een aantal proefprojecten met de verschil-lende onderdelen van het beleid ervaringen worden opgedaan. Die ervaringen worden teruggekoppeld en waar nodig en mogelijk wordt het beleid dan bijge-steld.

Daarnaast wordt het beleid binnen het Directoraat-Generaal voor de Volkshuis-vesting nader uitgewerkt. Dit geschiedt in het kader van zogeheten Uitwerkings Projecten Decentralisatie (UPD). Een van die projecten (UPD Nr. 27) richt zich met name op de positie van de woningcorporaties in een territoriaal gedecentra-liseerd volkshuisvestingsbeleid. Binnen het kader van dit UPD werd aan ons een opdracht verstrekt om na te gaan welke de mogelijke consequenties zijn voor de positie van de toegelaten instellingen in het locale volkshuisvestingsbestel nadat het beleid territoriaal gedecentraliseerd is (1). Tevens diende door ons te worden aangegeven hoe ook in de toekomstige situatie de onafhankelijke positie van de woningcorporaties kan worden gewaarborgd. Daarmee is de aanleiding voor deze verkennende studie gegeven. In paragraaf 2 zal deze aanleiding verder gespeci-ficeerd worden, en wordt de probleemstelling geformuleerd. Paragraaf 3 bevat een beschouwing over de beperkingen van deze studie. En in de laatste paragraaf (4) van dit hoofdstuk wordt de opbouw van de totale studie uiteengezet.

1.2. De aanleiding voor deze studie en de probleemstelling

Sinds 1977 is een beleidsproces in gang gebracht om te komen tot een territoriale decentralisatie van het volkshuisvestingsbeleid. "Decentralisatie betekent dat bevoegdheden en verantwoordelijkheden door het Rijk aan lagere bestuursinstan-ties worden overgedragen en dat gestreefd wordt naar een situatie waarin bij voorkeur een zo laag mogelijk overheidsniveau (dat wil zeggen een overheids-niveau dat geacht kan worden de opgedragen taak zo goed mogelijk te kunnen be-hartigen) verantwoordelijk is voor het voorbereiden, vaststellen en uitvoeren van het beleid, binnen tevoren bekende financiële kaders en andere spelregels" (2). De overdracht van bevoegdheden is sterk begrensd door een aantal door de rijks-overheid zelf gekozen en door een aantal door andere actors opgelegde randvoor-waarden. Een van die door de beleidsvoerders zelf gekozen randvoorwaarde

vormt de Woningwet. Deze wet bevat naast elementen van territoriale decentra-lisatie ook elementen van functionele decentradecentra-lisatie.

"Functionele decentralisatie kan geschieden door overdracht van rijkstaken aan openbare lichamen met een specifieke bestuurstaak en groepsdemocratie, door overdracht aan zelfstandige bestuursorganen belast met uitvoering, of door overdracht aan meer privaatrechtelijke structuren". (3)

In het woningcorporatiebestel handelt het om privaatrechtelijke structuren in de vorm van de zogeheten toegelaten instellingen. Met name van belang zijn dan de artikelen 59, 60 en 61. Na een langdurig beleidsproces is in 1977 een wetgevings-programma gereed gekomen waarin de toegelaten instellingen een meer zelfstan-dige positie hebben verworven ten opzichte van de gemeenten. In eerdere fasen van dit proces was de voorrangspositie van de toegelaten instellingen bij het verlenen van woningbouwopdrachten al herbevestigd in artikel 61 lid 2. Achter-grond van deze herbevestiging van het voorrangsbeginsel vormde de omstandig-heid dat de gemeenten in de strijd tegen de woningnood veelal het voortouw had-den genomen. Dit leidde tot een verstatelijking van de opdrachtgevende functie. Een proces dat verstrekt werd doordat de overheid steeds meer greep kreeg op de woningbouwplanning.

In de jaren vijftig en zestig traden de gemeentebesturen veelvuldig op als op-drachtgevers in de sociale woningbouwsector. Deze situatie veranderde niet on-middelijk na het van kracht worden van artikel 61 lid 2 van de Woningwet. Pas nadat de toenmalige minister Schut in een brief aan de Colleges van Burgemees-ter en Wethouders het beleid specificeerde in die zin dat de gemeentebesturen verplicht werden om te motiveren waarom ze zelf als opdrachtgever functio-neerden en niet de woningcorporatie hadden ingeschakeld, kwam er verandering in die aangelegenheid. Figuur 1 geeft een overzicht.

~'~---~---r---~ 45 - . woningcorporaties - 0 gemeenten ~~---~---~~--~~----~ g-o 35

8

Figuur 1:' Bouwinitiatieven van woningcorporaties en gemeenten (Bron: Maandstatistiek BouWnijverheid)

Staatssecretaris Brokx heeft onlangs dit voorrangsbeginsel onderstreept (4). Ook

in andere opzichten is de positie van de toegelaten instellingen ten opzichte van

de gemeenten verstevigd. In de jaren vijftig is gesproken over de crisis van de woningbouwverenigingen (5). Deze crisis ontstond ten gevolge van een aantal factoren. Ten eerste een verdere verstatelijking van het bouw- en beheerproces. Zo kwam via de invoering van de Woonruimtewet 1947 de zeggenschap over de toewijzing van de woningen grotendeels bij de gemeenten terecht. Van een meer particularistische organisatie werden de woningcorporaties instellingen met een algemeen bereik. En ook op het gebied van de financiering werd de corporatie sterk afhankelijk van de overheid. Zo bestond er een gemeentelijk gemeenschap-pelijk fonds. Een belangrijk deel van de exploitatiebaten moest in dit fonds ge-stort worden. Deze gelden werden aangewend om exploitatieverliezen in andere complexen bij andere corporaties en/of gemeentelijke woningbedrijven te dek-ken. Het fonds werd door de gemeentebesturen beheerd. Gemeenten stelden bij gronduitgifte en bij het doorgeven van woningwetleningen vaak allerlei beper-kende voorwaarden, waardoor de beleidsvrijheid nog verder afnam (6).

Ten tweede groeide het woningbezit van de woningcorporaties na de Tweede We-reldoorlg sterk. Dit terwijl men voor de oorlog een invallersfunctie vervulde waarbij met name in de jaren dertig een stagnatie in de ontwikkeling van het wo-ningcorporatiebestel optrad (7). Door die situatie waren de woningcorporaties na de Tweede Wereldoorlog onvoldoende toegerust (deskundigheid) om die explosie-ve groei in goede banen te kunnen leiden. Dit terwijl tegelijkertijd in de ge-meente en op rijksniveau bureaucratische eenhedeh tot stand kwamen die de staatsinstellingen wel van voldoende know-how voorzagen. Het gevolg van die ontwikkeling was dat aanvankelijk op nationaal niveau te weinig tegenwicht tegen de reeds genoemde verstatelijkingsprocessen werd geboden.

Op het gemeentelijk niveau leidde die ontwikkeling tot de situatie dat de woning-corporaties sterk op de gemeentelijke deskundigheid waren aangewezen. Daar kwam nog bij dat zowel ten gevolge van die verstatelijking alsmede de schaalver-groting de legitimiteit van de woningcorporaties bij de huurders was afgenomen. Er werd in tegenstelling tot de vooroorlogse situatie niet alleen meer voor de eigen gezindte gewerkt.

Teneinde deze ontwikkelingen te keren en het subsidiariteitsbeginsel op het ge-bied van de woningvoorziening en het -beheer te herstellen werd een staatscom-missie voor versterking van de zelfstandigheid van de woningcorporaties door minister Witte (KVP) geïnstalleerd. Deze commissie startte in 1958 met haar werk en bracht in 1962 haar eindrapport uit dat in 1964 werd gepubliceerd (7). Veel van de aanbevelingen van deze staatscommissie zijn in beleid omgezet. Dit is wel een traag verlopend beleidsproces geweest waartoe pas in het begin van de jaren zeventig een o.a. noodzakelijk wijzigingsvoorstel van artikel 59 van de Woningwet is ingediend. Pas in 1977 is dit wetgevingsproces afgerond toen in een groot aantal nieuwe beschikkingen met gedragsregels voor de woningcorporaties van kracht werd (9). Door middel van deze nieuwe spelregels werd de positie van de woningcorporaties ten opzichte van de gemeentelijke overheden aanzienlijk versterkt. Zo mogen de gemeentebesturen geen specifieke voorwaarden meer stellen bij het doorgeven van woningwetleningen dan die welke in de Beschikking Leningen Toegelaten Instellingen zijn opgenomen. En artikel 14 lid 1 van die-zelfde beschikking bepaalt dat "alle voorwaarden en bepalingen, voorkomende in andere tussen de gemeente en de toegelaten instelling gesloten overeenkomsten, voor zover 'deze in strijd zijn met deze algemene voorwaarden en bepalingen dan wel te kort doen aan de strekking hiervan, blijven buiten toepassing" (l0). De

potentiële macht van de gemeentebesturen over de toegelaten instellingen is

door dit complex van regels ingeperkt, zeker wanneer daarbij de voorrangsregel in beschouwing genomen wordt.

heeft het volkshuisvestingsbestel elementen van een functioneel gedecentrali-seerd stelsel. Maar daarnaast kenmerkt het volkshuisvestingsbestel zich van oudsher door een territoriaal gedecentraliseerde structuur. Met name de meentebesturen nemen een belangrijke positie in. Op basis van het in gang ge-zette territoriale decentralisatieproces is het mogelijk dat de gemeerte een meer dominante positie ten opzichte van de toegelaten instellingen gaat inne-men. Staatssecretaris Brokx is "van mening dat de veranderingen die zich ten gevolge van de decentralisatie zullen voordoen, geen afbreuk mogen doen aan de prominente rol van de toegelaten instellingen waar het gaat om de sociale wo-ningbouw. Het zelfstandig functioneren van deze instellingen binnen de daarvoor bestaande kaders moet gewaarborgd blijven. Dat wil zeggen dat de aan corpora-ties toekomende verantwoordelijkheden moeten worden onderkend en gerespec-teerd." (11)

Deze beleidsverklaring is voor de betrokkenen in woningcorporatieland heel ge-ruststellend, de uitwerking van de territori'ale decentralisatie van het volks-huisvestingsbeleid is tot nu toe niet helder voor wat betreft de consequenties voor de woningcorporaties. Sterker nog, in de beleidsdocumenten zoals die tot nu toe verschenen zijn, wordt de positie van de woningcorporaties nauwelijks aan de orde gesteld. De Nota Standpuntbepaling stelt: "Voor de Regering blijft uitgangs-punt dat. de woningcorporaties de eerst aangewezen instanties zijn voor de bouw van sociale huurwoningen en in verband daarmee acht zij het noodzakelijk dat de gemeenten de woningcorporaties bij de voorbereiding van een beleidsvisie en van de programma's betrekken. Op welke wijze dit precies gebeurt staat primair ter beoordeling aan de gemeente, maar het Rijk ziet erop toe dat dit ook plaats-vindt". (12)

En verderop neemt de Regering zich voor erop toe te zien dat de voorrangsregel van artikel 61 lid 2 van de Woningwet nageleefd wordt door aan de jaarprogram-ma's de eis te stellen dat vermeld wordt wie in de woningwetsector opdrachtge-ver is. Op basis van die informatie kan de centrale oopdrachtge-verheid beoordelen of een gemeentebestuur -de voorrangsregel met voeten treedt en kan dan zo nodig ingrij-pen.Veel meer wordt over de positie van de woningcorporaties niet gezegd. Van een uitgewerkte visie op de positie van de woningcorporaties in een territoriaal gedecentraliseerd volkshuisvestingsbestel is geen sprake. En ook is geen analyse beschikbaar van de mogelijke consequenties van de in gang gezette territoriale decentralisatie van het volkshuisvestingsbeleid.

Met deze constateringen zijn wij beland bij de probleemstelling van deze studie. Deze luidt als volgt: Welke zijn de mogelijke consequenties van de in gang gezet-te gezet-territoriale decentralisatie van het volkshuisvestingsbeleid voor de positie van de woningcorporaties op een aantal beleidsvelden?

Daarbij is gekozen voor de navolgende beleidsvelden: toelating en toezicht,

fi-nanciering, woningbouw planning en -programmering, opdrachtverlening en tot slot de woonruimteverdeling. Buiten beschouwing blijft het woningbeheer. Het tweede deel van de probleemstelling heeft een meer perscriptief karakter. Het gaat hier om beantwoording van de volgende vraag: Op welke wijze kan de positie die de toegelaten instellingen op basis van het huidige bestuurlijke regime innemen in een territoriaal gedecentraliseerd volkshuisvestingsbestel gewaar-borgd worden?

Zowel met betrekking tot het eerste als tot het tweede deel van de probleem-stelling doet zich de vraag voor vanuit welk normatief karakter een antwoord wordt geformuleerd.

In deze studie wordt gekozen voor een normatief kader zoals geformuleerd in de Nota Standpuntbepaling. In deze nota wordt gesteld dat het invoeren van terri-toriale decentralisatie aan een aantal randvoorwaarden gebonden is.

Een van deze randvoorwaarden heeft betrekking op de positie van de woningcor-poraties. Het gaat hier om het handhaven van de bijzondere positie van de toe-gelaten instelling zoals die in het wetgevingsproces in 1977 haar uiteindelijk

beslag heeft gekregen. Meer concreet: het zelfstandig kunnen blijven functio-neren van de toegelaten instelling óók in een gedecentraliseerd volkshuis-vestingsbestel dient als leidraad bij het beantwoorden van de probleemstelling.

1.3. De beperkingen van deze studie

Er zijn een drietal hoofdfactoren die het moeilijk maken om tot betrouwbare en geldige uitspraken te komen.

Ten eerste betreft dat een aantal kenmerken van het beleid zelf en van het daar-bij behorende beleidsproces. Zoals bekend wordt het territoriale decentralisatie-beleid via een experimentele decentralisatie-beleidsstrategie ingevoerd. Het decentralisatie-beleid is nog niet volledig uitgekristalliseerd en bij gevolg geen constante factor. Soms is het be-leid politiek nog niet gesanctioneerd. Om dit probleem zoveel mogelijk te onder-vangen hebben wij zoveel mogelijk politiek gelegitimeerde documenten gebruikt. Maar bijvoorbeeld voor het Norm Kostensysteem was dat niet mogelijk, aange-zien tijdens ons onderzoek nog onderhandelingen met de centrales van woning-corporaties en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten bezig waren. Aan het eind van ons onderzoek was men op het Departement bezig een adviesaanvraag over dit stelsel bij de Raad van Volkshuisvesting (RAVO) gereed te maken. Het onderzoek zelf is gebaseerd op de situatie zoals die eind 1983 aangetroffen werd. Daarnaast is het van belang om vast te stellen dat de woningcorporaties vooral -maar niet uitsluitend - verantwoordelijk zijn voor het beheer van woningen en dat het beheerbeleid geen onderdeel vormt van de territoriale decentralisatie van de volkshuisvesting. In deze studie wordt dan ook geen aandacht geschonken aan de woningcorporatie in zijn rol als beheerder, wel aan de woningcorporatie als opdrachtgever en als woonruimte-verdeler. Tot slot is een derde beleidsken-merk dat het beleid nog zo nieuw is en nog alleen in een aantal proefprojecten doorgevoerd is. Doordat nog weinig ervaring is opgedaan met de decentralisatie van het volkshuisvestingsbeleid is er weinig bekend over de effecten van dit be-leid en voorzover er wel ervaring is opgedaan, is die ervaring nog maar beperkt in kaart gebracht. Daar komt nog bij dat de tot nu toe verrichtte evaluatiestu-dies een bestuurs-centrisch karakter hebben en maar marginaal aandacht schen-ken aan de consequenties van de nieuwe beleidslijnen voor de positie van de wo-ningcorporaties. Bij het aangeven van mo~elijke consequenties handelt het dus om plausibiliteitsredeneringen (13).

Een tweede hoofdfactor wordt gevormd door de institutionele complexiteit van het woningcorporatiebestel. Het aantal eenheden en de differentiatie daarbinnen is groot.

Met name de locale krachtenvelden zijn zeer gevarieerd. Analytisch zijn te on-derscheiden een situatie waarin er één toegelaten instelling binnen een gemeente is, een situatie waarin meer toegelaten instellingen werken binnen een gemeente, in sommige situaties verenigd in een federatie en soms niet. En situaties waarin een toegelaten instelling werkzaam is in meer gemeenten. En zo zijn nog wel meer situaties te schetsen. Dè corporatie bestaat niet en derhalve ook niet de

consequenties van het territoriale decentralisatiebeleid.

Daar komt nog bij dat de institutionele kennis zeer gering is. De bestaande ver-houdingen zijn nog nauwelijks in kaart gebracht. In feite zijn bijna uitsluitend de rechtsregels bekend. We weten niet of die rechtsregels ook beleidspraktijk zijn. Dus is het ook moeilijk te beoordelen wat de verschillen tussen de bestaande en nieuwe situatie zijn.

Een laatste factor vloeit voort uit de beperkte onderzoekstijd en de onderzoeks-middelen die ter beschikking zijn gesteld. Slechts 2 mensmaanden stonden ter be-schikking. Alleen doordat het woningcorporatiebestel al langer ons onderzoeks-object vormde, was de opdracht uitvoerbaar. Toch heeft het gemis aan een goed institutioneel analysekader ons parten gespeeld evenals het ontbreken van een

onderzoekstraditie rondom het instituut woningcorporatie.

1.4. De opbouw van deze studie

Na dit inleidende hoofdstuk wordt in hoofdstuk 2 het analytisch kader uiteen-gezet. Daarin wordt het woningcorporatiebestel opgevat als een politiek-sub-systeem waarin eisen en steun verwerkt worden en dat o.a. gekenmerkt wordt door afhankelijkheidsrelaties en een diffuse verantwoordelijkheidsstructuur • In hoofdstuk 3 wordt dit model toegepast op de bestaande situatie. Daarbij worden de volgende beleidsvelden behandeld: toelating en toezicht, financiering, plan-ning, programmering, opdrachtverlening en woonruimteverdeling.

Alvorens die beleidsvelden te behandelen wordt eerst het politiek-bestuurlijke kader geschetst. Aan de orde komen de relaties Rijk - woningcorporaties en gemeente(n) - woningcorporatie(s).

Daarna komen in hoofdstuk 4- de mogelijke consequenties van de decentralisatie van het volkshuisvestingsbeleid voor de positie van de woningcorporaties in het volkshuisvestingsbestel aan de orde. De opbouw van dit hoofdstuk is hetzelfde als van hoofdstuk 3.

In het slothoofdstuk wordt de balans opgemaakt en worden aanbevelingen gedaan om de positie van toegelaten instellingen in een gedecentraliseerd volkshuis-vestingsbestel te waarborgen.

2

EEN BESTUURSKUNDIG ANALYSEMODEL

2.1. Inleiding

In het volkshuisvestingsbestel nemen toegelaten instellingen een belangrijke plaats in. Het volkshuisvestingsbestel kenmerkt zich o.a. doordat deze vorm van functionele decentralisatie is toegepast.

"Functionele decentralisatie kan geschieden door overdracht van rijkstaken aan openbare lichamen met een specifieke bestuurstaak en groepsdemocartie, door overdracht aan zelfstandige bestuursorganen belast met uitvoering, of door overdracht aan meer privaatrechtelijke structuren". (1)

In hoofdstuk 1 (paragraaf 1.2.) is reeds uiteengezet dat in de jaren vijftig en zestig een beleid in gang gezet is waardoor de machtspositie van de toegelaten instellingen (functioneel gedecentraliseerde organen) ten opzichte van de ge-meentebesturen is versterkt. Dit langdurige beleidsproces is in 1977 afgerond, doordat een nieuw stelsel van spelregels voor de woningcorporaties van kracht werd (2). In datzelfde jaar startte binnen het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening een beleidsproces gericht op een territoriale decentrali-satie van het volkshuisvestingsbeleid (3). Onder territoriale decentralidecentrali-satie wordt doorgaans verstaan het overdragen van taken en bevoegdheden waarbij die taken en bevoegdheden uitsluitend hun begrenzing vinden in het grondgebied (4). De beleidsvisie die ten grondslag ligt aan de functionele decentralisatie hoeft niet congruent te zijn aan de beleidsvisie die ten grondslag ligt aan de territoriale decentralisatie. Bij functionele decentralisatie handelt het immers om een over-dracht van taken en bevoegdheden aan toegelaten instellingen, terwijl het bij de territoriale decentralisatie er om gaat, dat de positie van de gemeenten en/of provincies versterkt wordt. Kortom, beide beleidsvormen kunnen ideaaltypisch met elkaar op gespannen voet staan.

Teneinde mogelijke contradicties tussen deze twee vormen van decentralisatie-beleid te kunnen opsporen, wordt in dit hoofdstuk een bestuurskundig analyse-model gepresenteerd. De verdere opbouw van dit hoofdstuk is als volgt. Eerst wordt in paragraaf 2 omschreven wat onder het begrip woningcorporatiebestel verstaan wordt. In paragraaf 3 wordt het centrale begrip afhankelijkheid bepaald. Vervolgens worden in paragraaf 4 enkele belangrijke ideaaltypische interactie-patronen geschetst.

•

2.2. Het woningcorporatiebestel; een begripsbepaling

Teneinde het woningcorporatiebestel goed te kunnen omschrijven, starten we met de presentatie van een eenvoudig bestuurlijk model. Figuur 2 geeft een overzicht.

centrale overheid

₍

₎

1

₁

~

~

/'I

Figuur 2: Een institutioneel model van het woningcorporatiebestel

In dit model zijn enkele analyse-niveaus van belang. Ten eerste het nationaal niveau, waarbij met name de interacties tussen de centrales van woningcorpora-ties en de centrale overheid van belang zijn. Ten tweede het locale niveau waar-bij vooral de relaties tussen gemeenten, woningcorporaties en cliënten van be-lang zijn. Tot slot is de wisselwerking tussen deze analyse-niveaus van bebe-lang. Voorts dient bedacht te worden dat het model een sterke vereenvoudiging van de werkelijkheid is. Ten eerste wordt elk van de blokken vooropgesteld als een mo-nolistische eenheid, terwijl dit in feite niet het geval is (5). Deze blokken zullen later - waar het noodzakelijk is - verder ontleed worden.

Ten tweede zij nog opgemerkt, dat tal van relevante actor(s) zowel op het natio-nale analyse-niveau alsmede op het locale analyse-niveau buiten beschouwing zijn gebleven. Zo opereren op het landelijke analyse-niveau ook nog belangenbe-hartigers van cliënten, gemeenten en andere opdrachtgevers.

Het woningcorporatiebestel wordt door ons opgevat als een politiek (sub-) sy-steem. Het kan omschreven worden als een geheel van structuren en processen waarlangs een bindende toedeling van waarden voor een deel van de samenleving tot stand komt. Enkele elementen uit deze omschrijving behoeven een toelich-ting. Ten eerste omvat het woningcorporatiebestel zowel staats- als particuliere instellingen. Dit heeft tot gevolg dat er minimaal twee typen van machtsverhou-dingen onderscheiden moeten worden. In de eerste plaats de machts- en invloeds-verhoudingen tussen de staatsinstellingen op de verschillende niveaus. Het gaat dan om de verhoudingen tussen Rijk - provincie - en gemeente. Deze verhouding staat centraal in de beleidsvoornemens met betrekking tot de territoriale decen-tralisatie van het volkshuisvestingsbeleid zoals die o.a. in de Nota Standpunt-bepaling zijn geformuleerd. In de tweede plaats de machtsverhoudingen tussen enerzijds de staatsinstellingen en anderzijds de particuliere instellingen. Het gaat dan om bijvoorbeeld de machts- en invloedsverhoudingen tussen een ge-meentebestuur en de binnen die gemeente werkende toegelaten instellingen. Met name deze relaties hebben de discussies in de jaren vijftig en zestig beheerst en geleid tot de zogeheten spelregels voor woningcorporaties.

Bij beide typen van machtsverhoudingen is het van belang om een normatief en een empirisch perspectief te onderscheiden. Het normatieve perspectief is voor

bijvoorbeeld de verhouding staatsinstellingen - particuliere instellingen te vinden in de spelregels voor woningcorporaties. Deze rechtsregels hoeven uiteraard niet te sporen met de feitelijke verhoudingen.

Een tweede element dat toelichting behoeft is het begrip politiek sub-systeem. Het politiek sub-systeem is een op zichzelf staand onderdeel van het macro-po-litieke systeem. Het omvat het geheel van interacties rond een bepaald pro-bleemveld. Deze interacties hebben zoveel regelmaat dat een institutioneel complex is ontstaan met bijvoorbeeld eigen regelgeving en media. Het wordt wel beïnvloed door ontwikkelingen in het macro-politieke systeem (bijvoorbeeld bezuinigingen) maar ook het omgekeerde doet zich voor. Daaruit vloeit al voort dat het een open systeem is. Regelmatig penetreren andere actor(s) in het sub-systeem en beïnvloeden de besluitvormingsprocessen. En ook zijn er min of meer autonome processen zoals de demografische ontwikkelingen die hun uitwerking hebben in het sub-systeem. Het probleem veld waar het woningcorporatiebestel zich op richt valt niet samen met het volkshuisvestingssysteem maar met een sub-systeem daarvan: de niet-commerciële huur sector (6).

De centrale functie van een politiek (sub-)systeem is het tot stand brengen van een bindende waarden toedeling. Waarden zijn zaken die door een actor gewenst worden. Voorbeelden uit het woningcorporatiebestel zijn: nieuwe woningwetwo-ningen, goed onderhoud, etc. Toedeling van waarden impliceert dat er sprake is van besluitvormingsprocessen.

Het voortbestaan van een politiek systeem komt in gevaar wanneer twee essen-tiële variabelen een kritieke grootte bereiken (7). Deze essentiële variabelen zijn ten eerste het vermogen van een politiek systeem om waarden toe te delen. Ont-breekt dat vermogen, dan nemen de politieke spanningen toe. Daarbij kan op een bepaald moment een kritieke grens overschreden worden waarna een politiek sys-teem ophoudt te bestaan. Zo heeft het onvermogen van een aantal gemeenten en woningcorporaties om snel voldoende woningen voor één- en tweepersoonshuis-houdens tot stand te brengen ertoe geleid dat de politieke spanningen binnen die delen van het volkshuisvestingsbestel zijn toegenomen. In de tweede plaats is van belang dat de genomen beslissingen ook als zodanig geaccepteerd worden. Is dat niet het geval, dan nemen de politieke spanningen eveneens toe. Een voorbeeld van deze categorie vormen huurstakingen. Sommige huurders blijken niet langer bereid de door de politieke gezagsdragers voorgestelde huurverhogingen te ac-cepteren en betalen die verhogingen niet. Daardoor kan op den duur een situatie ontstaan waarin het voortbestaan van bépaalde woningcorporaties op het spel komt te staan.

De eerste essentiële variabele heeft met name betrekking op de verhouding tus-sen de politieke gezagsdragers onderling (8). Als de politieke spanningen tustus-sen deze ac tors toenemen, stagneert de beleidsvorming. Nu zijn de politieke gezags-rollen in het woningcorporatiebestel zodanig verdeeld, dat er niet een instantie is die feitelijk een monopolie heeft om bindende besluiten te nemen. Zo vervullen de woningcorporaties een politieke dubbelrol. Het zijn enerzijds politieke gezags-dragers die bijdragen tot het produceren van beleid of dat zelfs zelfstandig doen. Maar het zijn anderzijds ook actors die als een pressiegroep opereren om de toe-deling van waarden te beïnvloeden (9).

Nu is in dit verband het onderscheid tussen de diverse analyse-niveaus van be-lang, zoals die in het in figuur 2 weergegeven institutionele model te onderken-nen zijn. Op het nationale niveau vervult de rijksoverheid in belangrijke mate de politieke gezagsrollen, terwijl de centrales van woningcorporaties meer de pres-siegroepenrol vervullen. Daarentegen is op het locale beleidsniveau die politieke arbeidsverdeling in veel mindere mate aan te treffen. Daar vervullen de toegela-ten instellingen veelvuldig politieke gezagsrollen. Een pregnant voorbeeld vormt de woonruimteverdeling in vele gemeenten.

De tweede essentiële variabele is de acceptatie van beleid. Binnen het nationale politieke sub-systeem worden eisen en steun in afvoer in de vorm van

beleids-maatregelen die weer de aanvoer vormen voor het locale beleidsniveau. Als de politieke gezagsdragers op dit beleidsniveau weigeren deze aanvoer op hun beurt weer om te zetten in uitvoer, dan kan het voortbestaan van het politieke sub-systeem in gevaar komen. Dit gebeurt ook wanneer die omzetting wel geschiedt, maar de cliënten weigeren om die uitvoer te accepteren.

invoer . invoer politiek

(eiSen)

---7

\steun op nationaal niveau (beleid) steun lokaal afvoer

niveau omzetting VROM/centra-les omzet-ting gemeen- te/woning-corporaties/ cliënten L -_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ terugkoppeling ~---I

Figuur 3: De werking van het woningcorporatiebestel als een politiek sub-systeem

Uit de bovenstaande beschouwing is reeds min of meer impliciet naar voren ge-komen dat .er binnen het woningcorporatiebestel een politieke ar.beidsverdeling bestaat die ertoe leidt dat allerlei afhankelijkheidsrelaties bestaan.

2.3. Afhankelijkheidsrelaties

Afhankelijkheid kan in vele opzichten bestaan. Economisch, zoals in de voorzie-ning van produktiefactoren, grond, kapitaal; politiek, zoals in de beheersing van strategische posities en ideologische steun. Anders gezegd, de ene actor is afhan-kelijk van een andere actor, omdat laatstgenoemde over een bestuurlijke hulp-bron (van welke aard dan ook) beschikt, welke bij eerstgenoemde actor ontbreekt en welke hij wel behoeft. De mate van afhankelijkheid wordt tenminste bepaald door 2 elementen:

a. de belangrijkheid van een bron; b. de vervangbaarheid van een bron.

Indien deze twee elementen met elkaar gecombineerd worden, dan kunnen de volgende vormen van afhankelijkheidsrelaties onderscheiden worden:

1. Hoge afhankelijkheid, zijnde een relatie tussen tenminste 2 actoren die zich kenmerkt doordat één van die actoren over een bestuurlijke hulpbron beschikt welke voor de andere actor èn belangrijk èn nauwelijks vervangbaar is. 2. Lage afhankelijkheid is een relatie tussen tenminste 2 actoren die

geken-merkt wordt doordat actoren over hulpbronnen beschikken die voor de voort-gang van een proces niet zo belangrijk en of gemakkelijk vervangbaar zijn. Schematisch levert dit patroon van afhankelijkheidsrelaties het volgende beeld

op (zie schema 1).

Schema 1: Afhankelijkheidsvormen

vervangbaarheid van de hulpbronnen

(Bron: F.W. Scharpf)

belang van de hulpbron hoog

laag hoge afhankelijkheid

hoog lage afhankelijkheid

laag

lage afhankelijkheid onafhankelijkheid

Ter verduidelijking van dit schema enkele voorbeelden ontleend aan het woning-corporatiebestel. Grond is een belangrijke hulpbron om woningen te kunnen bou-wen. Bouwrijpe grond is in ons land meestal eigendom van de gemeenten. Wan-neer woningcorporaties willen bouwen, zijn zij dan ook voor de verwerving van bouwgronden in hoge mate afhankelijk van die gemeenten. Gemeenten mogen op grond van artikel 61 lid 2 van de Woningwet slechts in hoge uitzondering zelf wo-ningwetwoningen bouwen. Wanneer een gemeentebestuur de bouw van woning-wetwoningen belangrijk vindt, is dit bestuur in hoge mate afhankelijk van de medewerking van een woningcorporatie.

Om deze situatie te kunnen handhaven zijn de woningcorporaties op hun beurt weer sterk afhankelijk van de ideologische steun van de meerderheid van in het parlement vertegenwoordigende partijen. Naast het onderscheid tussen hoge en lage afhankelijkheid is ook het verschil tussen eenzijdige en wederzijdse afhan-kelijkheid van belang. In een eenzijdige en hoge afhanafhan-kelijkheidsrelatie is het belang van een eenzijdige afhankelijke actor om de relatie in stand te houden groter dan voor de andere partij, omdat laatstgenoemde de beschikking heeft over een hulpbron die voor de meer afhankelijke partij èn belangrijk èn moeilijk vervangbaar is. Figuur 4 illustreert dit verschijnsel.

A

)8

Figuur 4: Eenzijdige afhankelijkheid

Een voorbeeld ter verduidelijking. Stel dat A de rijksoverheid is en B een ningcorporatie. In beginsel kan de rijksoverheid het door haar vastgestelde

wo-ningbouwprogramma op verschillende manieren laten realiseren. Voor de

realise-. ring van het woningbouwprogramma is zij niet eenzijdig afhankelIjk. Omgekeerd is dat voor de woningcorporatie niet het geval.

Deze instellingen zijn voor de realisering van een woningbouwprogramma bijna geheel afhankelijk van de bereidheid van de rijksoverheid om voldoende contin-genten beschikbaar te stellen. Van wederzijdse afhankelijkheid tussen actoren is sprake indien de in het geding zijnde hulpbronnen voor beide partijen belangrijk en onvervangbaar zijn. Figuur 5 brengt deze situatie in beeld.

A ~(---:---J) B

Figuur 5: Wederzijdse afhankelijkheid

Tenslotte kan er ook sprake zijn van wederzijdse onafhankelijkheid. Dit is een si-tuatie waarbij de in het geding zijnde hulpbronnen voor beide partijen zeer ver-vangbaar zijn. Figuur 6 geeft deze verhouding weer.

A---B

Figuur 6: Wederzijdse onafhankelijkheid

2.4. Ideaaltypische relatiepatronen

Tussen de onderscheiden actors in het woningcorporatiebestel zijn ideàaltypisch een aantal relatievormen te onderscheiden. Te noemen zijn: samenwerking, sa-menzwering, competitie en dwang.

Samenwerking is een begrip dat gebruikt wordt om een gezamenlijke aktie van twee. of meer partijen te karakteriseren, die erop gericht is een gezamenlijk voordeel te behalen. De effecten van die samenwerking op derden blijven buiten beschouwing. Tussen de gemeenten en de woningcorporaties wordt op een aantal velden samengewerkt. Te noemen zijn: het gezamenlijk ontwikkelen van woning-projecten, het toewijzen van woonruimte, e.d. Hetzelfde geldt voor de centrales en de rijksoverheid.

Wanneer de samenwerking ertoe geleid heeft, dat de kosten van de gezamenlijke aktie op derden worden afgewenteld, wordt wel van samenzwering gesproken. De term legt er echter ons inziens teveel nadruk op dat samenwerkende partijen er bewust naar streven de kosten op derden af te wentelen. Veel van die ongunstige effecten zijn niet beoogd, maar het onbedoelde gevolg van de samenwerking tus-sen de partijen. Een voorbeeld van samenzwering in zijn zuivere vorm was (2) onder andere het spreidingsbeleid in Amsterdam. Een beleid dat op geheime af-spraken berustte tussen de woningcorporaties en de gemeente en dat als gevolg had dat sommige buurten voor etnische minderheden gesloten wèrden (11). Competitie is rivaliteit tussen twee of meer partijen om de gunsten van een derde partij of voor het verwerven van een object waarop geen enkele partij eigendomsrecht heeft (een gemeenschappelijke bron). Woningcorporaties concur-reren met andere opdrachtgevers om bouwopdrachten bij de gemeenten en de

rijksoverheid. Ook concurreren ze met andere beheerders om de gunsten van woningzoekende huishoudens. Voor gemeentebesturen is het belangrijk of er bin-nen de gemeente slechts één corporatie werkzaam is, of dat er meerdere zijn. In de laatste situatie is het voor een gemeentebestuur gemakkelijker haar voor-waarden op te leggen, dan in een situatie waarin de woningcorporatie een locale monopolist is. Met name het feit dat de gemeenten meestal de procesbenodigd-heid bouwrijpe grond bezitten, is in dit verband relevant. Uiteraard kunnen de corporaties hun krachten bundelen in een federatie en op die wijze er zorg voor dragen dat de gemeente hen onderling niet tegen elkaar kan uitspelen. Op natio-naal niveau proberen de centrales vaak de competitie voor de toegelaten instel-lingen te beperken.

Bij dwang heeft de gedwongen partij nauwelijks een andere optie dan de prefe-renties van de dwingende partij te volgen, omdat anders negatieve sancties vol-gen. Meestal zal de zwakke partij dan ook op eventuele sancties anticiperen en de richtlijnen van de dwingende partij volgen. Relaties die bijvoorbeeld als dwang typerend zijn, vloeien voort uit het toezicht dat gemeentebesturen op de

woning-corporaties dienen te houden. Dit toezicht i~ van tweeërlei aard. In de eerste

plaats is er het toezicht dat voortvloeit uit de Woningwet (Het Gemeentelijke Bouw- en Woningtoezicht). Op grond van dit toezicht kan onder andere worden overgegaan tot aanschrijvingen, onbewoonbaarverklaringen en dergelijke. Dit toezicht betreft niet alleen woningcorporaties, maar alle huiseigenaren (inclusief het gemeentelijke woningbedrijf).

In de tweede plaats is er het toezicht dat voortvloeit uit de spelregels voor wo-ningcorporaties. Dit toezicht betreft vooral het financiële beleid van de corpo-raties en de intensiteit van dit toezicht is onder andere afhankelijk van de fi-nanciële toestand van de betrokken corporatie. Hoe gezonder die toestand is, des te meer bewegingsvrijheid de corporatie heeft. Voorts dient nog opgemerkt te worden dat tegen beslissingen die uit het gemeentelijke toezicht voortvloeien en waarmee de woningcorporaties het oneens zijn, beroep kan worden ingesteld.

3

EEN TOEPASSING VAN HET INSTITUTIONELE

ANALYSEMODEL OP DE

BESTAANDE BESTUURLIJKE VERHOUDINGEN

3.1. Inleiding

Nadat in het vorige hoofdstuk een analysemodel is toegelicht, zal in de volgende paragrafen dit model worden toegepast. In het institutionele model, zoals weer-gegeven in figuur 2, is een aantal afhankelijkheidsrelaties aangeduid. Bij de toe-passing van dit model zal niet elk van deze relaties worden uitgewerkt.

Niet aan de orde komen:

- relatie 1 - de verhouding tussen centrale overheid en gemeenten;

- relaties 4 en 5 die betrekking hebben op de positie van de centrales van wo-ningcorporaties in het woningcorporatiebestel;

- relatie 6 - de verhouding tussen woningcorporaties en de cliënten; - relatie 7 - de verhouding tussen cliënten en gemeenten.

Wel behandelen we:

- relatie 3 - de verhouding tussen centrale overheid en woningcorporaties; - relatie 2 - de verhouding tussen gemeenten en woningcorporaties.

Soms is het voor een goed begrip van de relaties die wel aan de orde komen van belang om de niet behandelde relaties in de beschouwingen te betrekken. Dit is met name van belang om te demonstreren dat de relaties dynamisch van aard zijn. Het model wordt toegepast op de relaties zoals die ten gevolge van het van kracht worden van de nieuwe spelregels voor de woningcorporaties in 1977 zijn ontstaan. De nadruk ligt op een beschrijving van de bestaande situatie en niet op de veranderingen daarin. De gevolgen van het territoriale decentralisatiebeleid komen in het volgende hoofdstuk aan de orde.

Tot slot van deze inleiding nog enkele opmerkingen over de structuur en opbouw van de nu volgende paragrafen.

De analyse zal worden toegespitst op een aantal deelgebieden binnen het volks-huisvestingsbeleid. Achtereenvolgens worden behandeld: toelatingsbeleid en het daaraan gekoppelde toezicht, financiering, dat uiteengelegd wordt in kapitaal-voorziening en exploitatie, woningbouwplanning en opdrachtverlening en tot slot woonruimteverdeling. Alvorens deze beleidsgebieden te beschrijven, wordt eerst het meer algemeen politiek/bestuurlijke kader geschetst.

3.2. Het Rijk en de woningcorporaties 3.2.1. Het politiek-bestuurlijke kader

Het 'Rijk' vervult in het woningcorporatiebestel een groot aantal beleidsrollen. Eén van die rollen is dat via de rijksoverheid een wettelijk kader tot stand komt waarbinnen de verschillende partijen dienen te werken. Dit kader, het geheel van formele en informele regels, is uiteen te leggen in regels die uitsluitend voor woningcorporaties gelden en de regels die voor alle participanten gelden die be-paalde functies vervullen in het volkshuisvestingsbestel. Belangrijke wettelijke kaders zijn onder andere de Woningwet (met name de artikelen 59 t/m 64 en de daarvan afgeleide algemene maatregelen van bestuur, zoals het Besluit Toegela-ten Instellingen Volkshuisvesting en het Besluit Geldelijke Steun Volkshuisvesting en de daar weer van afgeleide beschikkingen), de Woonruimtewet 1947, de Huur-prijzenwet en dergelijke.

Het is van belang vast te stellen dat voor de rijksoverheid de woningcorporaties zowel een beleidsinstrument vormen, alsmede een zelfstandige actor die zelf ge-kozen doelen tracht te realiseren. Voor de beleidsprestaties van de woningcor-poraties op locaal niveau zijn de politieke gezagsdragers op nationaal niveau

verantwoordelijk. Als een woningcorporatie .bijvoorbeeld in onvoldoende mate

voorziet in de woningbehoefte van die huishoudens welke een zwakke positie op de woningmarkt innemen, dan is de minister c.q. de staatssecretaris daarvoor po-litiek aansprakelijk. Dit verschijnsel heeft te maken met de reeds genoemde in-strumentele visies op woningcorporaties. Voor de rijksoverheid zijn de woning-corporaties een instrument om bepaalde doelen te realiseren.

De relatie woningcorporatie-rijksoverheid verloopt zelden rechtstreeks. In de meeste gevallen vormt de gemeente een tussenschakel. Leningen worden bijvoor-beeld niet rechtstreeks aan de toegelaten instellingen verstrekt, maar door tus-senkomst van de gemeentebesturen. In deze analyse gaan we daaraan voorbij en doen alsof sprake is van een dynamische relatie hetgeen in werkelijkheid dus niet het geval is.

3.2.2. De toelating en het toezicht

"Verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid, niet zijnde coöperatieve vereni-gingen, en stichtingen, die zich ten doel stellen uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn en niet beogen uitkeringen te doen anders dan in het belang van de volkshuisvesting, kunnen door ons worden toegelaten als in-stellingen, uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting werkzaam" (2). Hoewel de woningcorporatie een vorm van particulier initiatief is, kan zij niet tot activiteiten geraken indien zij niet door het bevoegde gezag wordt toegela-ten. Toelating is een bestuurlijke hulpbron die voor een mogelijke woningcorpo-ratie èn belangrijk èn onvervangbaar is. Doordat de institutionaliseringsgraad van het woningcorporatiebestek sterk is toegenomen en bovendien het woningbeheer steeds ingewikkelder is geworden, meent de rijksoverheid die in beginsel afhan-kelijk is van initiatieven in de maatschappij, geen groot belang meer te hebben bij het totstandkomen van nieuwe instellingen voor het realiseren van haar volks-huisvestingsbeleid. Zij voert zelfs een restrictief toelatingsbeleid (3).

Daar staat tegenover dat de gevestigde woningcorporaties die reeds toegelaten zijn op dit punt dan ook niet afhankelijk Zijn van de centrale overheid. Reden waarom het toelatingsbeleid voor beide partijen thans relatief onbelangrijk lijkt te zijn. Deze situatie kan veranderen wanneer bijvoorbeeld de rijksoverheid de situatie anders percipieert of bij de woningcorporaties niet binnengekomen cliënten druk gaan uitoefenen om het toelatingsbeleid te verruimen, teneinde be-paalde huishoudens niet langer afhankelijk te doen zijn van de bestaande

woning-corporaties, maar via eigen organisaties in hun woningbehoefte laten voorzien (4-).

Een ander belangrijke hulpbron voor de centrale overheid is de bevoegdheid om voorschriften te verstrekken die de toegelaten instellingen bij hun werkzaam-heden in acht moeten nemen. Deze voorschriften betreffen onder andere: - het verwerven, bouwen, bezwaren en vervreemden van onroerende goederen; - het treffen van voorzieningen;

- het verhuren van woningen; - de wijze van beheer; - de exploitatie;

- de bestemming van batige saldi; - het beleggen van geldmiddelen; - financiële verhoudingen met derden; - verslaglegging;

- de inrichting van de administratie;

- overleg met een verplichting ten opzichte van huurders.

Tegenover de bevoegdheid om voorschriften te verstrekken staat de mogelijkheid dat een woningcorporatie de betrokken voorschriften negeert. Indien dergelijke weigeringen, al dan niet uit bewuste overwegingen voortvloeiend, niet door de rijksoverheid onderkend en gecorrigeerd kunnen worden, zal de bevoegdheid voorschriften te kunnen verstrekken niet altijd tot effectieve resultaten leiden. De rijksoverheid beschikt dan ook over de hulpbron toezicht. Naar de effectivi-teit van dit toezicht is nog geen empirisch onderzoek verricht. Uitspraken over de effectiviteit van dit toezicht zijn niet te doen. Wel zij nog het volgende op-gemerkt. Een eerste voorwaarde om effectief tQezicht te kunnen uitoefenen is dat beschikt wordt over voldoende kennis over het object waarover toezicht wordt uitgeoefend.

Informatie over de beleidsvoering door de toegelaten instellingen wordt langs verschillende wegen verkregen. Een zo'n weg vormen de beredeneerde jaarversla-gen die elke toegelaten instelling behoort op te stellen en aan de rijksoverheid toe te sturen. Een andere weg is de vierjaarlijkse rijksinspectie die elke toe-gelaten instelling ondergaat. Bij dit toezicht ligt sterk de nadruk op kwaliteit van de financieel-economische beleidsvoering.

Andere aspecten van de beleidsvoering krijgen minder aandacht, hoewel de laat-ste tijd meer belanglaat-stelling ontstaat voor het woonruimteverdelingsbeleid, zoals onder meer uit een recente ministeriële circulaire blijkt (5). Voor een effectief toezicht is niet alleen kennisvergaring van belang, maar ook het vermogen om een 'ongehoorzame' woningcorporatie te corrigeren. Daartoe beschikt de centrale overheid over een aanwijzingsbevoegdheid en als laatste middel de bevoegdheid een toelating in te trekken (6).

Tegenover deze hulpbronnen beschikt de woningcorporatie over een beroepsrecht waarmee zij tegen een aanwijzing dan wel intrekkingsbesluit in verzet kan gaan. In de praktijk worden de genoemde negatieve sancties zeer zelden gebruikt. Tot nu toe is slechts in incidentele gevallen van de aanwijzingsbevoegdheid gebruik gemaakt. Waar zich problemen voordoen, wordt meer via bestuurlijke overreding dan via dwang gewerkt.

3.2.3. De financiële band tussen het Rijk en de woningcorporaties

In de bestuurspraktijk is er geen rechtstreekse band tussen de rijksbegroting en de woningcorporaties, aangezien alle financiële transacties door tussenkomst van de gemeenten geschieden. Dit is historisch verklaarbaar omdat in het verleden de gemeenten ook aanzienlijke bijdragen verstrekten. Zo moesten zij een bepaald percentage van de jaarhuren in een risicofonds storten. Ook stelden zij vaak

al-Ier lei specifieke voorwaarden bij het doorgeven van de rijksleningen. Sinds het van kracht worden van de nieuwe spelregels is deze situatie veranderd. Gemeen-ten dragen niet meer bij in de reservevorming en mogen op grond van de Beschik-king leningen toegelaten instellingen, geen specifieke voorwaarden meer stellen

(7).

Teneinde de afhankelijkheidsrelaties tussen deze twee partijen zo helder moge-lijk in beeld te brengen doen we alsof er wel zo'n rechtstreekse band bestaat. Later in dit hoofdstuk bij de verhouding gemeente-woningcorporatie laten we bovenstaande gedachtenconstructie weer los. In figuur 6 wordt één en ander in beeld gebracht. Daarbij wordt het monolitische blok rijksoverheid in 2 eenheden, te weten de departementen van Financiën en Volkshuisvesting, uiteengelegd.

VLK FIN. Rijksoverheid Uitgaven: Leningen Subsidies Garanties Inkomsten: Rentel Aflossingen Belastingen: BRW WOIÜngcorporaties ) )

>

Figuur 7: De woningcorporaties en de financiële band met het Rijk

Voor wat betreft hun behoefte aan kapitaal zijn de toegelaten instellingen gro-tendeels afhankelijk van de centrale overheid. Uit de Maandstatistiek Financiën blijkt dat op 1 januari 1981 (het meest recente cijfer) de corporaties 38.256 mil-joen gulden van de overheid en 8.135 milmil-joen gulden van de overige geldgevers geleend hadden. De overheid is dus voor de woningcorporaties de belangrijkste geldverschaffer. Deze mogelijkheid is reeds in de Woningwet van 1901 neerge-legd. Voor de Tweede Wereldoorlog zijn al woningen met rijksvoorschotten gefi-nancierd. Voor leningen die op de vrije kapitaalmarkt worden verworven, worden meestal wel overheidsgaranties verstrekt. Dit geschiedt door de gemeenten; ga-ranties waarin de rijksoverheid weer deelneemt.

Zelffinanciering is voor de meeste toegelaten instellingen slechts op een beschei-den schaal mogelijk, doordat het eigen vermogen klein is (8). Al met al kan ge-concludeerd worden dat de woningcorporaties voor hun kapitaalbehoefte in hoge mate afhankelijk zijn van de politieke bereidheid op rijksniveau kapitaal ter beschikking te stellen of om via overheidsgaranties toegang tot de vrije kapi-taalmarkt te krijgen.

Deze hoge afhankelijkheid bestaat eveneens ten aanzien van de exploitatie van de bij de woningcorporaties in beheer zijnde woningen. Het huur- en subsidie-beleid van de rijksoverheid bepaalt in grote mate wat de exploitatieresultaten zullen zijn en in welke mate de woningen voor onderscheiden inkomensgroepen toegankelijk zijn. Dit is met name van belang in verband met leegstandsrisico's die de toegelaten instellingen via de algemene bedrijfsreserve moeten dekken. Sinds tijden is er sprake van een centraal geleid huurbeleid. Ook de hoogte van exploitatiesubsidies wordt centraal bepaald en voor het deel van de woningvoor-raad dat niet via het dynamische kostprijsstelsel tot stand is gebracht, wordt via het huurbeleid bepaald in welke mate bestaande objectsubsidies worden

afgebro-ken. De toegankelijkheid van het bij de woningcorporaties in beheer zijnde be-stand van woningen wordt grotendeels bepaald via het door de rijksoverheid ge-voerde huur- en subsidiebeleid. In dit verband is het individuele huursubsi-diesysteem van groot belang. En de onderhouds- en beheersnormen worden ook centraal vastgesteld. Woningcorporaties hebben op dit gebied nauwelijks bewe-gingsvrijheid.

Op al deze factoren hebben de woningcorporaties geen direkte invloed. Alleen via invloedspogingen van de centrales is dit rijksbeleid in een voor de toegelaten

instellingen gunstige richting bij te stellen. Met name op het gebied van het

huur- en subsidiebeleid komt naar voren dat de woningcorporaties door de rijks-overheid vaak instrumenteel bezien worden.

Tot slot van deze subparagraaf nog enkele opmerkingen over de inkomsten die de overheid, d.w.z. Financiën, uit de corporatiesector trekt. In de eerste plaats belastingopbrengsten. Dit betreft met name BTW inkomsten. Daarnaast komen in de tweede plaats de rente en aflossing binnen van eerder verstrekte leningen. Daarbij is van belang dat mede onder druk van het Ministerie van Financiën een, toen ook in de gelijke monnikken, gelijke kappen beleidsfilosofie van Schut pas-sende maatregel is genomen om regelmatig (IO-jaarlijks) de rente aan het dan geldende markttarief aan te passen. Deze inkomsten zijn van relatief groot belang. Tabel 1 geeft een overzicht.

Tabel!: De hoofdcategorieën ontvangsten van het Departement VROM

1982 1983 1984

artikel in miljoenen guldens

12 Rente leningen Woningwet 3.961.7 4.607.3 5.256.4

13.14.15 (Extra) aflossing leningen Woning

wet en andere leningen. 383.7 289.2 331.2

16 Rente leningen Warmte-isolatie 23.1 24.5 24.5

9.10 Restituties i.v.m. beschikkingen

(part.) woningbouw 80.2 5Ul 102.5

11 Restituties subjectsubsidies 8.8 30.0 25.0

Overige ontvangsten Ministerie.

DOVen RPD 4.9 3.5 5.1

Volkshuisvesting en Ruimtelijke

Ordening 4.462.4 5.006.4 5.744.7

Ontvangsten Milieuhygi~ne 166.4 230.1 216.6

Ontvangsten Rijksgebouwendienst 149.6 266.2 256.8

Ontvangsten Kadaster &

Openba-re Registers 148.4 224.3 207.2

Hoofdstuk XI. VROM 4.926.8 5.727.1 6.425.3

in % V.h. nationaal inkomen

Rente leningen Woningwet 1.21 1.38 1.54

Volkshuisvesting en Ruimtelijke

Ordening 1.36 1.50 1.68

3.2.4. Woningbouwplanning en opdrachtverlening

De rijksoverheid beïnvloedt de voorwaarden op basis waarvan de woningcorpora-ties in het bouwproces participeren. Wettelijk is door de rijksoverheid op grond van artikel 61, lid 2 van de Woningwet een voorkeurspositie toegekend aan de toegelaten instellingen in de niet-commerciële huursector. Gemeenten mogen in deze sector pas zelf bouwen indien de toegelaten instellingen het laten afweten~

De gemeenten dienen in dergelijke situaties op grond van een ministeriële circu-laire te motiveren waarom de ter plaatse werkzame corporatie niet is ingescha-keld (9). Over die aangelegenheid dient door het gemeentebestuur overlegd te worden met de betrokken woningcorporatie. Mede op grond van dit rijksbeleid zijn de toegelaten instellingen binnen de niet-commerciële huursector de belang-rijkste opdrachtgevers. De positie van de gemeentelijke woningbedrijven is sterk verslechterd.

Figuur 8 geeft een overzicht van de produktie van woningwetwoningen door ge-meentelijke woningbedrijven en woningcorporaties.

~r---'---'---~ 45 - . woningcorporaties - 0 gemeenten ~~---4---t~--4<----~

g

g

Figuur 8: Bouwinitiatieven van woningcor-poraties en gemeenten (bron:

Maand-statisti~ Bouwnijverheid)

Dit betekent dat de woningcorporaties in formeel opzicht meestal de opdracht-gever zijn in de niet-commerciële huursector • Informeel ligt de situatie vaak anders. Aan die locale praktijk wordt in paragraaf 3.3.4. aandacht besteed. Voor ons is het voor wat betreft de rol van de rijksoverheid van belang vast te stellen dat de woningcorporaties afhankelijk zijn van de politieke steun van regering en parlement die onder andere via wetgeving de taken én bevoegdheden van de toe-gelaten instellingen reguleren.

De voorrangsregel zoals die in artikel 61, lid 2 van de Woningwet is neergelegd, is destijds op initiatief van een aantal Tweede Kamerleden in de wet opgenomen. De verzuiling floreerde toen nog. Met name bij de christen-democratische par-tijen (die bij de vaststelling van de voorrangsregel nog over een parlementaire meerderheid beschikten) maar ook bij sociaal-democraten beschikten de toegela-ten instellingen over difusse steun. Dit op grond van ideologische overwegingen (10). Mede als gevolg van de ontzuiling en de deconfessionalisering is die diffuse steun afgenomen. Dit leidt ertoe dat door middel van beleidsprestaties specifieke