• Nie Znaleziono Wyników

PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE W USŁUGACH SPOŁECZNYCH

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE W USŁUGACH SPOŁECZNYCH"

Copied!
13
0
0

Pełen tekst

(1)

Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach ISSN 2083-8611 Nr 367 · 2018 Ekonomia 16

Piotr Hetmańczyk Główny Instytut Górnictwa Zakład Monitoringu Środowiska phetmanczyk@gig.eu

PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE W USŁUGACH SPOŁECZNYCH

Streszczenie: W artykule omówiono zdolność Partnerstwa Publiczno-Prywatnego (dalej PPP) do zapewnienia większych społecznych korzyści w stosunku do zysku wynikającego z tradycyjnych zamówień publicznych. Przedstawiono PPP jako ważne narzędzie ekono- miczne oraz wskazano możliwe korzyści tworzone przez partnerstwo.

Słowa kluczowe: Partnerstwo Publiczno-Prywatne, usługi społeczne, studium przypadku.

JEL Classification: L32, P35, R42.

Wprowadzenie

Istnieje wiele definicji terminu Partnerstwo Publiczno-Prywatne [Lund- -Thomsen, 2008, s. 1005-1018; Wyrzykowski, 2010, s. 46; Frączkiewicz-Wronka, 2013, s. 173-176]. Opisują one m.in. rozwiązania, w których projekt publiczny lub usługa są częściowo finansowane lub prowadzone przez firmę prywatną [www 1].

Bogatszą definicję obrazują układy, w ramach których sektor prywatny zapewnia infrastrukturę i usługi tradycyjnie dostarczane przez rząd, takie jak szpitale, szkoły, więzienia, drogi, mosty, tunele, linie kolejowe oraz instalacje wodno- -kanalizacyjne [www 2]. W szerszym ujęciu termin PPP opisuje zakres możliwych zależności między podmiotami publicznymi i prywatnymi w kontekście infra- struktury i innych usług [Asian Development Bank, 2008, s. 1-2]. Inne popularne ujęcia to udział sektora prywatnego lub (częściowa) prywatyzacja.

W ostatnich latach PPP i partnerstwa rozwojowe rozszerzyły się w sektorze usług społecznych oraz pojawiły się w kolejnych obszarach, np. ochrony socjalnej (ubezpieczenia zdrowotne). Celem artykułu jest przedstawienie PPP w usługach społecznych w ujęciu systematycznego i podstawowego funkcjonowania. W związ- ku z tym przeprowadzono badania krajowej i zagranicznej literatury przedmiotu.

(2)

1. Tworzenie PPP

W zależności od lokalnych wymagań i interesów obu partnerów istnieje du- ża różnorodność struktur, projektowania i wdrażania PPP. Zwyczajowo umowa pomiędzy partnerem publicznym a partnerem prywatnym odgrywa kluczową ro- lę w partnerstwie: określa cele i standardy, wzajemne role i obowiązki, rekom- pensatę oraz zobowiązania. W celu osiągnięcia udanego partnerstwa podział ry- zyka między oboma partnerami powinien być dobrze zrównoważony. Ponadto odpowiednie zachęty finansowe (nagrody) promują dobre wyniki partnera. Pod- stawowe rodzaje umów to [OECD, 2007, s. 21-22; Asian Development Bank, 2008, s. 27-43]:

umowy serwisowe,

umowy o zarządzanie,

umowy dzierżawy,

koncesje,

zbuduj – korzystaj – przekaż (BOT) i podobne rozwiązania,

wspólne przedsięwzięcia,

umowy hybrydowe.

Każda z tych umów oznacza różne role i poziomy ryzyka oraz odpowie- dzialność partnerów.

Stworzenie PPP wymaga gruntownych prac przygotowawczych oraz szcze- gółowej wiedzy w danym sektorze w kontekście politycznym, gospodarczym, prawnym, instytucjonalnym, finansowym i społecznym. Z tego powodu nie- zbędna jest solidna analiza danego sektora. Analiza powinna uwzględniać status quo, luki, mocne strony, braki i przyszłe zadania sektora. Istotne jest na tym eta- pie tworzenia PPP zaangażowanie interdyscyplinarnego zespołu specjalistów, który opracowuje kontekst i identyfikuje podejścia (np. inżynierowie, prawnicy, ekonomiści, analitycy finansowi oraz specjaliści ds. polityki i transakcji). Ponad- to właściwe i wczesne konsultacje z zainteresowanymi stronami stanowią nie- zbędny warunek pomyślnego procesu projektowania. Rezultatem tych prac przygotowawczych jest mapa sektorowa, która analizuje mocne i słabe strony oraz identyfikuje najbardziej obiecujące obszary pod kątem zwiększenia wydaj- ności lub inwestycji publicznych/prywatnych.

Wybrana opcja PPP zależy w dużej mierze od celów rządu, ogólnego kon- tekstu realizacji PPP i gotowości partnera prywatnego do podejmowania ryzyka [OECD, 2007]. Jeżeli na przykład rząd dąży do poprawy usługi lub obniżenia kosztów, może wybrać kontrakty na usługi lub zarządzanie przez sektor prywat- ny. Rozszerzenie systemu o kapitał prywatny wymagałoby koncesji, buduj – ko-

(3)

rzystaj – przekaż (BOT) lub wspólnych przedsięwzięć. Aby znaleźć prywatną spółkę partnerską i aby wdrożyć PPP w sposób zrównoważony, wybrana opcja i kontrakt PPP powinny odpowiednio równoważyć wzajemne ryzyko i obowiąz- ki. W ten sposób zarówno strona publiczna, jak i partner prywatny mogą odnieść korzyści.

Grupy o niskich dochodach stanowią szczególne wyzwanie dla PPP. Sektor prywatny może mieć niewielkie zachęty do świadczenia usług tym grupom lub obszarom – ze względu na wysokie koszty świadczenia usług bądź z powodu budowania infrastruktury i niskich zysków wynikających z niskiej konsumpcji lub braku płatności. Z tego powodu naukowcy i praktycy omawiają ukierunko- wane podejście PPP do potrzeb tych grup. Podejścia te obejmują dostosowane interwencje do grup o niskich dochodach, stworzenie właściwej zachęty dla sek- tora prywatnego oraz równoważenie ryzyka finansowego i społecznego dla wszystkich zainteresowanych stron [Asian Development Bank, 2008, s. 56-59].

Ponadto należy ocenić, uznać i dostosować odpowiednie zaplecze politycz- ne, prawne, praktyczne i finansowe. Włączenie grup o niskich dochodach wy- maga silnego zaangażowania politycznego, swobody zakresu z perspektywy prawnej (co oznacza możliwość projektowania, wdrażania, ulepszania działalno- ści prywatnej itp.), dobrej znajomości istniejących usług (zasięg, dostęp, braki itp.) i odpowiednich instrumentów finansowych (np. dotacje rządowe, opłaty za przyłączenie, płatności bieżące za usługi, punkty płatności itp.).

2. Historyczne podłoże PPP w usługach społecznych

Ponad 130 lat temu – w latach 80. i 90. XIX wieku – opracowano i wdrożo- no pierwsze nowoczesne modele państwa socjalnego w Europie. Stanowiły one odpowiedź na bezpośrednie pytania społeczne wynikające z uprzemysłowienia, migracji i społecznych sieci bezpieczeństwa rodzinnego. Obowiązkowe publicz- ne systemy ubezpieczeń opierały się na zasadzie praworządności i były realizo- wane za pośrednictwem władz publicznych, np. świadczenia emerytalne z insty- tucji emerytalnych były wypłacane przez publiczne urzędy pocztowe. W ten sposób zarówno administracja, jak i świadczenie usług znajdowały się w rękach publicznych.

Blisko 100 lat później – w latach 90. ubiegłego wieku – nastąpiła po- wszechna liberalizacja, deregulacja i prywatyzacja sektora usług publicznych.

Przyczyny tego były wielorakie. W wielu przypadkach liberalizacja miała na ce- lu promowanie wydajności i jakości usług – poprzez mechanizmy rynkowe, ta-

(4)

kie jak konkurencja, podaż i popyt. Ponadto – ze względu na ograniczenia bu- dżetowe i ograniczone zasoby – sektor publiczny musiał przyciągać kapitał pry- watny w celu zainwestowania, np. w nowe projekty infrastrukturalne.

Początkowo partnerstwa publiczno-prywatne występowały w krajowych sektorach tworzących infrastruktury, np. w telekomunikacji, elektryczności, ko- lejach i dystrybucji wody. Warto podkreślić, że infrastruktura wodno-sanitarna jest jednym z elementów ochrony socjalnej, ponieważ podstawowe usługi spo- łeczne stanowią jeden z jego kluczowych elementów. Można zauważyć, że wielu krajowych interesariuszy nie chciało pełnej prywatyzacji zadań publicznych i z tego powodu zrealizowali oni ideę Partnerstwa Publiczno-Prywatnego.

W przypadku pełnej prywatyzacji prywatna spółka realizująca zadania może samo- dzielnie decydować, które usługi i jaką jakość zapewnić (co przyciągnie konsumen- tów) oraz jakich opłat żądać. Zgodnie z Partnerstwem Publiczno-Prywatnym sektor publiczny mógłby nadal monitorować usługi publiczne i sterować nimi.

Jednocześnie sektor publiczny mógłby czerpać korzyści z doświadczenia, poten- cjału lub kapitału firm prywatnych [OECD, 2007, s. 12]. Z drugiej strony sektor prywatny mógłby wchodzić w nowe obszary działalności i czerpać zyski ze wsparcia polityki publicznej [Asian Development Bank, 2008, s. 11-12].

Konkludując, pod koniec lat 90. partnerstwo z sektorem prywatnym obej- mowało również organizacje międzynarodowe i politykę międzynarodową.

W 1997 roku Sekretarz Generalny Organizacji Narodów Zjednoczonych, Kofi Annan, nadał priorytet wzmocnieniu partnerstw na rzecz rozwoju między ONZ i sektorem prywatnym. Obecny sekretarz generalny, Antonio Guterres, kontynu- uje to podejście [UNECE, 2016, s. 5]. Partnerstwa z sektorem prywatnym zosta- ły poszerzone oraz pogłębione i obecnie stanowią integralną część pracy w dużej części systemu ONZ [UNDP, 2004, s. 5; ILO, 2008, s. 6-7]. Partnerstwa są wdrażane m.in. za pośrednictwem Biura Narodów Zjednoczonych ds. partner- stwa (United Nations Office for Partnerships) i Narodów Zjednoczonych ds.

Światowej Konwencji (United Nations Global Compact) [www 3; www 4]. Poza tym po dziś dzień wdrożono niezliczone partnerstwa z sektorem prywatnym z kolejnych organizacji międzynarodowych (np. Globalny Fundusz Efektywno- ści Energetycznej oraz Energii Odnawialnej [Komisja Europejska, 2014, s. 10-13], Dbanie o Klimat – Caring for Climate [www 5], SUN [www 6], Globalne Part- nerstwo na rzecz zakończenia przemocy wobec dzieci – Global Partnership to End Violence against Children [www 7]). Również podmioty niepaństwowe – np. sektor prywatny i organizacje pozarządowe – są włączone w tworzenie poli- tyki międzynarodowej i jej wdrażanie.

(5)

Warto zaznaczyć, że państwa członkowskie Unii Europejskiej (UE), które w pełni wykorzystują PPP, doświadczają licznych pozytywnych zmian – zarów- no społecznych, jak i gospodarczych [Pommer, 2014, s. 285-290; Budina, Brixi i Irwin, 2007]. Należy również zauważyć, że projekty realizowane w partner- stwie stanowią stosunkowo niewielki procent europejskiej infrastruktury inwe- stycyjnej. Tę sytuację zmienia jednak fakt wsparcia PPP przez Komisję Europej- ską i inne organy unijne, mający na celu uzyskanie stanu, w którym partnerstwa staną się kluczowym instrumentem wspierającym rozwój gospodarczy krajów UE [Komisja Europejska, 2003; 2009]. Należy wspomnieć, że PPP po raz pierw- szy zostały zauważone jako instrument mogący dynamizować rozwój UE w 2001 roku. Wskazaną rolę partnerstw można odnaleźć m.in. w Białej Księdze KE z 2001 roku [Komisja Europejska, 2001]. W tym dokumencie partnerstwo zostało powiązane m.in. z takimi obszarami, jak polityka finansowa UE, dążenie do wzrostu dochodów przy jednoczesnym redukowaniu kosztów ponoszonych ze środków publicznych przeznaczanych na świadczenie usług społecznych [Pe- tersen, 2009, s. 4].

Również Polska jest zainteresowana wykorzystaniem formuły PPP dla re- alizacji infrastruktury publicznej oraz świadczeniem wysokiej jakości usług pu- blicznych [Polityka rządu…, 2017]. Partnerstwo publiczno-prywatne powinno być rozważane przez jednostki sektora publicznego jako alternatywa równoważ- na z tradycyjnymi metodami realizacji zadań publicznych. Należy mieć jedynie na uwadze, że ocena zasadności wyboru formuły PPP powinna wykazywać ko- rzyści, jakie dla konkretnej inwestycji oraz interesu publicznego wynikają z jej zastosowania.

W tym obszarze pojawiły się w ostatnich latach partnerstwa ochrony so- cjalnej, takie jak ubezpieczenia zdrowotne. W ten sposób ogólna tendencja do liberalizacji, deregulacji i prywatyzacji sektora publicznego i usług publicznych, a także międzynarodowa tendencja do rozwoju partnerstw z sektorem prywat- nym, obejmuje sektor ochrony socjalnej – sektor, który wcześniej był zarządza- ny wyłącznie przez agendy rządowe.

3. PPP w usługach społecznych

Istnieje wiele przykładów PPP w sektorze usług społecznych [Moser, 2000, s. 109-111; Lucas, 2002, s. 19-40; Reich, 2002, s. 5-8; OECD, 2003, s. 5-7; Mi- tal i Mital, 2006, s. 131-136; Mataśka, 2010, s. 236-238]. W podstawowych usługach społecznych, takich jak wodociągi, kanalizacja, utrzymywanie urzą-

(6)

dzeń sanitarnych i ochrona zdrowia, partnerstwa stanowią istotną część infra- struktury publicznej. Infrastruktura jest tradycyjnie silnym sektorem dla PPP, w których istnieje wielu (potencjalnych) klientów i wiele możliwości bizneso- wych. Dotyczy to m.in. podstawowego sektora usług społecznych. W większości krajów usługi społeczne, takie jak wodociągi i kanalizacja, stanowią prawdziwy rynek o wymiernych ryzykach i szansach (określonych przez podaż i popyt).

Z tego powodu podstawowe usługi społeczne przyciągają sektor prywatny – za- równo w krajach rozwiniętych, jak i słabiej rozwiniętych – i są przedmiotem PPP. Z drugiej strony firmy prywatne mogą przyciągać sektor publiczny, ponie- waż zapewniają bardzo dobre umiejętności zarządzania i wydajne struktury świadczenia usług.

Aby dostarczyć podstawowe usługi społeczne, sektor publiczny współpra- cuje głównie z firmami prywatnymi. Lecz istnieje również efektywna współpra- ca z firmami pozarządowymi (zob. przykład 1).

Przykład 1: Umowa o zarządzanie dotyczące podstawowej opieki zdrowot- nej w Kambodży: umowy o zarządzanie z organizacjami pozarządowymi doty- czące podstawowych punktów opieki zdrowotnej zostały wdrożone w 12 okrę- gach w Kambodży. Czas trwania umów o zarządzanie wynosił 4 lata. Dostawcy wzięli pełną odpowiedzialność za zarządzanie. Obejmowały one wiążące cele w zakresie skuteczności działania ustalone przez rząd: podstawowe usługi zdro- wotne musiały obejmować szczepienia ochronne, opiekę przedporodową i usługi planowania rodziny, a także usługi dla ubogich i bezpłatne usługi, np. doraźna opieka położnicza, drobne zabiegi chirurgiczne i leczenie pacjentów poważnych schorzeń. Jeśli chodzi o osiągnięcia w zakresie wyników i zasięgu, a także po- prawę warunków pracy, rząd udowodnił, że zarządzanie prywatne jest bardziej skuteczne niż zarządzanie publiczne [Asian Development Bank, 2008, s. 32].

Ten przykład pokazuje, że organizacje pozarządowe mogą działać jako od- powiedni partner prywatny w PPP. Zwykle zapewniają bardzo dobre sieci lokal- ne i lokalną wiedzę, przy czym ich zainteresowanie pieniężne nie jest potencjal- nie tak silne, jak w firmach prywatnych (ponieważ są to organizacje non profit).

W efekcie ocena i weryfikacja zdolności prywatnych oferentów zgodnie z proce- sem przetargowym stanowi wspólną procedurę. Ocena ta powinna obejmować wiarygodność partnera prywatnego. Partnerzy prywatni – zarówno firmy, jak i organizacje pozarządowe – muszą postępować zgodnie z prawem, uznając i szanując normy prawne, społeczne i pracę. Skuteczne partnerstwo z sektorem prywatnym kosztem jakości podstawowych usług socjalnych lub kosztem stan- dardów socjalnych i pracy nie jest uzasadnione.

(7)

Wiele dobrych praktyk w sektorze usług społecznych w odniesieniu do PPP [Moser, 2000, s. 109-111; Buse i Waxman, 2001, s. 751; Lucas, 2002, s. 19-40;

Reich, 2002, s. 5-8; OECD, 2003, s. 5-7; Mital i Mital, 2006, s. 131-136; Mataśka, 2010, s. 236-238] charakteryzuje się dużą różnorodnością, np. szpitale były przedmiotem umów najmu, a urządzenia do odprowadzania ścieków zostały zbudowane z prywatnych inwestycji kapitałowych. W tym świetle PPP mogą poprawić efektywność świadczenia usług. Ponadto PPP mogą przyciągać pry- watne inwestycje kapitałowe. Ale ich sukces jest związany z kompleksowym procesem planowania i ciągłym monitorowaniem ze strony partnera publiczne- go. Tylko w ten sposób można zagwarantować jakość podstawowych usług spo- łecznych (zob. przykład 2).

Przykład 2: Umowa na koncesję: EMC Instytut Medyczny to firma, która obecnie prowadzi 19 regionalnych szpitali i ambulatoriów w sześciu wojewódz- twach północno-zachodniej i południowo-zachodniej Polski. EMC działa w sek- torze zdrowia od 2000 roku. Głównym źródłem przychodów EMC są kontrakty z NFZ, dzięki którym realizuje proces prywatyzacji i restrukturyzacji istniejących szpitali publicznych. Przykładem przejęcia szpitala publicznego może być Szpital w Świebodzicach. W lipcu 2006 roku EMC zakupiło 90% udziałów w tym szpita- lu z gminy Świebodzice za 127 400 EUR. Pozostałe 10% nadal jest w posiadaniu władz lokalnych. Zgodnie z umową EMC zobowiązało się do dokonania wkładu kapitałowego w wysokości 508 000 EUR do szpitala w ciągu czterech lat w celu sfinansowania modernizacji centrum i zakupu nowego sprzętu medycznego.

Firma jest zobowiązana do udzielenia pożyczki w wysokości 355 600 EUR na rzecz placówki opieki zdrowotnej w trakcie 4-letniego okresu inwestycyjnego, je- śli wystąpią nieoczekiwane koszty, i utrzymać jej 120-osobowy personel przez co najmniej dwanaście miesięcy. Nowo pozyskany szpital ma umowę o wartości 1,8 miliona EUR z NFZ [Loening, 2008, s. 10].

Podstawowe usługi socjalne odnoszą się do wrażliwych potrzeb człowieka, takich jak potrzeba czystej wody, skuteczne warunki sanitarne i odpowiednie świadczenia zdrowotne. W tym sektorze złe dostarczanie usług może mieć kata- strofalne skutki dla wielu ludzi – znacznie gorsze niż np. źle zbudowana droga.

Z tego powodu warto zauważyć, że każde partnerstwo z sektorem prywatnym oznacza stałą odpowiedzialność partnera publicznego. Również w ramach trwa- jących partnerstw sektor publiczny pozostaje odpowiedzialny za prawa społecz- ne i dobro ludzi. Z tego powodu należy wdrażać skuteczne instrumenty monito- rowania (zob. przykład 3).

(8)

Przykład 3: Umowa o przebudowę domu opieki zdrowotnej i świadczenie usług opiekuńczo-zdrowotnych: Przedmiotem partnerstwa jest przedsięwzięcie obejmujące przebudowę Domu Pomocy Społecznej w Kobylnicy na potrzeby za- kładu opiekuńczo-leczniczego. Do obowiązków partnera prywatnego (NZOZ SON Sp. z o.o.) należało przeprowadzenie prac przystosowawczych, niezbędnych robót budowlanych oraz wyposażenie budynku wraz z przyjęciem na siebie w ca- łości ryzyka związanego z procesem budowlanym. Po przeprowadzeniu etapu inwestycyjnego partner prywatny świadczy usługi w formie Zakładu Opiekuń- czo-Leczniczego, w którym docelowo ma przebywać około 100 osób, ponosząc tym samym ryzyko nieprzewidywalności popytu na usługi świadczone w placów- ce przez cały okres trwania umowy, czyli 30 lat. Zakład ponosi również odpo- wiedzialność za pozyskanie finansowania świadczonych usług medycznych w ramach kontraktu z NFZ. Przez cały okres trwania kontraktu partner prywatny opłaca podatek od nieruchomości, a także dzierżawi teren przedsięwzięcia, przy czym wyłącznie przez pięć ostatnich lat będzie uiszczany czynsz dzierżawny. Po zakończeniu umowy Zakład przekaże obiekt nieodpłatnie na rzecz podmiotu pu- blicznego. Podmiot publiczny (Urząd Gminy Kobylnica) zapewnia zabezpiecze- nie kredytu hipoteką na nieruchomości, wkład własny w postaci nieruchomości oraz dokumentacji projektowej. Ponosi ponadto ryzyko i odpowiedzialność za:

prawidłowość przekazanej podmiotowi prywatnemu dokumentacji projektowej;

ustanowienie hipoteki na nieruchomości w wysokości 75% zabezpieczenia kredy- tu partnera prywatnego, wymaganego przez instytucję finansującą; zagospoda- rowanie terenu. Wynagrodzenie partnera prywatnego stanowi wyłączne prawo do korzystania z obiektu w sposób zgodny z opisem potrzeb i wymagań podmiotu publicznego. Finansowanie realizacji pochodzi z opłat od użytkowników. W 2012 roku został zakończony etap przebudowy obiektu i rozpoczęto świadczenie usług w formie zakładu opiekuńczo-leczniczego. Zakładanym efektem przedsięwzięcia jest świadczenie wysokojakościowej usługi opiekuńczo-leczniczej w budynku przystosowanym do wymogów takiej placówki. Po zakończeniu umowy podmiot prywatny w stanie niepogorszonym przekaże obiekt podmiotowi publicznemu [Herbst i Jadach-Sepioło, 2012, s. 21-28].

Przykład 3 jest wskazówką skutecznego przygotowania i przeprowadzenia postępowania koncesyjnego dotyczącego projektu z zakresu świadczenia usług medycznych, szczególnie trudnego do realizacji ze względu na obowiązujący system finansowania takich usług – oparty na rocznych (maksymalnie 3-letnich) kontraktach z NFZ, generujący wysoki poziom ryzyka popytu. Dodatkowo pod- kreślenia wymaga także fakt, iż projekt jest realizowany przez małą gminę.

(9)

Równie istotne jest dokładne przygotowanie w celu opracowania i wdroże- nia PPP w sposób sprzyjający włączeniu społecznemu. Dla przykładu w partner- stwach zorientowanych na rynek biedni zazwyczaj nie znajdują się w centrum zainteresowania partnera prywatnego, ponieważ inne grupy docelowe są znacz- nie bardziej obiecujące. Ze względu na wysokie koszty świadczenia usług lub budowania infrastruktury – oraz z uwagi na niskie zyski z powodu niskiej kon- sumpcji lub braku płatności – sektor prywatny może mieć niewielką motywację do świadczenia usług dla grup lub obszarów o niskich dochodach. Partner pu- bliczny jest odpowiedzialny za aktywne uznawanie i promowanie specjalnych potrzeb osób ubogich i wrażliwych – już w procesie planowania PPP. Szeroki dostęp do podstawowych usług społecznych – bez względu na dochody czy sta- tus społeczny ludzi – wciąż stanowi ogromne wyzwanie w wielu krajach rozwi- jających się. Za pomocą specjalnych instrumentów (np. zachęty lub subsydio- wanie krzyżowe) partner publiczny może osiągnąć integrację osób ubogich i znajdujących się w trudnej sytuacji.

We wcześniejszych akapitach wyraźnie wskazano, że udane i trwałe part- nerstwo z sektorem prywatnym wymaga silnego i zdolnego partnera – po obu stronach. Może to stanowić problem w krajach rozwijających się, np. w przy- padku słabych struktur administracyjnych. Jak zostało podkreślone, partner pu- bliczny jest odpowiedzialny za prawa społeczne ludzi, co wymaga ciągłego mo- nitorowania partnera prywatnego. Nierówne partnerstwa – dla przykładu między słabymi agencjami publicznymi a silnymi międzynarodowymi firmami – zagra- żają potencjalnie właściwej równowadze w partnerstwie – w zakresie wzajemnej odpowiedzialności, wzajemnego ryzyka i wzajemnych szans.

W tym świetle należy wymienić jeszcze jeden aspekt podstawowych usług społecznych, jakim jest edukacja. Kształcenie podstawowe i średnie jest dzisiaj realizowane przede wszystkim w szkołach publicznych. Edukacja reprezentuje raczej nowy, ale wschodzący sektor PPP. Obszar ten jest przedmiotem dyskusji, a wspomniany sektor nadal wymaga dalszych badań, recenzji i analiz [Barrera- -Osorio, Patrinos i Wodon, 2009, s. 15-30].

Podsumowanie

Idea partnerstwa z sektorem prywatnym była zgodna z liberalną polityką deregulacji i prywatyzacji pod koniec lat 80. i na początku lat 90. XX wieku oraz doprowadziła do Partnerstw Publiczno-Prywatnych między agencjami pu- blicznymi i firmami prywatnymi. Od tego czasu wiele Partnerstw Publiczno- -Prywatnych zostało wdrożonych w sektorze infrastruktury i jego otoczeniu.

(10)

Pod koniec lat 90. pojawiły się partnerstwa rozwojowe z prywatnymi udzia- łowcami, które rozkwitły w sektorze polityki międzynarodowej. Stanowią one obecnie nieodłączną część polityki międzynarodowej i odpowiedniej realizacji poli- tyki przez międzynarodowych kluczowych interesariuszy. Nakreślony powyżej krótki przegląd istniejących Partnerstw Publiczno-Prywatnych w sektorze usług spo- łecznych pokazuje fragmentaryczny obraz: wiele partnerstw zostało zrealizowanych w podstawowym sektorze usług społecznych, takich jak usługi wodno-kanalizacyjne i zdrowotne. Dzięki temu pojawiły się studia przypadku, doświadczenia i rekomen- dacje. Istnieje jednak znacznie mniej praktyk i doświadczeń dotyczących dalszych obszarów usług społecznych, np. w sektorze edukacji, sektorze ubezpieczeń spo- łecznych lub sektorze pomocy społecznej. Zauważa się potrzebę dalszych badań i praktycznych doświadczeń w tych dziedzinach.

Uwzględniając możliwości biznesowe i atrakcyjność sektora prywatnego, sek- tor usług społecznych przedstawia złożony obraz: podstawowe sektory usług spo- łecznych, takie jak usługi wodno-kanalizacyjne, w większości krajów stanowią prawdziwy rynek o wymiernych ryzykach i szansach (określonych przez podaż i popyt). Z tego powodu podstawowe usługi społeczne przyciągają sektor prywatny – zarówno w krajach rozwiniętych, jak i rozwijających się – a także są i będą przed- miotem PPP. Udane partnerstwa w sektorze usług społecznych można również pro- wadzić wspólnie z organizacjami non profit / organizacjami pozarządowymi. Za- pewniają one zazwyczaj bardzo dobre sieci lokalne i bardzo dobrą wiedzę lokalną, np. dotyczące lokalnych potrzeb, lokalnej podaży i lokalnego popytu. Z tego powo- du są dobrym partnerem dla PPP, w szczególności w obszarach o małym zapleczu biznesowym, ponieważ ich praca zwykle nie jest nastawiona na zysk.

PPP mogą osiągnąć większą skuteczność w absorpcji kapitału prywatnego.

Każde partnerstwo z sektorem prywatnym obejmuje stałą odpowiedzialność władz publicznych. Delegacja lub partnerstwo nie prowadzą do odszkodowania w sektorze publicznym. W trwających partnerstwach sektor publiczny pozostaje odpowiedzialny za prawa społeczne i dobro ludzi. Ochrona socjalna jest delikat- ną kwestią. Potrzebne jest dokładne monitorowanie publiczne tego obszaru, po- nieważ ochrona socjalna wpływa na podstawowe prawa człowieka i podstawowe ludzkie potrzeby. Niezbędne jest gruntowne przygotowanie do opracowania i wdrożenia PPP w sposób sprzyjający inkluzji społecznej. W partnerstwie na- stawionym na rynek osoby biedne i zagrożone wykluczeniem nie są zwykle w centrum zainteresowania partnera prywatnego, ponieważ inne grupy docelowe są znacznie bardziej obiecujące. Z tego powodu strona publiczna musi aktywnie uznać i promować szczególne potrzeby osób marginalizowanych – już w proce- sie planowania PPP.

(11)

Mimo że istnieje już wiele doświadczeń dotyczących partnerstw, nowe i wschodzące sektory PPP w zakresie usług społecznych, w tym ochrony socjal- nej, wymagają jednak dalszych obserwacji i badań.

Literatura

Asian Development Bank (2008), Public-Private Partnership Handbook, Mandaluyong.

Barrera-Osorio F., Patrinos H.A., Wodon Q. (2009), Public-Private Partnerships in Education: An Overview [w:] F. Barrera-Osorio, H.A. Patrinos, Q. Wodon (eds.), Emerging Evidence on Vouchers and Faith-Based Providers in Education – Case Studies from Africa, Latin America, and Asia. Directions in Development, The World Bank, Washington.

Budina N., Brixi H.P., Irwin T. (2007), Public Private Partnerships in the New EU Member States: Managing Financial Risks, “World Bank Working Paper”, No. 114, Internatio- nal Bank for Reconstruction and Development/ World Bank, Washington.

Buse K., Waxman A. (2001), Public-Private Health Partnerships: A Strategy for WHO,

“Bulletin of the World Health Organisation”, Vol. 79, Genewa, s. 748-754.

Frączkiewicz-Wronka A. (2013), Partnerstwo publiczno-społeczne jako instrument wielosek- torowej polityki społecznej – perspektywa zarządzania publicznego [w:] J. Skalik, J. Kaca (red.), Zmiana warunkiem sukcesu, Uniwersytet Ekonomiczny, Wrocław, s. 165-181.

Herbst I., Jadach-Sepioło A. (2012), Raport ze studiów przypadku PPP, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Warszawa.

ILO (2008), Public Private Partnerships, Governing Body, Committee on Technical Cooperation, Document GB.301/TC/1, International Labour Office, Geneva.

Komisja Europejska (2001), White Paper: European Transport Policy for 2010: Time to Decide, COM (2001) 370.

Komisja Europejska (2003), A European Initiative for Growth, COM (2003) 690.

Komisja Europejska (2009), Communication from the Commission to the European Par- liament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Com- mittee of the Regions: Mobilising Private and Public Investment for Recovery and Long Term Structural Change: Developing Public Private Partnerships, Brussels 19.11.2009, COM (2009) 615.

Komisja Europejska (2014), A Stronger Role of the Private Sector in Achieving Inclu- sive and Sustainable Growth in Developing Countries, Brussels, 13.05.2014, COM(2014) 263 final.

Loening M. (2008), Global Trends in Health Care Public-Private Partnerships, referat wygłoszony podczas konferencji „Public-Private Investment Partnerships in Health Systems Strengthening”, Wilton Park, 9-11 kwietnia 2008.

Lucas A.O. (2002), Public-Private Partnerships: Illustrative Examples [w:] M.R. Reich (ed.), Public-Private Partnerships for Public Health, Harvard Series on Population and International Health, Cambridge.

(12)

Lund-Thomsen P. (2008), The Global Sourcing and Codes of Conduct Debate: Five Myths and Five Recommendations, “Development and Change”, Vol. 39, s. 1005-1018.

Mataśka K. (2010), Partnerstwa publiczno-prywatne w Polsce – doświadczenia i perspektywy,

„Acta Universitatis Lodziensis Folia Oeconomica”, Vol. 243, s. 236-238.

Mital K.M., Mital V. (2006), Public Private Partnership and Social Infrastructure [w:]

A. Agarwal, V. Ramana (eds.), Foundations of E-Government, Computer Society of India, Mumbai, s. 122-137.

Moser P. (2000), Partnerships in the Provision of Health Care in Asia [w:] Y. Wang (ed.), Public-Private Partnerships in the Social Sector Issues and Country Exam- ples in Asia and the Pacific, Asian Development Bank Institute Policy Papers No. 1, Tokio, s. 102-112.

OECD (2003), Public-Private Partnerships in the Urban Water Sector, OECD Policy Brief, Organisation for Economic Co-operation and Development, Paris.

OECD (2007), OECD Principles for Private Sector Participation in Infrastructure, Organisation for Economic Co-operation and Development, Paris.

Petersen O.H. (2009), Meta-Governance of Public-Private Partnerships in the European Union, Copenhagen Business School, Stanford Seminar Series, Copenhagen.

Polityka rządu w zakresie rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego (2017), Urząd Ra- dy Ministrów, Warszawa.

Pommer S.E. (2014), Public Private Partnerships [w:] M. Trybus, R. Caranta, G. Edel- stam (eds.), EU Public Contract Law, Public Procurement and Beyond, Bruylant, Brussels.

Reich R.M. (2002), Introduction: Public-Private Partnerships for Public Health [w:]

M.R. Reich (ed.), Public-Private Partnerships for Public Health, Harvard Series on Population and International Health, Cambridge, s. 1-18.

UNDP (2004), UNDP and the Private Sector – Building Partnerships for Development, United Nations Development Programme, New York.

UNECE (2016), United Nations Economic Commission for Europe, Committee on In- novation, Competitiveness and Public-Private Partnerships, Geneva.

Wyrzykowski W. (2010), Ocena PPP jako formy współpracy sektora prywatnego i publicz- nego – zalety, wady i bariery [w:] E. Grzegorzewska-Mischka (red.), Partnerstwo pu- bliczno-prywatne w kontekście Euro 2012, Politechnika Gdańska, Gdańsk, s. 42-70.

[www 1] http://oxforddictionaries.com/definition/PPP (dostęp: 14.12.2017).

[www 2] http://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=7315 (dostęp: 14.12.2017).

[www 3] http://www.un.org/partnerships (dostęp: 15.12.2017).

[www 4] http://www.unglobalcompact.org (dostęp: 15.12.2017).

[www 5] http://caringforclimate.org/about/ (dostęp: 15.12.2017).

[www 6] https://sustainabledevelopment.un.org/partnership/?p=7483 (dostęp: 18.12.2017).

[www 7] https://sustainabledevelopment.un.org/partnership/?p=9061 (dostęp: 18.12.2017).

(13)

PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS IN SOCIAL SERVICES

Summary: Availability, quality and scope of public services represent one of the most important factors of life level shaping and growth, thus prosperity of the society. Impor- tance of public services results from nature and vast range of public influence. They inc- lude the activity related to industry operating to a large scale, of corporate character as well as to services rendered at the local level by small economy entities and other orga- nizations. Public services are related to power industry, telecommunication, postal servi- ces, waste management, water supplies, education, health care, sport and recreation, cul- ture, social aid and assistance, as well as public safety. The paper presents ability of Public-Private Partnerships (PPP) to provide greater social benefits in relation to profit of traditional public procurements. The PPP was presented as an important economic to- ol and was indicated possible benefits created by the partnerships.

Keywords: Public-Private Partnerships, public services, case-study.

Cytaty

Powiązane dokumenty

6 ustawy O świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych (…) zaproponowano zmiany po- legające na wskazaniu, że tworzenie warunków funkcjonowania systemu

Na szczeblu lokalnym Powiatowe Centra Pomocy Rodzinie (PCPR) mają być zastąpione przez Powiatowe Centra Pomocy i Usług (PCPU), w miastach – MCPU, które zastąpi

Jego na- trętna obecność nie tylko była już sygnalizowana, ale też została rozpoznana i owocowała rosnącym deficytem zaufania do aktualnych wehikułów zbiorowego

Spotkanie prze- biegało w  ramach XXVII Forum Sekcji Bibliotek Szkół Wyższych Stowarzyszenia Bibliotekarzy Polskich w  Katowicach, przy współ- udziale Federacji

kosztach oraz przy kontrolowanych skutkach... Kulturę organizacji definiowaną jako zbiorowe programowanie umysłu stanowią normy i wartości, postawy i przekonania uznawane

Ocena możliwości finansowania zadań publicznych w formule partnerstwa publiczno-prywatnego w województwie śląskim – wyniki badań ankietowych.. W wyniku przeprowadzonego

ustawy – Prawo zamówień publicznych a kiedy przepisy ustawy o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi. • Kiedy stosujemy uzupełniająco

Przykłady modernizacji systemów ciepłowniczych metodą ESCO, Partnerstwo Publiczno-