Ograniczenia realizacji przedsięwzięć na obszarach Natura 2000

Magdalena Szramka, Elżbieta

Zębek

Ograniczenia realizacji

przedsięwzięć na obszarach Natura

2000

Studia Prawnoustrojowe nr 22, 195-206

2013

M a g d a le n a S z r a m k a E lż b ie ta Z ę b e k

K ated ra K rym inalistyki i M edycyny Sądowej Wydział P raw a i A dm inistracji UWM

O g ra n iczen ia re a liz a c ji p r z e d się w z ię ć

n a o b sza ra c h N a tu ra 2000

W stęp

Zrównoważony rozwój i ochrona przyrody, a także zaham ow anie spadku różnorodności biologicznej należą obecnie do najw ażniejszych celów Strategii Zrównoważonego Rozwoju U nii Europejskiej1. Przyroda bowiem nie zna g ra ­ nic, a całościowe podejście do ochrony środow iska wym aga działań podejmo­ w anych n a szczeblu m iędzynarodowym . Intensyw ny rozwój gospodarczy po­ woduje, że wiele gatunków zw ierząt i roślin zagrożonych je s t wym arciem . Od drugiej połowy XX w ieku zanotowano w Europie bardzo szybko postępujący proces w ym ierania gatunków, spowodowany w głównej m ierze działalnością człowieka. Do głównych przyczyn w ym ierania gatunków oraz z an ik an ia sie­ dlisk przyrodniczych zaliczono m .in. zajm owanie przez człowieka przestrzeni życiowej zw ierząt poprzez postępującą w szybkim tem pie urbanizację, budo­ wę dróg, w ylesienia, intensyfikację (w tym chemizację) rolnictw a, leśnictw a czy gospodarki rybackiej, a także odprow adzanie zanieczyszczeń pochodzą­ cych z rolnictw a oraz gospodarki kom unalnej. Nie bez znaczenia dla środowi­ ska je s t też tu ry sty k a, zwłaszcza m asow a i niezorganizow ana2. Dlatego w celu skutecznej ochrony najw ażniejszych typów siedlisk oraz gatunków zw ierząt i roślin pow stała sieć obszarów N a tu ra 2000.

Idea sieci N a tu ra 2000 została w prowadzona w Europie w 1992 r., a jej głównym celem je s t pow strzym anie w ym ierania gatunków zw ierząt i roślin, zaniku siedlisk przyrodniczych oraz różnorodności biologicznej3. Koncepcja

1 J. Ciechanow icz- M cLean, O chrona śro d o w iska w d z ia ła ln o ś ci g o sp o d a rczej, L exis N exis, W arszawa 2003, s. 41.

2 E. Mazur, G osp o d a rka a śro d o w isko p rzyro d n icze . S y stem : człow iek - śro d o w isko, Za­ chodniopom orska Szkoła B iznesu, Szczecin 2008, s. 77.

3 I. K aługa, K orzyści d la ro ln ictw a w y n ik a ją ce z g o sp o d a ro w a n ia n a obsza ra ch N a tu r a

w yodrębnienia obszarów chronionych znalazły wyraz w dyrektyw ie Rady 92/ 43/EWG o ochronie siedlisk przyrodniczych oraz dziko żyjącej fauny i flory (dyrektywa siedliskowa lub habitatow a)4 oraz w dyrektywie Rady 79/409/EWG o ochronie dziko żyjących ptaków (dyrektyw a p tasia)5. Dyrektyw y te są w ią­ żące dla w szystkich p ań stw UE, które m uszą wprowadzić ich postanow ienia do praw a krajowego. Przepisy unijne stanow iące podstaw ę do tw orzenia sieci N a tu ra 2000 zostały w prow adzone do polskiego praw o daw stw a u sta w ą z dnia 16 kw ietnia 2004 r. o ochronie przyrody (u.o.p)6, czyniąc N a tu rę 2000 najm łodszą p raw n ą form ą ochrony przyrody w Polsce7. Obecnie sieć N a tu ­ r a 2000 zajm uje praw ie 1/5 powierzchni lądowej kraju. W jej skład wchodzi: 845 obszarów m ających znaczenie dla W spólnoty (obszary „siedliskowe” - przyszłe specjalne obszary ochrony siedlisk) oraz 145 obszarów specjalnej ochrony ptaków 8.

O bszary N a tu ra 2000 nie są teren am i zam kniętym i, n a których obowią­ zują wyłącznie zakazy i ograniczenia. W prost przeciw nie — n a większości jest prow adzona n orm aln a gospodarka, a tylko niektóre przedsięw zięcia mogące znacząco negatyw nie oddziaływać n a w alory przyrodnicze obszaru m uszą zostać ograniczone. W obrębie sieci dozwolone są w szystkie działania, które nie niosą uszczerbku chronionym siedliskom lub gatunkom 9. W przypadku ograniczenia działalności gospodarczej n a obszarach N a tu ra 2000 przew i­ dziano rekom pensaty s tr a t poniesionych przez podmioty, których działalność została ograniczona. Z drugiej strony jeżeli dane przedsięwzięcie może n eg a­ tyw nie oddziaływać n a przedm iot ochrony n a tych obszarach podm ioty te są zobligowane do przeprow adzenia oceny habitatow ej i ew entualnego n a p ra ­ w ienia szkód np. w ram ach kom pensacji przyrodniczej.

Celem niniejszego a rty k u łu je s t w skazanie ograniczeń realizacji przed­ sięwzięć n a obszarach N a tu ra 2000 oraz praw i obowiązków podmiotów pro­ w adzących działalność n a tych teren ach m .in. w zakresie n a p raw ian ia szkód w środow isku w ram ach kom pensacji przyrodniczej. A naliza unijnych i pol­ skich aktów praw nych w zakresie realizacji przedsięw zięć n a obszarach N a ­ tu ra 2000 oraz dostępnej n a te n tem a t lite ra tu ry stanow i m etody badawcze w ykorzystane w niniejszym artykule.

4 D z.U . UE.L. z 1992 r., nr 206, poz. 7. 5 D z.U .U E L . z 2010 r., nr 20, poz. 26.

6 D z.U . z 2009 r., nr 151, poz. 1220, z późn. zm.

7 J. W iśniew ski, D. Gwiazdowicz, O chrona p r z yr o d y, U n iw ersy tet Przyrodniczy, Poznań 2009, s. 122.

8 G DO S, O bszary N a tu ra 200 0 , [online] <http ://n atu ra2000.gd os.gov.p l/stron a/n atu ra- 2000-w -p olsce>, dostęp: 5.03.2013.

9 A. Kawicki, E. Florkiew icz, A. Jendrasiak, Procedura w yd aw ania decyzji o środow isko­ w ych uw arunkow aniach. K om entarz ze w zoram i dokum entów, t. II, M unicipium SA, W arszawa 2007, s. 151.

O g r a n ic z e n ie p r a w a w ła s n o ś c i n a o b sz a r a c h N a tu r a 2000

W brew obawom i protestom osób, które bezpośrednio m ają styczność z utw orzeniem sieci w m iejscu ich zam ieszkania czy też pracy, obszary N a tu ­ ra 2000 pozw alają n a pewne działan ia człowieka. F a k t te n znajduje odzwier­ ciedlenie w przepisach praw nych. W m yśl art. 36 ust. 1 u.o.p. n a obszarach N a tu ra 2000 nie podlega ograniczeniu działalność zw iązana z u trzym aniem urząd zeń i obiektów służących bezpieczeństw u przeciwpowodziowemu oraz działalność gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka i rybacka, w tym am atorski połów ryb, jeżeli nie oddziałuje znacząco negatyw nie n a cele ochrony obszaru N a tu ra 2000. N atom iast prow adzenie działalności, o której mowa w art. 36 u st. 1 u.o.p., zgodnie z postanow ieniam i art. 36 ust. 2 om aw ianej ustaw y o ochronie przyrody je s t dozwolone jedynie w zakresie, w jak im nie n a ru sz a zakazów obowiązujących n a teren ie parków narodow ych oraz rezerw atów przyrody wchodzących w skład obszaru N a tu ra 2000. Jednocześnie ustaw o­ dawca w ust. 3 art. 36 u.o.p. wskazuje, iż: „Jeżeli działalność gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka lub rybacka wym aga dostosow ania do wymogów ochro­ ny obszaru N a tu ra 2000, n a którym nie m ają zastosow ania program y w sp ar­ cia z ty tu łu obniżenia dochodowości, regionalny dyrektor ochrony środow iska może zawrzeć umowę z właścicielem lub posiadaczem obszaru, z w yjątkiem zarządców nieruchom ości S k arb u P ań stw a, k tó ra zaw iera wykaz niezbęd­ nych działań, sposoby i term in y ich w ykonania oraz w arunki i term iny rozli­ czenia należności za w ykonane czynności, a także w artość rekom pensaty za utracone dochody w ynikające z wprowadzonych ograniczeń”.

Jed n ak że m ając świadomość ograniczenia praw a własności w wyniku w prow adzenia ograniczeń n a teren ie obszarów N a tu ra 200010, ustaw odaw ca w art. 36 u st. 3 u.o.p. określił potencjalne źródła pomocy m ające n a celu zrekom pensow anie poniesionych s tr a t przez podmioty, których działalność została ograniczona. Mogą to być program y w sparcia z ty tu łu obniżenia do­ chodowości, a gdy nie znajdu ją one zastosow ania, ustaw odaw ca przyznał regionalnem u dyrektorow i ochrony środow iska (RDOS) praw o do zaw arcia z właścicielem lub posiadaczem obszaru umowy określającej wykaz niezbęd­ nych działań, sposoby i term iny ich w ykonania oraz w arunki i term iny rozli­ czenia należności za wykonanie czynności, a także w artość rekom pensaty za utracone dochody w ynikające z wprowadzonych ograniczeń. Z możliwości tej wyłączeni zostali zarządcy nieruchom ości S k arb u P aństw a. P rz esła n k ą u z a ­ sad niającą zaw arcie takiego k o n tra k tu będzie niew ątpliw ie zakres ograni­ czeń w w ykonyw aniu praw a własności n a teren ie obszaru N a tu ra 200011.

10 N atura 2000 ogranicza prawa w łaścicieli gruntów, zob. [on-line] <http://superfluum.word- press.com /2009/04/27/natura-2000-ogranicza-prawa-w lascicieli-gruntow>, dostęp: 9.05.2013.

11 W. Radecki, U sta w a o ochronie p rzyro d y. K o m e n ta r z, w yd. 3, D ifin SA, W arszawa 2012, s. 2 3 0 -2 3 2 .

Jeżeli będą one duże, to RDOS będzie zobligowany do zaw arcia takiej um o­ wy. A rgum entem przem aw iającym za tak im rozw iązaniem powinno być rów ­ nież nieskorzystanie przez właściciela nieruchom ości z u p raw nień przysługu­ jących m u n a podstaw ie a rt. 129 u staw y - Praw o ochrony środow iska (dom aganie się w ykupu nieruchom ości w zw iązku z ograniczeniem sposobu korzystania). Oczywiście, aby do zaw arcia tak ich umów mogło dochodzić, RDOS powinien mieć zabezpieczone n a te n cel środki finansow e12.

W praktyce działalność gospodarcza, rolnicza czy też tury sty czna n a wy­ znaczonych obszarach N a tu ra 2000 je s t dopuszczalna, tj. nie je s t niedozwolo­ na. Podstawowym w arunkiem , ja k i m usi spełniać planow ana działalność czy też inw estycja, je s t b ra k znaczącego negatyw nego wpływu n a siedliska przy­ rodnicze oraz g atu n k i zw ierząt i roślin, do ochrony których została utw orzo­ n a E uropejska Sieć Ekologiczna. W icem inister środowiska, Główny K onser­ w ato r Przyrody M. T rzeciak tw ierdzi, iż sieć N a tu ra 2000 nie ham uje rozwoju. UE postanow iła chronić zagrożone wyginięciem siedliska przyrodni­ cze oraz g atu n k i roślin i zw ierząt poprzez stw orzenie Europejskiej Sieci Ekologicznej N a tu ra 2000, ale obszary te z założenia nie są restrykcyjną form ą ochrony przyrody o ustalonym zestaw ie zakazów 13. Zgoła odm ienne zdanie m ają sam i przedsiębiorcy, którzy uw ażają, że n a terenie objętym program em N a tu ra 2000 rozpoczęcie jakiejkolw iek inwestycji je s t de facto bardzo tru d n e, bowiem wym aga odpowiednich procedur i uzysk an ia specjal­ nych zgód w ym aganych praw em W łaśnie dlatego właściciele gruntów często sprzeciw iają się tem u program ow i14.

Podsum owując należy wskazać, iż niezbędne je s t podnoszenie świadomo­ ści ekologicznej m ieszkańców i władz lokalnych znajdujących się n a ww. obszarach oraz promocja tzw. zielonego biznesu. Podstawowym w arunkiem w ynikającym z założeń N a tu ra 2000 je s t gospodarow anie zgodne z zasadam i zrównoważonego rozwoju. Sieć nie stoi w sprzeczności z inw estycjam i, prze­ ciwnie - w alory przyrodnicze obszarów w ydają się być w ielką szan są na rozkw it w ielu dziedzin gospodarki, ja k np. rolnictwo ekologiczne, biodyna­ miczne, zielone szkoły, tu ry sty k a k u lin a rn a, a jednocześnie aktyw ność czło­ w ieka nie może pogarszać s ta n u siedlisk przyrodniczych i w arunków bytow a­ n ia gatunków będących przedm iotem jej ochrony15.

12 K. Gruszecki, U staw a o ochronie przyrody. K om entarz, wyd. 2, Lex nr 2013346140, [online] <http://lex.uwm.edu.pl/lex/index.rpc?&fromHistory=false#content.rpc—ASK—nro=201334614&wer- sja=-1& reqId=135825528919263& class=C O N T E N T & loc=4& full=1& hId=6>, dostęp: 5.03.2013.

13 Informacje z G azety Praw nej zob. [on-line] <http ://biznes.gazetapraw na.pl/w yw iady/ 23332,natura_2000_nie_ham uje_rozw oju_gospodarczego.htm l>, dostęp: 9.05.2013.

14 Informacje [online] <w w w .p olskatim es.pl/artykul/60899,radni-boja-sie-natury,id,t.htm l>, dostęp: 9.05.2013.

15 D ziałalność gospodarcza na obszarach N atu ra 2000, [online] <w w w .natura2000.efort.pl/ pliki/2012/dzialaln osc_gosp_natura2000.p df>.

O g r a n ic z e n ia i za k a z y d la p r z e d s ię w z ię ć n a o b sz a ra c h N a tu r a 2000

Zgodnie z art. 33 u.o.p. n a obszarach N a tu ra 2000, tych istniejących lub projektow anych i oczekujących n a ostateczne zatw ierdzenie przez Komisję E uropejską, zabronione są wszelkie działania, które mogą „w istotny sposób pogorszyć s ta n siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwie­ rząt, a także w istotny sposób wpłynąć negatyw nie n a gatu nk i, dla których ochrony został wyznaczony obszar N a tu ra 2000”. Przepis art. 33 u.o.p. stan o ­ wi, iż ochrona przyrody polega n a zachow aniu, zrównoważonym użytkow a­ n iu oraz odnaw ianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym siedlisk przyrodniczych i siedlisk zagrożonych wyginięciem rzadkich i chronionych gatunków roślin, zw ierząt i grzybów. W zw iązku z tym nie powinny być podejmowane działan ia pozostające w sprzeczności z podstawowym i założe­ niam i ochrony przyrody. Takie ograniczenia w stosunku do obszarów N a tu ra 2000 potw ierdzają postanow ienia art. 33 ust. 1 ustaw y o ochronie przyrody zakazujące podejm owania określonych d ziałań mogących pogorszyć s ta n sie­ dlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zw ierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar N a tu ra 2000 lub wpłynąć negatyw nie n a g a tu n ­ ki, dla których ochrony został wyznaczony obszar N a tu ra 2000, ew entualnie pogorszyć integralność obszaru N a tu ra 200016 lub jego pow iązania z innym i obszaram i17.

Każde planow ane przedsięwzięcie o potencjalnym , bezpośrednim lub po­ średnim wpływie n a s ta n obszaru N a tu ra 2000 podlega ocenie oddziaływ ania n a środowisko uwzględniającej jego ew entualne sk u tk i w odniesieniu do chronionych siedlisk lub gatunków. W przypadku, gdy ta k a ocena wykaże, że przedsięwzięcie będzie miało negatyw ny wpływ n a obszar N a tu ra 2000, co do zasady nie może być ono realizow an e18. R ozstrzygnięcie w przedm iocie stw ierdzenia obowiązku przeprow adzenia oceny oddziaływ ania przedsięw zię­ cia n a środowisko m a cechy rozstrzygnięcia mieszczącego się w zakresie u zn an ia adm inistracyjnego. Postępow anie w tej spraw ie uregulow ane zostało w art. 59-103 ustaw y o u d o stęp n ian iu inform acji o środow isku i jego ochro­ nie, udziale społeczeństw a w ochronie środow iska oraz o ocenach oddziały­ w ania n a środowisko (u.o.o.ś.)19. Zgodnie z art. 59 tejże ustaw y obowiązek

16 Zgodnie z art. 5 u st. 1d u sta w y o ochronie przyrody, integralność obszaru N atu ra 2000 oznacza spójność czynników struk turaln ych i funkcjonalnych w arunkujących zrównoważone trw anie populacji gatun ków i sied lisk przyrodniczych, dla ochrony których zaprojektow ano lub w yznaczono obszar N atu ra 2000.

17 W. Radecki, op. cit., s. 216.

18 A. Kawicki, E. Florkiew icz, A. Jendrasiak, op. cit., s. 152, 155.

19 U sta w a z dnia 3 października 2008 r. o udostęp n ian iu inform acji o środow isku i jego ochronie, ud ziale sp ołeczeństw a w ochronie środow iska oraz o ocenach od d ziaływ an ia n a środo­ w isko (D z.U . z 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm.).

przeprow adzenia oceny oddziaływ ania przedsięw zięcia n a środowisko w ym a­ ga realizacja następujących planow anych przedsięw zięć mogących znacząco oddziaływać n a środowisko, tj.:

1) mogących z a w s z e znacząco oddziaływać n a środowisko (art. 59 u st. 1 p k t 1 u.o.o.ś.) — dotyczy to tzw. przedsięw zięć z I grupy, dla których obowią­ zek przeprow adzenia oceny oddziaływ ania n a środowisko m a c h a ra k te r obli­ gatoryjny;

2) mogących p o t e n c j a l n i e znacząco oddziaływać n a środowisko, jeżeli obowiązek przeprow adzenia oceny oddziaływ ania przedsięw zięcia n a środo­ wisko został stw ierdzony n a podstaw ie art. 63 ust. 1 u.o.o.ś (art. 59 u st. 1 p k t 2 u.o.o.ś.) — dotyczy tzw. przedsięw zięć z grupy II, dla których obowiązek przeprow adzenia oceny oddziaływ ania n a środowisko może mieć c h a ra k te r fakultatywny.

Rodzaje przedsięw zięć zaliczanych do grupy I i II określa rozporządzenie R ady M inistrów z dnia 9 listopada 2010 r. w spraw ie przedsięw zięć m ogą­ cych znacząco oddziaływać n a środowisko2 0.

N ato m iast realizacja przedsięwzięć innych niż mogące znacząco oddzia­ ływać n a środowisko (przedsięwzięć z tzw. grupy III), które nie są bezpośred­ nio zw iązane z ochroną tego obszaru lu b nie w ynikają z tej ochrony, może wym agać przeprow adzenia tzw. oceny habitatow ej, o której mowa w art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej2 1. O konieczności przeprow adzenia takiej oceny

rozstrzyga RDOS w drodze postanow ienia (art. 59 ust. 2 u.o.o.ś ), a jednocze­ śnie określa, czy dane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziały­ wać n a obszar N a tu ra 200022 . Znaczące negatyw ne oddziaływanie n a obszar N a tu ra 2000 zostało zdefiniowane w art. 3 p kt 17 u.o.o.ś. jako oddziaływanie n a cele ochrony obszaru N a tu ra 2000, w szczególności działania mogące:

a) pogorszyć s ta n siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zw ierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar N a tu ra 2000, lub

b) wpłynąć negatyw nie n a g atun k i, dla których ochrony został w yzna­ czony obszar N a tu ra 2000, lub

c) pogorszyć integ raln o ść o bszaru N a tu ra 2000 lu b jego pow iązania z innym i obszaram i.

Zatem ocena h ab itatow a to szczególny rodzaj oceny środowiskowej, który służy b adaniu, czy dany p lan (program ) lub przedsięwzięcie oddziałuje n a obszar N a tu ra 2000. W przypadku stw ierdzenia w dwóch pierwszych etapach

20 D z.U . z 2010 r., nr 213 poz. 1397.

21 Choć przepis ten nie określa żadnej szczególnej m etody przeprow adzenia „odpowiedniej oceny” przedsięw zięcia, nie u lega w ątp liw ości, iż prawodawcy unijnem u chodzi o tak ie opraco­ w an ie, które pozwoli w ładzom krajowym uzysk ać pewność, że przedsięw zięcie nie będzie nega­ tyw n ie w p ływ ało na in tegraln ość danego obszaru (por. w yroki Trybunału S p raw iedliw ości z dnia 20 w rześn ia 2007 r. w spraw ie Kom isji W spólnot Europejskich przeciwko Republice W łoskiej, sygn. C-304/05; z dnia 7 w rześn ia 2004 r., sygn. C-127; z dnia 9 w rześn ia 2003 r., sygn. C-236/01).

oceny habitatow ej (rozpoznanie i ocena właściwa), iż dany p lan (program) lub przedsięwzięcie znacząco negatyw nie oddziałuje n a cele ochrony obszaru N a tu ra 2000 i jego in teg raln o ść, a n a w e t jeżeli stw ierdzi się, zgodnie z zasad ą przezorności, iż takiego negatyw nego oddziaływ ania nie da się wy­ kluczyć - nie m ożna zrealizować p lan u (program u) lub przedsięw zięcia. J e d ­ nakże w art. 34 ust. 1 u.o.p. przew idziano możliwość odstąpienia od g en eral­ nej reguły określonej w art. 33 u st. 1 ustawy, ja k ą je s t zakaz podejm owania działań mogących w istotny sposób pogorszyć s ta n siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zw ierząt, a także negatyw nie wpłynąć na g atunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar N a tu ra 2000. O rgan adm inistracji może zezwolić n a realizację p lan u lub przedsięw zięcia, które może mieć negatyw ny wpływ n a siedlisko przyrodnicze oraz g atu n k i roślin i zw ierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar N a tu ra 2000, gdy kum ulatyw nie spełnione zostan ą p rzesłanki tak ie jak: braku je rozw iązań alternatyw nych, istn ieją konieczne wymogi nadrzędnego in te resu publiczne­ go, a w jego ram ach wymogi o ch arak terze społecznym lub gospodarczym, oraz je s t możliwość w ykonania kom pensacji przyrodniczej zapew niającej lub przyw racającej spójność sieci N a tu ra 2000.

Przedsięwzięcie może zatem uzyskać akceptację, pomimo negatywnego wpływu n a chronione siedliska i gatunki, pod w arunkiem w ykonania tzw. kom pensacji przyrodniczej. Jeżeli zatem np. now ą drogę niezbęd ną dla m ieszkańców wsi m ożna przeprow adzić wyłącznie przez te re n torfowiska objętego granicam i obszaru N a tu ra 2000, to w ram ach kom pensacji trzeba włączyć do sieci tych obszarów inne torfowisko w najbliższym sąsiedztw ie o podobnych w alorach przyrodniczych. Jeżeli n a obszarze N a tu ra 2000 wy­ stępuje siedlisko lub g atu n ek o znaczeniu priorytetow ym , m ożna wydać od­ powiednie zezwolenie wyłącznie w celu ochrony zdrowia i życia ludzi, zapew ­ n ien ia bezpieczeństw a powszechnego lub u zyskania korzystnych efektów o pierwszoplanow ym znaczeniu dla środow iska przyrodniczego, albo - gdy w grę wchodzi n adrzędny in teres publiczny - po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej23.

Jeżeli działania na obszarze N atu ra 2000 mogące znacząco negatywnie od­ działywać na ten obszar zostały podjęte bez przeprowadzenia postępowania oceny oddziaływania n a środowisko lub oceny wpływu n a obszary N atu ra 2000, RDOS może nakazać natychm iastow e w strzym anie i podjęcie w wyznaczonym term inie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego s ta n u d a­ nego obszaru, jego części lub chronionych n a nim gatunków (art. 37 u.o.p.).

22 K. Gruszecki, U d o stęp n ia n ie in fo rm a c ji o śr o d o w is ku i jeg o ochronie, u d z ia ł społeczeń­

stw a w ochronie śro d o w isk a o ra z o oceny o d d z ia ły w a n ia n a środow isko. K o m e n ta r z , stan praw­

ny: 15.11.2008. Lex/el, 2009, [online] <http://lex.uw m .edu.pl/lex/index.rpc?& from H istory=fal- se#con ten t.rp c—A S K >.

J a k w ynika z postanow ień art. 36 ust. 1 omawianej ustawy, n a terenie obsza­ rów N a tu ra 2000 wykonywanie działalności gospodarczej oraz innych rodzajów działalności związanych z korzystaniem ze środowiska w skazanych w tym przepisie je s t dozwolone. Podlega tylko pewnym ograniczeniom wynikającym z konieczności ochrony składników środow iska przyrodniczego, z racji w ystę­ pow ania których zostały wyznaczone obszary N a tu ra 20002 4.

K o m p en sa cja p r z y ro d n ic za

K om pensacja przyrodnicza w rozum ieniu art. 3 p k t 9 ustaw y - Prawo ochrony środow iska (p.o.ś.)25 to zespół d ziałań obejmujących w szczególności roboty budowlane, roboty ziemne, rekultyw ację gleby, zalesianie, zadrzew ia­ nie lub tw orzenie skupień roślinności prowadzących do przyw rócenia równo­ wagi przyrodniczej lub tw orzenie skupień roślinności, prowadzących do przy­ w rócenia równowagi przyrodniczej n a danym terenie, w yrów nania szkód dokonanych w środow isku przez realizację przedsięw zięcia i zachowanie w a­ lorów krajobrazow ych (art. 3 p k t 8 p.o.ś)2 6. J e s t ona więc w yrównaniem szkód i zm ian, co oznacza, iż może polegać n a zastąp ien iu określonych cen­ nych elem entów środow iska (np. siedlisk) poprzez ich odtworzenie w innym miejscu. Może mieć także formę restytucji (odtworzenia) siedliska lub popu­ lacji n a teren ie realizacji przedsięw zięcia, np. w przypadku, gdy do określo­ nych szkód czy zm ian doszło w w yniku czasowego zajęcia te re n u n a potrzeby p rac budowlanych. N ależy tu ta j jed n a k zaznaczyć, iż d ziałania kom pensacyj­ ne należy odróżnić od d ziałań zapobiegawczych, czyli takich, które zm ierzają do uniknięcia niekorzystnych wpływów, oraz działań napraw czych, służących ograniczeniu lub elim inacji negatyw nych skutków w środow isku2 7. Ponadto kom pensacji w ym aganej przez przepis art. 75 p.o.ś. nie należy mylić z kom ­ pensacją, o której mowa w art. 34 u.o.p. Przepis art. 75 p.o.ś wym aga bo­ wiem przeprow adzenia kom pensacji (lub n ap raw ienia wyrządzonych szkód w inny sposób) w każdym przypadku, gdy przy realizacji przedsięw zięcia nie u d a się zachować elem entów przyrodniczych2 8, n ato m iast art. 34 u.o.p. (za art. 6 ust. 4 dyrektyw y siedliskowej) dotyczy kom pensacji, k tó ra m usi być

24 K. Gruszecki, K o m e n ta rz do art. 3 7 u sta w y o ochronie p rz y r o d y, Lex nr 5872582300, [o n lin e ] <h t t p : //le x .u w m .e d u .p l/le x /in d e x .r p c ? & f r o m H is t o r y = f a ls e # c o n te n t .r p c — A S K — nro=201334614& w ersja=-1& reqId=135825528919263& class=C O N TEN T& loc=4& full=1& hId=6>.

25 U sta w a z 27 k w ietn ia 2001 r. - Prawo ochrony środow iska (tek st jedn. D z.U . z 2008 r., nr 25, poz. 125 ze zm.).

26 J. Ciechanowicz-M cLean, Z. B ukow ski, B. Rakoczy, P ra w o ochrony śro d o w iska . K o m e n ­

t a r z, L exisN exis, W arszawa 2008, s. 39.

27 M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzm ańsk i, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka,

P ra w o ochrony śro d o w iska . K o m e n ta rz, C.H. Beck, W arszawa 2011, s. 66.

28 Więcej w: J. C iechanowicz- M cLean, Z. B ukow ski, B. Rakoczy, op. cit., s. 179. 29 M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki i in., op. cit., s. 2 6 8 -2 6 9 .

przeprow adzona w szczególnym przypadku: kiedy je st stw ierdzone, iż re a li­ zowane przedsięwzięcie będzie miało znaczące negatyw ne oddziaływanie na obszar N a tu ra 2000, a mimo to właściwy organ zezwala n a jego realizację ze względu n a nadrzęd ny in teres publiczny oraz wobec b ra k u rozw iązań alter- natyw nych2 9. Chodzi o to, aby kom pensacja przyrodnicza zapew niła spójność

i właściwe funkcjonowanie sieci obszarów N a tu ra 2000. Przykładem takiej kom pensacji może być wyznaczenie innego obszaru o porównywalnych w ar­ tościach przyrodniczych z p u n k tu w idzenia celu utw orzenia sieci obszarów N a tu ra 20003 0.

Zgodnie z art. 75 p.o.ś przeprow adzenie kom pensacji je s t obligatoryjne w dwóch przypadkach. Po pierwsze, jeśli zostanie stw ierdzone, iż w trakcie prac budow lanych ochrona elem entów przyrodniczych nie je s t możliwa, cho­ ciaż inw estor realizujący przedsięwzięcie uwzględnił w procesie inw estycyj­ nym wszelkie w ynikające z u staw lu b uzyskanych decyzji wymogi dotyczące ochrony środow iska n a obszarze prow adzenia prac, a w szczególności w za­ k resie ochrony gleb, zieleni, stosunków wodnych (art. 75 u st. 3 p.o.ś). W trakcie p rac budow lanych inw estor realizujący przedsięwzięcie je s t obo­ w iązany uw zględnić ochronę środow iska n a obszarze prow adzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, n atu raln eg o uk ształtow ania tere n u i stosunków wodnych, a jeżeli ochrona elem entów przyrodniczych nie je st możliwa, należy podejmować działan ia m ające n a celu napraw ienie w yrzą­ dzonych szkód, w szczególności w łaśnie przez kom pensację przyrodniczą. Przy prow adzeniu prac budow lanych dopuszcza się wykorzystyw anie i prze­ kształcanie elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją konkretnej inwestycji (art. 75 ust. 1—3). Zgodnie zaś z ust. 5 niniejszego arty ku łu , w ym agany zakres kom pensacji przyrodniczej w przypadku przedsięwzięć, dla których była przeprow adzona ocena oddziaływ ania przedsięw zięcia n a środowisko n a podstaw ie ustaw y u.o.o.ś., zaw iera decyzja o środowiskowych uw arunkow aniach oraz inne de­ cyzje, przed w ydaniem których została przeprow adzona ocena oddziaływ ania przedsięwzięcia n a środowisko. Jednocześnie ustęp 4 obliguje dodatkowo organ architektoniczno-budowlany, aby zakres obowiązków wynikający z art. 75 u st. 1 i 3 p.o.ś. szczegółowo określić w decyzji o pozwoleniu n a budowę. Ten obowiązek w p rzypadku przedsięwzięć, dla których uprzednio przeprow adzo­ no postępow anie w spraw ie oceny oddziaływ ania n a środowisko, będzie pole­ gał n a dokonaniu transpozycji stosownych zapisów z decyzji o środowisko­ wych uw aru nko w aniach do decyzji o pozwoleniu n a budowę. N ato m iast w przypadku przedsięwzięć, dla których nie prowadzono postępowania w spra­ wie oceny oddziaływania na środowisko, obowiązki takie będą m usiały być okre­ ślone na podstawie własnych u staleń organu architektoniczno-budowlanego3 1.

30 W. Radecki, op. cit., s. 221.

Jeżeli w trakcie postępow ania w spraw ie strategicznej oceny oddziaływ a­ n ia n a środowisko, w ram ach którego dokonuje się oceny habitatow ej (oceny oddziaływ ania p lan u lub p rogram u n a obszar N a tu ra 2000), postępow ania w spraw ie oceny oddziaływ ania przedsięw zięcia n a środowisko, w ram ach którego dokonuje się oceny habitatow ej, lub też postępow ania w spraw ie oceny oddziaływ ania przedsięw zięcia n a obszar N a tu ra 2000 (innego niż po­ tencjalnie lub zawsze mogącego znacząco oddziaływać n a środowisko) zosta­ n ie stw ierdzo n e, iż niezb ęd ne je s t w yrów nanie przew idyw anych szkód i zm ian w środow isku mogących mieć wpływ n a integralność obszaru N a tu ra 2000, a które m ogą zostać spowodowane przez realizację plan u lub przedsię­ wzięcia (art. 34 ust. 1 u.o.p). Kom pensację przyrodniczą bierze się pod uwagę w ocenie habitatow ej, szczególnie wówczas, gdy mimo znaczącego negatyw ­ nego wpływu n a cele ochrony obszaru N a tu ra 2000 i jego integralność plan (program ) lub przedsięwzięcie m uszą zostać zrealizow ane ze względu n a b ra k rozw iązań alternatyw nych i jednocześnie istnieje potrzeba ich realizacji uzasadniona wymogami nadrzędnego in te re su publicznego. W ykonanie ad e­ kw atnej kom pensacji (czyli wyrównującej co do w artości przyrodniczej) zało­ żonych zm ian (zniszczeń) i przede w szystkim zapew niającej spójność sieci obszarów N a tu ra 2000 je st jednym z bezwzględnych warunków, które w myśl art. 34 ust. 1 u.o.p. m uszą być spełnione, aby zostało wydane zezwolenie na realizację p lan u (program u) lub przedsięw zięcia, w stosun ku do których oce­ n a h ab itato w a w ykazała możliwość znaczącego negatyw nego wpływu n a cele ochrony obszaru N a tu ra 2000 i jego integralność32. Przepis art. 35 u.o.p.33 w skazuje, iż wydając zezwolenie, właściwy miejscowo RDOS, a n a obszarach m orskich - dyrektor właściwego u rzęd u morskiego, w porozum ieniu z za­ rząd cą teren u , stosownie do skali i rodzaju negatyw nego oddziaływ ania na cele ochrony obszaru N a tu ra 2000, u s ta la zakres, miejsce, term in i sposób w ykonania kom pensacji przyrodniczej, zobowiązując do jej w ykonania nie później niż w term inie rozpoczęcia działań powodujących negatyw ne oddzia­ ływanie. Istotnym elem entem porozum ienia z zarządcą te re n u powinno być u stalen ie warunków, n a jak ich podmiot obowiązany do kompensacji przyrod­ niczej uzyska ty tu ł praw ny do nieruchomości, jeśli kom pensacja m a być prze­ prowadzona n a nieruchomościach, do których obowiązany do kompensacji nie posiada takiego ty tu łu 34. W m yśl przepisu art. 35 ust. 2 u.o.p. koszty kom ­ pensacji przyrodniczej ponosi podm iot realizujący p lan lub przedsięwzięcie.

32 Ibidem , op. cit., s. 6 6 -6 7 .

33 N a podstaw ie art. 35 u st. 7 u.o.p. w ydano Rozporządzenie M S z dn ia 30 m arca 2010 r. w spraw ie szczegółow ych sposobów i form sk ład ania inform acji o kom pensacji przyrodniczej (D z.U . z 2010 r., nr 64, poz. 402).

34 A. Juchn ik, P ra w o do d y sp o n o w a n ia n ieru ch o m o ścią n a cele k o m p en sa cji p rz yr o d n ic z e j, [w:] B. Rakoczy, M. P ch ałek (red.), W ybrane p ro b le m y p r a w a ochrony śr o d o w is k a, W olters Kluwer, W arszaw a 2010, s. 1 6 3 -1 6 4 .

D ziałania kom pensacyjne m ogą być podejm owane zarówno w celu zm ini­ m alizow ania przypuszczalnych stra t, ja k i post fa ctu m w celu napraw ienia wyrządzonych stra t. W środow isku przyrodniczym dużą rolę może odgrywać

in concreto również pora roku, w jakiej powinny być przeprow adzone działa­

nia kom pensacyjne. N ależy jed n a k mieć zawsze n a uw adze elem enty środo­ w iska przyrodniczego, z powodu w ystępow ania których wyznaczono obszar N a tu ra 2000. W ekstrem alnych przypadkach może bowiem dochodzić do p a ­ tologicznych sytuacji, gdy zaproponow ana form a kom pensacji (np. n asad ze­ nia drzew n a obszarach łąkowych) doprowadzi do przyspieszenia degradacji środow iska przyrodniczego podlegającego ochronie3 5.

K om pensacja obligatoryjnie m usi być w ykonana przed rozpoczęciem re ­ alizacji p lan u (program u) lub przedsięw zięcia, który spowoduje znaczące n e ­ gatyw ne oddziaływanie n a cele ochrony obszaru N a tu ra 2000 lub jego in te ­ gralność, pod rygorem określonym w art. 162 § 2 kodeksu postępow ania adm inistracyjnego3 6. Nie oznacza to jed n ak, że przeprow adzona kom pensa­

cja m usi być efektyw na już w momencie rozpoczęcia realizacji p lan u (progra­ mu) czy przedsięw zięcia, ponieważ często może to być niemożliwe z uw agi n a u w arunkow ania biologiczne (np. w przypadku konieczności odtw orzenia sie­ dliska leśnego). W tym m iejscu należy wskazać, iż konieczna je s t kom pensa­ cja s tr a t w g atu n k ach lub siedliskach N a tu ra 2000, które to nie noszą zn a­ m ion znacząco negatyw nych (nie n a ru sz a ją integralności obszaru)3 7.

Z a k o ń c z en ie

Sieć N a tu ra 2000 to bez w ątpienia najw ażniejsze przedsięwzięcie z za­ k resu ochrony przyrody w państw ach członkowskich UE, m ające n a celu ochronę zagrożonych wyginięciem gatunków ptaków oraz siedlisk przyrodni­ czych. D la obszarów N a tu ra 2000 nie u sta n a w ia się zakazów i ograniczeń dotyczących działalności gospodarczej, ta k ja k dla innych form ochrony przy­ rody, np. parków narodow ych3 8, co więcej w p rzypadku ograniczenia działal­ ności gospodarczej n a tych obszarach przew iduje się rekom pensaty poniesio­ nych s tr a t przez podmioty, których działalność została ograniczona. Ochrona n a obszarach N a tu ra 2000 opiera się przede w szystkim n a ograniczaniu podejm owania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć s ta n siedlisk

35 K. G ruszecki, U sta w a o ochronie p rz y r o d y ...

36 R. Stankiew icz, M. W ierzbowski, A. W iktorowska (red.), K o d eks p o stę p o w a n ia a d m in i­

stracyjnego. K o m e n ta rz, C.H. Beck, W arszaw a 2011, s. 9 6 6 -9 7 1 . 37 M. Górski, M. Pchałek, W. R adecki i in., op. cit., s. 68.

38 M. G w iazdow icz, S y s te m och ro n y p r z y r o d y w Polsce- re gulacje p r a w n e i in stytu cje, „Studio A naliz Sejm owych K ancelarii Sejm u” 2008, nr 10: O chrona p r z y r o d y, s. 19.

39 Więcej na temat ograniczeń wolności działalności gospodarczej w ustawie o ochronie przyro­ dy w: M. Górski (red.), P raw o ochrony p rzyro d y a wolność gospodarcza, PZITS, Łódź - Poznań 2011.

przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zw ierząt oraz w znaczący spo­ sób wpłynąć negatyw nie n a gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar N a tu ra 2000. W związku z tym realizacja planow anych przedsięwzięć39

mogących mieć negatyw ny wpływ n a obszary N a tu ra 2000 wym aga przepro­ w adzenia oceny habitatow ej. Jeśli ocena ta wykaże znaczące negatyw ne od­ działywanie inwestycji, to nie zostanie wydane zezwolenie n a ich realizację.

Ingerencja w obszar objęty ochroną sieci N a tu ra 2000 możliwa je s t tylko w sytu acjach szczególnych, gdy inw estycja je s t bezw zględnie konieczna z p u n k tu widzenia potrzeb społecznych, brakuje dla niej realnej alternatyw y, a ew entualne szkody pow stałe w przyrodzie w zw iązku z jej realizacją zosta­ n ą zrek o m p en so w an e d z ia ła n ia m i słu żący m i przy w ró cen iu rów now agi w przyrodzie4 0. Jed nakże w arunkiem rozpoczęcia realizacji takiego przedsię­

wzięcia je s t przeprowadzenie kompensacji przyrodniczej mającej istotne zna­ czenie w odtworzeniu i zachowaniu siedlisk przyrodniczych, czyli m iejsc byto­ w ania zagrożonych wyginięciem nie tylko gatunków ptaków, a także innych gatunków zwierząt, roślin i grzybów będących przedm iotem zainteresow ania Wspólnoty. Reasum ując - kom pensacja przyrodnicza to bardzo istotny in stru ­ m ent w ochronie przedmiotów ochrony, dla których został utworzony obszar N a tu ra 2000, jako że jest niezbędna dla zapew nienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci N a tu ra 2000 oraz w pewnym sensie stanow i gwarancję zachowania niezwykle cennych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych.

S u m m a ry

L im ita tio n s in r e a liza tio n o f u n d e rta k in g s in N a tu re 2000 a rea s K ey words: u n dertak in g realization, the N atu re 2000 areas, natu ral com pensation.

The N a tu re 2000 areas protect valuable bird species and n a tu ra l h abi­ ta ts. In th is aim, should lim it the realization of un d ertak in g s can negatively influence th e s ta te of protection objects. Therefore, realizatio n of these u n tertak in g s require execution h a b ita t assessm ent. A decision of u n d e rta ­ king realizatio n is depending from this assessm ent. Moreover, in the case of special situ atio n s, th is interference is possible u n d e r condition the execu­ tions of n a tu ra l com pensation before beginning the realization of investm ent.

The n a tu ra l com pensation is very im p o rtan t in stru m e n t for protection of th e N a tu re 2000 objects. It is indispensable for assuran ce of cohesion and proper functioning th e n e t N a tu re 2000 and g u a ra n tee p reserv atio n of these valuable bird species and n a tu ra l h ab itats.

40 A. H abuda, O chrona p rz y r o d y a d zia ła ln o ś ć g o sp o d a rcza n a obsza ra ch N a tu r a 2 0 0 0, [w:] J. Ciechanowicz-M cLean, T. Bojar-Fijałkowski (red.), G ospodarcze p ra w o śr o d o w is k a, U n i­ w e rsy tet G dański, G dańsk 2009, s. 1 7 7 -1 7 8 .