Interactieve beleidsvorming: Een verkenning van achtergronden, concepten en methoden

—

t

Wetenschapswinkel December 1998 .^•d

T U Delft

-^

Interactieve beleidsvorming

Een verkenning van achtergronden, concepten en methoden

drs. B.l. de Boer ' Gemeente- 1 1 raad , 1 Cie RO 1 College van i ' B&W 1

1 '

Projectgroep

1

\ 9 1 bewoners

Faculteit Civiele Tec

Werkg roepen

Klankbord-groep bedrijven vertegenw. van 4 bedr.-locaties

. J

-1 -1 1 bedrijven | 1 i ihniek en Geowetenschappen / Kerngroep

^ _ J _ _

Stadsontwik- ' keling en an- 1 dere diensten ,

^ L , ö - ^ ^ ^

Interactieve beleidsvorming

een verkenning van achtergronden, concepten en methoden

in opdracht van de Wetenschapswinkel TU Delft

eerste druk december 1998 tweede, ongewijzigde druk juli 1999

17L

11-"

Drs. B.l. de Boer

Technische Universiteit Delft

Faculteit Civiele techniek en Geowetenschappen Sectie Infrastructuurplanning

Technische Universiteit Delft

Facuheit CiTG

Bibliotheek Civiele Techniek

Ste vinweg 1

Colofon

Dit rapport maakt deel uit van het onderzoek 'Interactieve beleidsvorming' in opdracht van de Weten-schapswinkel van de Technische Universiteit Delft.

Voor informatie over dit onderzoek en voor een exemplaar van dit rapport of andere rapporten van dit onderzoek kunt u zich wenden tot:

Technische Universiteit Delft

Faculteit Civiele techniek en Geowetenschappen Sectie Infrastructuurplanning Drs. Enne de Boer Stevinweg 1 2628 CN Delft Telefoon (015) 278 46 72 Telefax (015) 278 52 63 E-mail E.deBoer@ct.tudelft.nl Ü i M

Voorwoord

De Wetenschapswinkel van de Technische Universiteit Delft geeft waar mogelijk antwoorden op technische vragen uit de samenleving. Soms is het daarvoor nodig kennis te ontwikkelen. Steeds vaker wordt het beleid ten aanzien van de fysieke omgeving (ruimtelijke ordening, infrastructuur, milieu) 'interactief ontwikkeld, meteen inbreng door diverse belanghebbenden en belangstellenden. De vraag rijst hoe mensen met minder technische en bestuurlijke kennis en ervaring daaraan kunnen deelnemen. Het onderzoek 'interactieve beleidsvorming' moet op die vraag een antwoord geven.

Het onderzoek wordt uitgevoerd door de sectie Infrastructuurplanning van de subfaculteit der Civiele Techniek. Als projectleider treedt op drs. Enne de Boer.

De totstandkoming van het eerste verkennende rapport is begeleid door een begeleidingscom-missie met de volgende leden:

• Dhr. F. Bergwerff, Landelijke Adviesgroep Milieugericht Opbouwwerk (Lamigo) • Ir. A.D. Bergstra, Wetenschapswinkel, Technische Universiteit Delft (voorzitter) • Ir. H. Rozema, Landelijk Centrum voor Opbouwwerk (LCO)

• Ir. P. Schrijnen, Sectie Infrastructuurplanning, Technische Universiteit Delft

• Dr. ir. J. van Tatenhove, Faculteit der beleidswetenschappen, Katholieke Universiteit Nij-megen

• Dhr. A. Voogt, Steunpunt Wonen Rotterdam

• Drs. M. Wolsink, Interfacultaire vakgroep Milieukunde, Universiteit van Amsterdam

Speciale dank gaat uit naar drs. M.G.J. van Muijen voor de door hem verstrekte informatie.

Samenvatting

In deze verkenning van interactieve beleidsvorming is gepoogd een drietal vragen te beantwoor-den:

1. wat is interactieve beleidsvorming;

2. wat onderscheidt deze van andere benaderingen;

3. hoe kimnen methodieken van interactieve beleidsvorming op hun kwaliteit worden beoor-deeld.

Interactieve beleidsvorming kan men zien als een vorm van politieke participatie. In de traditionele indirecte Westerse democratie bestaat een steeds grotere behoefte aan participatie: zich niet alleen laten vertegenwoordigen maar ook deelnemen. Met name vormen waarbij men directer en eerder in het proces invloed kan uitoefenen zijn populair. Men kan deze vormen, waaronder de interactie-ve, eenvoudigweg zien als een aanvulling op de indirecte democratie, maar ook, meer ideologisch, als een aanzet voor de realisatie van een directe democratie.

In het verlengde daarvan zijn er concrete, object- of subjectgerichte motieven, zoals:

• het verbeteren van de kwaliteit van of het draagvlak voor overheidsplannen (vaak beoogd door het bestuur);

• het vormen en emanciperen van de burger (vaak beoogd door het maatschappelijk opbouw-werk).

In omschrijvingen van interactieve beleidsvorming vindt men een aantal gemeenschappelijke elementen:

• het is een fase in een beleidsproces;

• men zoekt een oplossing op een open en gelijkwaardige basis;

• de uitkomst dient een gemeenschappelijk gedragen beleidspraktijk te zijn.

Interactieve beleidsvorming onderscheidt zich van andere benaderingswijzen in de eerste plaats door uit te gaan van pluricentrisme, wederzijdse afhankelijkheid en vervlechting tussen actoren. Er zijn twee modellen voor de reconstructie van (theorievorming over) de besluitvormingswerke-lijkheid:

• het interactiemodel: doelen en oplossingen zijn niet gebonden aan één actor en zijn niet te fixeren op één moment;

• het beslismodel: besluitvorming geformeerd rondom een besluit genomen door één partij en opgebouwd als een proces dat begint bij problemen en eindigt met implementatie of evaluatie.

Het beslismodel geeft vooral aandacht aan vertraging in de besluitvorming die ontstaat door tegenstand; in het interactiemodel is meer aandacht voor de uitwisseling (van ideeën) tussen actoren.

De benadering draagt een risico in zich: de veronderstelling, bij sommige auteurs de stelling (De Bono bijvoorbeeld), dat tegengestelde belangen ten allen tijde verzoend kunnen worden, en dat men dat in het proces dan ook probeert af te dwingen. Men gaat nadrukkelijk uit van een harmo-niemodel.

Voor interactieve beleidsvorming wordt gekozen bij:

• interdependentie: actoren zijn van elkaar afhankelijk voor de realisatie van hun doelen; en • complexiteit: veel betrokken actoren.

Het doel van interactieve beleidsvorming is om, naast het bereiken van een beleidsproduct, consen-sus te bewerkstelligen: een optimaal draagvlak. Men moet dan reflexief te werk gaan, op leren (van elkaar) gericht.

Men kan een aantal eisen ten aanzien van interactieve beleidsvorming formuleren. Volwaardigheid en rechtvaardigheid zijn de meest aanvaarde: de betrokken actoren werkelijk een stem geven, en hun belang erkennen. Daarnaast wordt in de Nederlandse literatuur vooral openheid genoemd: de mate waarop actoren elkaar toelaten tot de eigen besluitvorming. De openheid wordt bepaald door: wie mag deelnemen en op welk moment in het proces, de breedte van de agenda en de spelregels.

Er zijn twee soorten methodieken voor de beïnvloeding van het beleidsvormingsproces: • methodieken gericht op het kader waarin het proces zich voltrekt;

• methodieken gericht op het verloop van het proces.

In het verloop van het proces kan men bijvoorbeeld uitgaan van

° integratieve onderhandelingen (in plaats van distributieve), niet uitgaan van posities maar van belangen;

° creativiteit (het bedenken van nieuwe oplossingen om impasses te doorbreken);

° mediation, het werken met intermediairs, die standpunten nadrukkelijk tegenover elkaar stellen om te kunnen bepalen wat geschillen nu eigenlijk inhouden en of er oplossingen te vinden zijn, die meerdere belangen dienen (positive sum games, win-win-situaties).

Interactieve besluitvorming kan men op twee wijzen beoordelen: gelet op de opzet (overeenko-mend met een ideaaltype) en op de uitvoering. In dit rapport is voornamelijk aandacht besteed aan het eerste.

Het blijkt geen pasklare methode te zijn. De meest bruikbare aanpak vindt men bij Webier: een explicitering van de organisatorische-procesmatige kant en criteria voor de beoordeling van een aantal aspecten.

Inhoud

Voorwoord 3 Samenvatting 5 1. Inleiding 13 1.1 Probleemstelling 13 1.2 Aanpak 14 1.3 Leeswijzer 14 2. Politieke participatie 17 2.1 Inleiding 17 2.2 Het begrip politieke participatie 17

2.3 Participatie-methoden 17 2.4 Achtergronden van de roep om participatie 19

2.5 Samenvatting 21

3. Interactieve beleidsvorming: plaatsbepaling 23

3.1 Inleiding 23 3.2 Wat verstaan anderen onder interactieve beleidsvorming? 23

3.3 Pluricentrisme, vooronderstelling bij interactieve beleidsvorming 25

3.4 Het beslismodel, een andere zienswijze ter confrastering 26 3.4.1 Beleidsvorming en beleidsproces volgens het beslismodel 27

3.4.2 Beleidsontwikkeling en besluitvorming 27 3.5 Het interactiemodel, uitgangspunt voor interactieve beleidsvorming 29

3.6 Beslismodel en interactiemodel vergeleken 30 3.7 Voor welke situaties is interactieve beleidsvorming bedoeld? 31

3.7.1 Interdependentie 32

3.7.2 Belang 33 3.7.3 Complexiteit 34 3.8 De uitkomst: de gemeenschappelijke beleidspraktijk 36

4. Interactieve beleidsvorming: hoe moet dat? 39

4.1 Inleiding 39 4.2 'Volwaardige' en 'rechtvaardige' interactieve beleidsvorming 39

4.3 Openheid, sleutelbegrip in de Nederlandstalige literatuur over interactieve

beleidsvorming 40 4.4 Vormgeven aan openheid 42

4.4.1 Het moment van participatie; in welke fase van het beleidsproces? 42

4.4.2 De deelnemers, wie wil je en wie wil zelf? 43

4.4.3 Breedte van de agenda 45

4.4.4 Spelregels 45 4.5 Samenvatting 46

5. Methodieken voor beïnvloeding van het proces, passend bij 'openheid' 47

5.1 Inleiding 47 5.2 Om wat voor methodieken gaat het? 47

5.3 De beïnvloeding van het proces op 'open' wijze 48 5.3.1 Integratieve onderhandelingen als tegenstelling van distributieve

onderhandelingen 48 5.3.2 Creativiteit 49 5.3.3 Mediation 49 5.4 Samenvatting 52

6. Het beoordelen van toepassingen van interactieve beleidsvorming 53

6.1 Inleiding 53 6.2 Uitgangspunt voor het bepalen van een maatstaf 53

6.3 Waar zou de maatstaf betrekking op moeten hebben? 53

6.4 Concrete beoordelingsaspecten 54

6.5 Samenvatting 56

7. Conclusies 59 7.1 Inleiding 59 7.2 Wat is interactieve beleidsvorming? 59

7.3 Hoe kan interactieve beleidsvorming worden onderscheiden? 60 7.4 Hoe kunnen vormen van interactieve beleidsvorming worden beoordeeld? 60

Literatuur 61

Literatuursuggesties 67

1. Inleiding

1.1 Probleemstelling

" 'U maakt zich druk om de toekomst. U zult zelf meebeslissen hoe die toekomst er uitziet. U met z'n allen bent het belangrijkst,' klinkt het tegenwoordig in menig gemeentehuis en ontmoetings-centrum. Nederland democratiseert. Tenminste, daar lijkt het op: gemeentebesturen roepen en masse dat ze de luiken openzetten voor hun burgers, de rijksoverheid organiseert maatschappelijke nut- en noodzaakdiscussies over Schiphol en de Rotterdamse haven, de inrichting van het platte-land verloopt tegenwoordig via een dialoog met boeren, burgers en buitenlui en Rijkswaterstaat avonden, leve de participatie!" (Bussink, 1998, p. 154)

Al sinds de zestiger jaren lijkt er in Nederland sprake te zijn van een toename van het aantal situaties waarin burgers anders dan via verkiezingen en politieke partijen betrokken kunnen zijn bij het overheidsbeleid. Dit heeft verschillende achtergronden. Voor sommige burgers is het bijvoor-beeld hun onvrede met het overheidsbeleid. Ook zijn er instellingen die burgers bij het overheids-beleid betrekken om zo een in hun ogen democratischer samenleving te vormen.

De overheid is gaandeweg zelf mogelijkheden gaan bieden aan burgers om politiek deel te laten nemen -te laten 'participeren'- buiten de verkiezingen en politieke partijen om. Het gaat dan bijvoorbeeld om mogelijkheden tot inspraak en bezwaar.

De laatste jaren worden bepaalde manieren, waarop burgers (door de overheid) bij het overheids-beleid worden betrokken, aangeduid met namen als interactieve overheids-beleidsvorming, co-produktie van beleid en open planproces. Er lijkt enige consensus te bestaan over wat dat inhoudt. Toch ken-merkt de naamgeving en de inhoud zich door een zodanige diversiteit dat, als alles wat er onder wordt verstaan er ook daadwerkelijk onder wordt geschaard, interactieve beleidsvorming een weinig specifiek begrip blijft.

Het doel van dit rapport is om onderzoekers een handreiking te bieden bij het onderscheiden en beoordelen van interactieve beleidsvorming. De vraag die in dit onderzoek wordt gesteld is driele-dig:

• wat is interactieve beleidsvorming,

• hoe kan deze worden onderscheiden (wat is karakteristiek, bijvoorbeeld ten opzichte van andere vormen van directe participatie) en

De aanleiding voor dit rapport vormt een onderzoeksopdracht over interactieve beleidsvorming van de wetenschapswinkel. De participatie van burgers bij maatschappelijke vraagstukken brengt specifieke problemen met zich mee. Verschillende burgers ervaren participatieprocedu-res als ondoorzichtig, voelen zich niet serieus genomen of om de tuin geleid. Dit bracht de Wetenschapswinkel tot de vraag om te onderzoeken hoe interactieve beleidsvorming zo kan worden ingericht dat burgers 'en in het bijzonder zij die weinig inspraakervaring hebben' daar ook volwaardig aan deel kunnen deelnemen. Dit in het bijzonder voor de interactieve beleids-vorming op lokaal niveau en gericht op de fysieke omgeving.

Zoals gezegd is er een bont palet aan modieuze termen die voor één en hetzelfde verschijnsel staan. Voor voornoemd onderzoek is het van belang om daarin enig duidelijkheid te scheppen. Niet zelden ligt bij de uitwerking van het begrip 'interactieve beleidsvorming' de nadruk op een bepaalde praktische toepassing en niet zozeer op de meer algemene theoretische achtergronden. In de literatuur zijn ook weinig uitgebreide verhandelingen over het begrip als zodanig terug te vinden. Dit rapport biedt een aanvulling op de bestaande kennis door zowel de achtergronden als de concrete uitwerking daarvan aan te bieden biimen een breed kader.

1.2 Aanpak

Voor beantwoording van de eerder gestelde drieledige vraag leek een literatuurstudie de aange-wezen weg. Daarbij is niet gestreefd naar een uitputtend overzicht, maar naar het onderscheiden van verschillende wezenlijke aspecten van de materie. Hiervoor is aan de hand van enige bibliotheekbestanden gericht gezocht naar de Nederlandse literatuur op dit gebied. Dit is aange-vuld door een zoekactie op het Worldwide Web. Daarnaast is enige buitenlandse literatuur gebruikt en is sporadisch enige informatie ontvangen van of ingewonnen bij derden, waaronder leden van de begeleidingscommissie.

Vanwege de omvang van de thematiek zijn sommige aspecten niet of maar beperkt belicht. Andere aspecten zijn om het geheel duidelijker te maken juist wat uitgebreider belicht. Verder is er geen aparte aandacht aan besteed om de verschillende citaten en theorieën een normatief coherent geheel te doen vormen. Benadrukt wordt dat hier toch eerst en vooral een theoretisch uitgangspunt wordt geboden op de weg naar beantwoording van praktische vragen aangaande interactieve beleidsvorming.

1.3 Leeswijzer

In hoofdstuk twee wordt een beeld geschetst van politieke of bevolkingsparticipatie als kader waarbinnen interactieve beleidsvorming kan worden gezien. In hoofdstuk drie komen vervol-gens de basisaannames van interactieve beleidsvorming aan de orde. Daarna worden in hoofd-stuk vier enige normatieve invullingen van interactieve beleidsvorming getoond. In aansluiting

daarop worden in hoofdstuk vijf enkele met interactieve beleidsvorming te associëren metho-dieken besproken. In hoofdstuk zes wordt dan dieper ingegaan op de vraag hoe concrete ver-schijningsvormen van interactieve beleidsvorming te beoordelen. Ten slotte komen in hoofdstuk zeven de conclusies aan de orde aan de hand van de drie onderdelen van de vraagstelling. Het geheel wordt gecomplementeerd met een literatuurlijst en literatuursuggesties, alsmede een bijlage met een overzicht van vigerende modellen van interactieve beleidsvorming.

2. Politieke participatie

2.1 Inleiding

Eén van de vragen in dit onderzoek is: wat is interactieve beleidsvorming. Om daar een begin van een antwoord op te geven wordt interactieve beleidsvorming hier allereerst geplaatst binnen het bredere kader van politieke participatie. Dit hoofdstuk gaat over wat politieke participatie is en waarom daarin veranderingen optreden zoals de toename van het gebruik van methodes voor interactieve beleidsvorming.

2.2 Het begrip politieke participatie

Door de overheid worden keuzen gemaakt in beleidsprocessen. Op welke manier burgers gekend worden in die keuzen, daarover gaat het hier. Het gaat over het kermen van him verlangens, hun behoeftes, hun normen en waarden. Het begrip dat veelal gebruikt wordt als het gaat over de deelname van de biu-ger in het normatieve proces is politieke of bevolkingsparticipatie. Een meer volledige definitie bieden de twee volgende auteurs:

"In 't Veld definieert bevolkingsparticipatie als volgt: 'Het geheel van uiteenlopende activiteiten van burgers gericht op beïnvloeding van proces en produkt van overheidsbeleid'." (Rateming Amtz, 1989, p. 13)

Volgens Heimks omvat politieke participatie (1990, p. 93) "alle mterlijk waarneembare activitei-ten van leden van een samenleving waardoor zij direct of indirect deelhebben aan het besluitvor-mingsproces van de burgerlijke overheden in de samenleving."

Deze twee beschrijvingen bieden voldoende houvast voor een analyse van de uitingsvormen van participatie.

2.3 Participatie-methoden

Bevolkingsparticipatie is er in vele soorten en maten. Nehssen (1980, p. 144) schrijft hierover: "Van oudsher bestaan er mogelijkheden voor de burger om invloed op de besluitvorming uit te oefenen. Deze zijn:

• Het kiezen van volksvertegenwoordigers voor gemeenteraad, Provinciale Staten en Tweede Kamer. • Het lid worden van een politieke partij.

• Het benaderen van een volksvertegenwoordiger om invloed op een besluit uit te oefenen. • Het schriftelijk aan het bevoegde gezag kenbaar maken van wensen (recht van petitie). • Het op spreekuren van bijvoorbeeld burgemeester en wethouders zijn belangen bepleiten. • Het indienen van bezwaarschriften tegen bepaalde plannen.

• Het aantekenen van beroep tegen beschikkingen van de overheid (wet AROB van 1976)." (Nelissen 1980, p. 144)

"Globaal gesproken kan men stellen dat de van oudsher bestaande vormen om invloed uit te oefenen op de besluitvorming, vooral van indirecte aard zijn en gericht zijn op de wetgevende macht. Bovendien was er sprake van invloed achteraf. De nieuwe vormen van beïnvloeding zijn van een directer karakter en zijn er vooral op gericht om op een eerder tijdstip invloed op de uitvoerende macht en meer in het bijzonder op de vierde macht, de macht van de overheidsdien-sten, uit te oefenen. Welke zijn dan die participatie-methoden die de laatste jaren tot ontwikkeling zijn gekomen?" Nelissen geeft als antwoord op deze vraag het rijtje zoals te zien in figuur 1.

Figuur I Overzicht participatie-methoden Voorlichtingsbijeenkomst Hoorzitting

Overleg met particuliere organisaties Enquête

Referendum

Bewonerszelfonderzoek Begeleidingscommissie Werkgroep

Raad van Advies

Vaste commissie van advies en bijstand Functionele commissie

Territoriale commissie Deelplanraad (sectieraad) Projectgroep

Bron: Nelissen, 1980. p. 145.

Voorgaand overzicht dateert uit 1980. Het is dan ook verouderd. Sommige vormen zoals de Raad van Advies komen niet meer voor. Het biedt evenwel een indruk van de aard en diversiteit van de verschillende participatievormen. Er worden inmiddels ook weer nieuwe vormen onderscheiden. Eén daarvan is 'interactieve beleidsvorming'.

De voorgaande lijst is bij lange na niet de enige opsomming van participatie-methoden. Bekend is bijvoorbeeld de categorisering van inspraak door Amstein. "Amstein gaf in 1969 een overzicht van de verschillende vormen van inspraak. Deze zogenaamde inspraakladder (de verschillende inspraakvormen werden gecategoriseerd naar invloed) werd in Nederland bekend toen hij voor de Nederlandse situatie werd bewerkt door de Werkgroep 2000 en opgenomen in de publikatie 'Niet spreken met den bestuurder' (1971)". (Rateming Amtz, 1989, p. 14) Andere categoriseringen zijn bijvoorbeeld de 'nieuwe participatieladder' van Conner (Cormer, 1992, p. 1-16) en een overzicht van graden van 'publieke betrokkenheid' van Farrell, Melin en Stacey (Conner, 1992,1-I5) Verder hebben ook Edwards en de Groot een eigen participatieladder (1997, p. 8). De indelingen van Amstein en daama genoemden zijn overigens eerder schalen van participatie dan overzichten van vormen.

2.4 Achtergronden van de roep om participatie

Om te begrijpen wat interactieve beleidsvorming is, is het van belang iets over de achtergronden daarvan te schetsen. Daarmee wordt duidelijker wat de gedachten -'de doelen'- achter interactieve beleidsvomung zijn en kan vervolgens beter worden getoond hoe die zijn uitgewerkt.

"Veel Westerse landen hebben een politiek stelsel dat omschreven kan worden als een indirecte, een representanten democratie. Het volk regeert via gekozen vertegenwoordigers. Dit stelsel is een andere uitingsvorm van de democratische idealen, dan de directe, de participatiedemocratie, waarbij de mensen zelf beshssen. [...] Democratie werd in de praktijk identiek aan parlementaire, indirecte, representatieve democratie. Het is deze opvatting over democratie die in de loop van de jaren zestig tot kritiek aanleiding geeft." (Nehssen 1980, p. 141) Fuchs en Klingemann (1995, p.

II) hebben de sociale en politieke veranderingen die hiermee samenhangen vervat in het schema zoals afgebeeld in figuur 2.

Figuur 2 Moderniseringsprocessen en politieke oriëntaties

Societal modernization

Individual modernization

Change in value Increase in personal skills

New issue demands New participation demands

Non-institutionalized political panicipation

Attachment to traditional Attachment to new collective actors collective actors •*— (political parties: (new social movements; interested organizations) citizen initiative groups)

Bron: Fuchs en Klingemann, p. 11.

instrumental expressive, moral

Institutionalized political panicipation

"Het is binnen dit bredere perspectief dat men de roep om participatie moet plaatsen. Van participatie wordt verwacht, dat zij kan bijdragen tot de verlangde democratisering. Het bijzon-dere hierbij is evenwel, dat er verschil van mening bestaat over de vraag of participatie wel een wezenlijke bijdrage vormt tot de democratisering. In grote lijnen zijn er twee tegengestelde opvattingen. De ene opvatting luidt, dat participatie moet worden gezien als een aanvulling, dan wel een correctie op de parlementaire democratie, maar dat het parlementair democratisch stelsel als zodanig uitgangspunt blijft. De andere opvatting is dat participatie aanzet is, of liever dient te zijn, tot de realisatie van een directe democratie. Als gevolg van dit verschil in opvat-ting gaat participatie de ene groep soms veel te ver, en voor de andere groep lang niet ver genoeg." (Nelissen 1980, p. 142)

Het betreft hier een 'gewone' houding versus een verlangen naar innovatie ten aanzien van de vigerende vorm van participatie, (vgl. Heunks 1990, p. 109)

Er is ook een andere zienswijze met betrekking tot de doelen van politieke participatie. Daarin worden twee invalshoeken ten aanzien van participatie onderscheiden, waarna een nieuwe wordt geponeerd die ze tot op zekere hoogte verenigt.

De eerste twee opvattingen gaan respectievelijk uit van consensus en conflict. De derde opvat-ting is een opvatopvat-ting die gebaseerd is op een gedachtengoed waarbij alles met alles kan worden verenigd. Binnen deze opvatting wordt dan ook de voorgaande tegenstelling niet als probleem bezien, maar als iets dat overwonnen kan worden door het te ontstijgen. Het is slechts noodza-kelijk om in te willen zien - ' t e geloven'- dat beiden belangrijke bijdragen kunnen leveren. Met andere woorden de wil te tonen om het 'in andere opvattingen' onverenigbare te verenigen. Wordt meegegaan in deze binnen het causaal denken niet mogelijke gedachtewijze, dan lijkt het probleem niet langer zo groot. Naarmate deze wijze van 'cyclisch denken' drastischer wordt toegepast, wordt de perceptie van het probleem als probleem kleiner. De manier van denken komt heel goed tot uitdmkking in het taalgebruik dat als 'alles nuancerend en niets uitsluitend' zou kunnen worden getypeerd, (vgl. bijv. Renn, Webier en Wiedemann, 1995, p. 7 met Noth-durft, 1995, i.h.b. p. 278-280) Navolgende citaten illustreren eerder beschreven zienswijze: "Opinions on who should be served by participation clash in largely unproductive ways. Alt-hough it would be impossible to free public participation entirely of that burden, it should be possible to move away from an subject-centered view of participation and closer to shared

values and interests. This can be achieved without adopting all of the unwanted baggage of

consensual theories or conflict theories. In other words, it is not necessary to conceptualize public participation as either an activity that stabilizes society [...], or as a mechanism to accele-rate social change [...].

The non-subject centered perspective is based on a belief that both consensual theories and conflict theories have important contributions to make, although neither theory can dominate. [...] Resolving the conflict is not always the main purpose of participation, but acknowledging it is important." (Renn, Webler en Wiedemann 1995, p. 7)

Er kunnen dus verschillende benaderingen van bevolkingsparticipatie worden onderscheiden: • subject centered

• consensus • conflict

• non-subject centered

Voornoemde achtergronden zijn van belang om de invulling -de vormgeving- van verschillende participatie-methoden te begrijpen. Tevens komen zij temg binnen de participatie-situatie, als het gaat om het doel van de participanten, de houding van waamit wordt geparticipeerd. Deze kan per actor -inclusief de participatieverlener- verschillen: "Wanneer men let op het doel van de participatie kan men in grote lijnen een onderscheid maken tussen die welke primair beoogt de kwaliteit van de plannen te verbeteren en die waarbij het vormende en emanciperende karakter van de burger centraal staat. Hier ligt niet zelden een groot verschil van mening tussen het bestuur die van participatie vooral kwaliteitsverbetering van de plannen verwacht, en het maatschappelijke opbouwwerk dat zich met participatie bezighoudt en dat vooral de nadmk legt op het democratiserend effect ervan." (Nelissen 1980, p. 139)

Dit verschil in uitgangspunten wordt meer gesignaleerd in de literatuur. Bijvoorbeeld ook Renn, Webler en Wiedemann (1995, p. 5) beschrijven het: "Confiision about the goals of citizen participation accompanies every practical application. Goals do not appear in clearly defined consensual form, neither in practice nor in theory (Rosener 1978a; Rosenbaum, 1979: 81). Part of the reason for the lack of agreement on goals is that the parties involved tend to define them in ways beneficial to their interests. Furthermore, they find it advantageous to be vague about announcing their interests. Administrators, citizens, stakeholders, and experts may all desire participation, but for quite different reasons. Thus, they may have different ideas about how the process should be conducted."

Voorgaande paragrafen vormen een beeld van de maatschappelijke achtergronden van partici-patie en de relevantie daarvan. Een concrete neerslag daarvan vormen de ervaringen ten aanzien van de participatie-methodieken die momenteel worden toegepast. De wensen en problemen die de huidige participatie-praktijk met zich meebrengt, zijn bijvoorbeeld beschreven in een rapport in opdracht van Verkeer en Waterstaat (Rijkswaterstaat, Innovatie en Synthese, 1996) en in een verslag van een expertmeeting over deze problematiek (LCO/LAMIGO, 1995). In deze rappor-ten klinkt ook weer een roep door om een inspraak die de burger meer invloed geeft. Dit komt tot uiting in het verlangen naar een meer 'interactieve' participatie-vorm. In het nu volgende hoofdstuk zal nader in worden gegaan op wat dat 'interactieve' nu is en in het hoofdstuk daama hoe het kan worden onderscheiden en beoordeeld.

Tot zover over politieke of bevolkingsparticipatie, haar achtergronden en de daarmee samen-hangende doelen.

2.5 Samenvatting

In dit hoofdstuk werd ingegaan op de activiteiten van burgers waardoor zij direct of indirect deel hebben aan het besluitvormingsproces van de overheid: politieke of bevolkingsparticipatie. Het klassieke voorbeeld daarvan zijn verkiezingen. In opkomst zijnde vormen zijn de meer directe participatievormen -vormen waarbij de burger een directe betrokkenheid heeft bij het beleid- bijvoorbeeld interactieve beleidsvorming.

De achtergronden van de roep om meer directe participatie liggen divers zoals Fuchs en Klin-gemann (1995, p. 11) aangeven. Dit hangt samen met de doelen die ten grondslag liggen aan die roep om meer directe participatie. Het kan gericht zijn op een verbetering van het bestaande systeem, of juist op een verandering ervan. In het verlengde hiervan liggen benaderingen van bevolkingsparticipatie. Eén daarvan onderscheid enerzijds een conflict en consensus oriëntatie en anderzijds een non-subject centred oriëntatie, deze laatste oriëntatie lijkt overeenkomsten te vertonen met zienswijzen die ook voorkomen in relatie tot interactieve beleidsvorming. In praktijk opgedane ervaringen met directe participatie lijken te worden gezien als een motief voor de toepassing van interactieve beleidsvorming.

3. Interactieve beleidsvorming: plaatsbepaling

3.1 Inleiding

Dit onderzoek richt zich zoals gezegd op één participatie-methode, te weten interactieve be-leidsvorming. Het begrip interactieve beleidsvorming is er op dit moment één van een aantal begrippen die voor een zelfde basisprincipe staan. Het gaat om begrippen als: interactieve besluitvorming, interactieve beleidsvorming, interactieve planvorming (Van Rooy), open

planproces (Rijkswaterstaat), co-produktie van beleid (Tops), participatieve beleidsontwikkeling (Koppenjan 1997, p. 105), participatieve planning (Rijkswaterstaat) en interactief

(uitvoerings)management (Koppenjan 1997). Waarvoor staan al die verschillende begrippen dan eigenlijk? Om daar achter te komen wordt eerst een aantal omschrijvingen vanuit verschillende hoeken gegeven.

3.2 Wat verstaan anderen onder interactieve beleidsvorming?

Wat anderen onder interactieve beleidsvorming en aanverwante begrippen verstaan levert een kleurrijke verzameling op. Hier zijn er enige uitgelicht en door cursivering zijn er enige accen-ten gelegd. De accenaccen-ten zijn daar gelegd waar het de eigenlijke interactieve beleidsvorming betreft of waar deze er het meeste uitspringt. Na de zes beschrijvingen worden enige toelichten-de opmerkingen gemaakt.

De provincie Utrecht laat aan de hand van een voorbeeld met betrekking tot de 'regiovisies' op het gebied van zorg zien wat zij onder interactief beleid maken verstaat: " 'Interactief wil zeggen dat de provincie niet zelf problemen en oplossingen gaat definiëren. Zij haalt meteen

betrokkenen om de tafel om samen problemen en oplossingen te inventariseren. De politiek

geeft een kader aan waarbinnen plannen voor de zorg (zoals de geestelijke gezondheidszorg of de jeugdzorg) moeten passen, de grote lijnen dus. De zorgverleners, de cliënten of patiënten, de financiers en de betrokken overheden ontwikkelen samen in een regiovisie gedetailleerde

plannen voor de zorg. Provinciale staten toetsen tenslotte de regiovisie aan het kader dat zij zelf

hebben gegeven." (Provincie Utrecht)

De gemeente Dordrecht verstaat onder coproductie van beleid: ''bestuur, ambtenaren en

burgers maken samen plannen die worden uitgevoerd. Burgers krijgen net als bestuurders en

ambtenaren in de fase van beleidsvoorbereiding de kans om hun visie op de problematiek te presenteren. Dat betekent dat politiek, ambtenaren en belanghebbenden een gelijkwaardige rol

ontwikkelingsrich-tingen. De politiek maakt vervolgens een keuze uit deze mogelijkheden. Deze keuze wordt via

een uitgebreide inspraakprocedure voorgelegd aan alle betrokkenen voor reacties. Het bestuur maakt tenslotte een definitieve keuze.

In de tweede fase van het project werken politiek, ambtenaren en belanghebbenden weer geza-menlijk aan de uitwerking van de gekozen ontwikkelingsvisie."

Rijkswaterstaat heeft het open planproces als volgt omschreven: "Het open planproces betreft

de manier waarop Rijkswaterstaat vorm en inhoud geeft aan besluitvormingsprocessen. Het open planproces is in hoofdzaak een zorgvuldige benadering bij besluitvormingsprocessen. Het open planproces is dus een procesmatige en inhoudelijke aanpak van besluitvormingsprocessen,

waarbij belangen van de omgeving op een open en zorgvuldige wijze aan onze eigen belangen worden gekoppeld. Het in deze notitie gehanteerde begrip 'besluitvormingsproces' omvat zowel

het voorbereiden als het nemen en uitvoeren van een besluit." (Rijkswaterstaat, 1996, p. 5)

Het Ministerie van VROM verstaat onder Interactief projectmatig werken (IPW) "een werkwijze waarbij de betrokken actoren, uitgaande van hun wederzijdse afhankelijkheden, de

probleemdefinitie en de gewenste oplossingen op een open en systematische wijze met succes

formuleren en realiseren.

Kernbegrippen in IPW zijn de inhoud van het beleid, de interactie met partijen, en de sturing en vormgeving van het beleidsproces. Uiteindelijk is het IPW gericht op succes: de effectiviteit van inhoud en interactie." (VROM, Projectbureau Pegasus, p. 1 samenv.)

Tops (1996, p. 16) verstaat onder co-produktie: '"burgers, betrokkenen, belanghebbenden laten

mee-produceren in de totstandkoming van beslissingen. Ze worden deelgenoot gemaakt, hetgeen

wat anders is dan hen inspraak verlenen." Hij "typeert het verschijnsel als een reactie op de klassieke praktijk van inspraak. In de oude vorm van inspraak heeft het bestuur alles al bedacht en komt het 'produkt van besluitvorming' vrij voor de burger. Die mag zijn zegje nog doen en dat wordt wel of niet welwillend meegenomen. Co-produktie, daarentegen, betekent dat

belang-hebbenden al in het begin van het beleidsvormingsproces erbij betrokken worden, zelfs al in de probleemdefinitie-fase. Het kenmerk van co-produktie is dat er een verbinding wordt gelegd

tussen de belevingswerelden van het bestuur aan de ene kant en de burger/maatschappelijke

organisaties aan de andere kant. Daarbij dient er vanuit gegaan te worden dat geen enkele

probleemdefinitie op voorhand superieur is. Men werkt aan een gemeenschappelijke beleids-praktijk.'' (Baming, p. 6)

Bekkers (1996, p. 185) omschrijft co-produktie als "een proces van gemeenschappelijke beeldvorming dat is gericht op het ontwikkelen van een gezamenlijke beleidspraktijk in een arena van wederzijds afhankelijke actoren. Kenmerkend voor dit proces van

gedeelde perceptie ten aanzien van onder andere de aard en de omvang van de interdependenties

tussen de verschillende in het geding zijnde belangen."

Er is een behoorlijke overlap tussen de verschillende beschrijvingen. Het biedt een eerste beeld van het onderwerp van dit onderzoek: Er wordt gesproken over de fase of fasen van het beleidsproces die het beslaat. Zowel aan probleem als oplossing wordt op een open en gelijkwaardige basis met de belanghebbenden samen vorm gegeven. De uitkomst dient een gemeenschappelijk gedragen beleidspraktijk te zijn.

In sommige van de citaten is ook iets temg te zien van de inbedding van interactieve beleidsvor-ming in het bredere beleidsproces. Zo wordt bij de beschrijvingen van de gemeente Dordrecht en de provincie Utrecht aandacht besteed aan de rol van de politiek rondom interactieve beleidsvor-ming. De inbedding van interactieve beleidsvorming in de rest van het beleidsproces is een aspect dat in dit rapport verder niet aan de orde zal komen.

Er lijkt een bepaalde gemeenschappelijke gedachte te zijn waar voorgaande auteurs het min of meer over eens zijn. Zaken als openheid, gelijkheid en dergelijke lijken basisprincipes te zijn. Deze zouden moeten leiden tot een gezamenlijk produkt. Er lijkt ook een achterliggende reden of voor-onderstelling te zijn waarom dit de manier is om voomoemde zaken te verwezenlijken.

In de nu volgende paragrafen wordt gepoogd deze vooronderstelling bloot te leggen. Op basis daarvan kan een meer algemeen beeld worden verkregen van het verschijnsel dat onder andere als interactieve beleidsvorming wordt aangeduid. Er kan met andere woorden worden gekomen tot een 'ideaaltype' en de bijbehorende achtergronden. De term 'interactieve beleidsvorming' wordt verder als overkoepelend begrip gehanteerd.

Er wordt begoimen met een antwoord op de vraag welke uitgangspunten -'vooronderstellingen'-ten grondslag liggen aan interactieve beleidsvorming. Op basis daarvan wordt ook gekeken waar het toe zou moeten leiden, wat het doel er van is.

3.3 Pluricentrisme, vooronderstelling bij interactieve beleidsvorming

'Interactieve beleidsvorming' is een normatief model. Het is gebaseerd op een bepaalde opvatting van een deel van de werkelijkheid. Er ligt een bepaalde vooronderstelling aan ten grondslag. De literatuur bevat geen bron die de ontwikkeling en opkomst van het interactieve beleidsvor-mingsmodel verklaart. Er is wel enige literatum- die dieper ingaat op de uitgangspunten van interactieve beleidsvorming of aanverwante modellen. Aan de hand van deze literatuur wordt het kader getoond waarbinnen interactieve beleidsvorming kan worden geplaatst.

Het uitgangspunt dat aan het model van interactieve beleidsvorming ten grondslag lijkt te liggen, kan als pluricentrisch worden gekarakteriseerd. Het pluricentrisme zal dan ook eerst

worden toegelicht. Dit gebeurt overwegend aan de hand van een tweetal artikelen, het ene is van de hand van Teisman (1995) en het andere van In 't Veld en Teisman (1996).

Teisman heeft in een artikel over co-produktie (1995) een pluricentrische analyse als volgt gekenschetst: "Pluricentrische analyses veronderstellen wederzijdse afhankelijkheid en ver-vlechting tussen actoren. De onderzoeker gaat er vanuit dat besluitvorming slechts tot stand kan komen wanneer diverse actoren bereid zijn een bepaalde inbreng te leveren. Dit is zo omdat de middelen nodig om besluitvorming tot een goed eind te brengen verspreid zijn over verschillen-de partijen. Geen van verschillen-de partijen kan autonoom tot resultaten komen die hem bevredigen. Het normatieve perspectief dat hiermee samenhangt, neemt het subjectief geconstrueerde en in interactie tot stand gekomen gemeenschappelijke belang van actoren in het netwerk als belang-rijkste maatstaf voor de kwaliteit van besluitvorming. Daamit volgt dat vanuit die visie het openbaar bestuur beter functioneert wanneer het vermogen tot gezamenlijke besluitvorming toeneemt. De kem van de besluitvorming ligt dan niet meer bij de wilsvorming van één van de actoren (bijvoorbeeld: de centrale overheid), maar in de interactie tussen diverse actoren binnen en buiten de overheid." (Teisman 1995, p. 157) Deze beschrijving laat zich goed vergelijken met de eerdere omschrijvingen van interactieve beleidsvorming en aanverwante begrippen. Er lijkt ook verwantschap te zijn met de eerder genoemde non-subject centered-opvatting van participatie.

In een later artikel van In 't Veld en opnieuw Teisman (1996) komt deze zienswijze terug in de vorm van een interactiemodel, dit wordt gepresenteerd als tegenhanger van een beslismodel. Het zijn twee door hen onderscheiden modellen voor de reconstmctie van de besluitvormingswer-kelijkheid door een onderzoeker. Het onderscheiden van deze twee modellen biedt een context voor het verduidelijken van de uitgangspunten van het model van interactieve beleidsvorming, aangezien het interactiemodel veel verwantschap heeft met het model van interactieve beleids-vorming.

3.4 Het beslismodel, een andere zienswijze ter contrastering

Het beslismodel "sluit het meest aan bij de heersende opvatting dat besluitvorming geformeerd is rondom een besluit, genomen door één partij. De eerste stap op weg naar reconstmctie van de besluitvorming is dan het opsporen van dat betreffende besluit. Activiteiten die dan vervolgens iets met dat besluit van doen hebben, behoren tot de besluitvorming. De rest niet. De activiteiten die wel tot de besluitvorming behoren, worden geacht in een logische relatie tot elkaar te staan. Besluitvorming wordt geacht opgebouwd te zijn als een proces dat start bij problemen en eindigt met implementatie of (nog beter) met een grondige evaluatie." (In 't Veld en Teisman, 1996, p.

Voor een beter begrip van interactieve beleidsvorming kan een diepere notie van het beslismo-del nuttig zijn. Dit biedt de mogelijkheid om de visie op het beleidsproces die past bij interac-tieve beleidsvorming af te zetten tegen een andere visie op het beleidsproces. Veelal worden ook binnen het interactiemodel termen gebruikt, die al langer worden gehanteerd binnen wat In 't Veld en Teisman het beslismodel noemen. De nadruk zal worden gelegd op het begrip be-leidsvorming en de daarmee samenhangende begrippen beleidsontwikkeling en besluitvorming. Let wel, de beschrijving is niet toegespitst op bevolkingsparticipatie, maar handelt over voor-noemde begrippen in algemene zin.

3.4.1 Beleidsvorming en beleidsproces volgens het beslismodel

Wat wordt onder het begrip beleidsvorming verstaan? Onder beleidsvorming kan binnen het beslismodel de gelijknamige fase die Kuypers onderscheidt in het beleidsproces worden ver-staan. Een beleidsproces is dan het proces dat een beleid modelmatig bezien doorloopt (figuur 1). Van de Graaf en Hoppe (1996, p. 87) beschrijven het beleidsproces als "een verzameling van deel- of aspectprocessen die de bedoeling hebben een bepaalde deel van de werkelijkheid naar de hand van de beleidsmakers te zetten."

Figuur 1 Beleidsproces naar Kuypers

Opdrachtgeving • Beleidsvorming • Beleidsuitvoering • Beleidsevaluatie

' Terugkoppeling -^ ^ '

Naar: Van der Loc, 1996, p. 68.

Om het begrip beleidsvorming te definiëren is hier gekozen voor de definitie van Hoppe (1983, p. 24). Hij verstaat onder beleidsvorming: "de wordingsgeschiedenis van het beleid van een actor dat tot stand gekomen is, dan wel in statu nascendi verkeert." Het begrip 'beleid' gebruikt hij daarbij in de betekenis van: "de vrucht van een proces van beleidsvorming, dit is een plan." (1983, p. 24)

3.4.2 Beleidsontwikkeling en besluitvorming

Beleidsontwikkeling en besluitvorming zijn twee begrippen die lijken op het begrip beleidsvor-ming. De drie begrippen worden ook regelmatig in samenhang met elkaar -en ook wel door elkaar- gebruikt. Hier wordt uitgegaan van het begripsmatig onderscheid dat Kuypers hanteert. Voor een verhandeling over hoe dit begripsmatig onderscheid zich verhoudt tot de begrippen van andere auteurs, zij verwezen naar de verhandeling daarover door Kuypers (1984, p. 248 e.v.).

Kuypers (1984, p. 247) onderscheidt binnen beleidsvorming naast elkaar beleidsontwikkeling en besluitvorming (figuur 2): "men kan deze twee deelprocessen als complementair beschouwen. [...] ze beginnen op hetzelfde moment en ze eindigen op hetzelfde moment en wat niet in het ene proces gebeurt, gebeurt in het andere."

Figuur 2 Beleidsvorming naar Kuypers

Beleidsontwikkeling Besluitvorming

{

I

Naar: Van der Loo, 1996. p. 68.

Deze tweedeling onderstreept Kuypers (1984, p. 247) nog eens: "in het proces van besluitvor-ming vindt men slechts momenten dat er iets beslist wordt [...] en in het proces van beleidsont-wikkeling vindt men waarover op zo'n moment beslist wordt. Daar en nergens anders." Wat wordt er dan onder respectievelijk beleidsontwikkeling en besluitvorming verstaan? Kuypers heeft een goed beeld gegeven door een aantal begrippen in te delen op de twee termen. Deze begrippen-paren zijn weergegeven in tabel 1.

Typische begrippen-beleidsonlwikkeling planning beleidsvoorbereiding ontwerpen uitdenken inspireren realiseerbaarheid visies knopen ontwarren overleggen bekwaamheid doelmatig methode verklaring zoeken

paren bij beleidsontwikkeling-besluitvorming

besluitvorming politiek beleidsbepaling beslissen uitvechten instigcren aanvaardbaarheid belangen knopen doorhakken onderhandelen bevoegdheid rechtmatig procedure steun zoeken Naar: Kuypers. 1984. p. 257-258.

Dan nu een definitie van de beide begrippen. Voor beleidsontwikkeling is gekozen voor de definitie van Van de Graaf en Hoppe (1996, p. 427). Onder beleidsontwikkeling verstaan zij: "de intellectuele activiteit van het bedenken van een goede oplossing voor een beleidspro-bleem." Beleidsontwikkeling heeft te maken met methodes.

De definitie van besluitvorming die hier gebmikt wordt is die van 't Hart (1992, p. 200). Be-sluitvorming is in die definitie "het doen en laten van een of meerdere publieke organisaties, wel of niet in onderlinge afstemming, gericht op de keuze van een bepaalde specifieke bestuur-lijke handelingsoptie uit een bredere set van mogelijkheden". Besluitvorming heeft te maken met procedures.

Voor wat betreft besluitvorming nog een opmerking van 't Hart (1992, p. 200): "Besluitvorming is vitaal in, maar strekt zich uit tot buiten, processen van beleidsvorming. In ieder proces van beleidsvorming doen zich cmciale keuzemomenten voor, waarop de hoofdstroom van het beleid een bepaalde richting kan worden opgestuurd. Maar daarnaast blijkt dat ook tijdens de uitvoe-ring van beleid niet zelden belangrijke keuzen worden gemaakt, die belangrijke gevolgen hebben voor de uiteindelijke vorm die een bepaalde beleidsinterventie op maatschappelijk niveau krijgt."

Tot zover het beslismodel. Nogmaals: het betrof hier een beschrijving van de verschillende processen zoals die binnen dat model worden opgevat. Nu volgt een beschrijving van het interactiemodel. Deze is aanmerkelijk korter dan de vorige beschrijving. In latere paragrafen wordt namelijk nog uitgebreid ingegaan op interactieve beleidsvorming. Daarbinnen vindt een uitgebreidere beschrijvingen van diverse onderdelen van het interactiemodel plaats. Zo wordt na de nu volgende beschrijving nog een vergelijking van beide modellen gegeven.

3.5 Het interactiemodel, uitgangspunt voor interactieve beleidsvorming

"In het interactiemodel wordt verondersteld dat oplossingen en problemen pas dan relevant zijn in een proces van besluitvorming, indien zij door een actor worden gerepresenteerd. Een van de implicaties daarvan is dat de werkelijkheidsdefinities die de verschillende partijen hanteren, belangrijke gronden van verklaring zijn voor het verloop van de besluitvorming, meer dan de 'objectieve' werkelijkheid als zodanig. In tegenstelling tot het beslismodel wordt er expliciet vanuit gegaan dat doelen en oplossingen niet gebonden zijn aan één actor (de beleidsbepaler). Ook wordt het onwaarschijnlijk geacht dat doelen en/of oplossingen op één moment (het besluit) zijn te fixeren. In besluitvorming participeren vele beleidsbepalers en nemen diverse actoren beslissingen, die juist in hun onderlinge samenhang en interactie de uitkomst van de besluitvorming bepalen. Dè beleidsbepaler en het besluit als unieke fenomenen in één besluit-vorming zullen vaak niet bestaan. Besluitbesluit-vorming wordt gedefinieerd als een kluwen van reeksen van beslissingen door verschillende actoren[...]." (In 't Veld en Teisman, 1996, p. 159) Tot zover een beschrijving van het interactiemodel. Nadere beschrijvingen en illustraties van het interactiemodel zijn onder meer terug te vinden in Teisman (1992 en 1995) en in In 't Veld en Teisman (1996).

3.6 Beslismodel en interactiemodel vergeleken

Nu zowel het beslismodel als het interactiemodel zijn geschetst, worden ze vergeleken. Daar-door is het zometeen beter mogelijk om de specifieke karakteristieken van het 'aan het interac-tiemodel verwante' model van interactieve beleidsvorming aan te geven. Figuur 4 is een tabel waarin een op het beslismodel en een op het interactiemodel gebaseerde onderzoeksbenadering op een aantal aspecten met elkaar worden vergeleken.

Figuur 4 Een vergelijkende analyse van een op het beslismodel en een op het interactiemodel gebaseerde onderzoeksbe-nadering

Beslismodel Interactiemodel

Criteria om lot demarcatie-besluitvorming te komen

Typering van besluitvorming

Onderzoeker kiest een actor als focal organization en kijkt waar deze zich mee bezig houdt

Idealiter opgebouwd uit voorbereiding, besluiten, uitvoering en evaluatie. Elke fase heeft een eigen karakter, waarover theorievorming mogelijk is

Onderzoeker kijkt naar een specifiek beleidsthema en gaat na welke acto-ren daarover beslis-singen hebben genomen Reeks beslissingen genomen door ver-schillende actoren, waarbij onderlinge samenhang het res-ultaat bepaalt. The-orievorming richt zich op strategisch gedrag en interac-tie.

Veronderstelling over de aard van het proces

Er is één beslissing, die valt te typeren als besluit en uit-steekt boven andere beslissingen

Er zijn beslissingen die een ronde af-sluiten en een nieu-we ronde initiëren, zonder het verloop vast te leggen

Structurering van besluit-vorming

De fasering van een centrale actor wordt als uitgangspunt ge-nomen

Aantal interdepen-dente actoren ne-men apart of geza-menlijk beslissin-gen, die tot beleid leiden

Voortgang van besluitvor-ming

Voortgang dankzij goed ontwerp van beleid, waardoor blokkades zijn te omzeilen Voortgang vereist interactie, zodanig dat percepties en gedragingen con-gruent te maken

"In analytisch opzicht hanteren beide modellen eigen criteria voor het uiteenleggen van activi-teiten in besluitvorming en aangaande de opbouw van besluitvorming. Daardoor staan specifie-ke specifie-kenmerspecifie-ken van processen centraal en wordt de voortgang op uiteenlopende wijze

geanalyseerd.

De twee modellen brengen de onderzoeker dus tot verschillende analyses over wat er feitelijk gebeurt. In het beslismodel bestaat er vooral aandacht voor vertraging in de besluitvorming die optreedt door de tegenstand. In het interactiemodel is meer aandacht voor de vraag of actoren zich bij hun beslissingen rekenschap geven van de interdependenties in het spel waarin zij spelen, ondermeer door beslissingen van anderen te bestuderen en mee te wegen in de eigen beslissingen en door bij de eigen beslissingen te anticiperen op de reacties van anderen." (In 't Veld en Teisman, 1996, p. 162)

Niet alleen de analyse, ook de prescriptie -de adviezen die uit beide modellen voortkomen-verschilt. "In het beslismodel is de prescriptie vooral gericht op de vraag hoe daadwerkelijke maatschappelijke veranderingen meer in overeenstemming gebracht kunnen worden met de beleidsintenties van een belangrijke actor. De idee daarachter is dat deze actor het algemeen belang dient en daarom met recht kan claimen dat het realiseren van zijn beleidsintenties ook daadwerkelijk een verbetering van de kwaliteit van de samenleving inhoudt. De huidige pro-blemen met besluitvorming zal de onderzoeker dan ook vooral interpreteren in termen van onvoldoende stuurvermogen bij het aansturingscentrum, dan wel te grote hindermacht van tegenstanders van het beleid van de belangrijke actor. De prescriptie gaat dan vrijwel steeds in twee richtingen. Ten eerste het vergroten van de stuurmacht van de actor die het algemeen belang behartigt, gecombineerd met een vermindering van de rechten van andere actoren. Het is eenvoudig om voorbeelden te vinden van het daadwerkelijk toepassen van deze oplossingsrich-ting. We hoeven maar te denken aan het schrappen van inspraakmogelijkheden en van bezwaar-procedures. [...] Bij de beoordeling van het resultaat speelt in het beslismodel de notie

'algemeen belang' een grote rol en in het interactiemodel is dit de notie van 'gemeenschappelijk belang'." (In 't Veld en Teisman, 1996, p. 162-163) In het volgende hoofdstuk, waar de beoor-deling van interactieve beleidsvorming aan de orde komt, wordt op dit laatste verder ingegaan.

3.7 Voor welke situaties is interactieve beleidsvorming bedoeld?

In de vorige paragrafen werden een aantal vooronderstellingen die ten grondslag liggen aan interactieve beleidvorming geschetst. Hier wordt dit gedaan voor de situatie waarvoor het een oplossing zou zijn. Het interactiemodel -en daarmee interactieve beleidsvorming- gaat uit van bepaalde situaties. Dit blijkt bij interactieve beleidsvorming ook in de praktijk zo te zijn: het wordt voor bepaalde gevallen ingezet.

3.7.1 Interdependentie

Een ander voorbeeld van een op het pluricentrisme gebaseerd model 'naast het interactiemodel' is dat van 'beleidsnetwerken'. Ook kennisname van dit model kan helpen bij het verduidelijken van het begrip interactieve beleidsvorming. Interactieve beleidsvorming kan met wat goede wil worden opgevat als een soort tijdelijk beleidsvormingsnetwerk -bijna een tegenspraak in zichzelf- waarbinnen de bestuurlijke strategie wordt gehanteerd die gebruik maakt van de wederzijdse afhankelijkheden. (Zie het volgende hoofdstuk.)

"Het concept 'beleidsnetwerken' verbindt de twee kernbegrippen 'beleid' en 'netwerken' (of interorganisatorische betrekkingen). In de meeste gevallen worden beleidsnetwerken in de lijn van de sociologische traditie opgevat als sociale actie-netwerken. Volgens Baumgartner worden in die traditie beleidsnetwerken getypeerd aan de hand van de volgende componenten:

• een verzameling van actoren (individuen, groepen, organisaties); • de belangen, wensen en doelen van die actoren;

• de activiteiten en probleemvelden ten aanzien waarvan de actoren bepaalde belangen en/of doelen hebben;

• de regels, normen en assumpties die de acties van en interacties tussen actoren bepalen; • de verzameling van actie- en interactiemogelijkheden waarover elke actor beschikt; • de verzameling verwachte uitkomsten, kosten en baten van elke actie en interactie."

(Hufen en Ringeling, 1990, p. 5-6)

De beschrijving van Termeer en Van Eeten (1994, p. 9) maakt duidelijk het wezenlijke samen-bindende element is tussen de verschillende componenten: "Beleidsnetwerken worden gedefini-eerd als een geheel van relaties tussen wederzijds afhankelijke actoren die zich formeren rond een bepaald beleidsprobleem of beleidsprogramma. De kem van deze definitie wordt gevormd door de wederzijdse afhankelijkheid van de actoren (Baaijens, 1988; Glasbergen, 1989 en 1990; Hanf en Sharpf, 1978; Hufen en Ringeling, 1990). Dit houdt in dat actoren voor de realisatie van hun doelen afhankelijk zijn van middelen, die in het bezit zijn van andere actoren. Geen van de actoren heeft voldoende middelen om de ontwikkelingen eenzijdig te bepalen. Middelen kunnen betrekking hebben op geld, grond, personeel, informatie, contacten, steun, mogelijkheden tot het opleggen van dwang, etc. Met het begrip actoren wordt zowel geduid op publieke actoren zoals ambtenaren en politici als op private actoren zoals belangenorganisaties, bedrijven en burgers. Kenmerkend voor een actor is dat deze de beschikking heeft over eigen middelen en er eigen opvattingen en doelen op na houdt. Dit betekent dat een actor niet altijd hoeft samen te vallen met een organisatie. Binnen een departement is het gezien de variatie aan doelen, middelen en opvattingen vaak mogelijk verscheidene actoren te onderscheiden."

Deze wederzijdse afhankelijkheid van actoren 'interdependentie' is in dit hoofdstuk al verschei-dene malen naar voren gekomen. Het neemt een centrale plaats in in het pluricentrisch denken en de daarbij behorende modellen.

Kort samengevat kunnen situaties van interdependentie worden omschreven als: "gevallen, waarin de uitkomst van een handeling mede bepaald wordt door wat anderen doen," (Van Asperen, 1986, p. 11) Interdependentie neemt volgens verschillende auteurs ook een centrale plaats in interactieve beleidsvorming. Daarvan volgen hier een tweetal voorbeelden.

Bekkers (1996, p. 185) gaat er vanuit dat co-produktie een proces is van gemeenschappelijke beeldvorming. In dit kader merkt hij -zoals al eerder kort naar voren kwam- op:

"Kenmerkend voor dit proces van gemeenschappelijke beeldvorming is dat er tussen de belang-hebbende partijen ('stakeholders') sprake is van een gedeelde perceptie ten aanzien van onder andere de aard en de omvang van de interdependenties tussen de verschillende in het geding zijnde belangen.

Interdependenties zijn daarmee het aangrijpingspunt voor sturing [...]. Het zijn juist deze interdependenties die zo kenmerkend zijn voor veel milieuproblemen. De complexiteit van milieuproblemen bestaat uit de samenhang tussen zowel verschillende sectorale aspecten en elementen (water, lucht, bodem etc). Elk aspect of belang wordt vervolgens weer vertegen-woordigd door bepaalde organisaties met taken en belangen op de genoemde terreinen. Deze samenhang komt vooral tot uitdmkking in de wederzijdse afhankelijkheden c.q. interdependen-ties die tussen deze aspectgeoriënteerde organisainterdependen-ties bestaan. Omdat organisainterdependen-ties van elkaar afhankelijk zijn voor de realisatie van hun doelen voor hun legitmiteit, zijn ze vaak tot elkaar veroordeeld. Dit betekent dat organisaties zowel eigen als gemeenschappelijke belangen heb-ben."

Ook Driessen c.s. (Driessen e.a., 1997, p. 375-376) is van mening dat de wederzijdse afhanke-lijkheid een centrale plaats inneemt bij interactieve beleidsvorming. Zij stellen: "Ten eerste heeft interactieve beleidsvorming alleen zin indien er belangrijke afhankelijkheidsrelaties kunnen worden onderkend tussen publieke en private actoren bij de aanpak van maatschappelij-ke vraagstukmaatschappelij-ken. Een actor is afhanmaatschappelij-kelijk van andere actoren indien hij zijn doeleinden niet of niet geheel kan realiseren zonder dat anderen een bijdrage leveren. De hoeveelheid afhankelijk-heidsrelaties en de aard van de afhankelijkheid is gerelateerd aan de doelen die een initiatief nemende actor nastreeft: hoe ambitieuzer en breder de doelen, hoe meer afhankelijkheden zullen worden onderkend en hoe diverser deze afhankelijkheden zullen zijn."

3.7.2 Belang

Het begrip interdependentie hangt nauw samen met het begrip 'belang'. Als iemands belang van de handelwijze van een ander afhankelijk is, is er sprake van interdependentie. Vandaar dat hier nader wordt stilgestaan bij het begrip belang. Wat is dat, 'belang'?

"We zeggen, dat iets in iemands belang is, wanneer het iemands mogelijkheden vergroot om te doen, wat hij wil. Wat formeler uitgedmkt: X w in het belang van A, wanneer XA 's

mogelijkhe-den om te doen, wat hij wil, vergroot. [...]

[Voorgaande] betekent niet:

1. dat wat we willen altijd in ons belang is, óf 2. dat we altijd willen wat in ons belang is. [...]

De eerste zin 'wat we willen is niet altijd in ons belang' wijst op het verschil tussen wensen en

belangen. [...] De tweede opmerking 'we willen niet altijd, wat in ons belang is' wijst op een

ander aspect, nl. op de mogelijkheid van een afweging van belangen enprincipes. [...] Op grond van deze opmerkingen kunnen we de eerder gegeven definitie nog iets preciseren. Onder belang zullen we verstaan, datgene wat iemand op grond van rationele overwegingen zou wensen. X is in A 's belang, indien AX op grond van rationele overwegingen zou wensen. Rationeel betekent in deze samenhang, dat men zowel in staat als bereid is tot een koele afwe-ging van handelingen en gevolgen, op grond van zoveel mogelijk relevante informatie. Het woord 'zou' verdisconteert de tweede opmerking. Het betekent, dat men in de afweging (nog) geen rekening heeft gehouden met idealen, principes, of altmïstische overwegingen. Er is dus sprake van rationaliteit in deze zin, wanneer voldaan is aan (a) het vermogen tot afweging, (b) op grond van relevante informatie, (c) zonder dat een evaluatie op grond van morele overwe-gingen heeft plaats gevonden." (Van Asperen, 1986, p. 85-87)

'Belang' zo geformuleerd geeft enig beeld van de vraagstukken die het begrip met zich mee-brengt. In praktijk zal belang voor een deel ook al wettelijk zijn afgebakend.

3.7.3 Complexiteit

Interdependentie houdt nauw verband met de notie van complexiteit. Complexiteit hangt binnen het model van interactieve beleidsvorming namelijk in belangrijke mate samen met de hoeveel-heid betrokken actoren en de mate van interdependentie daartussen. Hoe verschillende factoren van complexiteit zich tot elkaar verhouden is niet duidelijk. Afgaand op de voorgaande uitspra-ken zou interdependentie wel eens de sterkst bepalende factor kunnen zijn.

Of interactieve beleidsvorming in bepaalde gevallen aan de orde is wordt wel gemotiveerd met het begrip complexiteit. De Projectgroep open planproces van Rijkswaterstaat, Directie

Noord-Holland (1996, p. 21) hanteert complexiteit als één van de twee criteria om te bepalen in hoeverre een open planproces -één van haar vormen van interactieve beleidsvorming- op zijn plaats is:

"- Naarmate een project complexer is, dient het besluitvormingsproces met meer zorgvuldigheid te worden ingericht (veel open planproces).

- Naarmate meer en/of stringentere randvoorwaarden gesteld zijn bij een project, blijft minder mimte voor een open planproces."

Volgens hen bepalen de volgende factoren in onderlinge samenhang de complexiteit van een project (1997, p. 13-15):

1. technisch inhoudelijke complexiteit

2. complexiteit van het netwerk van belanghebbenden • het aantal actoren

• de tegenstrijdigheid van belangen • de afhankelijkheid van elkaar

3. complexiteit van bestuurlijke en maatschappelijke omgeving • de voorgeschiedenis

• maatschappelijke weerstand • politiek belang

4. complexiteit van de organisatie

De projectgroep (1996, p. 20-21) onderscheidt daarbij een zestal belangrijke randvoorwaarden: • De hoeveelheid geld

• De hoeveelheid beschikbare tijd • Het primaat van de politiek • De relatie tussen D2 en D3 • Wettelijke grenzen

• Eigen beleidskaders

Tezamen met het criterium complexiteit geeft dat het beeld zoals in figuur 5 is weergegeven.

Figuur 5 Complexiteit en randvoorwaarden van een project als indicatie voor de hoeveelheid planproces

klein mate van complexiteit groot

groot I weinig open

I planproces aantal | randvoorwaarden | en intensiteit j randvoorwaarden | I veel open klein \ planproces

Naar: Rijkswaterstaat, Directie Noord-Holland, Projectgroep open planproces, 1996, p. 21.

"Voor ieder project kan de projectleider op deze manier bedenken waar hij zich bevindt. De mate van complexiteit en het aantal/de intensiteit van de randvoorwaarden samen bepalen zo de mate van openheid." (Rijkswaterstaat, Directie Noord-Holland, Projectgroep open planproces,

Een vergelijkbare manier om projecten te typeren is bijvoorbeeld ook temg te vinden in Dries-sen, Glasbergen en Verdaas (1997, p. 381).

3.8 De uitkomst: de gemeenschappelijke beleidspraktijk

Eén aspect dat in de eerder genoemde beschrijvingen aan de orde kwam en nog niet is behan-deld is de uitkomst van interactieve beleidsvorming. Waar is het op gericht? Bekkers (1996, p. 190-191) lijkt hier een antwoord op te geven: "Kenmerkend voor co-produktie is dat partijen gezamenlijk een beleidspraktijk ontwikkelen." Elders geeft hij aan dat het ontwikkelen van een eigen beleidspraktijk door actoren betekent "dat de doelstellingen van het uit te voeren beleid, de uitkomst zijn van een onderhandelingsproces tussen 'stakeholders'. Dit impliceert niet dat individuele actoren voor zichzelf geen doelstellingen mogen koesteren. Elke partij heeft natuur-lijk een bepaalde spelinzet. Doelstellingen hebben dan veel meer een tactische, symbolische en (steun) mobiliserende functie in het onderhandelingsproces. Zij hebben echter geen imperatieve functie, in de zin dat ze het startpunt zijn of het imperatieve kader vormen voor de ontwikkeling van een beleidspraktijk." Bepalend voor een gezamenlijke beleidspraktijk is dus de manier waarop die tot stand is gekomen. De houding van de deelnemers in het proces lijkt met andere woorden bepalend te zijn voor het feit of het een gezamenlijke beleidspraktijk oplevert of niet. Het lijkt er op dat het proces er op gericht is om emit te komen. Het resultaat lijkt daarbij van ondergeschikt belang.

Driessen, Glasbergen en Verdaas (1997, p. 377) geven aan dat consensus een rol speek in het geheel. "De consensus zal steeds opnieuw tijdens het proces van uitvoering moeten worden bevestigd of hemieuwd tot stand moeten komen, op basis van nieuwe ontwikkelingen en in-zichten."

Al met al lijkt te kunnen worden geconstateerd dat interactieve beleidsvorming net als ieder beleidsvormingsproces beoogt een beleidsprodukt op te leveren. Dit is echter niet waarom het proces wordt ingezet. Het eigenlijke doel lijkt de acceptatie te zijn, de consensus, de gemeen-schappelijk gedragen beleidspraktijk, een optimaal draagvlak. In die zin is het proces dus gericht op consensus. Het begrip consensus kan hier echter verwarrend werken. Denk hierbij aan hoofdstuk twee. Consensus heeft bij interactieve beleidsvorming een andere betekenis dan gebruikelijk. In hoofdstuk vijf zal dit worden toegelicht.

De achterliggende gedachte bij interactieve beleidsvorming is dat door betrokkenen zelf mee te laten werken, het draagvlak kan worden vergroot. Daarbij zijn de beleidsvorming en de politie-ke participatie ondergebracht in één en hetzelfde proces. Eigenlijk is er naast het bestaande politieke onderdeel van het beleidsvormingsproces een tweede politiek besluitvormingsproces aan toegevoegd.

3.9 Samenvatting

In dit hoofdstuk is aangegeven wat anderen onder interactieve beleidsvorming verstaan: Men spreekt over de fase of fasen van het beleidsproces die het beslaat. Zowel aan probleem als oplossing wordt op een open en gelijkwaardige basis met de belanghebbenden samen vorm gegeven. De uitkomst dient een gemeenschappelijk gedragen beleidspraktijk te zijn. De grondslag van interactieve beleidsvorming werd geschetst, het pluricentrisme. Centraal daarbij staat het subjectief geconstrueerde en in interactie tot stand gekomen gemeenschappelij-ke belang van actoren in het netwerk. Het interactiemodel werd als illustratie van het pluricen-trisme gepresenteerd en gecontrasteerd met het beslismodel. Om de pluricentrische

grondgedachte van interdependentie te illustreren werd het concept 'beleidsnetwerk' gebmikt. De daarmee samenhangende noties van belang en complexiteit volgden ter verdere complete-ring. Tot slot werd de gemeenschappelijke beleidspraktijk -de beoogde uitkomst van een pluricentrisch proces- besproken: het subjectief en in interactie tot stand gekomen gemeen-schappelijke belang van actoren in het netwerk - als altematief voor het algemeen belang. Tot zover de context waarin interactieve beleidsvorming kan worden geplaatst. In het nu vol-gende hoofdstuk wordt verder ingegaan op de uitwerking van een model van interactieve beleidsvorming.

4. Interactieve beleidsvorming: hoe moet dat?

4.1 Inleiding

In het vorige hoofdstuk is aangegeven hoe beleidsvorming bezien wordt binnen het interactie-model. Hier wordt er van uitgegaan dat interactieve beleidsvorming verwant is aan het interac-tiemodel. Een model van interactieve beleidsvorming beoogt een uitgewerkt antwoord te geven hoe binnen het interactiemodel met beleidsvorming moet worden omgegaan. Interactieve beleidsvorming is in die zin te zien als een prescriptief model, een model dat aangeeft hoe te werk te gaan in bepaalde gevallen.

Het beoordelen van toepassingsmodellen van interactieve beleidsvorming, vergt een maatstaf -een normatief model- om ze te kunnen beoordelen. Webler (1995, p. 38) heeft zo'n normatief model als volgt beschreven: "A normative model of public participation is one that expresses and defends a vision about what public participation should accomplish and in what manner. This boils down to an argument that certain values should predominate. Not surprisingly, one finds in the literature little concise agreement, but rather scattered thoughts about what public participation should be (Rosener 1978)."

Er zal hier een model worden geschetst met daarbij enige achtergrond en illustratie in de vorm van flankerende denkbeelden. Deze denkbeelden hebben betrekking op hetgeen in Nederland prevaleert. Het model kan worden gebmikt om methodes van interactieve beleidsvorming te beoordelen, in de zin van er tegen af te zetten, te contrasteren.

4.2 'Volwaardige' en 'rechtvaardige' interactieve beleidsvorming

Als basis voor dit model is gebmik gemaakt van het model zoals beschreven door Webler (1995). Zijn model gebmikt als uitgangspunt de communicatieve handelingstheorie van Haber-mas. Voortbouwend op voomoemde theorie worden criteria voor een eerlijke en volwaardige directe participatie geformuleerd. Het model sluit aan bij de in het vorige hoofdstuk gegeven achtergronden van interactieve beleidsvorming. Op de theorie van Habermas zal hier niet verder worden ingegaan. (Zie daarvoor Webler (1995) of Koningsveld en Mertens (1992).)

Webler stelt twee criteria voor het beoordelen van een 'goede' 'gesprekssituatie' (discourse) bij bevolkingsparticipatie. De eerste is 'fairness', hier vertaald met rechtvaardigheid. Het tweede is 'competence', hier enigszins vrij vertaald met volwaardigheid/bekwaamheid. De vertalingen trachten zo goed mogelijk recht te doen aan de betekenis die Webler toekent aan de termen.

Wanneer is een 'gesprekssituatie' 'rechtvaardig' volgens Webler? Dit is volgens hem het geval als iedere relevante actor:

1. kan deelnemen aan de gesprekssituatie, 2. initiatief kan nemen in de gesprekssituatie, 3. uitspraken kan betwisten en verdedigen,

4. kan meebeslissen; de uitkomst van het gesprek kan meebeïnvloeden.

'Volwaardigheid/bekwaamheid' in een 'gesprekssituatie' komt volgens Webler tot uitdmkking in: de totstandbrenging van de meest deugdelijke afspraken en overeenkomsten die mogelijk zijn op grond van wat op dat moment redelijkerwijs bekend kan zijn.

Op grond van het voorgaande formuleert hij vier criteria voor een 'volwaardige gesprekssitua-tie'. Er is in zo'n situatie sprake van:

• basisnormen voor cognitieve en taalvaardigheid, • toegang tot kennis,

• een gezamenlijk overeengekomen manier om uitspraken om te zetten in normatieve en rationele punten,

• het gebmik van de meest betrouwbare werkwijze die beschikbaar is.

4.3 Openheid, sleutelbegrip in de Nederlandstalige literatuur over interactieve beleids-vorming

In de Nederlandstalige literatuur over interactieve beleidsvorming is het niet 'rechtvaardigheid' of'volwaardigheid' dat als criterium wordt genoemd. Het is het begrip openheid dat veelal wordt gebmikt in samenhang met interactieve beleidsvorming. Voor een beter begrip van de materie als zodanig, is het waardevol om overeenkomsten en verschillen op te merken met betrekking tot 'rechtvaardigheid' en 'volwaardigheid'. Achtereenvolgens zullen enkele ziens-wijzen de revue passeren, sommige heel beknopt andere uitgebreider.

Teisman heeft het begrip openheid uitgebreid toegelicht. Hij heeft openheid afgezet tegen geslotenheid. Zie tabel 1.

Tabel 1 Conceptuele typering van open en gesloten besluitvorming

Object van speelruimte Typering van geslotenheid Typering van openheid

Speelruimte aangaande Vooraf wordt de toelating Met betrokken actoren wordt een pro-de participatie van actoren van actoren bepaald cesafspraak gemaakt, die dialoog

faci-liteert, verrijking bevordert, regels Belangrijk criterium bij bevat om nieuwe actoren toe te laten selectie: wie heeft de initia- en terugkoppeling kent om invloedrij-tiefiiemer nodig om eigen ke partijen verantwoording af te laten