Polityka społeczna Unii Europejskiej wobec zjawiska ubóstwa - Biblioteka UMCS

A N N A L E S

U N I V E R S I T A T I S M A R I A E C U R I E - S K £ O D O W S K A L U B L I N — P O L O N I A

VOL. XLI, 4 SECTIO H 2007

Wydzia³ Ekonomiczny, Zak³ad Polityki Spo³ecznej, Gospodarczej i Przestrzennej, Uniwersytet M.Curie-Sk³odowskiej w Lublinie

G

B

Polityka spo³eczna Unii Europejskiej wobec zjawiska ubóstwa

European Union’s social policy towards poverty

Abstrakt: W artykule autor przedstawia proces ewolucji unijnej polityki spo³ecznej wobec ubóstwa na tle zmian koncepcyjnych zachodz¹cych w sferze spo³ecznej w wyniku postêpowania procesów integracyjnych. Opisuje w ten sposób drogê dojœcia do stosowanej obecnie otwartej metody koordynacji, stanowi¹cej podstawowe narzêdzie oddzia³ywania na krajowe polityki spo³eczne zmierzaj¹ce do ograniczania rozmiarów ubóstwa. Przedstawiaj¹c za³o¿enia, rozwi¹zania i osi¹g- niêcia tej metody, autor formu³uje wnioski i oceny dotycz¹ce jej przewidywanej skutecznoœci.

WPROWADZENIE Introduction

Ubóstwo stanowi jedn¹ z najpowa¿niejszych oraz najbardziej wstydliwych kwestii spo³ecznych wspó³czesnego œwiata. Zjawisko to dotyczy nie tylko krajów rozwijaj¹cych siê, ale tak¿e wysoko rozwiniêtych, w tym tak¿e pañstw cz³on- kowskich Unii Europejskiej. W ramach ugrupowania brakuje krajów zupe³nie wolnych od tego problemu, choæ niew¹tpliwie wystêpuje znaczne zró¿nicowanie rozmiarów i drastycznoœci zjawiska. Wynika z tego potrzeba prowadzenia wspól- nych dzia³añ zmierzaj¹cych do usuniêcia tej powa¿nej przeszkody, stoj¹cej na drodze rozwoju spo³ecznego zjednoczonej Europy. Upowszechniony pogl¹d o nie- wielkim zaanga¿owaniu Unii Europejskiej w spo³eczny wymiar integracji, które- go efektem jest brak wspólnotowej polityki spo³ecznej, jest uprawniony tylko w odniesieniu do historycznych pocz¹tków Wspólnot Europejskich. Wraz z pro-

cesami integracji gospodarczej postêpowa³a bowiem, chocia¿ znacznie wolniej, tak¿e integracja w sferze spo³ecznej. Celem tego artyku³u jest przedstawienie zmian w zakresie polityki ograniczania ubóstwa na tle ewolucji wspólnotowej polityki spo³ecznej, a tak¿e opisanie i ocena wypracowanej t¹ drog¹ otwartej metody koordynacji.

W dotychczasowym rozwoju wspólnotowej polityki spo³ecznej wyodrêbnia siê cztery podstawowe okresy. Lata 1957–1973, kiedy ogranicza³a siê ona do zapewnienia socjalnych warunków do swobodnego przep³ywu pracowników na obszarze Wspólnoty. Lata 1974–1984, w których pocz¹tkowo podjêto szereg dzia³añ, m.in. w zakresie harmonizacji prawa pracy i ustawodawstwa spo³eczne- go, jednak po o¿ywieniu nast¹pi³a stagnacja wywo³ana rezerw¹ czêœci pañstw wobec tworzenia wspólnotowej polityki dotycz¹cej sfery socjalnej. Za trzeci¹ fazê nale¿y uznaæ okres od 1985 do 1997 r., w którym o¿ywieniu dzia³añ Wspól- noty o charakterze koncepcyjnym, regulacyjnym i praktycznym w sferze spo-

³ecznej towarzyszy³a opozycja ze strony Wielkiej Brytanii, w znacznym stopniu niwecz¹cej osi¹gniêcia na tym polu. Natomiast ostatni, trwaj¹cy ci¹gle okres, który rozpocz¹³ siê po 1997 r., mo¿na scharakteryzowaæ jako fazê sta³ej koncen- tracji Unii na wspieraniu zatrudnienia, zwalczaniu bezrobocia, ubóstwa i wyklu- czenia spo³ecznego przy zastosowaniu otwartej metody koordynacji.¹

POCZ¥TKI WSPÓLNOTOWEJ POLITYKI SPO£ECZNEJ W LATACH 1957–1973 Early Stages of Common Social Policy 1957–1973

Pomimo ¿e ju¿ w traktacie rzymskim znalaz³y siê zapisy uwzglêdniaj¹ce aspekt socjalny tworz¹cej siê Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i mówi¹ce,

¿e celem tej organizacji bêdzie m.in. zapewnienie rozwoju spo³ecznego, to przez pierwszych kilkanaœcie lat istnienia EWG polityka spo³eczna tylko w minimal- nym stopniu by³a przedmiotem zainteresowania i wspó³pracy pañstw cz³onkow- skich. Za g³ówny cel sygnatariusze traktatu przyjêli integracjê gospodarcz¹ w po- staci swobodnego przep³ywu towarów, osób, us³ug i kapita³u², co by³o efektem zwyciêstwa tzw. neoliberalnej koncepcji, w myœl której rozwój gospodarczy, jaki nast¹pi w wyniku utworzenia wspólnego rynku, wp³ywaj¹c pozytywnie na sytuacjê socjaln¹ pañstw cz³onkowskich, samoczynnie doprowadzi do rozwoju spo³ecznego.³ Nieliczne dzia³ania w sferze socjalnej ogranicza³y siê do usuwania

1 W. A n i o ³, Polityka socjalna Unii Europejskiej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2003, s. 12.

2 K. T o k a r s k a - B i e r n a c i k, Wspólnotowa polityka spo³eczna, „Polityka Spo³eczna”

2002, nr 11–12, s. 2.

3 M. K ¹ k o l, A. O s i ñ s k a, Wspólna polityka spo³eczna, [w:] Polityka spo³eczno-ekono- miczna Unii Europejskiej. Zakres. Sektory. Dziedziny, pod red. B. Muchy-Leszko, „Biuletyn Eu- ropejski” 1998, nr 4, Lublin 1999, s. 115–116.

spo³ecznych barier w przep³ywie pracowników, z których najpowa¿niejsze zli- kwidowano do 1968 roku.⁴ Równie¿ pocz¹tkowa dzia³alnoœæ utworzonego w 1960 r. Europejskiego Funduszu Spo³ecznego potwierdza fakt umiarkowane- go zaanga¿owania Wspólnoty w sferê spo³eczn¹. Ocena ta wynika z faktu, ¿e Fundusz w pierwszym dziesiêcioleciu swego istnienia dysponowa³ bardzo ogra- niczonymi œrodkami, które wykorzystywano g³ównie do finansowania dzia³añ zwi¹zanych z przekwalifikowaniem i przemieszczaniem pracowników. Za zwia- stun póŸniejszych zmian w tym wzglêdzie mo¿na uznaæ wyst¹pienie kanclerza RFN W. Brandta na spotkaniu szefów pañstw i rz¹dów w Pary¿u w 1972 r., gdzie postulowa³, aby politykê spo³eczn¹ w³¹czyæ do dzia³añ wspólnotowych na równi z polityk¹ gospodarcz¹. W wyst¹pieniu tym po raz pierwszy pojawi³ siê tak¿e termin „Europejskiej Unii Socjalnej”.⁵ Jego autor stwierdza³⁶: „[… ] rów- nolegle obok rozbudowywania unii gospodarczej i pieniê¿nej nale¿y postawiæ pierwszy krok w kierunku unii socjalnej. Milionom europejskich pracowników nale¿y nareszcie oznajmiæ, ¿e nie chodzi tylko o Europê Interesu, ale tak¿e o Eu- ropê pracuj¹cych ludzi i ich jakoœci ¿ycia […]”. Apel Willi Brandta nie uzyska³ wówczas poparcia ze strony pozosta³ych cz³onków Wspólnoty. Pewne postulaty lepszej koordynacji socjalnej zosta³y umieszczone w rozporz¹dzeniach EWG nr 1408/71 oraz 547/72. Oba zawiera³y zapis o dzia³aniach, które Wspólnota powinna podj¹æ w celu zwalczania dyskryminacji i wyobcowania takich grup ludnoœci, jak bezrobotni, niepe³nosprawni, mniejszoœci narodowe, imigranci, bezdomni.⁷ Zapisy te mia³y jednak charakter deklaratywny.

ROZSZERZANIE DZIA£AÑ POLITYKI WSPÓLNOTOWEJ W ZAKRESIE OGRANICZANIA UBÓSTWA W LATACH 1974–1984

Expanding Actions of Common Policy towards Poverty Reduction 1974–1984

Po³owa lat 70. przebiega³a pod znakiem recesji gospodarczej wywo³anej

„szokiem naftowym” z 1973 r. i kryzysem paliwowym, które spowodowa³y na- rastanie problemów spo³ecznych w pañstwach EWG, a zw³aszcza gwa³towny wzrost bezrobocia. Odpowiedzi¹ by³o wiêksze zaanga¿owanie Wspólnoty w sfe- rze spo³ecznej. W roku 1974 Rada Ministrów EWG uchwali³a pierwszy Program Akcji Socjalnej, wytyczaj¹cy g³ówne kierunki wspólnotowej polityki spo³ecznej,

4 W. A n i o ³, op. cit., s. 14.

5 L. D z i e w i ê c k a - B o k u n, Unia Europejska przeciw biedzie i ekskluzji spo³ecznej, [w:]

Przeciw biedzie. Programy, pomys³y, inicjatywy, pod red. E. Tarkowskiej, Oficyna Naukowa, Warszawa 2002, s. 100.

6 Cytat za: M. G r e w i ñ s k i, Polityka spo³eczna jako obszar integracji Wspólnot Europej- skich, „Polityka Spo³eczna” 2000, nr 8, s. 18.

7 L. D z i e w i ê c k a - B o k u n, op. cit., s. 100.

które zawieraj¹ siê w realizacji trzech g³ównych celów: 1) pe³nego i lepszego zatrudnienia; 2) poprawy, wyrównywania oraz humanizacji warunków ¿ycia i pracy; 3) zwiêkszenia udzia³u partnerów spo³ecznych w ekonomicznych i poli- tycznych decyzjach EWG, a pracowników w decyzjach podejmowanych na szcze- blu przedsiêbiorstw. W programie okreœlono pakiet konkretnych przedsiêwziêæ, które s³u¿yæ mia³y osi¹gniêciu wymienionych celów, przewiduj¹c ich stopniowe, wieloetapowe wcielanie w ¿ycie. Choæ wszystkich celów nie uda³o siê zrealizo- waæ, okres ten oceniany jest jako znacz¹ce o¿ywienie dzia³alnoœci EWG na polu spo³ecznym.⁸

Wkrótce po podjêciu decyzji o wprowadzeniu Programu Akcji Socjalnej Rada EWG podjê³a decyzjê w sprawie „programu projektów i badañ pilota¿o- wych w celu zwalczania ubóstwa”. Inicjatywa ta wynika³a z konstatacji, ¿e trwa- nie ubóstwa jest sprzeczne z g³ównym celem Wspólnoty, mianowicie „harmonij- nym rozwojem dzia³alnoœci gospodarczej, trwa³¹ i zrównowa¿on¹ ekspansj¹, przy- spieszonym podnoszeniem poziomu ¿ycia”. Pocz¹tkowo tzw. Pierwszy Program Walki z Ubóstwem zaplanowano na dwa lata, jednak w 1976 r. zdecydowano o przed³u¿eniu do 1979, a nastêpnie uzupe³niono dodatkowym programem reali- zowanym do roku 1981, co by³o spowodowane g³ównie tym, ¿e wiele projektów i badañ nie mog³o zostaæ ukoñczonych w pierwotnie ustalonym terminie.⁹ Cela- mi Programu by³y przede wszystkim: przeprowadzenie badañ dla lepszego zrozu- mienia natury, przyczyn, zakresu i mechanizmów ubóstwa oraz testowanie i roz- wijanie nowych metod pomagania osobom nim dotkniêtym lub zagro¿onym.¹⁰ W ramach programu uruchomiono 19 projektów i dwa badania miêdzynarodo- we, dostarczono dziewiêæ raportów krajowych na temat biedy, sformu³owano definicjê ubóstwa oraz zbadano zagadnienie postrzegania zjawiska przez obywa- teli pañstw Wspólnot Europejskich.¹¹

Druga po³owa lat 70. czasami nazywana jest „z³ot¹ er¹ harmonizacji” ze wzglêdu na to, ¿e w okresie tym przyjêto wiele wspólnotowych dyrektyw odno- sz¹cych siê do takich kwestii, jak: równouprawnienie kobiet i mê¿czyzn, bezpie- czeñstwo i higiena pracy, zwolnienia grupowe itp. Jednak¿e wiele inicjatyw usta- wodawczych pochodz¹cych ju¿ z pocz¹tku lat 80. nie doczeka³o siê pomyœlnej realizacji, a to g³ównie za spraw¹ radykalnej zmiany kursu politycznego w kie- runku neoliberalizmu. Najsilniejszy opór wobec wspólnotowych regulacji w sfe- rze spo³ecznej prezentowa³a Wielka Brytania, rz¹dzona od 1979 r. przez konser-

8 W. A n i o ³, op. cit., s. 16.

9 R. S z a r f e n b e r g, Marginalizacja i wykluczenie spo³eczne. Wyk³ad monograficzny 2004/

2005. Wyk³ad 6. Wykluczenie spo³eczne w dzia³aniach Unii Europejskiej i Rady Europy (wersja z 18.01.2005 r.), publikacja internetowa: http://www.ips.uw.edu.pl/rszarf/wykluczenie, s. 2.

10 Ibid., s. 2.

11 Ibid., s. 2 oraz M. K ¹ k o l, A. O s i ñ s k a, op. cit., s. 144.

watywn¹ premier Margaret Thatcher. Efektem by³o ograniczenie dzia³añ zmie- rzaj¹cych do budowy wspólnotowej polityki spo³ecznej, co skutkowa³o m.in.

wstrzymaniem dzia³añ s³u¿¹cych eliminacji ubóstwa, zapocz¹tkowanych przez program z lat 1975–1981.

O¯YWIENIE KONCEPCYJNE I REGULACYJNE WE WSPÓLNOTOWEJ POLITYCE SPO£ECZNEJ LAT 1985–1997

Conceptual and Legal Revival in Common Social Policy 1985–1997

Prze³om koncepcyjny w podejœciu do sfery spo³ecznej Wspólnoty pojawia siê w po³owie lat 80. wraz z nowym, francuskim, socjalistycznym przewodni- cz¹cym Komisji Europejskiej. Jacques Delors k³ad³ nacisk na stworzenie przez Wspólnoty du¿ego rynku wewnêtrznego. Uwa¿a³, ¿e nie bêdzie to mo¿liwe bez wypracowania i ochrony zuniwersalizowanych praw socjalnych. Œwiadomy tego,

¿e ujednolicanie ustawodawstwa spo³ecznego pod szyldem budowy „unii socjal- nej” bêdzie napotyka³o sprzeciw pañstw cz³onkowskich, zaproponowa³ w miej- sce unifikacji budowê spójnoœci w postaci „europejskiej przestrzeni spo³ecznej”.¹² Wyrazem przejœcia do bardziej zaawansowanego etapu integracji europejskiej by³o podpisanie w 1986 r. tzw. Jednolitego Aktu Europejskiego, który m.in.

odnosi³ siê do szeregu spraw spo³ecznych. Wprowadzono zapisy dotycz¹ce roz- woju „europejskich rokowañ zbiorowych” jako instytucji ponadnarodowego dia- logu spo³ecznego oraz o potrzebie umacniania spójnoœci, czyli redukowania dys- proporcji ekonomicznych i spo³ecznych, przez lepsz¹ koordynacjê dzia³añ fun- duszy strukturalnych.¹³ Analizuj¹c Program Jednolitego Rynku, mo¿na stwier- dziæ, ¿e podobnie jak w okresie tworzenia EWG zwracano przede wszystkim uwagê na aspekt gospodarczy procesów integracyjnych. Jednak w latach 80.

pominiêcie spo³ecznego wymiaru integracji europejskiej nie by³o ju¿ mo¿liwe z kilku powodów. Nale¿¹ do nich doœwiadczenia kryzysu lat 70., który powodo- wa³ narastanie problemów spo³ecznych, równie¿ o charakterze ponadnarodowym, w³¹czenie do Wspólnot nowych pañstw (Grecji, Hiszpanii i Portugalii), o znacz- nie ni¿szym poziomie rozwoju spo³eczno-ekonomicznego od dotychczasowych cz³onków oraz liczne grono zwolenników, wœród których istotn¹ rolê odegra³o europejskie zrzeszenie zwi¹zków zawodowych.¹⁴ Mo¿na wrêcz powiedzieæ, ¿e tworzenie instytucjonalnych i ekonomicznych podstaw wspólnego rynku spowo- dowa³o, ¿e coraz trudniej by³o wy³¹czaæ kwestie spo³eczne z dzia³añ wspólnoto- wych.¹⁵ W roku 1988 zdecydowano o przygotowaniu osobnego dokumentu poli-

12 M. G r e w i ñ s k i, op. cit., s. 18.

13 W. A n i o ³, op. cit., s. 21.

14 M. K ¹ k o l, A. O s i ñ s k a, op. cit., s. 120.

15 H. W a l l a c e, W. W a l l a c e, Policy-Making in the European Union, Oxford University Press, Oxford 2000, s. 268.

tycznego, uzupe³niaj¹cego Jednolity Akt Europejski o aspekt spo³eczny. Wsku- tek oporu ze strony premier M. Thatcher nie zosta³ on przyjêty na szczycie przywódców pañstw EWG w po³owie 1989 r. w Madrycie, a dopiero w grudniu tego roku w Strasburgu zosta³ sygnowany przez 11 pañstw, wszystkich z wyj¹t- kiem Wielkiej Brytanii. Dokumentowi nazwanemu Kart¹ Podstawowych Praw Spo³ecznych Pracowników, b¹dŸ nieformalnie Wspólnotow¹ Kart¹ Spo³eczn¹, towarzyszy³ Program Akcji Socjalnej, obejmuj¹cy 47 ró¿nych zadañ i inicjatyw na poziomie wspólnotowym, zwi¹zanych g³ównie z finalizacj¹ jednolitego rynku europejskiego.¹⁶

W okresie 1985–1988 realizowano Drugi Program Walki z Ubóstwem, zai- nicjowany decyzj¹ Rady z 1984 r. w sprawie konkretnych dzia³añ Wspólnoty w celu zwalczania ubóstwa. Na program przeznaczono pocz¹tkowo 25 mln ECU, jednak w 1986 r. bud¿et zosta³ powiêkszony o 4 mln ECU w zwi¹zku z rozsze- rzeniem Wspólnoty o Hiszpaniê i Portugaliê. Program mia³ na celu wspieranie i finansowanie ró¿nego rodzaju „instrumentów badania poprzez dzia³anie”, któ- re zak³ada³y udzia³ osób ubogich, a tak¿e rozpowszechnianie i wymianê wiedzy na temat ubóstwa, koordynacjê i ocenê œrodków s³u¿¹cych jego eliminacji, trans- fer innowacyjnych podejœæ oraz regularne zbieranie i rozpowszechnianie porów- nywalnych danych na temat tego zjawiska przez pañstwa cz³onkowskie.¹⁷ W ra- mach programu zrealizowano ponad 100 akcji i projektów dotycz¹cych m.in.

rodzin niepe³nych, d³ugotrwale bezrobotnych oraz m³odzie¿y pozostaj¹cej bez pracy, imigrantów drugiej generacji, uchodŸców i repatriantów, bezdomnych oraz osób starszych. W ramach programu nast¹pi³o tak¿e zaanga¿owanie Euro- statu w zadanie opracowania wskaŸników ubóstwa, m.in. przez dyskusje z krajo- wymi urzêdami statystycznymi i wykorzystywanie badañ bud¿etów gospodarstw domowych.¹⁸ Pod koniec realizacji Drugiego Programu Walki z Ubóstwem, we wrzeœniu 1989 r., Rada Ministrów Spraw Socjalnych podjê³a decyzjê w sprawie zwalczania wykluczenia spo³ecznego, która poprzedzona by³a decyzj¹ z lipca tego roku o wspólnotowych programach dzia³ania w sprawie ekonomicznej i soc- jalnej integracji grup spo³ecznych poszkodowanych pod wzglêdem socjalnym i ekonomicznym.¹⁹ Jest to informacja o tyle istotna, i¿ sygnalizuje zmiany w no- menklaturze pewnych kwestii spo³ecznych stosowanej w dokumentach wspólno- towych. Coraz czêœciej bowiem od tego momentu w miejsce wczeœniej stosowa- nego pojêcia ubóstwa u¿ywa siê terminu wykluczenia czy marginalizacji spo³ecz- nej (social exclusion), które jest pojêciem szerszym i pojemniejszym.²⁰ Przez

16 W. A n i o ³, op. cit., s. 21–22.

17 R. S z a r f e n b e r g, op. cit., s. 2.

18 L. D z i e w i ê c k a - B o k u n, op. cit., s. 101.

19 Ibid., s.101.

20 Zob.: K. W. F r i e s k e, Dynamika koncepcji marginalizacji spo³ecznej. „Polityka Spo³ecz- na” 2002, nr 11–12, s. 32–35.

ubóstwo w dokumentach unijnych rozumie siê sytuacjê, w której osoby, rodziny lub grupy osób posiadaj¹ œrodki ograniczone w takim stopniu, ¿e poziom ich

¿ycia obni¿a siê poza akceptowane minimum w kraju zamieszkania, a wiêc maj¹- c¹ charakter g³ównie materialny.²¹ Natomiast wykluczenie spo³eczne wykracza poza aspekt materialny wskazuj¹c g³ównie na brak uczestnictwa w ¿yciu spo³ecz- nym, bêd¹cy zarówno efektem braków relacji z innymi cz³onkami spo³eczeñ- stwa, jak i dyskryminuj¹cych jednostkê relacji z instytucjami. Marginalizacja jest zjawiskiem wielowymiarowym i choæ ubóstwo mo¿e byæ zarówno jej przy- czyn¹, jak i konsekwencj¹, to wykluczenie czêsto mo¿e wynikaæ z okolicznoœci innych ni¿ materialne.²² Pomimo istotnych ró¿nic kontekst, w jakim termin ten jest u¿ywany, sugeruje, ¿e tam, gdzie mówi siê o wykluczeniu, przede wszyst- kim ma siê na myœli biedê, a tam, gdzie celem dzia³añ ma byæ w³¹czenie czy te¿

integracja osób wykluczonych, chce siê realizowaæ dzia³ania s³u¿¹ce przede wszyst- kim likwidacji ubóstwa. Wydaje siê, ¿e, przynajmniej w pocz¹tkowym okresie, g³ównym powodem zmiany terminologii i póŸniejszego unikania, niezbyt jednak konsekwentnego, s³owa ubóstwo w dokumentach wspólnotowych by³a niechêæ brytyjskiego rz¹du konserwatywnego do samego s³owa „bieda”. Konserwatyœci g³osili, ¿e w bogatych spo³eczeñstwach nie mo¿e byæ mowy o ubóstwie. Znacz- nie ³atwiej by³o im przyznaæ, ¿e w Europie wystêpuje nowa kwestia spo³eczna, któr¹ nazywa siê wykluczeniem spo³ecznym.²³

Trzeci Program Walki z Ubóstwem obowi¹zywa³ w latach 1989–1994. By³ on kontynuacj¹ dwóch poprzednich, ale podjêto w nim tak¿e próbê wypracowa- nia metod s³u¿¹cych przeciwdzia³aniu oraz eliminacji marginalizacji. W Progra- mie podkreœlano znaczenie wspó³pracy organów rz¹dowych, organizacji poza- rz¹dowych, instytucji badawczych, administracyjnych i wszystkich podmiotów dzia³aj¹cych na rynku pracy. Szczególnie akcentowano rolê koordynacji pozio- mej i innowacyjnych dzia³añ organizacji pozarz¹dowych, które sprzyja³yby inte- gracji grup podlegaj¹cych „konkretnym formom izolacji”.²⁴ Na jego realizacjê przeznaczono 55 mln ECU, co by³o sum¹ znacznie przekraczaj¹c¹ te, które wy- dano na realizacjê programów poprzednich. W ramach przedsiêwziêæ, które pro- wadziæ mia³y do wiêkszej formalizacji dzia³añ s³u¿¹cych ograniczaniu ubóstwa, zaleceniem Rady z 29 wrzeœnia 1989 r. powo³ano Obserwatorium do Spraw Walki ze Spo³ecznym Wykluczeniem, którego zadaniem by³o monitorowanie po- lityki spo³ecznej realizowanej przez pañstwa cz³onkowskie.²⁵ W grudniu 1990 roku

21 T. P a n e k, Ubóstwo jako kwestia spo³eczna, [W:] Polityka spo³eczna, pod red. A. Kurzy- nowskiego, SGH, Warszawa 2001, s. 160.

22 S. G o l i n o w s k a, Od ubóstwa do wykluczenia spo³ecznego, „Polityka Spo³eczna” 2006, nr 11–12, s. 2.

23 R. S z a r f e n b e r g, op. cit., s. 3.

24 Ibid., s. 3.

25 M. K ¹ k o l, A. O s i ñ s k a, op. cit., s. 145.

utworzono te¿ Europejsk¹ Sieæ Zwalczania Ubóstwa (EAPN – European Anti Poverty Network), zrzeszaj¹c¹ organizacje pozarz¹dowe zaanga¿owane w walkê z bied¹. G³ównym celem tej instytucji by³o doprowadzenie do nadania przeciw- dzia³aniu marginalizacji spo³ecznej rangi priorytetu politycznego oraz urucho- mienia dzia³añ, które s³u¿y³yby modyfikacji struktur spo³ecznych, politycznych i ekonomicznych generuj¹cych biedê i wykluczenie.²⁶

Okres realizacji Trzeciego Programu Walki z Ubóstwem by³ doœæ burzliwy, je¿eli chodzi o proces tworzenia wspólnotowej polityki spo³ecznej. Mo¿na wrêcz powiedzieæ, ¿e po uprzednim przyspieszeniu, które nast¹pi³o w drugiej po³owie lat 80., pocz¹tek lat 90. to okres swoistego przesilenia w podejœciu do wspólno- towej polityki spo³ecznej, w którym czêœæ nazbyt ambitnie formu³owanych hase³ i postulatów integracyjnych zosta³o zweryfikowanych negatywnie, kiedy zderzy-

³y siê one z oporem argumentowanym wzglêdami pragmatycznymi b¹dŸ ideolo- gi¹ antyfederalistyczn¹ czy neoliberaln¹.²⁷ Kiedy w grudniu 1991 r. w holender- skiej miejscowoœci Maastricht na szczycie przywódców pañstw EWG uzgadnia- no Traktat o Unii Europejskiej, który otwiera³ kolejn¹ fazê w integracji, do naj- bardziej kontrowersyjnych kwestii nale¿a³a problematyka polityki spo³ecznej.

Przygotowany przez Holendrów pierwotny projekt „rozdzia³u spo³ecznego” uk³adu napotka³ sprzeciw brytyjskiego premiera Johna Majora, a nowa wersja nie tylko nie zadowoli³a Anglików, ale tak¿e spotka³a siê ze sprzeciwem Francuzów, W³o- chów oraz Belgów, którzy domagali siê ambitniejszych uzgodnieñ. Ostatecznie zdecydowano o ujêciu postanowieñ dotycz¹cych polityki spo³ecznej w odrêbnym protokole, który za³¹czono w formie aneksu do traktatu z Maastricht. Porozu- mienie w sprawie polityki spo³ecznej podpisa³o 11 pañstw, czyli wszyscy cz³on- kowie EWG z wyj¹tkiem Wielkiej Brytanii. Znalaz³ siê w nim m.in. zapis stano- wi¹cy, ¿e problem integracji osób wykluczonych nale¿y do kwestii, które musz¹ byæ przeg³osowane kwalifikowan¹ wiêkszoœci¹ g³osów. Wprowadzona do trakta- tu zasada subsydiarnoœci by³a odczytana jako niechêæ pañstw cz³onkowskich do rozwijania ponadnarodowej polityki spo³ecznej. Jednak w kolejnych latach Ko- misja Europejska publikuje dokumenty potwierdzaj¹ce, ¿e polityka spo³eczna pozostaje w obszarze jej zainteresowania. Tymi dokumentami s¹: Zielona Ksiêga o Europejskiej Polityce Spo³ecznej z 17 listopada 1993 r. oraz Bia³a Ksiêga o Po- lityce Spo³ecznej z 27 lipca 1994. Pierwsza z nich by³a sformu³owaniem 65.

podstawowych i doœæ szczegó³owych pytañ dotycz¹cych dalszego rozwoju spo-

³ecznego Unii, druga natomiast zawiera³a propozycje rozwi¹zañ problemów przed- stawionych w pierwszej.²⁸ Ksiêga Zielona w niewielkim stopniu zajmuje siê pro- blemem ubóstwa. Zawiera jedynie wzmiankê o ujemnych skutkach wykluczenia,

26 L. D z i e w i ê c k a - B o k u n, op. cit., s. 101–102.

27 W. A n i o ³, op. cit., s. 26.

28 M. K ¹ k o l, A. O s i ñ s k a, op. cit., s. 124–125.

braku adekwatnej polityki i wyp³ywaj¹cych st¹d zagro¿eniach. Natomiast w Bia-

³ej Ksiêdze znajduje siê wyraŸny postulat walki z ubóstwem i wykluczeniem, o czym mówi czêœæ Ksiêgi zatytu³owana: „aktywne spo³eczeñstwo dla wszyst- kich”. W zwi¹zku ze stwierdzeniem, ¿e Unia nie mo¿e sobie pozwoliæ na utratê udzia³u w ¿yciu spo³ecznym grup wykluczonych, znajduj¹ siê tam deklaracje zapewnienia spo³eczeñstwom Europy jedynego w swoim rodzaju po³¹czenia do- brobytu ekonomicznego, spójnoœci spo³ecznej i powszechnie wysokiej jakoœci

¿ycia.²⁹

Paradoksalnie deklaracjom g³oszonym w Bia³ej Ksiêdze towarzyszy³o od- rzucenie Czwartego Programu Walki z Ubóstwem, który by³ planowany na lata 1994–1999 pod nazw¹: „Œrednioterminowy program dzia³añ w celu zwalczania wykluczenia i promowania solidarnoœci: nowy program wspierania i stymulowa- nia innowacji”. Cele Programu koncentrowa³y siê m.in. na identyfikacji i trans- ferze najlepszych sposobów przeciwdzia³ania ubóstwu, sprawdzonych w krajach cz³onkowskich Unii oraz na sprzyjaniu integracji osób wy³¹czonych z systemu spo³ecznego i ekonomicznego. Jednak wiosn¹ 1994 r., tu¿ przed zatwierdze- niem, Rada Ministrów Niemiec odmówi³a jego aprobaty, t³umacz¹c swoj¹ decy- zjê niezgodnoœci¹ Programu z zasad¹ subsydiarnoœci. Stanowisko Niemiec wo- bec Czwartego Programu Walki z Ubóstwem t³umaczy siê istnieniem opozycji wobec niego wewn¹trz kraju. Program ten wchodzi³ bowiem w kompetencje landów, które nie ¿yczy³y sobie projektów unijnych ingeruj¹cych w ich w³asn¹ politykê. Stanowisko Niemiec zosta³o wsparte przez Wielk¹ Brytaniê, która la- tem 1995 r. tak¿e odmówi³a akceptacji Programu. Na ironiê zakrawa fakt, ¿e w listopadzie szefowie pañstw cz³onkowskich Unii podczas szczytu w Madrycie wyrazili wolê stanowczego przeciwdzia³ania biedzie i wykluczeniu spo³eczne- mu, a w tydzieñ póŸniej 5. grudnia Rada Ministrów Unii Europejskiej ostatecz- nie odrzuci³a Czwarty Program Walki z Ubóstwem, który mia³ dysponowaæ naj- wiêkszym jak dot¹d bud¿etem – 121 mln ECU. Pomimo odrzucenia Programu Czwartego Komisja Europejska uruchomi³a œrodki bud¿etowe na 86 projektów zwalczania wykluczenia spo³ecznego w ramach „miniprogramu”, na który prze- znaczono 6 mln ECU. W roku 1996 Komisja wyda³a na ten cel kolejne 9 mln ECU, jednak w roku nastêpnym dzia³ania Komisji na tym polu zosta³y wstrzy- mane z powodu skargi na pozaprawny sposób dzia³ania z³o¿onej do Europejskiego Trybuna³u Sprawiedliwoœci przez Wielk¹ Brytaniê, przy poparciu Niemiec i Da- nii. Ostatecznie œrodki z Czwartego Programu Walki z Bied¹ trafi³y do Funduszu Spo³ecznego, gdzie zosta³y spo¿ytkowane na dzia³ania prozatrudnieniowe.³⁰

Historia Czwartego Programu Walki z Ubóstwem jest wrêcz alegorycznym obrazem rozdŸwiêku pomiêdzy deklaracjami woli a dzia³aniami i wynikaj¹cej

29 L. D z i e w i ê c k a - B o k u n, op. cit., s. 104–105.

30 Ibid., s. 102–103 oraz R. S z a r f e n b e r g, op. cit., s. 3.

z tego rozdŸwiêku niemocy w procesie budowy wspólnotowej polityki spo³ecz- nej w tamtym okresie. Jednak by³ to tak¿e okres, w którym mo¿na by³o odczytaæ pewne sygna³y wskazuj¹ce na stopniow¹ zmianê w doborze instrumentów unij- nych dzia³añ w obszarze polityki spo³ecznej. Œrodki œciœle prawne (wi¹¿¹ce) by³y zastêpowane przez œrodki koordynacyjno-polityczne, poniewa¿ nierzadko mog³y okazaæ siê skuteczniejsze. To nowe podejœcie przeciwne odgórnej i prawnie wy- muszanej harmonizacji, a preferuj¹ce pragmatyzm i decentralizacjê, by³o niejako realizacj¹ zapisanej w traktacie z Maastricht zasady subsydiarnoœci.

OTWARTA METODA KOORDYNACJI JAKO G£ÓWNY INSTRUMENT OGRANICZANIA UBÓSTWA WE WSPÓLNOTOWEJ POLITYCE SPO£ECZNEJ PO 1997 ROKU

Open Method of Coordination as Main Means of Poverty Reduction in Common Social Policy after 1997

Pewien prze³om we wspólnotowej polityce spo³ecznej dokona³ siê w roku 1997, kiedy u steru rz¹dów w Londynie stanê³a Partia Pracy prezentuj¹ca od- mienne od konserwatystów pogl¹dy na tê kwestiê. Wielka Brytania przy³¹czy³a siê do Wspólnotowej Karty Spo³ecznej oraz wielu przyjêtych wczeœniej dyrek- tyw socjalnych. Nast¹pi³o tak¿e w³¹czenie Porozumienia w Sprawie Polityki Spo-

³ecznej z Maastricht do nowego traktatu amsterdamskiego, który podpisano jesz- cze w 1997 roku. Pod koniec lat 90. panowa³ szczególnie korzystny dla rozwoju wspólnotowej polityki spo³ecznej klimat polityczny. W a¿ trzynastu spoœród piêt- nastu pañstw Unii rz¹dzi³y lub wspó³rz¹dzi³y partie socjaldemokratyczne, jakby z definicji w wiêkszym stopniu zainteresowane tematyk¹ spo³eczn¹. Ponadto, za korzystny czynnik nale¿y uznaæ rozszerzenie UE o trzy wrêcz modelowe pañ- stwa dobrobytu, czyli Szwecjê, Finlandiê i Austriê. W tym czasie jednak dzia³a- nia pañstw cz³onkowskich zdominowa³ proces dochodzenia do wspólnej waluty – euro. Wiele krajów mia³o trudnoœci ze spe³nieniem tzw. kryteriów konwergencji z Maastricht oraz wymogów Paktu Stabilnoœci, które nierzadko oznacza³y ko- niecznoœæ ograniczania dzia³añ w sferze spo³ecznej, prowadzenia restrykcyjnej polityki pieniê¿nej, liberalizacji, prywatyzacji i deregulacji. Efektem tych dzia-

³añ by³o narastanie problemów spo³ecznych, zwi¹zanych przede wszystkim z ryn- kiem pracy.

Na lata 1998–2000 zosta³ przyjêty kolejny œredniookresowy Program Akcji Spo³ecznej, w którym identyfikuje siê trzy g³ówne wyzwania dla Unii. S¹ to:

wysokie bezrobocie, przemiany w œrodowisku pracy oraz ubóstwo i wykluczenie spo³eczne. Odpowiednio do zidentyfikowanych problemów zarysowa³y siê g³ówne kierunki dzia³añ wspólnotowych w tym obszarze: 1) tworzenie miejsc pracy, podnoszenie kwalifikacji i zwiêkszanie mobilnoœci si³y roboczej; 2) skuteczna adaptacja do zmieniaj¹cego siê œrodowiska pracy, m.in. przez unowoczeœnianie form organizacji pracy, przyspieszanie restrukturyzacji, lepsze wykorzystanie

szans spo³eczeñstwa informacyjnego oraz poprawa bezpieczeñstwa i higieny pra- cy; 3) tworzenie spo³eczeñstwa spójnego b¹dŸ inkluzyjnego (inclusive society), opartego na solidarnoœci i równoœci, a przy tym gwarantuj¹cego wysoki standard

¿ycia.³¹

Traktat amsterdamski, który wszed³ w ¿ycie w 1999 r., zawiera³ dwa artyku³y kluczowe z punktu widzenia póŸniejszych dzia³añ s³u¿¹cych walce z ubóstwem.

Dotyczy to art. 136, który mówi, ¿e „Wspólnota i Pañstwa Cz³onkowskie, maj¹c na uwadze fundamentalne prawa socjalne, takie jak prawa okreœlone w Europej- skiej Karcie Socjalnej podpisanej w Turynie w 1961 r. oraz Karcie Wspólnoty o Fundamentalnych Prawach Socjalnych Pracowników z 1989 r. stawiaj¹ sobie za cel wspieranie zatrudnienia, poprawê warunków ¿ycia i pracy, aby umo¿liwiæ harmonizacjê warunków w tej dziedzinie przy jednoczesnym rozwoju, w³aœciw¹ ochronê socjaln¹, dialog pomiêdzy pracownikami a pracodawcami, rozwój zaso- bów ludzkich dla osi¹gniêcia trwale wysokiego poziomu zatrudnienia oraz zwal- czania izolacji”.³² W kolejnym artykule znalaz³ siê zapis mówi¹cy o tym, ¿e Wspólnota bêdzie d¹¿yæ do osi¹gniêcia celów zawartych w art. 136 przez popar- cie i uzupe³nianie dzia³añ pañstw cz³onkowskich w kilkunastu wymienionych dziedzinach, wœród których znalaz³o siê zwalczanie wykluczenia spo³ecznego, a wiêc tak¿e ubóstwa. Jak mówi, art. 137 w ramach tych dzia³añ Rada „mo¿e przyj¹æ œrodki zachêcaj¹ce do wspó³pracy Pañstwa Cz³onkowskie poprzez inicja- tywy skierowane na uzupe³nianie wiedzy, rozwój wymiany informacji i najlep- szych praktyk, promowanie innowacyjnoœci podejœæ i ewaluacji doœwiadczeñ, z wy³¹czeniem ujednolicenia przepisów i regulacji Pañstw Cz³onkowskich […]”.³³ Zapisy artyku³ów 136 i 137 traktatu amsterdamskiego, które w niezmienionej formie znalaz³y siê tak¿e w traktacie konstytucyjnym UE, da³y podstawê do stwo- rzenia tzw. otwartej metody koordynacji, która z czasem przyjê³a siê jako g³ów- ny instrument wspólnotowy stosowany w obszarze polityki spo³ecznej.

Cytowane przepisy sta³y siê podstaw¹ do dzia³añ w ramach tzw. procesu luksemburskiego, zwi¹zanego z realizacj¹ Europejskiej Strategii Zatrudnienia.

Jeszcze w 1997 r. Rada Europejska podjê³a decyzjê o wprowadzeniu w ¿ycie dyspozycji dotycz¹cych zatrudnienia i koordynacji w zakresie polityk zatrudnie- nia prowadzonych przez pañstwa cz³onkowskie. W ramach corocznych wskazó- wek, które maj¹ pomagaæ krajom cz³onkowskim w opracowywaniu Krajowych Planów Dzia³ania na rzecz Zatrudnienia, padaj¹ sformu³owania, wskazuj¹ce na uwzglêdnianie zagadnieñ ubóstwa i wykluczenia spo³ecznego. Mówi siê tam m.in.

31 W. A n i o ³, op. cit., s. 25–31.

32 Z. B r o d e c k i, M. D r o b y s z, S. M a j k o w s k a, Traktat o Unii Europejskiej. Traktat ustanawiaj¹cy Wspólnotê Europejsk¹ z komentarzem, Wydaw. Prawnicze Lexis-Nexis, Warszawa 2002, s. 323–324.

33 Ibidem.

o „promowaniu rynku pracy otwartego dla wszystkich” oraz „zwalczaniu dys- kryminacji i promowaniu spo³ecznej inkluzji poprzez dostêp do zatrudnie- nia”.³⁴ Jednak g³ówne dzia³ania Unii Europejskiej w zakresie zwalczania ubó- stwa i wykluczenia spo³ecznego maj¹ miejsce w ramach tzw. procesu lizboñskie- go. W roku 2000 Komisja Europejska wyda³a komunikat Building an Inclusive Europe, co mo¿na przet³umaczyæ jako „Buduj¹c Europê integracji spo³ecznej”.

W dokumencie tym znajduje siê m.in. stwierdzenie, ¿e wykluczenie spo³eczne jest jednym z g³ównych wyzwañ dla pañstw Unii, a jego rozwi¹zanie wykracza poza zagadnienia redystrybucji dochodów, wymagaj¹c przede wszystkim likwi- dacji strukturalnych przeszkód dla integracji spo³ecznej. W marcu 2000 r. na posiedzeniu Rady Europejskiej w Lizbonie zosta³a przyjêta tzw. Strategia lizboñ- ska, która mia³a byæ odpowiedzi¹ na wyzwania globalizacji procesów gospodar- czych. £¹czy ona w sobie ekonomiczne i spo³eczne cele integracji europejskiej, a jej g³ówny cel zosta³ sformu³owany w ten sposób, ¿e „do 2010 r. Europa powinna staæ siê najbardziej konkurencyjn¹ oraz dynamiczn¹, opart¹ na wiedzy gospodark¹ œwiata, zdoln¹ do sta³ego wzrostu oraz zapewniaj¹c¹ coraz wiêcej coraz lepszych miejsc pracy oraz coraz wiêksz¹ spójnoœæ spo³eczn¹”.³⁵ Wynika z tego, ¿e wzmocnienie spójnoœci spo³ecznej przez zwalczanie ubóstwa i wyklu- czenia spo³ecznego stanowi, oprócz reform gospodarczych i tworzenia wysokiej jakoœci nowych miejsc pracy, jeden z trzech g³ównych filarów lizboñskiej strate- gii, poniewa¿ zbyt wysoki poziom ubóstwa w UE zostaje uznany za jedn¹ z g³ów- nych przeszkód w rozwoju.³⁶ Potwierdzeniem tego jest decyzja Rady Europej- skiej o w³¹czeniu do Strategii wspólnych dzia³añ maj¹cych na celu zwalczanie ubóstwa i wykluczenia spo³ecznego. W Lizbonie zosta³ przyjêty tak¿e nowy model dzia³ania, który opiera siê na dwóch za³o¿eniach: nadaniu Radzie Europejskiej wiod¹cej i koordynuj¹cej roli w monitorowaniu postêpu pañstw UE w ramach wyznaczonych celów oraz zastosowaniu tzw. metody otwartej koordynacji, któ- ra s³u¿yæ ma wymianie najlepszych rozwi¹zañ pomiêdzy pañstwami cz³onkow- skimi i zapewnieniu wiêkszej spójnoœci dzia³añ.³⁷

Przyjêcie Strategii lizboñskiej przyspieszy³o dzia³ania wspólnotowe w sferze spo³ecznej. Jeszcze w grudniu 2000 r. w Nicei Rada Europejska przyjê³a doku- ment „Agenda Polityki Spo³ecznej” (Social Policy Agenda), który wyznacza³ wspólne cele polityki spo³ecznej pañstw UE na najbli¿sze piêæ lat. Zasadniczym celem Agendy by³a taka modernizacja europejskiego modelu spo³ecznego, która

34 W. A n i o ³, Europejska polityka spo³eczna. Implikacje dla Polski, Oficyna Wydawnicza ASPRA- JR, Warszawa 2003, s. 218 oraz R. S z a r f e n b e r g, op. cit., s. 3–6.

35 J. C i e c h a ñ s k i, Strategia integracji spo³ecznej Unii Europejskiej, „Polityka Spo³eczna”

2002, nr 11–12, s. 36.

36 W. A n i o ³, Europejska polityka spo³eczna…, s. 130.

37 B. K ³ o s, Problem ubóstwa i wykluczenia spo³ecznego w polityce spo³ecznej Unii Europej- skiej, Informacja Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Grudzieñ 2002, nr 946, s. 2–3.

wprowadzi sprzê¿enia dynamizuj¹ce rozwój krajów cz³onkowskich UE przez oddzia³ywanie w sferach gospodarczej, zatrudnienia i spo³ecznej. Wœród szeœciu priorytetów wymienionych w dokumencie znajduje siê zwalczanie biedy oraz wszelkich form wykluczenia i dyskryminacji w celu promowania integracji spo-

³ecznej.³⁸ Realizacja tego priorytetu wymaga³a uzgodnienia wspólnych celów w tym obszarze. Rada wyznaczy³a cztery g³ówne cele, które zwyk³o siê nazywaæ nicejski- mi. S¹ to: 1) u³atwienie dostêpu do zatrudnienia oraz do zasobów, praw, dóbr i us³ug;

2) zapobieganie ryzykom wykluczenia spo³ecznego; 3) pomoc dla grup najbardziej nara¿onych; 4) zaanga¿owanie wszystkich instytucji/aktorów (rz¹dowych, samo- rz¹dowych i pozarz¹dowych) w zwalczanie marginalizacji spo³ecznej.³⁹

Otwarta metoda koordynacji, któr¹ przyjêto do realizacji wspólnotowej polityki zwalczania ubóstwa i wykluczenia spo³ecznego, opiera siê na czterech punktach⁴⁰:

1. Wspólne wyznaczanie celów europejskiej polityki spo³ecznej na konkret- ne okresy.

2. Wskazywanie i/lub konstruowanie wskaŸników spo³ecznych, które cele te bêd¹ okreœlaæ oraz ustalenie odniesieñ (benchmarks), pozwalaj¹cych na wskaza- nie, do czego nale¿y d¹¿yæ.

3. Przeniesienie ustaleñ europejskich na szczebel krajowy i dostosowywanie ich do polityki narodowej i regionalnej.

4. Systematyczne obserwowanie oraz wspólna ocena realizacji ustalonych celów.

Charakterystyczne dla przytoczonej metody jest to, ¿e nie przewidziano w niej

¿adnych sankcji za niewywi¹zanie siê z za³o¿onych celów, podobnie jak nie przewi- dziano tu szczególnej motywacji dla krajów, które spe³ni³y wymogi. Sama meto- da ma na celu raczej wspóln¹ pracê intelektualn¹ i polityczn¹, dziêki której poli- tyka spo³eczna krajów cz³onkowskich przekszta³caæ siê bêdzie w po¿¹danym, ogólnoeuropejskim kierunku.⁴¹ Jak zapisano w tekœcie Agendy Polityki Spo³ecz- nej, jej celem nie jest harmonizacja polityk spo³ecznych krajów cz³onkowskich, ale wspó³praca, która prowadziæ bêdzie do realizacji wspólnych celów i koordy- nacji polityk w kontekœcie wspólnego rynku i europejskiej waluty.⁴²

38 O. S o s z y ñ s k a, Walka z ubóstwem i wykluczeniem spo³ecznym w ramach otwartej meto- dy koordynacji. „Polityka Spo³eczna” 2004, nr 10, s. 18.

39 B. K ³ o s, op. cit., s. 4. Szczegó³owy opis celów nicejskich znajduje siê w: R. S z a r f e n - b e r g, op. cit., s. 6–7.

40 S. G o l i n o w s k a, Europejski model socjalny i otwarta koordynacja polityki spo³ecznej,

„Polityka Spo³eczna” 2002, nr 11–12, s. 12.

41 Ibidem.

42 Social Policy Agenda, Communication from the Commission to the Council, the European Parliment, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, COM(2000) 379 final, Brussles 2000, s. 7.

Kolejnym krokiem, po ustaleniu celów nicejskich, by³o zobowi¹zanie pañstw cz³onkowskich UE do przygotowania Krajowych Planów Dzia³ania przeciw Ubóst- wu i Wykluczeniu Spo³ecznemu na lata 2002–2003, w terminie do czerwca 2001.

Plany przygotowywane by³y w ramach otwartej metody koordynacji, a wiêc przy zaanga¿owaniu aktorów pomocnych w ich realizacji, tzn. partnerów spo³ecz- nych, samorz¹dów terytorialnych czy organizacji pozarz¹dowych. Mia³y one zawieraæ m.in. priorytety w walce z ubóstwem i wykluczeniem, opisy instrumen- tów oraz przyk³ady dobrych praktyk. Na podstawie przedstawionych Planów Krajowych przygotowano Wspólny Raport o Integracji Spo³ecznej (Joint Inclu- sion Report), analizuj¹cy sytuacjê w pañstwach cz³onkowskich i proponuj¹cy zadania na przysz³oœæ, który Rada Europejska przyjê³a w Leaken w grudniu 2001. W tym samym terminie Rada, Parlament i Komisja Europejska uzgodni³y

„Program dzia³ania Wspólnoty na rzecz wspierania wspó³pracy pomiêdzy Kraja- mi Cz³onkowskimi w zakresie zwalczania wykluczenia spo³ecznego”, który za- planowany zosta³ na lata 2002–2006. Wœród celów programu, którego bud¿et ustalono na 75 mln EUR, wymieniano: lepsze rozumienie zjawisk ubóstwa i wy- kluczenia spo³ecznego przez zastosowanie porównywalnych wskaŸników, wy- mianê doœwiadczeñ w zakresie prowadzonej polityki oraz zwiêkszanie zdolnoœci przeciwdzia³ania spo³ecznemu wykluczeniu i promowanie innowacyjnych przed- siêwziêæ na szczeblach: Wspólnoty, kraju czy regionu. Ustalono, ¿e cele realizo- wane bêd¹ g³ównie przez dzia³ania polegaj¹ce na⁴³:

– analizowaniu cech, przyczyn, procesów dotycz¹cych spo³ecznego wyklu- czenia, w tym gromadzeniu danych statystycznych wskazuj¹cych na ró¿ne formy spo³ecznego wykluczenia, studiach nad iloœciowymi i jakoœciowymi wskaŸnika- mi oraz rozwoju wspólnej metodologii i studiów tematycznych;

– wymianie informacji i dobrych praktyk w zakresie rozwoju wskaŸników iloœciowych i jakoœciowych, ocenie monitoringu;

– promowaniu dialogu i wsparcia dla organizacji zwalczaj¹cych ubóstwo i wykluczenie spo³eczne, zw³aszcza pozarz¹dowych.

Wraz z przyjêciem Wspólnego Raportu o Integracji Spo³ecznej ustalono i przy- jêto listê wspólnych wskaŸników spo³ecznych, które mia³y s³u¿yæ obserwacji po- stêpów w realizacji celów nicejskich. Ustalenie listy by³o procesem nie³atwym, poniewa¿ jak twierdzi S. Golinowska, „w otwartej koordynacji wskaŸniki spo-

³eczne stanowi¹ kluczowe narzêdzie – definiuj¹ polityczne cele w kategoriach pozwalaj¹cych na ich mierzenie oraz wyznaczanie etapów ich osi¹gniêcia w wy- znaczonych obszarach wspólnego dzia³ania”.⁴⁴ Dlatego przy wyborze w³aœci- wych indykatorów kierowano siê szeregiem szczegó³owych zasad⁴⁵, na podsta-

43 B. K ³ o s, op. cit., s. 5.

44 S. G o l i n o w s k a, op. cit., s. 12.

45 Ibid., s. 12–13.

wie których wyodrêbniono zestaw osiemnastu wskaŸników – podzielono je na podstawowe (primary indicators) oraz drugorzêdne (secondary indicators). Do wskaŸników podstawowych zaliczone zosta³y⁴⁶: stopa ubóstwa, liczona przy zastosowaniu linii ubóstwa wyznaczonej jako 60% mediany dochodów w danym kraju; nierównoœci rozk³adu dochodów, mierzone stosunkiem udzia³u w docho- dach skrajnych grup kwintylowych; stopa ubóstwa trwa³ego, liczona jako pro- cent ludzi o dochodach trwale ni¿szych od linii ubóstwa w przeci¹gu trzech ostat- nich lat; mediana luki dochodowej, liczona jako ró¿nica pomiêdzy median¹ do- chodów osób ubogich a przyjêt¹ w badaniach lini¹ ubóstwa; wskaŸnik spójnoœci regionalnej, bêd¹cy wariancj¹ stóp bezrobocia dla regionów typu NUTS 2, liczo- nych odrêbnie dla ka¿dego kraju; stopa bezrobocia d³ugoterminowego, liczona jako procent bezrobotnych od co najmniej 12 miesiêcy do populacji aktywnej ekonomicznie w wieku 15–64 lat; ludnoœæ ¿yj¹ca w gospodarstwach domowych bezrobotnych, liczona procentem ludnoœci ¿yj¹cej w gospodarstwach domowych z co najmniej jednym bezrobotnym; procent m³odzie¿y przedwczeœnie przerywa- j¹cej edukacjê i niepodejmuj¹cej nauki lub szkolenia zawodowego; oczekiwana d³ugoœæ ¿ycia noworodka; subiektywna ocena stanu zdrowia ze wzglêdu na do- chód. Lista wskaŸników drugorzêdnych, o charakterze pomocniczym, obejmu- je⁴⁷: rozproszenie wokó³ linii ubóstwa, które obrazuj¹ udzia³y osób o dochodach ni¿szych od 40%, 50% oraz 70% mediany dochodów w danym kraju; wspó³- czynnik ryzyka ubóstwa w okreœlonym roku, liczony jako procent osób, które w danym roku maj¹ dochód ni¿szy od linii ubóstwa sprzed trzech lat uaktualnio- nej wskaŸnikiem inflacji; stopa ubóstwa przed uwzglêdnieniem w dochodach transferów socjalnych; wspó³czynnik Giniego; trwa³oœæ pozostawania w biedzie, któr¹ obrazuje procent ludnoœci o dochodach ni¿szych od 50% mediany w roku badania oraz w dwóch poprzednich latach; udzia³ bezrobotnych d³ugotrwale (po- wy¿ej 12 miesiêcy) w ogólnej liczbie bezrobotnych; udzia³ bardzo d³ugotrwale bezrobotnych (powy¿ej 24 miesiêcy) w ogólnej liczbie aktywnych zawodowo w wieku 15–64 lat; udzia³ osób z niskim wykszta³ceniem w grupie wiekowej 25–

64 lata. Mo¿na wspomnieæ tak¿e o trzeciej grupie – wskaŸników ustalanych in- dywidualnie przez poszczególne kraje. Powinny byæ one stosowane do wskaza- nia szczególnych aspektów ubóstwa i spo³ecznego wykluczenia oraz do u³atwie- nia i lepszej interpretacji wskaŸników ujednoliconych.⁴⁸

46 J. C i e c h a ñ s k i, Strategia integracji spo³ecznej…, s. 37 oraz I. D e n n i s, A. G u i o, Poverty and Social Exclusion in the EU, „Statistics in Focus” 2004, Theme 16, s. 8, a tak¿e iid., Poverty and Social Exclusion in the EU After Leaken – Part 2, „Statistics in Focus” 2003, Theme 3–9, s. 5–6.

47 J. C i e c h a ñ s k i, Strategia integracji spo³ecznej…, s. 37 oraz Wspólny raport na temat reintegracji spo³ecznej. Czêœæ III – Za³¹czniki, Rada Unii Europejskiej 15223/01, Bruksela 12 grudnia 2001, s. 3–16.

48 B. K ³ o s, op. cit., s. 4–5.

Ustalone wskaŸniki znajduj¹ zastosowanie przede wszystkim w analizie roz- miarów i natury zjawisk ubóstwa i wykluczenia spo³ecznego, jak¹ wszystkie kraje cz³onkowskie musz¹ przeprowadzaæ w ramach przygotowywanych co dwa lata Krajowych Planów Dzia³ania na rzecz Integracji Spo³ecznej, zwanych w skró- cie KPD/Integracja. Jednak oprócz funkcji analitycznej wskaŸniki s³u¿¹ tak¿e wyznaczeniu celów, które w ramach polityki integracji spo³ecznej i zwalczania ubóstwa poszczególne kraje bêd¹ siê stara³y osi¹gn¹æ, oraz monitorowaniu po- stêpów w tym zakresie.

Jednym z zasadniczych elementów otwartej metody koordynacji jest stoso- wanie tzw. benchmarks, jako odniesieñ do definiowanych w KPD/Integracja ce- lów, wartoœci wskaŸników czy sposobów realizacji celów. Najczêœciej bench- mark to przyk³ad dobrej praktyki, czyli jakiegoœ udanego rozwi¹zania, które warte jest naœladowania w innych krajach. Opisy takich praktyk wszystkie pañ- stwa umieszczaj¹ w KPD/Integracja, a te, które zosta³y najlepiej ocenione, po- winny byæ upowszechnione na terenie ca³ej Unii. Oczywiœcie w tworzeniu odnie- sieñ nie chodzi o kreowanie wzorów idealnych, gotowych i uniwersalnych roz- wi¹zañ. Jest to raczej poszukiwanie najlepszych kierunków dzia³añ, które wkom- ponowane w specyfikê konkretnej rzeczywistoœci, mog¹ przynieœæ oczekiwane rezultaty. Zasada benchmarku u³atwia realizacjê celu dziêki wskazaniu dobrego przyk³adu podejœcia do jego wykonania, ale nie powinna zwalniaæ od twórczego myœlenia, poniewa¿ nie s³u¿y automatycznemu powielaniu wskazanych rozwi¹- zañ.⁴⁹

Monitorowanie i ocena stanowi¹ niezwykle istotny element opisywanej me- tody. Dzia³ania oceniaj¹ce odbywaj¹ siê na ró¿nych szczeblach i etapach. Po pierwsze, uspo³eczniona metoda prac nad KPD/Integracja oznacza, ¿e poszcze- gólne dokumenty i opracowania s¹ szeroko konsultowane i podlegaj¹ krytycznej ocenie partnerów spo³ecznych oraz wszystkich, którzy pragn¹ zabraæ w tym te- macie g³os. Po drugie, polityka zwalczania ubóstwa i wykluczenia spo³ecznego poszczególnych krajów podlega systematycznej wspólnej ocenie na szczeblu unij- nym. Choæ z tych ocen nie wynikaj¹ ¿adne powa¿ne sankcje, to w ich wyniku formu³uje siê uwagi i zalecenia, które mog¹ pos³u¿yæ doskonaleniu polityk krajo- wych. Trzeci¹ instancj¹ oceniaj¹c¹ jest w dziedzinie integracji spo³ecznej Europej- ska Sieæ Zwalczania Ubóstwa (EPAN), która publikuje dokumenty analizuj¹ce dzia³ania krajów cz³onkowskich i instytucji unijnych na tym polu.

Analiza KPD/Integracja na lata 2001–2003 oraz procesów ich wdra¿ania, przeprowadzona przez Sieæ, wskaza³a, ¿e pomimo znacznych postêpów ci¹gle wystêpuj¹ istotne niedoci¹gniêcia na tym polu.⁵⁰ Sugeruje ona, ¿e pomimo doœæ

49 S. G o l i n o w s k a, op. cit., s. 13.

50 Ocena realizacji Krajowych Planów Dzia³ania na Rzecz Reintegracji Spo³ecznej dokonana przez EAPN, EAPN, Bruksela 2002, Publikacja internetowa: www.eapn.org, s. 26–27.

du¿ej liczby zalet, metoda otwartej koordynacji posiada tak¿e liczne s³aboœci, wœród których nale¿y wymieniæ przede wszystkim mo¿liwoœæ ograniczenia siê rz¹dów pañstw cz³onkowskich jedynie do opracowywania KPD/Integracja, bez aplikacji opisywanych tam rozwi¹zañ do realizowanej polityki spo³ecznej. Podob- ny charakter maj¹ uwagi krytyczne zawarte w ocenie kolejnej rundy KPD/Integra- cja. Wymieniæ tu mo¿na przede wszystkim brak skutecznego przegl¹du wszystkich polityk pod wzglêdem ich skutków dla zjawiska ubóstwa, brak w³¹czenia przeciw- dzia³ania ubóstwu do g³ównego nurtu polityki oraz brak jasnej strategii imple- mentacji planów i zasobów, które mia³yby byæ na to przeznaczone.⁵¹

Nale¿y przyznaæ, ¿e niew¹tpliwie od czasu decyzji o podjêciu dzia³añ w ra- mach wspólnotowej polityki zwalczania ubóstwa i wykluczenia spo³ecznego otwar- t¹ metod¹ koordynacji nast¹pi³o istotne przyspieszenie dzia³añ na tym polu. Za sukces nale¿y przede wszystkim uznaæ ustalenie wspólnego zestawu wskaŸników opisuj¹cych te zjawiska oraz wprowadzenie koniecznoœci systematycznego opra- cowywania, a nastêpnie wspólnej oceny Krajowych Planów Dzia³ania na rzecz integracji spo³ecznej. Wymusza to na rz¹dach dostrzeganie problemów nierzad- ko dot¹d ignorowanych, ich analizê oraz poszukiwanie œrodków zaradczych. Rodzi siê tu tak¿e element rywalizacji, który mo¿e przynieœæ nawet lepsze wyniki ni¿

stosowanie sankcji czy zachêt. Kierunek wybrany do realizacji europejskiej poli- tyki przeciwdzia³ania ubóstwu nale¿y zatem oceniæ pozytywnie.

PODSUMOWANIE Conclusion

Wraz z rozwojem procesów integracyjnych w Europie mo¿na obserwowaæ rosn¹ce zainteresowanie sfer¹ spo³eczn¹ w ramach tworz¹cej siê wspólnoty. Choæ nie mo¿na mówiæ obecnie o prowadzonej w ramach Unii Europejskiej jednolitej polityce spo³ecznej, to nale¿y uznaæ, i¿ dziêki wprowadzonej metodzie uzgadnia- nia dzia³añ w sferze spo³ecznej na forum unijnym faktem staje siê koordynacja polityk spo³ecznych pañstw cz³onkowskich w wybranych obszarach. Ogranicza- nie ubóstwa w ramach programów integracji spo³ecznej nale¿y do najistotniej- szych obszarów objêtych dzia³aniami w ramach otwartej metody koordynacji.

Na obecnym etapie trudno mówiæ o efektach pozwalaj¹cych na jednoznaczn¹ ocenê tej metody, jednak zawarte w niej elementy, tj.: mo¿liwoœæ czerpania z do-

œwiadczeñ innych, szerokie konsultacje oraz ci¹g³e monitorowanie postêpów mog¹ przyczyniæ siê do uzyskania wysokiej skutecznoœci w ramach realizowanych pro- gramów ograniczania ubóstwa, choæ w du¿ej mierze bêdzie ona zale¿eæ od zaan- ga¿owania w ten proces rz¹dów poszczególnych pañstw.

51 R. Szarfenberg, op. cit., s. 10.

SUMMARY

During the process of integration in Europe growing concern about the social sphere have been observed. Although it is impossible to say that there is one homogeneous social policy in the Community, there are objective bases to claim that in some areas significant progress in coordinating domestic social policies has been achieved. The main measure for this achievement is the Open Method of Coordination, which is based on joint work aiming for determining objectives and searching for the best means to accomplish the goals (purposes). Reducing poverty is one of the most important goals in the area of social inclusion involved in the Open Method of Coordination.

It is very difficult to judge the achievements in this stage of work, but some elements of the method, such as: opportunities to learn the best practices from other countries, open debates and progress monitoring may contribute to reaching the high level of efficiency in the domestic programmes of poverty reduction. However, this efficiency depends mostly on the governments of membership countries.