o n i M G B O u w c O
D e w o n e s z i j n t h e o r e t i s c h f a i
z i g d o v e r h e i d s b e l e i d ! i e t
EEN UITDAGING O M OP TE PAKKEN
Het recent bepaalde overbeidsbeïeld voor de woningcorporaties zal desastreus uitpakken. Het door de corporaties te behalen 'maatschappelijke rendement', de van ze verlangde sociale activiteiten, zijn niet renderend uit te voeren. Mders hadden de marktpartijen die wel opgepakt. Het verlenen van staatssteun ter dekking op de daarmee te lopen verliezen is zodoende volkomen terecht. En die staatssteun kan tot op zekere hoogte gemiddeld beperkt gehoudenworden door de revenuen uit andere ondernemingsactiviteiten naast de primaire taakstelling toe te laten.
Willem Keeris
D
at aamoiilend ondernemen door de corporaties is van algemeen belang, gelet op het structureel verlies-gevend karakter van hun kerntaak en derhalve moet er dus voldoende raimte voor de corporaties zijn, om in die richting te gaan ondernemen. Zoals hetal sinds het einde van de vorige eeuw, na de 'bruteringsoperatle' (1995), het geval was. Echter, dat ging onder een algemeen geldend staatssteunregime voor alle activiteiten. Zelfs met die staatssteun waren de zo behaalde resultaten uit die nevenactiviteiten gemiddeld niet bepaald overtuigend.
Het nieuwe overheidsbeleid heeft de praktijk van de laatste jaren in feite geformaliseerd, maar daarbij is wel een strikte scheiding tussen die Xwte soorten activiteiten doorgevoerd. Dat is vragen om problemen. Door die formalisering is nu de invulling van haar grondwettelijke
taak op dit volkshuisvestelijke gebied geheel afliankelijk gemaakt van enerzijds de verkoop van het huidige woning-bezit en anderzijds de te nemen belangen door de corpo-raties, als het uit^^oerend orgaan van dat rijksoverheidsbe-leid, in extern te ondernemen commerciële activiteiten: marktconform en dus volgens de daar geldende mores! De corporaties zijn (vooralsnog) daartoe niet-geëquipeerde, eigenlijk nog startende ondernemingen. Het is even wach-ten tot het daan'oor ingebrachte eigen vermogen vanuit de corporaties is verdampt. Dit is een niet-duurzaam en tot mislukken gedoemd 'verdienmodel' en de overheid dient zodoende de imoiUing van haar taakstelling te baseren op gezondere vertrekpunten.
HET
VERDIENMODEL
IS NIET
D U U R Z A A M ,
M A A R IS TOT
MISLÜICICEN
G E D O E M D !
Mafktconformiteit was vertrekpunt brutering
Bij de bekende 'bruteringsoperatie' in 1995 werden de corporaties erkend als private ondernemingen, maar nog deel uitmakend van het overheidsstelsel van Toegelaten
Instellingen. De operatie had tot doel de balans van het Rijk te korten door de uitstaande schulden en vorderingen met betrekking tot de sociale huurwoningen tegen elkaar weg te strepen. Dit had als consequentie, dat de corporaties vervol-gens zelf hun broek op dienden te hou-den en de te lopen risico's moesten gaan dragen. Dat hoeft op zich geen probleem te zijn, mits de ruimte daarbij geboden wordt voor zelfstandig ondernemerschap en voor het naar eigen inzichten kun-nen opereren op de (vastgoed)markt. De door het Rijk ingezette ontN^ikkeling was er daarom ook op gericht, dat de corporaties geheel marktconform zouden gaan functioneren vanaf het jaar 2000, met de mssenliggende vijf jaar als overgangsperiode. Die beoogde ontwikkeling was nog niet aangezet, of zij stierf reeds de zeer vroege dood: de overheid wilde haar stevige greep op de corporaties toch behouden, met name op het huurbeleid en het eigen vermogen. En daarmee werd de basis gelegd voor de huidige problematiek binnen de corporatiesector
Het privaat ondernemerschap van de corporaties bleef als gevolg daarvan gelmecht door de dwingende invloed van de rijksoverheid op voor het bedrijfsresultaat bepalende cashflow-factoren. Daar stond tegenover het indirect blijven verlenen van staatssteun. De positie van de
Verkoopproces Communicatie Arbeidsvoorwaarden Overig ICT Verhuurproces Leefbaarheid Overhead in algemene zin Omvang van de organisatie Inhuur externen Onderhoud
10% 20% 30% 40% 50% 60% ; Prioriteit hesparing respondenten
Tabel 1. Door corporatiebestmirders aangegeven reëel geachte bezui-nigingsmaatregelen op de operationele kosten en de daaraan toe te kennen prioriteit (bron: KEI, inMossaii, P., 2011).
corporatie bleef zodoende die van een hybride organisatie, functionerend tussen markt en overheid. Die afgekapte ontn'ikkeling naar zelfstandigheid, in lijn met dat toege-kende private karakter, heeft zeer grote negatieve gevolgen gehad, welke nu manifest worden. En die de sector zullen opbreken bij ongewijzigd overheidsbeleid.
De problematiek van de staatssteun
Die verleende staatssteun gaf de aanleiding tot de recente beleidswijziging onder druk van de Europese Conmiissie. Die Europese Commissie streeft naar algehele economische en sociale vooiuitgang en dat kan — volgens de heersende visie — het beste bereikt worden door een intern goed werkende markt. Het bestaan van concurren-tie is daaivoor essenconcurren-tieel. Daarom zijn de (mogelijk) con-currentievervalsende (steun)maatregelen van de nationale overheden dan ook in principe niet toegestaan, omdat die ongelijke kansen creëert voor de verschillende partijen, die actief zijn op dezelfde markt. Maar er zijn bepaalde uit-zonderingsregels opgesteld in de Verdragen van de
Euro-2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1- Bedrijfswaarde
c Onrendabel
Tabel 2. Overzicht van de ontwikkeling en nog te verwachte ontwik-keling van de bedrijfswaarde van een gemiddelde nieuw te bouwen corporatiewoning en hel daarbij optredende onrendabele deel (bron: RIGO, 'Onrendabele nieuwbouw', 2011, in Mossou, E, 2011).
pese Unie, die staatssteun wel toelaten uit het oogpunt van het nationale belang. Gedacht kan dan worden aan steunverlening na namurrampen en investeringen in het milieu en ten behoeve van de iMKB-werkgelegenheid. Ook kunnen organisaties extra marktmogelijkheden toebedeeld krijgen, de zogenaamde 'OEM's', zoals bijvoorbeeld het universitaire onderzoek, dat met staatssteun concurreert met dat van de particuliere adviesbureaus.
En zo is er ook de bijzondere vorm van geaccepteerde staatssteun als sprake is van Diensten van Algemeen Economisch Belang, de zogenaamde 'DAEB'. Daan^an is sprake indien de overheid de levering van die diensten van algemeen maatschappelijk belang acht, terwijl de markt-partijen dat niet oppakken, zodat zij de uiU'oering er\'an aan een of meer ondernemingen op kan leggen. Zoals in het geval van de corporaties. De Nederlandse regering erkende dat op een viertal punten sprake was van aan corporaties verleende staatssteun, namelijk:
• De staatsgarantie voor door het Waarborgfonds Sociale Woningbouw verstrekte waarborgen, met als effect een lagere rente voor uit de financiële markt aan te trekken leningen.
• De reguliere project- en saneringssteun door het Cen-traal Fonds Volkshuisvesting.
• De verkoop van gronden door de lokale overheden tegen (vaak) lagere prijs dan de marktwaarde. • Het recht om leningen aan te gaan bij de Bank
Neder-landse Gemeenten.
De nationale overheden zijn vrij in het bepalen om welke diensten het dan gaat, maar de Europese Commissie controleert dat op zuiverheid van argumenten en omvang van de staatssteun. Zoals in het geval van de corporaties. En dat pakte 'verkeerd' uit: die uft DAEB-oven\'egingen verstrekte staatssteun werkte óók door bij de niet-DAEB-activiteiten van de corporaties, omdat dft geheel binnen één organisatie werd uitgevoerd. Dat hield scheiding in en tevens formulering van wat dan wel toegestaan zou zijn. Die scheiding is tevens het begin van het einde!
Het 'verdienmodel' van de corporaties
De primaire taakstelling van de corporaties is te voor-zien in passende, lovalitatief goede en betaalbare huisves-ting voor al die huishoudens, welke daar op eigen kracht niet in kunnen voorzien. Die DAEB-taak is bij de corpo-raties gelegd, omdat de marktpartijen dat niet oppakten. En zullen oppakken vanwege het té onrendabel zijn van zo'n woningportefeuille bij de door de overheid gestelde randvoorwaarden en voor zo'n risicovolle doelgroep. Tot aan die brutering draaide de overheid óók zelf op voor het negatieve exploitatieresultaat en waren de corporaties slechts haar uit^'oerend orgaan, geheel onderworpen aan de 'wenken en voorschriften' en de op provinciaal niveau bepaalde woningprogrammering en het financiële beleid. Dat geheel was toen 100 procent DAEB-proof Ven'olgens moest door die brutering het mogelijk gemaakt worden.
ven op radon:, daarai; Daani: laging -negati;: Van dez tenkun mogeL; met 5 cc dan 101 negatie^ deel van had de i perioGr doet dic De aai ten Q^ij nuïteit ~ weg\'all-tering, z worden rendafc;^ aan acuz woning: beleids: omvan; • Figuur L r. op basis;.
• W O N I N C B O U W C O R P O R A T I E S •
dat die vollcshuir.-e^:e;. r.t :'-2s.: ? 'J^'ss-i van de overlieid geplaatst werd en h:nr rrmoeicnis werd teruggedron-gen. Omdat dergenik ïociïai DAEB-werk nu eenmaal niet financieel renderend is. werden de corporanes erkend als private ondemer.nn ztn. met ruimte op de markt voor eigen activiteiten uit oogpunt xan de continuïteit van dat ondernemen. Zodoende werd uitgegaan van een verdien-model, waarbij hei min of meer vrije ondernemerschap de verliezen zou gaan compenseren, welke geleden werden bij de sociale kerntaken.
Uiteraard kan het verlies teruggebracht worden door professioneler vastgoedmanagement. Dat wordt ook door een groot aantal corporaties zelf ingezien, zoals bleek uit een door KEI gehouden enquêtel. In Tabel 1 is aangege-ven op welke onderdelen van de bedrijfsvoering de ope-rationele kosten verlaagd zouden kunnen worden en de daaraan toe te kennen prioriteit volgens de respondenten. Daarvan gaf 87 procent aan mogelijkheden te zien tot ver-laging van de operationele kosten, zonder dat die ingreep negatieve gevolgen zou hebben voor hun dienst\'eriening. Van deze 87 procent zou 50 procent die operationele
kos-ten kunnen verlagen tot 5 procent, gaf 29 procent aan de mogelijkheid te zien die kosten terug te kunnen brengen met 5 tot 10 procent, terwijl 8 procent aangaf zelfs meer dan 10 procent te kunnen besparen. En dat dus zonder negatieve gevolgen voor de dienst\'erlening! En het meren-deel van die corporatiebestuurders, namelijk 69 procent, had de ambitie om dat ook daadwerkelijk de komende periode te gaan doen. En die overige 31 procent dan? En doet die 69 procent dat dan ook? Teradjl het kan?
De aangegane, op de toekomst gerichte verplichtingen ten opzichte van de zittende huurders vereisen conti-nuïteit van de onderneming. Zodoende moest, na het wegvallen van het vangnet van de overheid bij de brti-tering, zoals gesteld het financiële draagvlak versterkt worden via de mogelijkheid van verevening tussen de rendabele en om-endabele onderdelen uit het geheel aan activiteiten. Ver voor die brutering werden er reeds woningen verhuurd aan niet tot de (primaire) DAEB-beleidsdoelgroep behorende huishoudens, waardoor de omvang van de totale portefeuille kon groeien tot de ruim
2,4 miljoen woningen van vandaag de dag. Maar sinds de bruteringsoperatie werden ook vrij algemeen niet-DAEB-activiteiten ontwikkeld, zoals — afgezien van de inmiddels wel bekende excessen — op het gebied van de projectont-wikkeling, op de koopwoningenmarkt en de markt van het commercieel en maatschappelijk vastgoed. Dit geheel werd aangemerkt als de 'nevenactiviteiten' en daarbij kon de corporatie gebruik maken van de in algemene zin aan haar verleende staatssteun.
De daaruit voortvloeiende neveninkomsten konden het verlies op de woningexploitatie evenwel bepaald niet com-penseren. Deze waren enerzijds het gevolg van de inmid-dels enorm gestegen bedrijfslasten en anderzijds door de excessieve toename van de gemiddelde nieuwbouwkosten per woning: van iets meer dan € 40.000 in 2007 naar volgens verwachting zo'n € 80.000 in 2014 in vergelijking tot de aan zo'n woning toe te kennen bedrijfswaarde (zie Tabel 2). Dit verschil wordt aangeduid als de 'onrendabele top', welke de corporatie op voorhand uit eigen vermogen dient te dekken voordat die nieuwbouw gefinancierd kan worden. De verkoop van woningen hield het schip intus-sen drijvende, maar wel met afkalving van het financiële draagi'lak.
Het nieuwe ontoereikende verdienmodel
Voor de commerciële in de markt opererende partijen waren die opgerekte woning- en die nevenactiviteiten, door de daarbij ontvangen staatssteun, concurrentie ver-valsend. De Europese Commissie erkende dat aangevoerde bez^'aar, hetgeen geresulteerd heeft in de actuele Neder-landse beleidslijnen, waar de corporaties zich aan moeten gaan houden — voor de duur dat beleid consistent is.
Dat beleid is gebaseerd op het volledig afscheiden van de sociale DAEB-activiteiten, conform de primaire doelstel-ling, van het geheel aan overige niet-DAEB-activiteiten. De hjijfide positie van de corporatie heeft dan alleen nog betrekking op dat eerste gedeelte. Op zich was dat al een hybride lekke tent, maar nu is dat vervallen tot een theore-tisch failliete tent!
Behalve die splitsing heeft de overheid tevens strikte res-tricties opgelegd voor wat als niet-DAEB-activiteiten wordt
50
-150
Figuur 1. Het effect voor bet DAEB-bestand op sectorniveau bij splitsing DAEB/niet-DAEB, berekend met hef Duurzaam Business Model Sector op basis van de operationele kasstroom volgens uitgangspunten (bron: E Coumans, 2011).
geoorloofd. Dat betekent dat de corporatie nog steeds niet gezien worden als een échte private marktpartij, hoewel zij wel als zodanig niet-DAEB moet gaan opereren. En dat zonder staatssteun te ontvangen en geheel in concurren-tie uit te voeren. Maar dan wel met de beperking van een afgepaald speelveld van het totale 'level playing field': 418 gekortwiekte 'lame duck's' dus!
Als criterium voor wat acceptabel wordt geacht geldt voor 90 procent van de DAEB-portefeuüle een bepaalde maximale bruto-inkomensgrens van het te huisvesten huishouden. Die overige maximaal tien procent verhuur aan beter gesitueerde huishoudens heeft nagenoeg geen vereveningseffect op de verlieslatende exploitatie van de DAEB-portefeuille. Figuur 1 toont dat aan, waarbij op sec-torniveau is uitgegaan van de meest recente beschikbare DAEB-data, de uitgangspunten van de externe toezichüiou-der Waarborgfonds Sociale Woningbouw en gebruikma-kend van het voor de corporatiesector door Ortec ontwik-kelde rekenmodel Duurzaam Business Model Sector2.
'Ze vechten elkaar de tent uit!'
Aan dit gemiddelde beeld kunnen individuele corpora-ties zich tijdelijk onttrekken, maar het binnen de sector geldende solidariteitsstelsel houdt in, dat naar draagkracht bijgesprongen wordt om de verliezen van de zwakke(re) corporaties te helpen dragen. Dus geen enkele corporatie houdt op termijn het DAEB-hoofd boven water!
De splitsing tussen DAEB en niet-DAEB heeft geresul-teerd in het voorkomen van de interne verevening tussen de niet en (mogelijk) wel rendabele ondernemingsac-tiviteiten van de corporatie. Nu moet de afeakkende DAEB-broek officieel opgehouden worden — naast in toenemende mate de verkoop van sociale huurwonin-gen, daarmee uitholling van de portefeuille en zodoende verlies aan sociaaI-draag\'lak — door de revenuen uit te ondernemen commerciële activiteiten binnen een sterk concurrerende krachtenveld. En dat door een daartoe (vooralsnog) primair niet toegeruste organisatie! Dat geldt dan voor alle 418 corporaties tegelijkertijd, binnen datzelfde begrensde speelveld van het totale "level playing field". Met andere woorden, de markten voor de project-ontwikkeling, de overige sectoren van de vastgoedmarkt en dienstenmarkten worden overspoeld met nieuwe partijen uit de corporatie-koker, die nu zo nodig commercieel moeten en daarmee elkaar de tent uit\''echten. Dat gaat nooit werken! Het is
wach-ten totdat het daar^'oor door de initiërende corporaties ingebrachte vermogen geheel verdampt is! En dan?
En daar is de imoilling van de sociale volkshuisvestelijke taak van de overheid nu van afhankelijk gemaakt! Is dat wat 'men' wil voor de volkshuisvesting?
Voorkom dat alle corporaties in dezelfde vijver
moeten vissen
Nogmaals: dat gaat nooit werken — bij ongewijzigd overheidsbeleid. Het wordt zodoende écht tijd een streep te zed:en door dit rampzalige beleid. Laat het stelsel van Toegelaten Instellingen los en werk enerzijds de eerder beoogde positie van marktconform opererende onder-nemingen uit. Daarbij moeten — gecontroleerde — te leveren prestatienormeringen gelden voor gecertificeerde Maatschappelijk Betrokken Ondernemingen. En stel anderzijds de huishoudens uit de beleidsdoelgroep — eveneens gecontroleerd en genormeerd — financieel in de gelegenheid alsnog zelfstanclig in hun behoefte te voorzien naar eigen inzichten binnen het totaal van de concurre-rende huurwoningenmarkt. Zo moeilijk is de uitwerking van zo'n model op zich niet!
Maar dan nog moet voorkomen worden, dat alle corpo-raties hun verliezen moeten zien te dekken door commer-cieel te gaan. De commerciële markt laat zo veel toetreders op zo'n korte termijn gewoon niet toe!
En daarbij komt nog, dat de noodzakelijke expertise daartoe ook ten ene male ontbreekt. Kijk naar de resulta-ten tot nu toe sinds 1995.
Hier ligt niet alleen een noodzakelijklreid, maar ook een concrete mogelijkheid tot sürategische samenwerking tus-sen regionaal actieve corporaties. Tevens past de sanering van de huidige portefeuilles en de strategische opbouw van een meer op de toekomst aansluitende nieuwe porte-feuiUe uitstekend binnen zo'n regionaal samenwerkings-verband. En specialiseer daarbij elkaar aamoiilend vanuit de eigen eigenheid!
Een uitdaging om op te pakken!
•\'oteii
-Moskou, E. (Itci^nibcr 2011, 'E()ualizing L-iureiilius, Een onderzoek naar het kostendekkend exploiteren van DAEB woningen', mastcnhesis Executive Mxster of Real Fj^late-opleiding TiasNimbas Business School.
Coumans, R, december 2011, Woningcorporaties en hel EU-dossier, Vanuit het EU-düSaier imr een nieuw evenuidit tussen financiële continuïteit en een duurzame portefeuille', mastenhesLs Exeeuliw Mieiter of Real Estate-opleiding Tia5Nimb.is Business School.
die i:
Em. prof Ar. W.G. Keeris, hoogleraar Vastgoedmanagement, Visiting professor Technische Universiteit Delft/Faculteit Bouwkunde—Real Estate & Housing.
