ROZWOJU REGIONALNEGO

Warszawa, dnia <'•<" sierpnia, 2007 r.

M I N I S T E R

ROZWOJU REGIONALNEGO

DP-I-O&-.W./07

Pan / Janusz Kochanowski

Rzecznik Praw Obywatelskich

W nawiązaniu do Pana wniosku z dnia 12 lipca br., znak RPO-550274-I/07/MW, do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 i z 2007 r. Nr 140, poz. 984; dalej:

„ustawa o zppr") jest niezgodny z art. 45 i 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - w zakresie, w jakim wyłącza zastosowanie przepisów dotyczących postępowania sądowoadminstracyjnego do procedury ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych, zwracam się z uprzejmą prośbą o ponowne rozważenie słuszności stanowiska przedstawionego w ww.

wniosku, co być może skłoniłoby by Pana do jego ewentualnego wycofania.

Z treści ww. wniosku wynika, że Pana przeświadczenie o niezgodności art. 37 ustawy o zppr z Konstytucją RP ma swoje źródło w przekonaniu, że czynności prowadzące do zawarcia umowy o dofinansowanie realizacji projektu z ww. środków mają charakter typowo administracyjno - prawny, a w konsekwencji powinny być kwalifikowane, jako decyzje administracyjne. Swoje przeświadczenie w tym zakresie opiera Pan m.in. na Uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 r., sygn.

akt II GPS 3/06. W uchwale tej sąd, w kontekście sprawy dotyczącej przyznawania dofinansowania na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264; dalej: „ustawa o ARiMR"), uznał, że rozstrzygnięcia podejmowane przez instytucje w ramach procesu rozdziału środków z funduszy strukturalnych na podstawie ustawy z dna 20 kwietnia 2004 r. o

Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 z późń. zm.), a w tym konkretnym przypadku przez ARiMR, mają charakter decyzji administracyjnych i jako takie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Wskazać należy, że na stronie 10 uzasadnienia do ww.

uchwały sąd podkreśla istnienie zamieszczonego w art. 37 ustawy o zppr wyłączenia procedury i sądownictwa administracyjnego. Czyniąc tak NSA nie dokonał krytyki powyższego rozwiązania. Wręcz przeciwnie, Sąd przywołując uregulowanie zawarte w art. 37 ustawy o zppr uczynił to w celu wskazania jego jednoznaczności w kwestii wyłączenia stosowania procedury administracyjnej. W tym kontekście, w mojej ocenie, nie wydaje się zasadne przyjmowanie argumentów przedstawionych przez NSA w odniesieniu do czynności podejmowanych na podstawie ustawy o NPR, za oczywiste w stosunku do ustawy o zppr.

Pozwolę sobie również nie zgodzić się z argumentacją, jaką Pan przytacza na poparcie tezy, że rozstrzygnięcia podejmowane w procesie wdrażania programów operacyjnych, na etapie poprzedzającym zawarcie umowy o dofinansowanie, posiadają wszystkie cechy charakteryzujące decyzje administracyjne. Dokładna analiza ww. rozstrzygnięć (ich charakteru, przebiegu czynności związanych z ich podejmowaniem itp.) w kontekście obowiązujących w tym zakresie procedur i przepisów zarówno prawa krajowego, jak i unijnego, pozwala stwierdzić z całą pewnością, że ww. rozstrzygnięcia nie mogą być uznane ani za decyzje administracyjne, ani za inne czynności lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej „ ustawappsa").

Nie stanowiąc żadnego z aktów lub czynności określonych w art. 3 ustawy ppsa, rozstrzygnięcia w omawianym zakresie nie powinny podlegać kognicji sądów administracyjnych. Dlatego też trudno się zgodzić z tezą, że wyłączenie zawarte w art. 37 ustawy o zppr narusza wyrażone w art. 45 Konstytucji RP prawo do sądu, a także, że sprzeczne jest z art. 184 Konstytucji, który wskazuje, że „Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę, działalności administracji publicznej". W kontekście powyższych unormowań konstytucyjnych oraz orzecznictwa, stwierdzić można, iż normodawca konstytucyjny ustanowił zasadę, że ustawodawcy „zwykłemu" służy uprawnienie do kształtowania zakresu kognicji sądownictwa administracyjnego. Jednocześnie „ ustawodawca zatem winien w taki sposób ukształtować zakres właściwości sądów, aby zawsze jakiś sąd był właściwy do rozpatrzenia sprawy o naruszeniu wolności lub praw człowieka" (por. wyrok TK z dnia 16 marca 1999 r., SK 19/98). Do ustawodawcy więc należy wybór zarówno podmiotów realizujących określone

cele publiczne, jak i prawnych form ich działania w tym zakresie. W szczególności w kompetencji ustawodawcy leży określanie czy organy administracji publicznej wykonywać mają swoje funkcje w formie klasycznych decyzji, czy też w formach znanych prawu prywatnemu, np. w drodze umowy cywilnoprawnej.

W związku z wyłączeniem zamieszczonym w art. 37 ustawy o zppr zastosowanie znajdzie domniemanie właściwości sądów powszechnych wyrażone w art. 177 Konstytucji RP. Zgodnie z tym domniemaniem sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla innych sądów. Jak wskazał Sąd Najwyższy, wątpliwości dotyczące zakresu kognicji powinny zostać wyjaśnione przy założeniu konstytucyjnego domniemania prawa do sądu (wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2000 r., sygn. akt II CKN 385/00, OSNC 2001 nr. 7-8; podobnie TK w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99, OTK 2000 nr 5: „Domniemanie zawarte w art. 177 Konstytucji wskazuje, w razie wątpliwości, na właściwość sądów powszechnych. ").

W konsekwencji przedmiotowego domniemania Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie przyjmuje, że gwarancja prawa do sądu oznacza, że ustawodawcy zwykłemu pozostaje jedynie swoboda wyboru właściwej drogi sądowej - przed sądem powszechnym lub administracyjnym (por. wyrok z dnia 9 czerwca 1998 r., K. 28/97, OTK ZU Nr 4/1998, poz. 50, s. 300). Można zatem przyjąć, że sprawa w zakresie postępowania o ubieganie się i udzielanie dofinansowania na podstawie przepisów ustawy o zppr stanowić będzie sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, zawierającą się w kategorii „ (...) innych spraw do których kodeks postępowania cywilnego stosuje się na mocy ustaw szczególnych.".

W powyższym kontekście przywołać można postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 grudnia 2003 r. ,sygn. III CK 319/03, OSNC 2005 nr 2, zgodnie z którym pojęcie sprawy w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji ma charakter autonomiczny i obejmuje również sprawy, które nie są sprawami cywilnymi, sądowoadministracyjnymi lub karnymi.

Sprawy te rozpoznaje sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. W postanowieniu tym, SN zwraca uwagę, że w doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się na trwałe zjawisko ustrojowe, jakim są przekształcenia zachodzące w ramach struktur administracji publicznej, związane z rozszerzaniem się różnorodności zadań realizowanych przez Państwo wskutek europeizacji i globalizacji życia społecznego oraz z dążeniem Państwa do zwiększenia efektywności i sprawności administrowania. Taki stan wymusza m.in.

zwiększanie liczby "podmiotów administrujących", w tym "nietypowych podmiotów administrujących". Do nich zalicza się m.in. różnego rodzaju agencje, z najliczniejszą ich

grupą organizowaną w formie państwowych osób prawnych, którym zlecane są wielorakie

Nietypowe podmioty administrujące - kilka refleksji na tle organizacyjnych form wykonywania zadań publicznych /w:/ Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji naukowej..., Toruń 15-16 listopada 2005 r., Wydawnictwo TNOiK, Toruń). Nowe formy organizacyjne są tworzone lub wykorzystywane dla tych obszarów zadań i odpowiedzialności Państwa, np. stabilizacja rynku rolnego lub finansowanie określonych projektów inwestycyjnych, w których funkcjonowanie organów administracji byłoby mniej korzystne ze względu na znamienne dla nich posługiwanie się instrumentami reglamentacji administracyjnoprawnej, głównie decyzjami administracyjnymi (tamże). Ustawowa regulacja, według której administracja publiczna wykonuje powierzone jej zadania w formach właściwych prawu cywilnemu, powoduje wyłączenie takich form jej działania spod kontroli sądów administracyjnych, poddając te formy działania jurysdykcji sądów powszechnych w postępowaniu cywilnym, stosownie do przepisów art. 177 i 184 Konstytucji RP, a także przepisów art. 1 i 2 K.p.c. oraz art. 3 ustawy ppsa.

Biorąc powyższe pod uwagę uprawnionym jest stanowisko, iż ustawa o zppr wprowadzając wyłączenie w zakresie sądownictwa administracyjnego, nie stwierdzając jednocześnie wprost, że sprawy te podlegać będą rozpatrzeniu przez sądy powszechne, nie może być traktowany, jako zamknięcie drogi do postępowania przed sądem w ogóle.

A zatem zarzut o niezgodności art. 37 ustawy o zppr z art. 45 i 184 Konstytucji, nie znajduje uzasadnienia. Wniosek taki jest tym bardziej uzasadniony, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalona jest zasada prymatu wykładni zgodnej z konstytucją.

Stanowisko to znalazło wyraz w licznych orzeczeniach, wydanych zarówno przed, jak i po wejściu w życie nowej konstytucji. W orzeczeniu z 15 lipca 1996 r., sygn. K. 5/96 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją.".

Natomiast w orzeczeniu z dnia 4 października 1995 r. wskazuje się, że: „ Wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności ustawy nie powinno następować w sytuacji, gdy możliwe jest nadanie ustawie takiego rozumienia, które doprowadzi ją do zgodności z normami, zasadami i wartościami ustanowionymi przez konstytucję (...). Innymi słowy, jeżeli na gruncie wykładni językowej możliwe jest różne rozumienie treści normy, to należy przyjmować taki rezultat wykładni, który zapewnia zgodność z zasadami konstytucyjnymi" (sygn. K. 17/93, OTK w

1994 r., cz. I, s. 92). Spojrzenie pod tym kątem na zaskarżone przepisy pozwala, w przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego, odnaleźć taką ich wykładnię, która pozwoli na uznanie ich zgodności z konstytucją (OTK ZU Nr 4/1996, poz. 30, s. 252).

Jednocześnie pragnę wskazać, że Pana argument, iż prawo właściwego wojewody do zgłoszenia weta odnośnie dysponowania środkami unijnymi przesądza o administracyjnym charakterze sprawy, nie może być brany pod uwagę. Na mocy ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz ustawy o finansach publicznych (Dz. U. Nr 140, poz. 984) ww. instytucja nadzoru została usunięta.

Pozwolę sobie wyrazić nadzieję, że powyżej przytoczone argumenty pozwolą na wyrobienie przekonania o słuszności przedstawionych w tym stanowisku poglądów, a w konsekwencji być może skłonią Pana do wycofania wniosku skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego.

r