Marek Jerzy GROMIEC
WyĪsza Szkoáa Ekologii i Zarządzania w Warszawie
IMPLIKACJE EKONOMICZNE WYNIKAJĄCE Z RAMOWEJ DYREKTYWY WODNEJ A FINANSOWANIE GOSPODARKI WODNEJ W POLSCE
ECONOMIC IMPLICATIONS RESULTING FROM THE WATER FRAMEWORK DIRECTIVE AND FINANCING OF WATER MANAGEMENT IN POLAND
The Water Framework Directive sets the ambitious goal of attaining a good status for all waters by 2015. This goal can only be achieved if sufficient funding is available. There- fore, key sources of financing of water management in Poland have been analized.
The development of an efficient financing system of water management and pricing policies in Poland are needed.
1. Wprowadzenie
W pracy omówiono podstawy i implikacje ekonomiczne Ramowej Dyrektywy Wodnej. Na tym tle przedstawiono obecne instrumenty ekonomiczne, wedáug ustawy Prawo wodne, sáuĪące gospodarowaniu wodami i rolĊ jaką speániają. Obrazują to wiel- koĞci przychodów Narodowego Funduszu Ochrony ĝrodowiska i Gospodarki Wodnej (NFOĝiGW) za naleĪnoĞci i opáaty z tytuáu art. 142 ustawy Prawo wodne. Zaprezento- wano teĪ opáaty za pobór wód i zrzut Ğcieków oraz wielkoĞü kar za przekroczenie wa- runków wprowadzania Ğcieków do wód i do ziemi oraz ich rolĊ, wskazując na wielkoĞü wydatków NFOĝiGW na finansowanie ochrony wód i gospodarki wodnej. Równocze- Ğnie omówiono finansowanie gospodarki wodnej wedáug planu finansowego paĔstwa na lata 2010 – 2013 oraz wielkoĞü i strukturĊ nakáadów w projekcie polityki wodnej paĔ- stwa do roku 2030, z uwzglĊdnieniem etapu do roku 2016. Przedstawione fakty obalają pewne mity na temat moĪliwoĞci finansowania gospodarowania wodami i ochrony wód w ramach istniejących rozwiązaĔ prawnych i obecnych instrumentów ekonomicznych.
Niewątpliwie konieczny jest nowy system finansowania gospodarki wodnej.
2. Podstawy ekonomiczne Ramowej Dyrektywy Wodnej
Ramowa Dyrektywa Wodna (RDW), przyjĊta przez Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej dniu 22 paĨdziernika 2000 roku, zostaáa oparta na zaáoĪeniu ekonomicznym, Īe wskazane jest zastosowanie instrumentów ekonomicznych, związanych z programami dziaáaĔ. RDW ustanowiáa podstawy finansowania oparte na zasadzie zwrotu kosztów za usáugi wodne, wáączając w to koszty Ğrodowiskowe i zasobowe, jak teĪ na zasadzie zanie- czyszczający páaci.
Podstawowe ustalenie RDW w powyĪszym zakresie zakáada, Īe wprowadzone zostaną systemy opáat za wodĊ, które dostarczą uĪytkownikowi wystarczających bodĨców, aby zasoby wodne byáy wykorzystywane efektywnie. Przy realizacji zasady zwrotu kosztów usáug wodnych winien byü zapewniony odpowiedni wkáad przez róĪnych uĪytkowników, podzielonych przynajmniej na trzy kategorie: gospodarkĊ komunalną, przemysá i rolnictwo.
WaĪnym jest ustalenie, Īe mogą byü uwzglĊdnione przy tym skutki spoáeczne, Ğrodowi- skowe i ekonomiczne, jak teĪ warunki geograficzne i klimatyczne danego regionu.
Polityka taryfowa, w zakresie opáat za wodĊ, powinna uwzglĊdniü nie tylko koszty fi- nansowe usáug wodnych, jak równieĪ koszty ekologiczne oraz koszty zasobowe wynikające z korzystania z zasobów wodnych.. Przyjmuje siĊ równieĪ, Īe opáaty powinny byü związane z iloĞcią zuĪywanej wody oraz spowodowanym zanieczyszczeniem. Dotychczasowe ustalenia wskazują, Īe cena wody zostaáa zdefiniowana jako ogólna suma, páacona za wszystkie usáugi, z których korzystają uĪytkownicy w dziedzinie związanej z wodą, to jest w tym przypadku związane z zaopatrzeniem w wodĊ i oczyszczaniem Ğcieków.
NaleĪy jednak stwierdziü, Īe caákowite pokrycie kosztów finansowych usáug wodnych stosowane jest w paĔstwach czáonkowskich Unii Europejskiej w róĪnym zakresie, a juĪ szczególnie róĪnie to wygląda w poszczególnych sektorach gospodarki. Przykáadowo, ceny wody w rolnictwie róĪnią siĊ znacznie miĊdzy paĔstwami Unii Europejskiej, a nawet miĊdzy regionami w tym samym paĔstwie w zaleĪnoĞci od rodzaju ujmowanej wody.
Ogólnie moĪna stwierdziü, Īe w czasie ostatniej dekady obserwuje siĊ tendencjĊ wzrostu cen za usáugi wodne.
Odzwierciedlenie w cenie wody opáat za wszystkie usáugi wodne, w tym kosztów eko- logicznych i zasobowych, wymaga nowego systemu opáat za wodĊ, a co siĊ z tym wiąĪe opracowanie nowego systemu opáat taryfowych. System ten powinien, zgodnie z RDW, uwzglĊdniaü taryfikatory opáat za wodĊ przynajmniej w trzech sektorach: w sektorze komunalnym, sektorze przemysáowym i w sektorze rolniczym. W związku z powyĪszym, w Polsce bĊdzie musiaáa ulec wzmocnieniu szczególnie realizacja zasady zanieczyszczający páaci, oznaczająca finansową odpowiedzialnoĞü wszystkich uĪytkowników za skutki zanie- czyszczenia lub przeksztaácania Ğrodowiska wodnego. W Unii Europejskiej zasada ta rozumiana jest jako podstawa internalizacji kosztów odnowy i zapobiegania, co związane jest z wliczaniem kosztów ochrony wód do kosztów produkcji dóbr i usáug.
3. Obecne instrumenty ekonomiczne sáuĪące gospodarowaniu wodami
Wedáug art. 142 ustawy Prawo wodne instrumenty ekonomiczne sáuĪące gospoda- rowaniu wodami stanowią:
- naleĪnoĞci za korzystanie ze Ğródlądowych dróg wodnych oraz urządzeĔ wod- nych stanowiących wáasnoĞü Skarbu PaĔstwa, usytuowanych na Ğródlądowych wodach powierzchniowych;
- opáaty za oddanie w uĪytkowanie obwodów rybackich;
- opáaty za oddanie w uĪytkowanie gruntów pokrytych wodami;
- opáaty za przygotowanie i udostĊpnienie danych w innej formie niĪ okreĞla usta- wa Prawo wodne.
NaleĪnoĞci za korzystanie ze Ğródlądowych dróg wodnych oraz urządzeĔ wodnych stanowiących wáasnoĞü Skarbu PaĔstwa, usytuowanych na Ğródlądowych wodach powierzchniowych uiszcza siĊ za: ĪeglugĊ oraz przewóz ludzi i towarów obiektami páywającymi, holowanie i spáaw drewna, korzystanie ze Ğluz lub pochylni.
NaleĪnoĞü i opáaty stanowią przychód Narodowego Funduszu Ochrony ĝrodowiska i Gospodarki Wodnej (NFOĝiGW). Wedáug ustawy Prawo wodne naleĪnoĞci te, przezna- czane są na: utrzymanie katastru wodnego, opracowanie planów gospodarowania woda- mi, odbudowa ekosystemów zdegradowanych przez niewáaĞciwą eksploatacjĊ zasobów wodnych, opracowywanie i wydawanie informacji oraz publikacji z zakresu infrastruktu- ry Ğródlądowych dróg wodnych.
NaleĪnoĞci i opáaty uiszczane są na rachunki Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej (RZGW) i przekazywane do NFOĝiGW. Z tego tytuáu, w latach 2005 – 2009, NFOĝiGW uzyskaá przychód 28,863 mln PLN. Wynika z tego, Īe w tym okresie przy- chody z naleĪnoĞci opáat wyniosáy Ğrednio okoáo 5,8 mln PLN/rok.
W roku 2010, wykonanie przez NFOĝiGW przychodów z powyĪszego tytuáu osza- cowano w wysokoĞci 7,8 mln PLN. Interesującym jest, Īe w „Projekcie Planu Finanso- wego Narodowego Funduszu Ochrony ĝrodowiska i Gospodarki Wodnej na 2011”oszacowano, Īe powyĪsze przychody wynosiü bĊdą: 2011 roku – 7,0 mln PLN, 2012 roku – 8,6 mln PLN, 2013 roku – 7,1 mln PLN. Wynika z tego, Īe szacowana Ğrednia roczna przychodów z naleĪnoĞci i opáat z tytuáu art. 142, w latach 2011 – 2013, wynosiü bĊdzie okoáo 7,5 mln PLN/rok. PowyĪsze kwoty są bardzo maáe.
4. Opáaty za pobór wód i zrzut Ğcieków
Opáaty za korzystanie ze Ğrodowiska, w tym ze Ğrodowiska wodnego, pobierane są miĊdzy innymi za pobór i korzystanie z wód, z urządzeĔ wodnych i wprowadzania Ğcieków do wód i do ziemi, a takĪe za wydobywanie materiaáów z wód stanowiących wáasnoĞü paĔstwa. Zasady naliczania i uiszczania opáat zostaáy okreĞlone w ustawie Prawo ochrony Ğrodowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (tekst jednolity: Dz.U.2008, Nr 25, poz. 150 z póĪn. zm.).
Z opáat oraz kar za naruszanie okreĞlonych wymagaĔ tworzone są fundusze ekologiczne (NFOĝiGW i fundusze wojewódzkie). Istotną rolĊ miaáy teĪ odgrywaü instrumenty ekono- miczne sáuĪące gospodarowaniu wodami, które pobierane są zgodnie z ustawą Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r (Dz.U.2001, Nr 115, poz. 1229 z póĨn. zm.). Znacznie lepiej jednak, pod wzglĊdem wysokoĞci kwot przekazywanych na fundusze ekologiczne, przed- stawia siĊ sprawa opáat wymierzanych zgodnie z ustawą Prawo ochrony Ğrodowiska.
Opáaty za pobór wód i zrzut áadunków zanieczyszczeĔ, przekazane do funduszy ekolo- gicznych w okresie 2002 – 2008, wyniosáy okoáo 3 217 mln PLN. Z powyĪszego wynika, Īe Ğrednia roczna w tym okresie wynosiáa okoáo 460 mln PLN. Widoczny jest jednak znaczący trend malejących w czasie wysokoĞci przekazywanych opáat, przykáadowo: w 2002 roku – 674,81 mln PLN, a w 2008 roku – 315,10 mln PLN. Związane jest to zapewne z realizacją Krajowego Programu Oczyszczania ĝcieków Komunalnych (KPOĝK) i budową systemów oczyszczania Ğcieków.
Porównując wysokoĞü opáat za pobór wód i zrzut Ğcieków z wysokoĞcią opáat i naleĪno- Ğci z tytuáu art. 142 z roku 2008 widaü, Īe ta druga byáa 65 razy mniejsza, mimo, Īe opáaty za pobór wód i zrzut Ğcieków w tym roku naleĪaáy do najniĪszych.
RównoczeĞnie, w roku 2008 z tytuáu kar za przekroczenie warunków wprowadzania Ğcieków do wód lub do ziemi wpáynĊáa do funduszy ekologicznych kwota 1,6 mln PLN.
Przy kwocie wymierzonej w wysokoĞci 17,45 mln PLN, stanowi to tylko 9% ĞciągalnoĞci kar w tym roku.
PowyĪsze kwoty moĪna porównaü z wydatkami NFOĝiGW na finansowanie ochrony wód i gospodarki wodnej. Wedáug danych NFOĝiGW wydatki tego funduszu, w latach 1989 – 2009, w dziedzinach ochrony wód i gospodarki wodnej wyniosáy 9 143 mln PLN, podczas gdy przychody uzyskane z tytuáu wszystkich opáat i naleĪnoĞci wyniosáy 1 352 mln PLN. Oznacza to, Īe wydatki NFOĝiGW, w powyĪszym okresie, na ochronĊ wód i gospo- darkĊ wodną byáy okoáo siedem razy wiĊksze niĪ uzyskiwane przychody.
Dochodzi do tego dalsze zwiĊkszenie wydatków NFOĝiGW na samą gospodarkĊ wod- ną, o czym moĪe Ğwiadczyü podany poniĪej przykáad finansowania budowy Zbiornika Wodnego ĝwinna PorĊba. W dniu 18 sierpnia 2010 roku Rada Ministrów przyjĊáa, przedáo- Īony przez ministra Ğrodowiska, projekt ustawy o ustanowieniu programu budowy tego zbiornika w latach 2006 – 2010, zakáadając, Īe budowa zostanie przedáuĪona do koĔca 2013 roku. PrzyjĊto przy tym, Īe w roku 2011 program bĊdzie finansowany ze Ğrodków NFOĝiGW, natomiast w latach 2012 – 2013 na jego finansowanie záoĪą siĊ Ğrodki NFOĝiGW i ewentualnie budĪetu paĔstwa. MoĪna z duĪym prawdopodobieĔstwem zaáo- Īyü, Īe wiĊkszoĞü Ğrodków, o ile nie caáoĞü, w tym okresie, bĊdzie pochodziáa z NFOĝiGW.
5. Finansowanie gospodarki wodnej wedáug planu finansowego paĔstwa
WaĪnym dokumentem finansowym paĔstwa jest „Wieloletni plan finansowy paĔstwa, 2010 – 2013”, przyjĊty przez RadĊ Ministrów w sierpniu 2010 roku. Wedáug tego planu tzw. funkcja „ĝrodowisko”, oprócz ochrony Ğrodowiska, obejmuje równieĪ sprawy z zakresu: ksztaátowania, ochrony i racjonalnego wykorzystania zasobów wodnych; utrzyma- nia Ğródlądowych wód powierzchniowych, stanowiących wáasnoĞü Skarbu PaĔstwa wraz z infrastrukturą techniczną związaną z tymi wodami; budowy, modernizacji oraz utrzymania Ğródlądowych dróg wodnych; ochrony przeciwpowodziowej paĔstwa, jak równieĪ przed- siĊwziĊü sáuĪących osáonie i ochronie przeciwpowodziowej; funkcjonowania paĔstwowej sáuĪby hydrologiczno-meteorologicznej i paĔstwowej sáuĪby hydrogeologicznej.
NaleĪy mieü jednak na wzglĊdzie konieczne opracowanie i wdroĪenie programu ochro- ny przeciwpowodziowej kraju, zawierającego: wykaz niezbĊdnych przedsiĊwziĊü uwzglĊd- niających wymagania dyrektywy powodziowej, jak teĪ Ĩródáa finansowania oraz utrzyma- nia przedsiĊwziĊü przeciwpowodziowych.
Planowane wydatki budĪetu paĔstwa na tzw. funkcjĊ „ĝrodowisko” wynoszą áącznie 4,77 mld PLN, w tym plan na 2010 rok – 1,04 mld PLN i prognoza na lata 2011 – 2013 w wysokoĞci 3,73 mld PLN.
Na realizacjĊ zadaĔ w zakresie gospodarowania wodami, przy powyĪszym poziomie nakáadów, planuje siĊ uzyskaü nastĊpujące prognozowanie wartoĞci miernika ponoszonych nakáadów: 2010 rok – 8%, lata 2011 – 2012 oprocentowanie staáe (bez okreĞlonej wysoko- Ğci), 2013 rok – 8%, w stosunku do zgáaszanych potrzeb. Wynika z tego, Īe wartoĞü mierni- ka, który okreĞla w procentach nakáady poniesione na realizacjĊ zadaĔ w zakresie gospoda- rowania wodami w stosunku do zgáaszanych potrzeb, w perspektywie czteroletniej, bĊdzie ksztaátowaü siĊ w tym zakresie prawdopodobnie na poziomie 8%.
W planie finansowym stwierdzono jednoznacznie, Īe zwiĊkszenie powyĪszego miernika nie byáo moĪliwe. Dodano, Īe staáoĞü tego miernika wskazuje, Īe stan majątku nie ulega pogorszeniu. Trudno siĊ zgodziü szczególnie z drugą tezą, poniewaĪ przeczą temu fakty z kontroli stanu obiektów wodnych, które ulegają znaczącej dekapitalizacji.
Drugim miernikiem nakáadów na gospodarkĊ wodną bĊdzie ich procentowy udziaá w Produkcie Krajowym Brutto (PKB). Planowany udziaá nakáadów na gospodarkĊ wodną w PKB bĊdzie ksztaátowaá siĊ nastĊpująco: w 2010 roku – 0,20% PKB, w latach 2011 – 2012 – ma nastąpiü pewien wzrost, aby osiągnąü w 2013 roku – 0,28% PKB. Oznacza to, Īe wedáug planu finansowego paĔstwa ten drugi miernik wskazuje, Īe bĊdzie nastĊpowaá stopniowy wzrost nakáadów do 2012 roku i stabilizacja nakáadów w 2013 roku na poziomie roku poprzedniego.
W planie finansowym za niezwykle istotną dziaáalnoĞü w zakresie tzw. funkcji „ĝrodowi- ska” uznano wdraĪanie nowych rozwiązaĔ sáuĪących przeciwdziaáaniu degradacji Ğrodowi- ska naturalnego, co związane jest z rosnącym globalnym zagroĪeniem spowodowanym miĊdzy innymi zmianami klimatycznymi, awariami przemysáowymi oraz stopniowym zmniejszaniem zasobów wodnych. RównoczeĞnie za waĪne uznano wsparcie przedsiĊwziĊü związanych miĊdzy innymi z oczyszczaniem Ğcieków i zapewnieniem wysokiej jakoĞci wody.
6. WielkoĞci i struktura nakáadów w projekcie polityki wodnej paĔstwa
W ramach finansowych „Projektu polityki wodnej paĔstwa do roku 2030 (z uwzglĊd- nieniem etapu 2016)” przewidziano, Īe nakáady potrzebne na realizacjĊ celów, w latach 2011 – 2016, wyniosą 62 mld PLN, to jest: Ğrednio 10,3 mld PLN/rok. Przewidziano przy tym, Īe w latach 2011- 2016 struktura nakáadów, wyraĪona w udziale procentowym po- szczególnych Ĩródeá finansowania, bĊdzie nastĊpująca:
- zmniejszaü siĊ bĊdą Ğrodki publiczne z 80% w 2011 roku do 50% w 2016 roku, w tym: Ğrodki budĪetu paĔstwa zmniejszą siĊ z 20% w 2011 roku do 10% w 2016 roku, Ğrodki funduszy ekologicznych (NFOĝiGW i fundusze wojewódzkie) zmniejszą siĊ z 35% w 2011 roku do 15% w 2016 roku; Ğrodki jednostek samo- rządu zwiĊkszą siĊ z 8% w 2011 roku do 15% w 2016 roku, Ğrodki zagraniczne zmniejszą siĊ z 17% w 2011 roku do 10% w 2016 roku;
- zwiĊkszaü siĊ bĊdą Ğrodki niepubliczne z 20% w 2011 roku do 50% w 2016 roku.
RównoczeĞnie stwierdzono, Īe w wyniku przeprowadzenia proponowanej reformy go- spodarki wodnej nastąpi wzrost nakáadów finansowych na tĊ waĪną dziedzinĊ, które w latach 2017- 2030 wyniosą 200 mld PLN. Z powyĪszego wynika, Īe nakáady na gospodar- kĊ wodną wyniosą áącznie 262 mld PLN w latach 2011-2030, co wymaga w caáym tym okresie Ğredniorocznie 13 mld PLN. RównoczeĞnie zaáoĪono, Īe w roku 2020 nakáady na gospodarkĊ wodną pochodziü bĊdą juĪ w 60% ze Ğrodków niepublicznych, a nawet w 70%
w roku 2030.
Wydaje siĊ, Īe projekt polityki wodnej paĔstwa zostaá oparty o nierealne instrumenta- rium finansowe, co podwaĪa realnoĞü zrealizowania planowanych zamierzeĔ. Warto w tym miejscu dodaü, Īe w dokumencie „Projekt Strategii Gospodarowania Wodami 2030 (z uwzglĊdnieniem etapu 2015)”, który poprzedziá i na którym oparto powyĪszy projekt polityki wodnej paĔstwa, planowano utworzenie osobnego Funduszu Gospodarki Wodnej, który miaá powstaü z wydzielenia Ğrodków na gospodarkĊ wodną z NFOĝiGW. W omawia- nym projekcie dokumentu odstąpiono od tego pomysáu.
7. Podsumowanie i wnioski
Realizacja postanowieĔ RDW wymaga stosowania nowych instrumentów ekonomicz- nych związanych z programami dziaáaĔ. Podstawowe ustalenie tej dyrektywy zakáadaáo, Īe do roku 2010 zostaną wprowadzone systemy opáat za wodĊ, które dostarczą uĪytkownikowi bodĨców, aby zasoby wodne byáy wykorzystywane efektywnie. Podstawy finansowania powyĪszych postanowieĔ zostaáy oparte w RDW na zasadzie zwrotu kosztów za usáugi wodne, jak teĪ na zasadzie zanieczyszczający páaci. Wymaga to opracowania miĊdzy innymi nowego systemu finansowania gospodarki wodnej i nowej polityki w stosunku do opáat taryfowych za wodĊ. W Polsce bĊdzie musiaáa ulec wzmocnieniu realizacja zasady zanieczyszczający páaci.
W pracy przedstawiono ogólnodostĊpne fakty dotyczące obecnych instrumentów eko- nomicznych gospodarowania wodami, jak teĪ opáat za pobór wód i zrzut Ğcieków oraz kar za przekroczenie warunków wprowadzania Ğcieków do wód lub ziemi. Fakty te są znane, poniewaĪ wiĊkszoĞü danych publikowanych jest corocznie przez Gáówny Urząd Statystycz- ny. Zostaáy one równieĪ przedstawione przez autora na forum Senatu RP w 2011 roku.
Porównując wysokoĞü opáat za pobór wód i zrzut Ğcieków z wysokoĞcią opáat i naleĪ- noĞci z tytuáu art. 142 ustawy Prawo wodne uzyskanych w roku 2008 widaü, Īe te ostatnie są aĪ 65 razy niĪsze, mimo, Īe w tym roku opáaty za pobór wód i zrzut Ğcieków nie naleĪaáy do najwyĪszych. RównoczeĞnie, z tytuáu kar za przekroczenie warunków wprowadzenia Ğcieków do wód lub do ziemi wpáywa na fundusze ekologiczne tylko niewielka kwota, co miĊdzy innymi związane jest z niską ĞciągalnoĞcią kar w stosunku do kar wymierzanych.
System kar za przekroczenie warunków za wprowadzanie Ğcieków do wód i do ziemi winien zostaü wzmocniony i musi nastąpiü poprawa ĞciągalnoĞci kar.
RównoczeĞnie w pracy przedstawiono moĪliwoĞci finansowania gospodarki wodnej wedáug planu finansowego paĔstwa do roku 2013, jak teĪ planowaną wielkoĞü i strukturĊ nakáadów na gospodarkĊ wodną w projekcie polityki wodnej paĔstwa do roku 2030. Projekt ten zakáada, Īe nakáady te wyniosą 262 mld PLN w okresie 2011- 2030 ( Ğredniorocznie 13 mld PLN). Wydaje siĊ, Īe ramy finansowe projektu polityki wodnej paĔstwa oparto o nierealne instrumentarium finansowe, co podwaĪa realnoĞü zrealizowania planowanych zamierzeĔ. NaleĪy przedstawiü realne ramy finansowania gospodarki wodnej paĔstwa.
Istniejący juĪ od 10 lat system instrumentów ekonomicznych sáuĪących gospodaro- waniu wodami w Polsce, zgodnie z Prawem wodnym, caákowicie siĊ nie sprawdziá i winien zostaü szybko zmieniony, nie gwarantuje wdroĪenia postanowieĔ RDW i innego unijnego prawodawstwa wodnego. NiezbĊdny jest równieĪ nowy system opáat taryfowych.
50 M. J. GROMIEC
