Łukasz Kobeszko: Niepodległość Kosowa precedens czy wyjątek?

Łukasz Kobeszko: Niepodległość Kosowa – precedens czy wyjątek?

Kwestia ogłoszenia niepodległości przez Kosowo, wydawać by się mogło, zamknięta już od ponad 12 lat, wciąż budzi kontrowersje. Stano- wi nie tylko przedmiot sporu najbardziej zaangażowanych w nią stron:

Prisztiny i Belgradu, ale również pozostaje przedmiotem dyskusji z punk- tu widzenia prawa międzynarodowego. Na dyskusję prawną nakładają się konkurencyjne narracje polityczne. Bałkańskie zagadnienie wciąż może mieć wpływ na szereg istniejących konfliktów terytorialnych na świecie.

Problem Kosowa, w ostatnich latach nieco zapomniany, ponownie dał o sobie znać w niespokojnym 2020 roku. Prezydent Hashim Thaçi, wraz z innymi wysoko postawionymi politykami kosowskimi oskarżony o udział w zbrodniach wojennych w czasie konfliktu w latach 1998-99, złożył w listo- padzie dymisję. We wrześniu, w Białym Domu w obecności prezydenta USA Donalda Trumpa prezydent Serbii Aleksandar Vučić i premier Kosowa Avdul- lah Hoti podpisali porozumienie o współpracy gospodarczej. W lecie, po dwu- letniej przerwie wznowiono dialog serbsko-kosowski pod auspicjami UE. Jed- nostronne ogłoszenie niepodległości przez Kosowo 17 lutego 2008 roku jest w chwili obecnej (stan z listopada 2020) uznane przez niemal 100 państw członkowskich ONZ, w tym Polskę i większość krajów UE. Fakt jednostronne- go proklamowania niepodległości teoretycznie mógł zamknąć dyskusję na te- mat prawa Kosowa do niepodległości, suwerenności oraz integralności tery-

torialnej. Fundamentalny opór Serbii wobec niepodległości tego kraju, rzutuje w dalszym ciągu nie tylko na stabilność Bałkanów Zachodnich, ale również na proces integracji europejskiej całego regionu. Towarzyszy temu sprzeciw wo- bec niepodległości Kosowa podtrzymywany przez dwóch stałych członków Rady Bezpieczeństwa ONZ – Rosję oraz Chiny. Do pełnego międzynarodowego konsensusu prawnego i dyplomatycznego w sprawie Kosowa jest wciąż daleko.

Jakie są argumenty prawne i polityczne stron najbardziej zaangażowanych w spór oraz ich sojuszników na arenie globalnej? Czy casus Kosowa może stanowić precedens, wpływający na sposoby rozwiązania konfliktów tery- torialnych i granicznych w krajach obszaru poradzieckiego, w szczególności na Kaukazie i na Ukrainie? Spróbujmy w syntetyczny sposób przedstawić to zagadnienie i wnioski z niego płynące.

Pryncypia prawa międzynarodowego

Pojęcie samostanowienia narodów, jako jedno z fundamentalnych praw ludzkich pojawia się w najważniejszych dokumentach dotyczących sys- temu międzynarodowego po zakończeniu II wojny światowej. Znalazło się ono, chociaż bez definicji, w Karcie Narodów Zjednoczonych, przyjętej w 1945 roku w San Francisco na konferencji założycielskiej ONZ. W Artykule 1 Kar- ty, jako jeden z celów Narodów Zjednoczonych wymieniono. „rozwijanie po- między narodami przyjaznych stosunków opartych na poszanowaniu zasady równouprawnienia i samostanowienia narodów“. Pojęcie samostanowienia narodów pojawiło się ponownie w Artykule 55 tego dokumentu. Tym razem w kontekście międzynarodowej współpracy gospodarczej i społecznej, któ- rą ONZ wspiera dla „stworzenia warunków stabilizacji i dobrobytu, koniecz- nych dla utrzymania między narodami pokojowych i przyjaznych stosunków, opartych na poszanowaniu zasady równouprawnienia i samostanowienia narodów“1. Pojęcie samostanowienia narodów występuje również w Artyku- le 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych ONZ z 1966 roku. Punkt 1 tego artykułu głosi: „narody mają prawo do samostanowie- nia. Z mocy tego prawa swobodnie określają one swój status polityczny i swobodnie zapewniają swój rozwój gospodarczy, społeczny i kulturalny.

Kwestia samostanowienia narodów pojawiała się również regular- nie w rezolucjach Zgromadzenia Ogólnego ONZ dotyczących dekolonizacji i przyznawania byłym terytorium zależnym niepodległości. Istnieje również w orzecznictwie Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości – główne- go organu sądowego ONZ, ustanowionego do rozstrzygania sporów pomię- dzy państwami. W orzeczeniu z 1995 roku dotyczącego niepodległości Timoru Wschodniego, dawnej kolonii portugalskiej, która od 1975 roku była okupowana przez Indonezję, stwierdzono, iż prawo do samostanowienia narodów stanowi normę bezwzględnie obowiązującą (ius cogens) dla prawa międzynarodowego.

Problemem powstającym w prawie międzynarodowym w związku z zasadą samostanowienia narodów może być jej kolizja ze znajdującymi w Karcie NZ innymi zasadami porządku międzynarodowego. Zwrócić tu na- leży uwagę na zasadę niezależności (suwerenności) oraz integralności teryto- rialnej państw. W Artykule 2 Karty NZ, znajdziemy zapis: „Wszyscy członkowie powstrzymają się w swych stosunkach międzynarodowych od groźby użycia siły lub użycia jej przeciwko integralności terytorialnej lub niezawisłości po- litycznej któregokolwiek państwa bądź w jakikolwiek inny sposób niezgodny z celami Organizacji Narodów Zjednoczonych.“.

W prawie międzynarodowym przyjęło się w związku z tym podej- ście, iż prawo samostanowienia narodów nie może unieważniać lub kwe- stionować zasady niezależności i integralności terytorialnej państw już ist- niejących. Nie jest więc równoznaczne z prawem do jednostronnej secesji danego terytorium. Może jednakże odbyć się za zgodą kraju już istniejącego, np. poprzez osiągnięcie kompromisu politycznego w kwestii przeprowadze- nia na danym terytorium referendum powszechnego w sprawie niepodległo- ści. Łatwiej jest tego rodzaju kompromis polityczny zrealizować w państwach o charakterze federacyjnym lub konfederacyjnym, których system ustrojowy umożliwia opuszczenie federacji lub konfederacji w wyniku referendum lub traktatu. Stało się tak chociażby w przypadku istniejącego w latach 2003-06 konfederacyjnego państwa Serbii i Czarnogóry, sukcesora Federalnej Repu- bliki Jugosławii z lat 1992-2002. Obydwu częściom składowym organizmu dawało ono możliwość po trzech latach funkcjonowania rozpisania referen- dów w sprawie ogłoszenia niepodległości i ewentualnego opuszczenia kon- federacji. Z możliwości tej skorzystała w maju 2006 roku Czarnogóra, która na mocy referendum powszechnego ogłosiła niepodległość, kładąc równo- cześnie kres istnieniu konfederacyjnego państwa Serbów i Czarnogórców.

Miejsce Kosowa w byłej Jugosławii.

Status Kosowa w ramach Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugo- sławii, Federalnej Republiki i Jugosławii (SFRJ) oraz Serbii i Czarnogóry podlega od lat licznym kontrowersjom. Wybrzmiewają one nie tylko po stronie serb- skiej i kosowskiej, ale także budzą emocje wśród polityków, dyplomatów i ana- litykówz innych krajów, które w latach 1945-1991 wchodziły w skład Jugosławii.

Pomijając w niniejszym szkicu zagadnienie szerszego tła historycznego Koso- wa, skoncentrujmy się w tym tekście na statusie dawnej prowincji w ramach kolejnych organizmów państwowych istniejących na Bałkanach od zakończe- nia II wojny światowej. Status ten miał wyraźny wpływ na pozycję Kosowa w systemie relacji międzynarodowych.

W przeciwieństwie do Słowenii, Chorwacji, Macedonii, Serbii, Bośni i Hercegowiny oraz Czarnogóry, zamieszkane przez znaczący i powiększają- cy się na przestrzeni dekad odsetek ludności albańskiej Kosowo nie posiadało na mocy żadnej z trzech konstytucji Jugosławii przyjętej w czasach komuni- stycznych (1946, 1963, 1974) formalnego statusu republiki. Niemniej, z czasem pozycja Kosowa w strukturze federalnej zaczęła rosnąć i de facto, w ostatnich kilkunastu latach funkcjonowania SFRJ prowincja posiadała atrybuty prawne podobne do jugosłowiańskich republik.

Pierwszą formą administracyjno-prawną, jaką rządzona przez Josi- pa-Broz Tito Jugosławia nadała Kosowu był istniejący w latach 1946 – 63 Au- tonomiczny Region Kosowsko-Metochijski (serb. Autonomna Kosovosko-Me- tohijska Oblast, gdzie termin „oblast`“ stanowił kopię nazewnictwa używanego w ZSRR). Nie nadawał on szerszych uprawnień samorządowych Kosowu, choć podkreślał jego odmienność językową i etniczną od innych republik. Kolej- na konstytucja socjalistycznej Jugosławii z 1963 roku nadała terytorium na- zwę Autonomicznej Prowincji Kosowa i Metochii (serb. Autonomna Pokrajina Kosovo i Metohija.), za czym poszły już szersze uprawnienia samorządowe.

W 1968 roku z nazwy prowincji usunięto grecki, choć przyjęty później w języku serbskim termin „μετόχια“ / „metochia“ oznaczający zbiór jednostek cerkiew- nych tworzących pochodzące jeszcze z czasów średniowiecznych monastery prawosławne rozsiane w Kosowie. Nazwie prowincji dodano za to przymiotnik

„socjalistyczna“.

Największe uprawnienia samorządowe i nowy kształt uzyskało Kosowo na mocy ostatniej konstytucji Jugosławii przyjętej w 1974 roku. W 1 artykule gło- siła ona, iż:

„Socjalistyczna Federacyjna Republika Jugosławii jest państwem fe- deralnym jako wspólnota państwowa dobrowolnie zjednoczonych na- rodów i ich socjalistycznych republik, jak również socjalistycznych autonomicznych prowincji Wojwodiny i Kosowa będących w składzie Socjali- stycznej Republiki Serbii, opartych na władzy i samorządzie klasy robotniczej i wszystkich ludzi pracy i socjalistyczną, samorządną, demokratyczną wspól- notą ludzi pracy i obywateli oraz równoprawnych narodów i narodowości“.

4 W następnym rozdziale ustawy zasadniczej formułowano: „Socjalistyczną Federacyjną Republikę Jugosławii tworzą: Socjalistyczna Republika Bośnia i Hercegowina, Socjalistyczna Republika Macedonia, Socjalistyczna Repu- blika Słowenia, Socjalistyczna Republika Serbia jak również Socjalistyczna Autonomiczna Prowincja Wojwodina i Socjalistyczna Autonomiczna Pro- wincja Kosowo które znajdują się w składzie Socjalistycznej Republiki Serbii, Socjalistyczna Republika Chorwacja i Socjalistyczna Republika Czarnogóra“.

W powyższym kontekście, ostatnia konstytucja „titowskiej“ Jugosła- wii nie tylko nadawała poszczególnym republikom status noszący znamiona atrybutów państwowych (w języku serbsko-chorwackim: „državna zajednica/

wspólnota państwowa“), ale również zrównywała ze sobą w tych atrybutach re- publiki oraz dwie prowincje autonomiczne. Kosowo i Wojwodina uzyskały na mocy tejże konstytucji własne rządy i zgromadzenia parlamentarne. Po śmier- ci marszałka Tito w 1980 roku, przedstawiciele prowincji autonomicznych we- szli do Prezydium SFRJ, kolegialnego ciała, które zastąpiło urząd prezydenta Jugosławii, który Tito sprawował dożywotnio. Rotacyjna zasada kierowania Prezydium przez okres jednego roku przez przedstawicieli poszczególnych, konstytutywnych części składowych federacji jugosłowiańskiej wymienionych w ustawie zasadniczej umożliwiła dwóm przedstawicielom prowincji autono- micznych: Radovanowi Vlajkoviciowi (Wojwodina, lata 1985-86) oraz Sinano- wi Hisaniemu (Kosowo, lata 1986-87) sprawowanie funkcji przewodniczącego Prezydium SFRJ.

Ostatnia konstytucja socjalistycznej Jugosławii definiowała kształt prowincji autonomicznych w Artykule 4 jako: „autonomicznych, socjalistycz- nych samorządnych, demokratycznych państwowo-społecznych wspólnot opartych na władzy i samorządzie klasy robotniczej i wszystkich ludzi pracy, w której ludzie pracy i obywatele, narody i narodowości realizują swoje suwe- renne prawa, a gdy pozostaje to we wspólnym interesie ludzi pracy i obywateli, narodów i narodowości Republiki jako całości potwierdzonej Konstytucją Re- publiki Serbii – także w ramach Republiki.“6 Artykuł 5 konstytucji z 1974 roku stwierdzał z kolei, iż terytoria republik i prowincji autonomicznych nie mogą być zmieniane bez zgody ich władz, a same granice całej federacji oraz granice pomiędzy republikami oraz prowincjami autonomicznymi – bez zgody repu- blik i prowincji.7

Uprawnienia nadane Kosowu przez ustawę zasadniczą z 1974 roku rozwinęły samorząd prowincji i pewien rodzaj samodzielności tamtejszych struktur partii komunistycznej. Przyczyniła się również do rozwoju edukacji w języku albańskim, rozwoju albańskiej kultury, mediów, w tym w szczególno- ści radia i telewizji w języku albańskim, nadawanych z ośrodka radiotelewizyj- nego w Prisztinie. Równocześnie, uprawnienia te obiektywnie osłabiły pozycję mieszkającej w prowincji ludności serbskiej. W czasie eskalacji niepokojów w Kosowie pod koniec lat osiemdziesiątych stało się to dla Belgradu koronnym argumentem za koniecznością ograniczenia autonomii prowincji.

Zapisy tego Artykułu 4 ostatniej w historii konstytucji SFRJ są przez większość badaczy i konstytucjonalistów z Bośni, Chorwacji, Słowenii, Mace- donii i Kosowa interpretowane jako prawna możliwość opuszczenia ówczesnej federacji jugosłowiańskiej przez jej konstytutywne części. Są więc tłumaczone na podobnej zasadzie, co słynny Artykuł 72 ostatniej konstytucji ZSRR przyjęty w 1977 roku, który głosił, iż każda z republik związkowych ma prawo do swo- bodnego opuszczenia Związku.

Przedmiotem wieloletnich kontrowersji jest pytanie, na ile zmiany wprowadzone w 1989 i 1990 roku, czyli znaczne ograniczenie autonomii Ko- sowa i Wojwodiny w ramach Serbii przez ekipę Slobodana Miloševicia zosta- ły w ogóle przeprowadzone de lege artis w stosunku do obowiązującej wciąż ustawy zasadniczej federacji jugosłowiańskiej. Z perspektywy czasu widać, iż podjęte przez ówczesne kierownictwo partyjne i państwowe Serbii zmiany zo- stały przeprowadzone w sprzeczności z zapisami konstytucji z 1974 roku. Gło- siły one (Artykuły 398-403), że wszelkich zmian w ustawie zasadniczej mogła podejmować izba niższa parlamentu federalnego (serbschorw. Savezno veće Skupštine SFRJ) za zgodą wszystkich republik oraz prowincji autonomicznych.

Dotyczyło to zwłaszcza prawnego położenia republik oraz ich wzajemnych re- lacji z władzami całej federacji. Na fali zmian rozpoczętych popieraną przez Mi- loševicia tzw. „rewolucją antybiurokratyczną, administracja serbska wyraźnie dążyła do stworzenia unitarnej Serbii, jako dominującej części składowej całej Jugosławii. Symbolizowało to hasło popierających Miloševicia demonstran- tów w latach 1988-89 „Oj, Srbijo iz tri dela, ponovo ćeš biti cela!“ / „Och Serbio, rozdzielona na trzy części, znów będziesz całością!“, gdzie dwie pozostałe, po- dzielone części oznaczały Kosowo i Wojwodinę. Wiosną 1989 roku, parlament Serbii, w którym zasiadali wówczas wyłącznie przedstawiciele Związku Komu-

nistów Serbii przegłosował bez zgody parlamentu federalnego oraz pozosta- łych republik i prowincji autonomicznych zmiany w konstytucji Serbii. W zna- czącym stopniu pozbawiły one Kosowo i Wojwodinę atrybutów państwowości i samodzielności, nadanych przez konstytucję z 1974 roku. Zmian tych dokonano w sytuacji zaognionego już konfliktu w Kosowie, gdzie trwały masowe strajki albańskich robotników, a na ulice wyprowadzono armię federalną Rok później, Belgrad całkowicie rozwiązał lokalny parlament Kosowa. Nowa konstytucja Serbii uchwalona w 1990 roku, praktycznie pozbawiła Kosowo uprawnień na- bytych przez konstytucję z 1974 roku, przywracając nawet prowincji starą na- zwę z lat sześćdziesiątych – Autonomiczna Prowincja Kosowa i Metochii.

Zmiany dokonane przez administrację Miloševicia w latach 1989-90 miały bardzo istotny skutek ustrojowo-prawny. Ich efektem było pozbawienie przedstawicieli autonomicznych prowincji Kosowa i Wojwodiny foteli w Prezy- dium SFRJ. Do dzisiaj istnieje spór, czy Serbia mogła w świetle obowiązującego wówczas, choć już kruszejącego systemu federalnego dokonywać samowolnie zmian w kształcie całej federacji. Stosując współczesną narrację można wręcz wysnuć wniosek, iż Milošević i jego zwolennicy, wykorzystując widoczny roz- pad jugosłowiańskich struktur federalnych, dokonali symbolicznej „przemocy prawnej“ lub „puczu konstytucyjnego“. Zmienił on instytucjonalny kształt SFRJ i przyśpieszył jej upadek.

Samowolne zmiany dokonane przez Serbię w Kosowie pod koniec lat osiemdziesiątych przyczyniły się nie tylko do dalszej eskalacji konfliktu w pro- wincji, wzrostu antagonizmu serbsko-albańskiego oraz eksplozji nacjonali- zmów. Rzucają one cień na utrzymywaną od ponad 30 lat serbską narrację w kwestii Kosowa. Podkreśla ona, zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjedno- czonych integralność terytorialną kraju. Domagając się poszanowania pryn- cypiów prawa międzynarodowego, Serbia jako sukcesor SFRJ nie chce jednak przyznać, iż ograniczając lub wręcz likwidując autonomię Kosowa w latach 1989-90, naruszyła ówcześnie obowiązujące reguły prawno-ustrojowe fede- ralnego państwa, w którego skład wciąż wchodziła. Zmiany te w dalszej kolej- ności wpłynęły na prawne i dyplomatyczne postrzeganie statusu Kosowa przez społeczność międzynarodową.

Nowoczesna historiografia albańska i kosowska wydaje się z kolei w ogóle podważać fakt, że funkcjonowanie Kosowa w ramach socjalistycznej Jugosławii w latach 1945-91 było wyrazem powszechnej woli kosowskich Al- bańczyków. Częściej sugeruje zaś, iż władza Belgradu nad prowincją stanowi- ła formę serbskiej i jugosłowiańskiej okupacji. Bardziej wyważone stanowisko prezentuje jeden z głównych liderów kierownictwa w Kosowie w latach osiem- dziesiątych, Azem Vlasi. W wypowiedzi dla serbskiej prasy w roku ogłoszenia przez Kosowo niepodległości ocenił:

„W młodości wierzyłem, że Jugosławia może przetrwać jako federacyjne, wie- loetniczne państwo równoprawnych narodów. Byłem szczerze przywiązany do projektu Jugosławii według konstytucji z 1974 roku. W jakimś sensie byliśmy dumni z tego, że Jugosławia różni się od wszystkich innych krajów, sztywnych reżimów komunistycznych, bez jakiejkolwiek wolności i z biednymi obywatela-

mi. My, obywatele Jugosławii pod każdym względem żyliśmy lepiej. Myślałem, że w warunkach takiego projektu może być dobrze i dla mojego, albańskiego narodu“.

Kolejnym istotnym problemem, który komplikuje problem spojrzenia na niepodległość Kosowa i pretensji Serbii do zwierzchnictwa nad jego teryto- rium pozostaje proces rozpadu SFRJ jako podmiotu prawa międzynarodowego w latach dziewięćdziesiątych. Poza tragedią krwawych wojen na terenie byłej Jugosławii, proces ten miał również dalekosiężne skutki dotyczące pozycji kra- jów pojugosłowiańskich w systemie stosunków międzynarodowych. Jesienią 1991 roku, już po ogłoszeniu niepodległości przez Słowenię i Chorwację, przed- stawiciele dominującej w Kosowie ludności albańskiej zorganizowali referen- dum niepodległościowe. Belgrad, w świetle uregulowań prawnych z lat 1989- 90 uznał je za nielegalne, a miejscowa ludność serbska, licząca wówczas około 10 proc. obywateli prowincji – zbojkotowała. Wyniki, w których blisko 99 proc.

głosujących przy frekwencji ponad 87 proc. opowiedziało się za utworzeniem własnego państwa, nie zostały uznane przez żadne inne państwo na świecie.

Po ogłoszeniu niepodległości przez Macedonię, a następnie Bośnię i Hercegowinę, na gruzach dawnej socjalistycznej federacji utworzono wiosną 1992 roku nową jednostkę państwową – Federalną Republikę Jugosławii (FRJ).

W jej skład wchodziła Serbia (wraz z Kosowem i Wojwodiną) oraz Czarnogóra..

Miejsce nieistniejącej, socjalistycznej Jugosławii w ONZ zostało opróżnione.

Zgodnie z Rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 777 z września 1992 roku, Fe- deralna Republika Jugosławii nie zostało uznana za automatycznego spadko- biercę SFRJ w systemie Narodów Zjednoczonych. Belgradowi zaproponowano złożenie nowego wniosku o członkostwo w ONZ do Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych. Dodatkowo, nałożone na Belgrad międzynarodowe sankcje w związku z zaangażowaniem wojennym w Bośni sprawiły, że aż do upadku rządów Miloševicia jesienią 2000 roku Federalna Republika Jugosławii pozostawała poza formalną strukturą członkowską Narodów Zjednoczonych (utrzymywała jednakże swoich przedstawicieli w ONZ, którzy zachowali status członków korpusu dyplomatycznego).

W związku z tą sytuacją uzasadnione są wątpliwości, czy nowa Jugosła- wia, przekształcając się w zupełnie nowy podmiot prawa międzynarodowego utrzymała dawne atrybuty suwerenności oraz integralności terytorialnej, któ- re należały do byłej, socjalistycznej Jugosławii. W maju 1992 roku ambasada USA odwołała z Belgradu swojego ambasadora Warrena Zimmermana. Nie- mniej, pozostawiła tam swoje przedstawicielstwo w randze chargé d’affaires ad interim. Argument ten może być brany pod uwagę jako jeden z historycz- nych dowodów na to, że w latach dziewięćdziesiątych suwerenność oraz inte- gralność terytorialna nowej federacji jugosłowiańskiej, a tym bardziej jednej z jej części składowych – Serbii wraz z Kosowem, nie musiała być powszechnie uznawana przez społeczność międzynarodową.

Istnieją świadectwa dyplomatów serbskich z lat dziewięćdziesiątych, m. in.

Nebojšy Vujovicia pełniącego wówczas funkcję tymczasowego przedstawi- ciela dyplomatycznego w USA, że zarówno w umiarkowanych środowiskach

albańskich w Kosowie wokół późniejszego, nieformalnego prezydenta Ibrahi- ma Rugovy, jak również w pragmatycznie nastawionej części ówczesnego kie- rownictwa serbskiego istniały koncepcje wypracowania konsensusu w kwestii Kosowa. 10 Wspierała je administracja ówczesnego prezydenta USA Billa Clin- tona. Porozumienie, którego oczekiwano, polegać by miało na pozostawieniu prowincji w granicach ówczesnej Federalnej Republiki Jugosławii i zapewnie- niu miejscowej ludności albańskiej możliwie najwyższego stopnia autonomii politycznej i gospodarczej i kulturalnej. Gwarancje obejmowałyby także wszel- kie prawa dla ludności serbskiej i specjalny status tamtejszych serbskich mo- nasterów prawosławnych. Oczekiwano, iż problem Kosowa będzie mógł zostać rozwiązany przy okazji konferencji pokojowej w Dayton jesienią 1995 roku. Tak się jednak nie stało. Kosowo nie znalazło się w ogóle na liście tematów konfe- rencji. Pojawienie się na scenie politycznej Armii Wyzwolenia Kosowa (UÇK), która w 1997 roku rozpoczęła walkę zbrojną z serbską i jugosłowiańską admini- stracją oraz siłami bezpieczeństwa w prowincji, na które Belgrad odpowiedział z całą brutalnością w latach 1998-99, stanowiło nową i najostrzejszą do tej pory fazę konfliktu serbsko-kosowskiego. Jego eskalacja doprowadziła do operacji NATO, przeprowadzonej po fiasku rozmów pokojowych w Rambouillet pod Pa- ryżem w lutym i marcu 1999 roku,. Wydarzenia te skutkowały ostateczną utra- tą przez Serbów kontroli nad dawną prowincją.

Główną propozycją państw zachodnich podczas negocjacji z delega- cjami ówczesnej Federalnej Republiki Jugosławii i kosowskich Albańczyków w Rambouillet było rozmieszczenie w prowincji międzynarodowych sił pokojo- wych oraz po trzech latach, zorganizowanie referendum na temat przyszłości politycznej prowincji. To, na co Serbia nie zgodziła się przy stole rokowań, stało się faktem kilka lat później, za cenę kolejnych ofiar konfliktu w Kosowie oraz samych bombardowań NATO.

Od nadzorowanej niepodległości do prób normalizacji

Międzynarodowy stan prawny Kosowa po zakończeniu operacji NATO w czerwcu 1999 roku został prowizorycznie określony na mocy przyjętej przez Radę Bezpieczeństwa ONZ Rezolucji nr 1244. Znamiennym faktem jest, iż zarówno Belgrad, jak i kraje zachodnie interpretują ten dokument zgodnie z własnymi oczekiwaniami. Rezolucja potwierdzała wycofanie się z Kosowa armii jugosłowiańskiej, policji i serbskich sił paramilitarnych oraz stworzenie w prowincji tymczasowej administracji międzynarodowej. Przyjęła ona nazwę Misji Tymczasowej Administracji Organizacji Narodów Zjednoczonych w Ko- sowie (UNMIK). Trzecim elementem Rezolucji było rozmieszczenie w Kosowie międzynarodowych sił pokojowych, których główny trzon stanowiły jednostki NATO, kierujące korpusem KFOR.

Belgrad od 1999 roku stosuje konsekwentną narrację, iż zapisy Rezolucji nr 1244 potwierdzają, że Kosowo pozostaje integralną częścią Federalnej Repu- bliki Jugosławii, a następnie, jej kolejnego następcy, którym stała się Serbia.

Rozpiętość interpretacyjna Rezolucji pozostaje jednakże dość szeroka. Klu- czowy dla Serbów fragment dokumentu brzmi: „Potwierdzając zaangażowanie wszystkich Państw Członkowskich (ONZ – przyp.) na rzecz suwerenności oraz

integralności terytorialnej Federalnej Republiki Jugosławii i innych państw re- gionu, jak również przedstawionego tu Aktu Końcowego z Helsinek 11;

1.Potwierdzając wezwanie zawarte w poprzednich rezolucjach do szerokiej autonomii i znaczącej samorządności dla Kosowa,

2.Ustalając, że sytuacja w regionie nadal stanowi zagrożenie dla międzynaro- dowego pokoju i bezpieczeństwa,

3. Zdecydowani zapewnić bezpieczeństwo i ochronę personelu międzynaro- dowego oraz wykonywanie przez wszystkich zainteresowanych ich obowiąz- ków wynikających z obecnej rezolucji w ramach czynności określonych w Roz- dziale VII Karty Narodów Zjednoczonych.

Zdecydowaliśmy, że należy oprzeć polityczne rozwiązanie kryzysu w Koso- wie na zasadach ogólnych przedstawionych w załącznikach“.

W tym miejscu, dokument RB ONZ wymienia dwa aneksy. Jako pierw- szy, stanowisko szefów dyplomacji Grupy G-8 13 przyjęte na konferencji w Petersburgu w maju 1999, jeszcze podczas trwania operacji wojskowej NATO.

Postulowało ono wycofanie się z Kosowa sił jugosłowiańskich, objęcie prowin- cji tymczasową administracją międzynarodową, powrót uchodźców i poszuki- wanie zaginionych w trakcie konfliktu oraz przywrócenie Kosowu autonomii i samorządu zgodnie z propozycjami złożonymi podczas negocjacji w Ram- bouillet oraz demilitaryzację UÇK. Postulaty te miały być zrealizowane zgod- nie z zasadami suwerenności oraz integralności terytorialnej Federalnej Re- publiki Jugosławii. Oznaczało to również zgodę Belgradu na przeprowadzenie po trzech latach funkcjonowania administracji międzynarodowej referendum w Kosowie na temat przyszłości politycznej i ustrojowej prowincji. Drugim aneksem wymienionym w Rezolucji nr 1244 są postanowienia Aktu Końcowego Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, podpisane w Helsinkach na 1 sierpnia 1975 roku. Potwierdzały one zasady suwerenności, integralności terytorialnej oraz nienaruszalności istniejących granic państw-sygnatariuszy, wśród których znajdowała się socjalistyczna Jugosławia.

W powyższym kontekście nie można jednoznacznie i ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że Belgrad w sposób ścisły interpretuje zapisy Rezo- lucji nr 1244. Nie zawierają one bowiem explicite sformułowania, że Kosowo pozostaje integralną częścią Serbii. Co więcej, zapisy Rezolucji odnoszą się do nieistniejącego już organizmu państwowego Federalnej Republiki Jugosławii.

Wśród polityków i analityków nie ma do dzisiaj jednoznacznego konsensusu w kwestii tego, w jakim stopniu obecna Serbia jest prawnym kontynuatorem Federalnej Republiki Jugosławii. Pomimo tego, obecność Kosowa w granicach Serbii zapisano w preambule do nowej, serbskiej konstytucji przyjętej w 2006 roku. Pozwala to serbskim przywódcom i mediom na konsekwentne stosowa- nie

Po upadku rządów Slobodana Miloševicia we wspólnocie międzynaro- dowej pojawiła się znów nadzieja na rozwiązanie dyplomatyczne przewlekłego

sporu na temat Kosowa. Postulowane referendum na rzecz przyszłości dawnej prowincji nie odbyło się w 2002 roku. Pierwszą, szerszą próbę uregulowania problemu stanowiły prowadzone pod egidą specjalnego wysłannika ONZ ds.

statusu Kosowa, byłego prezydenta Finlandii Marttiego Ahtisaariego. Toczyły się one w Wiedniu w latach 2006-07 i zakończyły się fiaskiem. Przyspieszyło ono zapewne jednostronne ogłoszenie niepodległości przez Kosowo w lutym 2008 roku. W czasie rozmów zarysowała się podstawowa i trwająca po dzień dzisiejszy różnica stanowisk Belgradu i Prisztiny w kwestii przyszłości dawnej prowincji. używanie pod adresem władz w Prisztinie określenia „tymczasowe instytucje” („privremene institucije“). Jak również – do nazywania granicy po- między Serbią i Kosowem mianem „administracyjnej” (serb. „administrativna granica“).

Po upadku rządów Slobodana Miloševicia we wspólnocie międzynaro- dowej pojawiła się znów nadzieja na rozwiązanie dyplomatyczne przewlekłego sporu na temat Kosowa. Postulowane referendum na rzecz przyszłości dawnej prowincji nie odbyło się w 2002 roku. Pierwszą, szerszą próbę uregulowania problemu stanowiły prowadzone pod egidą specjalnego wysłannika ONZ ds.

statusu Kosowa, byłego prezydenta Finlandii Marttiego Ahtisaariego. Toczyły się one w Wiedniu w latach 2006-07 i zakończyły się fiaskiem. Przyspieszyło ono zapewne jednostronne ogłoszenie niepodległości przez Kosowo w lutym 2008 roku. W czasie rozmów zarysowała się podstawowa i trwająca po dzień dzisiejszy różnica stanowisk Belgradu i Prisztiny w kwestii przyszłości dawnej prowincji.

Serbia, stojąc na jednoznacznym stanowisku, iż Kosowo pozostaje jej integralną częścią, postulowała nadanie prowincji możliwie najszerszego za- kresu autonomii przewidzianej przez prawo międzynarodowe. Modelowym rozwiązaniem, na który powoływał się Belgrad była autonomia Wysp Alandz- kich na północnym Bałtyku. Stanowią one integralną częścią Finlandii, ale za- mieszkane są w większości przez ludność szwedzką. Wyspy pozostają strefą zdemilitaryzowaną, a ich mieszkańcy mają zapewniony bardzo szeroki stopień autonomii od władz w Helsinkach. Prisztina wskazywała, iż po tragedii wojny w latach 1998-99 i wcześniejszych, wieloletnich napięciach pomiędzy Serbami i kosowskimi Albańczykami nie jest już realnie możliwe, aby Kosowo pozosta- ło w jakimkolwiek związku państwowym z Serbią. Dyplomaci zachodni propo- nowali w czasie rozmów w Wiedniu ustanowienie przejściowego, 5-letniego okresu „nadzorowanej niepodległości“. Jej ogłoszenie poprzedziłoby podpi- sanie przez Serbię i Kosowo układu dwustronnego, wzorowanego na porozu- mieniu pomiędzy NRD i RFN z 1972 roku. De facto oznaczało ono wzajemne uznanie przez ówczesne państwa niemieckie swojej prawnej podmiotowości.

Równocześnie ustanowiło relacje dyplomatyczne pomiędzy Berlinem i Bonn na poziomie tzw. przedstawicielstw politycznych, zbliżonych w swoich prero- gatywach prawnych do standardowych ambasad.

Odrzucenie kompromisowych rozwiązań przez obydwie delegacje do- prowadziło do jednostronnego proklamowania przez Kosowo niepodległości w lutym 2008 roku. Pierwszymi trzema krajami, które uznały Kosowo jako nowe państwo i nawiązały z nim relacje dyplomatyczne były Afganistan, Ko-

staryka i Albania, ale niemal równocześnie, niepodległość uznały USA, Wiel- ka Brytania, Turcja i Australia. W ciągu kilkunastu następnych dni uczyniło to większość krajów UE, w tym Polska. Michał Kamiński, sekretarz stanu w Kan- celarii ówczesnego prezydenta RP, Lecha Kaczyńskiego zapowiedział, że jego przełożony uzna decyzję rządu Donalda Tuska w kwestii Kosowa. 14. Być może dopiero wojna w Gruzji w sierpniu 2008 roku spowodowała zmianę podejścia prezydenta Kaczyńskiego w kwestii uznania niepodległości Kosowa. Nie ne- gując wcześniejszej decyzji Rządu RP, podczas roboczej wizyty w Belgradzie w maju 2009 roku, prezydent usłyszał ze strony swojego serbskiego odpowied- nika, ówczesnego prezydenta Borisa Tadicia podziękowania za powściągliwość w kwestii Kosowa. Prezydent RP podkreślił wtedy, że sytuacja Kosowa może stanowić precedens i wzmacniać tendencje separatystyczne w różnych czę- ściach Europy, wyraźnie nawiązując do sytuacji panującej na obszarze pora- dzieckim. 15 Z drugiej strony, prezydent Kosowa Fatmir Sejdiu był jedną z nie- wielu europejskich głów państw, które przybyły na pogrzeb tragicznie zmarłej w katastrofie smoleńskiej pary prezydenckiej.

Precedens czy wyjątek?

W 2011 roku pod auspicjami UE rozpoczął się bezpośredni dialog pomiędzy Serbią i Kosowem. Jego owocem są do tej pory dwa porozumienia podpisane w 2013 i 2015 roku, chociaż wciąż nie wypełnione w całości. Ustalały one zasady funkcjonowania serbskiego samorządu w północnej części Koso- wa, wciąż zamieszkanej przez znaczne skupiska ludności serbskiej oraz szereg zagadnień szczegółowych w rodzaju wypłaty świadczeń socjalnych, uregulo- wania kwestii własnościowych oraz ochrony dziedzictwa kulturowego i religij- nego.

Wielu dyplomatów jest zdania, że uczestnictwo przez Serbów w tym dialogu stanowi pośredni dowód, że pomimo niezmiennej, twardej retoryki, Belgrad de facto pogodził się z utratą Kosowa i uznaje w Prisztinie partnera.

Z którym być może w przyszłości będzie w stanie (co jest niezmiennym po- stulatem UE i USA) nawiązać normalne relacje dyplomatyczne. Opór przed uznaniem niepodległości Kosowa wciąż wyrażany jest przed dwóch stałych członków Rady Bezpieczeństwa ONZ – Rosję i Chiny. Na poziomie systemu dyplomacji Narodów Zjednoczonych wciąż blokują one przyjęcie rozwiązania w sprawie Kosowa opierającego się na powszechnym konsensusie. Z drugiej strony, zarówno władze Kosowa, jak i większość krajów zachodnich, pomimo dalszego utrzymywania w tym kraju administracji UNMIK, unijnej misji EULEX oraz obecności sił NATO (w tym dużej amerykańskiej bazy wojskowej Camp Bondsteel) stoją na wyraźnym stanowisku, że niepodległość Kosowa jest fak- tem nieodwracalnym. Prowadzona do niedawna przez Belgrad kampania na- kłaniania krajów Afryki, Azji i Oceanii oraz Ameryki Łacińskiej do wycofywania się z decyzji uznania niepodległości Kosowa, nie ma znaczenia dla przyszłości samodzielnego Kosowa. Podobnie jak porozumienie podpisane przez prezy- denta Serbii i premiera Kosowa w obecności prezydenta Donalda Trumpa we wrześniu 2020 roku (które Serbia uparcie określa tylko mianem porozumie-

nia serbsko-amerykańskiego), w którym Belgrad zobowiązał się do odstąpie- nia od kampanii nakłaniania krajów Południa do wycofywania się z uznawania niepodległości, a Prisztina – do rocznego moratorium na składanie aplikacji do członkostwa w organizacjach międzynarodowych. Przedstawiciele UE for- mułują w sposób jasny stanowisko, że celem prowadzonego pod parasolem Brukseli dialogu jest ostateczne uregulowanie relacji pomiędzy Belgradem a Prisztiną i przypominają, że stan obecny tych relacji jest przeszkodą w euro- integracji obydwu krajów.

Paradoksem obecnej sytuacji jest fakt, że specjalnym wysłannikiem UE ds. rozmów pomiędzy Kosowem i Serbią jest Miroslav Lajčák, polityk ze Sło- wacji, jednego z krajów UE, które do tej pory nie uznały niepodległości Koso- wa. Unijną dyplomacją kieruje z kolei Josep Borrell, Hiszpan, którego ojczyzna również nie uznaje tej niepodległości. Stanowisko krajów unijnych, w których żyją duże skupiska mniejszości narodowych (także Rumunii i Grecji, które jed- nocześnie honorują paszporty obywateli Kosowa) wskazywałoby, iż podzielają one strach, że przykład Kosowa może stanowić zachętę dla ruchów separaty- stycznych (Baskowie, Katalończycy, Węgrzy w Transylwanii i w południowej Słowacji). Niepodległości Kosowa dalej nie uznaje również Bośnia i Hercego- wina, której kształt, stworzony podczas konferencji pokojowej w Dayton i opie- rający się na próbie wypracowania równowagi pomiędzy Boszniakami, Chor- watami i Serbami nie ułatwia podjęcia w tej sprawie wiążących decyzji.

Da się jednak zauważyć, iż pomimo tych zastrzeżeń, a także sympatii wyrażanej przez małe narody dla kosowskiej niepodległości, jak na razie mało kto powołuje się w Europie wprost na precedens Kosowa w swoich dążeniach do niepodległości. Panuje raczej świadomość, iż nie da się przeprowadzić jed- noznacznej analogii historycznej i prawnej pomiędzy dawną autonomiczną prowincją Jugosławii, a Katalonią, Krajem Basków, Transylwanią lub południo- wą Słowacją.

Nie jest również proste jednoznaczne określenie wpływu ogłoszenia niepodległości Kosowa i jej uznania na arenie międzynarodowej na istnieją- ce konflikty etniczne i terytorialne na obszarze poradzieckim (problem Gruzji z Abchazją i Osetią Południową, Mołdawii z Naddniestrzem oraz przewlekłe- go sporu Armenii i Gruzji wokół Górskiego Karabachu). Wspieranie nastrojów separatystycznych przez Rosję na tym terenie jest strategią karkołomną, gdyż Kreml jednoznacznie sprzeciwia się niepodległości Kosowa, wskazując, że jest ona niezgodna z zasadami suwerenności i integralności terytorialnej. Logiczne stanowisko poszanowania prawa międzynarodowego wymagałoby w tym wy- padku raczej poparcia przez administrację rosyjską integralności terytorialnej Gruzji i Ukrainy, tak brutalnie naruszonych przez Moskwę w 2008 i 2014 roku.

Tego rodzaju skomplikowana sytuacja wskazuje na fakt, że dla systemu prawa międzynarodowego opartego na zasadach suwerenności, integralności tery- torialnej, ale również respektującego zasadę samostanowienia narodów, casus Kosowa będzie, z dużą dozą prawdopodobieństwa, pozostawał wyjątkiem, a nie regułą. Dawna prowincja autonomiczna Jugosławii z prawie najmłodszą po- pulacją mieszkańców w Europie z pewnością nie powróci już do stanu sprzed 1999 roku. Pytanie, czy znajdzie swoją przyszłość w strukturach UE, które po

Brexicie przeżywają widoczny kryzys, jest również o pytaniem o przyszłość i miejsce całego regionu Bałkanów Zachodnich w polityce europejskiej.

Sfinansowano przez Narodowy Instytut Wolności ze środków Programu Rozwoju Organizacji Obywatelskich na lata 2018 – 2030.