Finansowanie wydatków sektora finansów publicznych w bwarunkachbdeficytu fiskalnego

(1)

* Joanna Marczakowska-Proczka, dr – Katedra SkarbowoĂci, Szkoïa Gïówna Handlowa.

Adres do korespondencji: Katedra SkarbowoĂci, Szkoïa Gïówna Handlowa, ul. WiĂniowa 41 pok. 72, 02-520 Warszawa; e-mail: jprocz@sgh.waw.pl.

Finansowanie wydatków sektora finansów publicznych w bwarunkachbdeficytu fiskalnego

Joanna Marczakowska-Proczka

^*

Niniejsze opracowanie odnosi siÚ do moĝliwoĂci realizacji wydatków sektora publicznego wbwarunkach deficytu fiskalnego. Tekst podzielono na dwie czÚĂci. W pierwszej przedstawiono statystyczne ujÚcie deficytu sektora finansów publicznych wb latach 2007–2015. Wb czÚĂci drugiej wymieniono krajowe ib miÚdzynarodowe – unijne regulacje dotyczÈce utrzymywa- nia równowagi wb sektorze publicznym. Wydaje siÚ, ĝe te regulacje stanowiÈ dobre zasady prowadzenia polityki budĝetowej wbPolsce, która ma chroniÊ przed nadmiernym deficytem ibbyÊ skoordynowana zbprogramami rozwoju gospodarczego. Jeĝeli przyjmiemy, ĝe wbpolityce fiskalnej odzwierciedlone sÈ priorytety polityczne ibspoïeczno-gospodarcze, to speïnienie tych reguï ibwarunków, ze wzglÚdów politycznych, ogranicza swobodÚ decyzji wbtej polityce. Ponadto autorka próbuje wskazaÊ moĝliwoĂci zwiÚkszenia dochodów podatkowych, przychodów zbkre- dytów ibpoĝyczek zbrynków finansowych. Wydaje siÚ, ĝe obecnie Polska zachowuje kontrolÚ nad sektorem finansów publicznych, chociaĝ pojawiajÈ siÚ obawy, iĝ rosnÈca od 2015 r. „eks- pansja wydatkowa”, moĝe spowodowaÊ pogïÚbienie nierównowagi, szczególnie, ĝe na 2017 r.

deficyt budĝetu pañstwa zaplanowano wbwysokoĂci 59,3 mld zï.

Sïowa kluczowe: deficyt, dïug publiczny, wydatki publiczne, dochody publiczne, podatki.

Nadesïany: 24.02.17 | Zaakceptowany do druku: 03.07.17

Financing the spending of the public finance sector in the case of abfiscal deficit

This work touches upon the issue of spending public funds in the case of abfiscal deficit. The article is divided into two parts. Section 1 presents the statistical perspective of the public finance deficit in the years 2007–2015, while Section 2 mentions the domestic and interna- tional (EU) regulations regarding the maintenance of the equilibrium in the public sector.

It seems that those regulations constitute absolid base for pursuing the budgetary policy in Poland, which ought to prevent excessive deficits and be co-ordinated with economic deve- lopment programmes. If one assumes that fiscal policy reflects political and socio-economic priorities, then following those rules and meeting those criteria, for political reasons, limit the freedom of decision-making in the scope of this policy. At present it seems that the State of Poland keeps control over the public finance sector, although some concerns are rising that

“the spending expansion”, which has been growing since 2015, can cause further imbalance, especially taking into account the fact that in 2017 the budget deficit is planned to account for PLN 59.3 bn.

Studia i Materiaïy, 2/2017 (24), cz. 1: 68– 79 ISSN 1733-9758, © Wydziaï ZarzÈdzania UW DOI 10.7172/1733-9758.2017.24.7

(2)

1. Wprowadzenie

Wydatki wb sektorze finansów publicznych sÈ gïównym instrumentem realizacji alokacyjnej funkcji finansów publicznych.

W wyniku ich wykonywania nastÚpuje wykorzystanie czÚĂci PKB na cele zwiÈzane zb realizacjÈ polityki spoïeczno-gospodarczej pañstwa. Wydatki te sÈ prawie zawsze zwiÈzane zbpriorytetami politycznymi, abich wielkoĂÊ zaleĝy od zakresu finansowania przez pañstwo zadañ publicznych, usïug spoïecznych, ingerencji pañstwa wb gospo- darkÚ, abtakĝe fiskalnej wydajnoĂci pañstwa mierzonej stopÈ redystrybucji dochodów.

Od kilkunastu lat wb literaturze ekonomicznej zaobserwowaÊ moĝna zwiÚkszone zainteresowanie problematykÈ polityki fiskalnej ib jej wpïywu na kondycjÚ ekono- micznÈ gospodarki. Jednym zb najwaĝniej- szych powodów tego zainteresowania jest wzrost, wb wielu pañstwach wysoko rozwi- niÚtych wb ciÈgu ostatnich kilkudziesiÚciu lat, wskaěników dïugu publicznego wbrelacji do PKB, co wywoïywane jest dïugotrwa- ïym deficytem budĝetowym. Jako swoisty powrót do idei J.M. Keynesa postrzega siÚ przede wszystkim praktykÚ rzÈdów pañstw wysoko rozwiniÚtych, wyraĝajÈcÈ siÚ wbzwiÚkszaniu wydatków ibpodtrzymywaniu, koniunktury, co oznacza bezpoĂrednie key- nesowskie stymulowanie popytu wbwarunkach zbyt niskich wydatków prywatnych ibbiznesu. Na przykïad I.bLakatos zauwaĝa, ĝe podstawowe zaïoĝenia J.M.bKeynesa nie zmieniïy siÚ, wbstosunku do obecnego czasu, ab jedynie ulegïy zmianie elementy „pasa ochronnego”, tj. praktyki gospodarczej (Lakatos, 1978; Spiegler ib Milberg, 2011) W koncepcji interwencjonizmu pañstwo- wego, którÈ stworzyï J.M.bKeynes (Keynes, 1985), dochody ibwydatki publiczne staïy siÚ gïównymi narzÚdziami interwencji pañstwa wbgospodarkÚ. Odrzuciï on zasadÚ, ĝe dzia- ïalnoĂÊ wydatkowa pañstwa musi mieĂciÊ siÚ wbgranicach gromadzonych dochodów.

PoglÈdy te wywarïy silny wpïyw na poli- tykÚ fiskalnÈ ib byïy rozwijane m.in. przez A.H.b Hansena (szerzej: Hansen, 1947), który uzasadniaï KeynesowskÈ analizÚ przyczyn wielkiego kryzysu.

Pomimo braku konsensusu co do przyczyn kryzysu 2008–2010 za poczÈ- tek kryzysu zgodnie uwaĝa siÚ „zaburze- nia funkcjonowania systemu finansowego wb Stanach Zjednoczonych 2007” (Belka, 2017, s. 163 ib nast.). W tym kontekĂcie wb piĂmiennictwie ekonomicznym pod- kreĂla siÚ, ĝe wspóïczesna ekonomia ma trudnoĂci wb wyjaĂnieniu mechanizmów ostatniego kryzysu, co jest spowodowane kilkoma okolicznoĂciami (Wojtyna, 2013, s.

6). Jak uogólnia A.bWojtyna, po pierwsze, obecny kryzys jest wyjÈtkowy, co potwierdza czÚsto cytowany ibsymptomatyczny tytuï ksiÈĝki na ten temat (Reinhart ib Rogoff, This Time Is Different, Eight Centuries of Financial Folly, Princeton University Press, Princeton 2009). Po drugie, dominujÈce obecnie teorie ekonomii sÈ maïo uĝyteczne wbzrozumieniu tego kryzysu, co powoduje koniecznoĂÊ wykorzystania starszych teorii doktryny fiskalnej.

Kryzys gospodarczy 2008–2010 na nowo przypomniaï znaczenie antykryzysowej teorii J.M. Keynesa wb debacie ekonomi- stów, dotyczÈcej stabilizacji gospodarczej.

NastÈpiïo przewartoĂciowanie poglÈdów wb kwestii znaczenia polityki stabilizacyjnej, ab zwïaszcza jej wymiaru fiskalnego.

Równieĝ wb stosowanej na caïym Ăwiecie antykryzysowej polityce stabilizacyjnej wykorzystywano instrumenty keynesow- skie¹. Obecnie najwiÚkszym zagroĝeniem dla Ăwiatowych finansów wydaje siÚ pogor- szenie stanu finansów publicznych wbwiÚk- szoĂci pañstw, takĝe wb Polsce. Zwraca siÚ równieĝ uwagÚ na konflikt interesów jako przyczynÚ powstawania nadmiernego deficytu budĝetowego, szczególnie wb kontek- Ăcie priorytetów politycznych. W sytuacji wystÚpowania konfliktu interesów pomiÚ- dzy partiami politycznymi politycy wyko- rzystujÈ deficyt budĝetowy jako instrument swojej strategii dziaïania, majÈcej na celu uniemoĝliwienie lub przynajmniej utrud- nienie przejÚcia wïadzy przez partie polityczne majÈce odmienne poglÈdy odnoĂnie do ksztaïtu polityki fiskalnej.

Neoliberalizm ib nowy konserwatyzm fiskalny postulujÈ, ĝe zrównowaĝone finanse Keywords: deficit, public debt, public spending, public revenue, taxes.

Submitted: 24.02.17 | Accepted: 03.07.17

JEL: E61, H62, P42, P4

(3)

publiczne stanowiÈ jeden zb fundamentów dïugofalowego wzrostu gospodarczego ib kluczowy element stabilnoĂci makroekonomicznej. Stabilne finanse publiczne pozwalajÈ na realizacjÚ gïównych funkcji polityki fiskalnej, tj. alokacyjnej, redystrybu- cyjnej oraz stabilizacyjnej. „Zdrowe finanse publiczne sprzyjajÈ poprawie wyników gospodarki. Poprzez pozytywny wpïyw na oszczÚdnoĂci krajowe oraz spadek premii za ryzyko uwzglÚdnianej wb cenie kapitaïu pozwalajÈ na szybszÈ akumulacjÚ kapitaïu ib wb efekcie przyczyniajÈ siÚ do przyspieszenia tempa wzrostu potencjalnego PKB”

(Wieloletni Plan Finansowy…, 2015, s. 20 oraz szerzej: Buchanan ibMusgrave, 2005).

Jak siÚ wydaje, utrzymujÈce siÚ deficyty sektora finansów publicznych, ab wb konse- kwencji duĝe zadïuĝenie, pozbawiajÈ wïa- dze fiskalne podstawowego narzÚdzia stabilizacji procesów wzrostu gospodarczego.

Wb tej sytuacji jednostki sektora publicznego majÈ ograniczone moĝliwoĂci skutecz- nego reagowania wb przypadku losowych ibkryzysowych zjawisk zakïócajÈcych wzrost ibrozwój spoïeczno-gospodarczy.

Celem niniejszego artykuïu jest zapre- zentowanie wybranych moĝliwoĂci finansowania wydatków budĝetowych wbwarunkach deficytu.

Przedmiotem badania jest problem podej- mowania przez rzÈd decyzji dotyczÈcych moĝliwoĂci finansowania wydatków publicznych wbwarunkach deficytu fiskalnego. Ana- liza dotyczy przede wszystkim polityki podatkowej rozumianej jako proces prowadzÈcy do zapewnienia dochodów budĝetowych oraz realizacji celów obcharakterze gospodarczym ib spoïecznym przy zastosowaniu regulacji prawnych zwiÈzanych zb stabilnoĂciÈ wb sektorze finansów publicznych, ab takĝe wykorzystania systemu podatkowego. Zapropo- nowana konstrukcja niniejszego artykuïu ma sprzyjaÊ prowadzonej analizie.

Artykuï przygotowano na podstawie studiów literatury przedmiotu oraz analizy danych statystycznych za lata 2007–2015.

2. Deficyt abfinansowanie wydatków sektora finansów publicznych

Deficyt budĝetowy wyraĝa stan bieĝÈcej nie- równowagi finansowej, natomiast zadïuĝe- nie publiczne stanowi konsekwencjÚ braku tej równowagi we wczeĂniejszych okresach.

Powszechnie zwraca siÚ uwagÚ, ĝe nie tylko deficyt budĝetowy, ale równieĝ wahania

koniunktury wpïywajÈ na poziom realnego PKB poprzez zmiany zagregowanego popytu.

W tym miejscu trzeba podkreĂliÊ, ĝe nie nale- ĝy myliÊ nierównowagi budĝetowej wywoïanej dyskrecjonalnymi decyzjami politycznymi ze zmianami salda budĝetowego bÚdÈcego skutkiem dziaïania automatycznych stabilizato- rów koniunktury.

W praktyce gospodarczej wb pierwszej kolejnoĂci ustala siÚ wydatki, które powinny byÊ wykonane, abdopiero póěniej szuka siÚ dochodów na ich pokrycie. Zazwyczaj jest tak, ĝe dochody sektora publicznego sÈ nie- wystarczajÈce. ¥rodki na pokrycie owej luki moĝna pokryÊ poprzez wzrost dochodów podatkowych oraz pozyskaÊ je zb przycho- dów zbtytuïu poĝyczek, kredytów zbrynków finansowych ibwpïywów zbprywatyzacji.

KonsekwencjÈ zbyt duĝych wydatków wzglÚdem dochodów budĝetu pañstwa ib braku moĝliwoĂci, przede wszystkim zbprzyczyn politycznych, ich obniĝenia, jest deficyt budĝetu pañstwa. Oprócz wzrostu deficytu zmienia siÚ takĝe struktura wydat- ków; wzrost wydatków zdeterminowanych² oznacza wzrost wydatków konsumpcyjnych, tym samym zmniejszajÈ siÚ wydatki na realizacjÚ funkcji gospodarczej ibprorozwojowej wydatków publicznych (Marcza- kowska-Proczka, 2016, s. 340). BezpoĂred- nim skutkiem wystÚpowania deficytów jest wystÚpowanie dïugu publicznego. Szcze- gólnie waĝna jest widoczna ujemna zaleĝ- noĂÊ miÚdzy stopÈ zadïuĝenia publicznego ab stopÈ inwestycji, co moĝe sugerowaÊ wystÚpowanie wbpolskiej gospodarce efektu wypychania wydatków prywatnych (Owsiak, 2005, s. 49 ib663).

Poziom fiskalizmu ib redystrybucji wb gospodarce wyraĝa siÚ poprzez udziaï dochodów ib wydatków sektora finansów publicznych wb relacji do PKB. Z danych zebranych na rysunku 1 moĝna zauwa- ĝyÊ, ĝe relacja dochodów publicznych do PKB – redystrybucja dochodów – wblatach 2007–2015 obniĝyïa siÚ zb41,2% do 38,4%.

Redystrybucja poprzez wydatki takĝe siÚ obniĝyïa, szczególnie wb porównaniu zb latami 2009–2013, kiedy widaÊ wyraěny wzrost relacji wydatków sektora finansów publicznych do PKB. W roku 2010 relacja ta wyniosïa 44,9% PKB, ale od 2013 roku obserwujemy staïy spadek relacji wydatków sektora publicznego wb stosunku do PKB.

Moĝna zatem uznaÊ, ĝe poziom fiskalizmu wbPolsce jest na poziomie umiarkowanym, szczególnie wb odniesieniu do krajów UE.

(4)

Wb 2015 roku Ărednia relacja dochodów sektora finansów publicznych wbrelacji do PKB dla EU-28 wyniosïa 44,9%, abwydat- ków 47,3%³.

Z danych zawartych wbtabeli 1 ibrysun- kach 1 ib2 wynika, ĝe rok 2007 byï ostatnim rokiem wysokiej koniunktury tuĝ przed Ăwiatowym kryzysem finansowym. Byï to wb badanym okresie rok, wb którym stopa wzrostu PKB wyniosïa 6,8% r/r, ab takĝe rok najwyĝszej redystrybucji dochodów

ib stosunkowo niskiej redystrybucji wydat- ków; deficyt sektora finansów publicznych wbrelacji do PKB wyniósï –1,9% ibwbbada- nym okresie byï to najniĝszy poziom⁴. Wb kolejnych latach sytuacja wb sektorze finansów publicznych ulegaïa pogorszeniu.

Wpïywa na niÈ struktura wydatków publicznych wbPolsce, gdzie dominujÈ wydatki tzw.

zdeterminowane – sztywne.

Jak juĝ wspomniano, wzrost wydatków zdeterminowanych oznacza wzrost wydat-

Rysunek 1. Dochody ibwydatki wblatach 2007–2015 (w relacji do PKB)

41,2

40,4 40,2

38,9

39,6

40,8

39,8

39,2

38,4 41,1

42,0

43,9

44,9

44,3

43,2

42,7

39,2

40,9

34 36 38 40 42 44 46

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

w % PKB

dochody sektora publicznego w relacji do PKB wydatki sektora publicznego w relacji do PKB

½ródïo: opracowanie wïasne na podstawie Sprawozdañ Rady Ministrów zbwykonania budĝetu pañstwa za okres 2007–2015. Ministerstwo Finansów, Warszawa.

Rysunek 2. Wydatki ibdeficyt sektora publicznego wblatach 2007–2015

483,2

534,0 590,8

635,8 660,1 689,3 699,2 716,6 731,9

–22,1

–47,0

–99,6 –111,3

–76,1 –62,7 –42,2 –39,7 –44,1

–200 –100 0 100 200 300 400 500 600 700 800

wydatki w mld zł

wydatki sektora publicznego deficyt sektora

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

(5)

ków konsumpcyjnych, szczególnie przez budĝet pañstwa, natomiast zmniejszajÈ siÚ wydatki na realizacjÚ funkcji gospodarczej ibprorozwojowej.

NajwiÚkszy udziaï wbwydatkach sektora finansów publicznych majÈ Ăwiadczenia zb ubezpieczeñ spoïecznych, które wb roku 2014 stanowiïy 38,3%, abwb2015 odpowiednio 39,2% ogóïu wydatków sektora. Wydatki na sferÚ budĝetowÈ stanowiïy odpowiednio 32,6% ib33,1%. ZnaczÈcÈ pozycjÚ wbwydatkach stanowiÈ wydatki zwiÈzane zbobsïugÈ dïugu publicznego 5% wb 2014 r ib 4,2%

wb2015 roku. Z analizy danych wbsprawoz- daniach zb wykonania budĝetu pañstwa za lata 2014 ib2015 wynika, ĝe wydatki zdeterminowane zbbudĝetu pañstwa wbroku 2014 stanowiïy 71,3%, abwb2015br. 71,7% ogóïu wydatków budĝetu pañstwa (Sprawozdania Rady Ministrów zb wykonania budĝetu pañ- stwa…, czÚĂÊ V).

W ciÈgu roku wydatki wzrosïy zatem nominalnie ob15,1 mld zï. Nadmierne usztyw- nienie wydatków ogranicza reagowanie pañ- stwa na zmiany koniunktury gospodarczej wbprzyszïych okresach. Wydatki sztywne bardzo trudno wbprzyszïoĂci „odsztywniÊ”, tym

bardziej, ĝe presja na wzrost wydatków jest zb reguïy silniejsza wb przypadku wydatków socjalnych niĝ prorozwojowych. W dziaïa- niach podejmowanych przez rzÈd wbramach reformy finansów publicznych widaÊ dÈĝenie do podnoszenia efektywnoĂci wykorzystywania iblepszego adresowania wydatków.

Chociaĝ od 2015 r. moĝna zaobserwo- waÊ swoistÈ „ekspansjÚ wydatkowÈ”, plan wydatków wbustawie budĝetowej na 2016 r.

wynosi 368,5 mld zï, abwbustawie na 2017 r.

383,4 mld zï. Wydatki r/r 2015/2014 wzro- sïy ob 6,2 pkt. procentowych, nominalnie ob 19,2b mld zï. W 2016/2015 wydatki r/r wzrosnÈ ob11 pkt. procentowych nominalnie ob36,8 mld zï, abwydatki r/r 2017/2016, wg danych zb ustaw budĝetowych, wzrosnÈ ob 15,5 pkt. procentowego, nominalnie ob14,9 mld zï.

Najwaĝniejszym, jak siÚ wydaje, kryterium przy podejmowaniu przez rzÈd decyzji obzwiÚkszeniu danej kategorii wydatków powinno byÊ kryterium ich racjonalnoĂci polegajÈcej na tym, po pierwsze, aby przy danym nakïadzie osiÈgnÈÊ najwiÚkszy efekt, po drugie, osiÈgnÈÊ najwiÚkszy efekt przy najmniejszym nakïadzie.

Tabela 1. Wydatki ibwynik sektora publicznego wbPolsce wblatach 2007–2015

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 PKB – ceny

bieĝÈce wbmld zï 1 176,7 1 275,4 1 344,4 1 415,0 1 524,7 1 596,4 1 635,7 1b728,6 1 789,7 Stopa wzrostu

PKB wb% 6,8 5,1 1,6 3,9 4,5 1,9 1,6 3,4 3,4

Wydatki sektora publicznego

wbmldbzï 483,2 534,0 590,8 635,8 660,1 689,3 699,2 716,9 731,9 Wydatki sektora

publicznego wbrelacji do PKB wb%

41,1 42,0 44,0 44,9 43,3 43,2 42,7 39,2 40,9

Saldo sektora publicznego

wbmldbzï –22,1 –47,0 –99,6 –111,3 –76,1 –62,7 –42,2 –39,7 –44,1 Saldo sektora

publicznego wbrelacji do PKB wb%

–1,9 –3,7 –7,4 –7,9 –5,0 –3,9 –4,3 –2,3 –2,5

(6)

Powyĝsza analiza danych statystycznych skïania do wyciÈgniÚcia podstawowego wniosku: prowadzona polityka fiskalna byïa silnie procykliczna. W rezultacie finanse publiczne znajdowaïy siÚ wb stanie trwaïej nierównowagi. Za nierównowagÚ wb pol- skich finansach publicznych wb ogromnym stopniu odpowiadajÈ czynniki strukturalne, abtakĝe liczne zaniechania wbpodejmowaniu wysiïków reformatorskich przez poszcze- gólne rzÈdy, szczególnie wb „dobrych cza- sach”. Od poczÈtku zeszïej dekady deficyt sektora instytucji rzÈdowych ibsamorzÈdo- wych utrzymywaï siÚ wb Polsce Ărednio na poziomie 4,6% PKB, ab jego przejĂciowe ograniczenie wynikaïo przede wszystkim zbdobrej koniunktury, bardzo rzadko natomiast zb zamierzonych dziaïañ ukierunko- wanych na uzdrowienie finansów publicznych. Od roku 2014 podejmowane byïy ib sÈ kontynuowane dziaïania wb zakresie uszczelnienia systemu podatkowego, które ma wbprzyszïoĂci zwiÚkszyÊ dochody podatkowe.

Krótka analiza danych statystycznych przedstawiona powyĝej, stanowi tïo dla rozwaĝañ prowadzonych wb dalszej czÚĂci artykuïu.

3. MoĝliwoĂci pozyskiwania dodatkowych dochodów

ibprzychodów wbsektorze finansów publicznych

3.1. Gïówne normy prawne wbzakresie stabilnoĂci sektora finansów publicznych wbPolsce

Na poczÈtku tej czÚĂci opracowania zostanÈ pokrótce omówione wybrane regulacje prawne zwiÈzane zbbezpieczeñstwem sektora finansów publicznych.

Regulacje majÈce znaczenie dla bez- pieczeñstwa sektora finansów publicznych zb jednej strony gwarantujÈ ich stabilnoĂÊ, zb drugiej zaĂ ograniczajÈ pole manewru wb podejmowaniu decyzji przez rzÈdy poszczególnych pañstw, np. wb zakresie wykorzystywania takich instrumentów jak deficyt. Normy te moĝna podzieliÊ na krajowe ibmiÚdzynarodowe – unijne.

W ustawie ob finansach publicznych zb 2009 r. zostaï okreĂlony zespóï reguï ibnarzÚdzia instytucjonalne⁵. Do gïównych reguï zaliczamy np. przestrzeganie procedur ostroĝnoĂciowych ibsanacyjnych opisa-

nych wbart. 86 uofp., obowiÈzek wskazania przez rzÈd wiarygodnych ěródeï finasowa- nia deficytu, obowiÈzek sporzÈdzania czte- roletniej strategii zarzÈdzania dïugiem sektora finansów publicznych oraz obowiÈzek okreĂlenia wbustawie budĝetowej corocznie górnego puïapu zaciÈgania zobowiÈzañ zbtytuïu emisji SPW.

Do narzÚdzi instytucjonalnych zaliczamy, wg prawa polskiego: Wieloletni Plan Finansowy Pañstwa, StrategiÚ zarza- dzania dïugiem sektora finansów publicznych, Narodowe programy rozwoju, reguïÚ wydatkowÈ.

ObowiÈzujÈca wb Polsce reguïa wydatkowa ma chroniÊ przed nadmiernÈ eks- pansjÈ fiskalnÈ, aby przeciwdziaïaÊ nie- równowadze wb finansach publicznych, nadmiernemu wzrostowi dïugu publicznego ibkosztów jego obsïugi. ObowiÈzujÈca obecnie reguïa wydatkowa wyróĝnia czÚĂÊ realnÈ ibnominalnÈ. Pierwsza to oĂmiolet- nia Ărednia realnej dynamiki PKB, abczÚĂÊ nominalna to prognozowany wzrost cen, czyli dynamika CPI (uzupeïniona obkorektÚ bïÚdnych prognoz). Jednoroczny wskaěnik CPI ibkorektÚ bïÚdów prognoz CPI zastÈ- piono celem inflacyjnym NBP – obecnie 2,5%. Oprócz tego wb nowelizacji znalazïy siÚ przepisy, które umoĝliwiajÈ zwiÚkszenie limitu wydatkowego wb sytuacji przewidy- wanej realizacji wb danym roku istotnych dochodów zbdziaïañ jednorazowych ibtym- czasowych, obczym jest mowa wbrozporzÈ- dzeniu Parlamentu Europejskiego ib Rady (UE) nr 1175/2011 zb 16 listopada 2011 r.

zmieniajÈcym rozporzÈdzenie Rady (WE) nr 1466/97 w/s wzmocnienia kontroli rodza- jów wydatków budĝetowych oraz nadzoru ibkoordynacji polityk gospodarczych.

Zgodnie zb przepisami przejĂciowymi przy obliczaniu nieprzekraczalnego limitu wydatków na 2016 r. uwzglÚdniono plano- wane koszty Narodowego Funduszu Zdro- wia, które okreĂlono wbjego planie obowiÈ- zujÈcym 1 grudnia 2015 roku. Do obliczenia limitu wydatków przyjÚta zostaïa kwota wydatków na poziomie okoïo 689,6bmldbzï⁶. Wprowadzona zmiana moĝe mieÊ jednak negatywne skutki, np. nie zagwarantuje obniĝenia dïugu, doprowadzi do podnie- sienia celu inflacyjnego NBP ibpoluzowania polityki fiskalnej. Reguïy ibprocedury doty- czÈce bezpieczeñstwa finansów publicznych wbPolsce wydajÈ siÚ, zbpewnymi zastrzeĝe- niami, wystarczajÈce.

(7)

3.2. Wybrane regulacje Unii Europejskiej wbzakresie stabilnoĂci wbfinansach publicznych

Duĝy wpïyw na polskie finanse publiczne majÈ jednak takĝe regulacje unijne. Prawo unijne okreĂla natomiast procedury ostroĝ- noĂciowe ib sanacyjne, program konwergencji oraz procedurÚ nadmiernego deficytu⁷. W zakresie bezpieczeñstwa finansów publicznych Traktat obfunkcjonowaniu Unii Europejskiej art. 126⁸ zaleca pañstwom czïonkowskim równowaĝenie finansów publicznych. Dopuszcza deficyt sektora rzÈ- dowego ib samorzÈdowego nie wyĝszy niĝ wynoszÈcy równowartoĂÊ 3% PKB danego pañstwa. W przypadku przekroczenia tego puïapu kraj musi wdroĝyÊ program napraw- czy, abbrak realizacji tego programu moĝe oznaczaÊ naïoĝenie przez KomisjÚ Euro- pejskÈ kar finansowych – dotyczy to pañstw strefy euro lub obejmuje dane pañstwo procedurÈ unikania nadmiernego deficytu.

Drugie kryterium fiskalne dotyczy dïugu publicznego – dïug nie moĝe byÊ wyĝszy niĝ 60% wb relacji do PKB⁹. Utrzymanie tzw. zdrowych finansów publicznych zostaïo wzmocnione zreformowanym wb 2005 r.

Paktem StabilnoĂci ibWzrostu.

W ramach tego dokumentu pañstwa czïonkowskie podzielono na: kraje strefy euro, które muszÈ sporzÈdzaÊ programy stabilnoĂci,bi pozostaïe pañstwa czïonkow- skie, które muszÈ opracowywaÊ Programy konwergencji, które muszÈ zawieraÊ: Ăred- niookresowy cel budĝetowy (MTO); dla Polski wynosi on minus 1.0 proc. PKB, zaïoĝenia dotyczÈce rozwoju sytuacji gospodarczej kraju ib ksztaïtowania siÚ wartoĂci zmiennych ekonomicznych (zatrudnienie, inflacja, wzrost PKB, wydatki na inwesty- cje) majÈcych wpïyw na program stabilnoĂci oraz ocena ryzyka, które mogïoby wpïynÈÊ na zmiany przyjÚtych zaïoĝeñ wbwydatkach budĝetowych ibzadïuĝenia. Polska co roku aktualizuje swój program konwergencji na kolejne 4blata. Rada Unii Europejska – na podstawie oceny Komisji Europejskiej ibKomitetu Gospodarczego ibFinansowego, które sprawdzajÈ wiarygodnoĂÊ zïoĝonego dokumentu, monitorujÈ jego realizacjÚ, wb sytuacji znacznych odchyleñ od stanu budĝetu od Ăredniookresowego celu budĝe- towego – podejmuje decyzjÚ, aby dane pañstwo czïonkowskie podjÚïo dziaïania zapobiegajÈce nadmiernemu deficytowi.

Jeĝeli dziaïania naprawcze nie przynosiïy efektów, pañstwa czïonkowskie obejmo-

wane byïy ProcedurÈ Nadmiernego Defi- cytu¹⁰.

Kryzys finansowy 2008–2010 spowo- dowaï przyjÚcie przez UniÚ EuropejskÈ nowych reguï prawnych. CzÚĂÊ dotyczyïa, wspomnianej wczeĂniej, nowelizacji Paktu StabilnoĂci ib Wzrostu wb zakresie wzmocnienia nadzoru pozycji budĝetowych, koordynacji polityk gospodarczych oraz przyspieszenia ibwyjaĂnienia procedury nadmiernego deficytu. DuĝÈ rolÚ wbzreformo- waniu Paktu stabilnoĂci ibwzrostu odegraïo rozporzÈdzenie nr 1175/2011, wchodzÈce wb skïad tzw. szeĂciopaku, którego celem byïa poprawa kontroli budĝetowej oraz dïugu publicznego. Komisja przedstawiïa mechanizm ostrzegania (rozpoczÚcie cyklu procedury dotyczÈcej zakïóceñ równowagi makroekonomicznej). Od poczÈtku 2011 roku funkcjonuje nowy system koordynacji polityki budĝetowej, makroekonomicznej ib strukturalnej pañstw czïonkowskich UE.

Zakïada on, ĝe wbI poïowie kaĝdego roku przeprowadzany jest „europejski okres oceny”, inaczej zwany „semestrem europej- skim”. Wskazany termin ibsposób koordynacji okreĂlonych polityk powinien pozwo- liÊ pañstwom czïonkowskim uwzglÚdniÊ uwagi UE juĝ na wczesnym etapie tworze- nia budĝetu krajowego ibksztaïtowania polityki gospodarczej.

PrzyjÚte po kryzysie regulacje dopro- wadziïy do przyjÚcia wb 2012 roku Trak- tatu ob stabilnoĂci, koordynacji ib zarzÈdza- niu wb UGiW¹¹. PoczÈwszy od 2013 roku, wb zwiÈzku zb wejĂciem wb ĝycie przepisów wzmacniajÈcych nadzór gospodarczy ib budĝetowy nad pañstwami czïonkow- skimi strefy euro oraz rozporzÈdzenia tzw.

dwupaku: nr 472/2013 ib 473/2013, Komi- sja przedstawia opinie wb sprawie projek- tów budĝetu pañstw strefy euro, ab Rada – na podstawie wniosku Komisji – oceny programów partnerstwa gospodarczego przedkïadanych przez pañstwa strefy euro objÚte procedurÈ nadmiernego deficytu.

Polska przystÈpiïa do tego paktu wb 2013 roku. Co prawda dotyczy on pañstw strefy euro, ale Polska moĝe uczestniczyÊ, raz wb roku, wb debatach na temat wdraĝania tego Traktatu. Polski, podobnie jak pozo- staïych pañstw, które nie sÈ wbstrefie euro, nie dotyczÈ sankcje. Nie majÈ takĝe prawa gïosu wbpodejmowaniu decyzji, ale rygory- styczne podejĂcie do równowagi finansów publicznych moĝe mieÊ swoje konsekwen- cje dla decyzji spoïeczno-gospodarczych

(8)

podejmowanych takĝe wbpañstwach spoza strefy euro oraz wprowadzania przepisów krajowych wbzakresie przestrzegania procedur budĝetowych.

Przedstawione powyĝej, wb duĝym skró- cie, regulacje krajowe ib unijne dotyczÈce utrzymywania stabilnoĂci wbsektorze finan- sów publicznych, wymuszajÈ na rzÈdzie wbPolsce prowadzenie rozwaĝnych dziaïañ, zapewniajÈcych trwaïy ib zrównowaĝony wzrost gospodarczy. Prowadzenie takiej polityki oznacza, iĝ wïadze nie dopuszczÈ do narastania nierównowagi wb sektorze finansów publicznych.

3.3. MoĝliwoĂci pozyskiwania ěródeï finansowania deficytu budĝetu pañstwa Poniĝej zostanÈ przedstawione ěródïa pokrycia wystÚpujÈcego deficytu, moĝliwo- Ăci zwiÚkszania dochodów wb celu równo- waĝenia budĝetu oraz moĝliwoĂci zmiany struktury wydatków.

Deficyt sektora finansów publicznych jest waĝnym miernikiem stabilnoĂci caïego sytemu finansowego, poniewaĝ jego nad- mierny poziom moĝe wbnegatywny sposób oddziaïywaÊ na relacje makroekonomiczne.

Zakres tego oddziaïywania jest zróĝnico- wany wb zaleĝnoĂci od tego, wb jaki sposób jest on finansowany czy oszczÚdnoĂciami krajowymi, czy oszczÚdnoĂciami zagranicznymi. W pierwszym przypadku moĝe poja- wiÊ siÚ efekt wypychania ibaprecjacja waluty krajowej, wb drugim gwaïtowne wycofanie siÚ inwestorów zbrynku krajowego, abtakĝe dochód wypracowany wbgospodarce wbprzy- szïoĂci bÚdzie przechodziï do inwestorów zagranicznych.

W celu unikniÚcia wzrostu deficytu, przy obecnej strukturze wydatków oraz reformy emerytalnej iboĂwiatowej, które to wpïynÈ na wzrost wydatków caïego sektora finan- sów publicznych, warto zastanowiÊ siÚ nad moĝliwoĂciÈ zwiÚkszenia dochodów ibprzy- chodów. Moĝna to osiÈgnÈÊ np. poprzez:

wzrost dochodów podatkowych, wzrost przychodów zb poĝyczek ib kredytów zb ryn- ków finansowych, wiÚksze wpïywy zbprywatyzacji majÈtku pañstwa.

Kaĝdy zbwymienionych sposobów zwiÚk- szania dochodów ib przychodów ma ograniczone pole manewru. Wzrost dochodów podatkowych jest moĝliwy poprzez usta- lenie nowych tytuïów podatkowych, przez rozszerzenie bazy podatkowej, tj. obej- mowanie okreĂlonym podatkiem nowych grup podatników, np. przez obniĝenie

kosztów uzyskania przychodu czy podnoszenie nominalnych stawek podatkowych.

Na przykïad wb roku 2012 wprowadzono podatek od wydobycia niektórych kopalin, abwb2016 podatek od niektórych instytucji finansowych, potocznie nazywany podatkiem bakowym. Podnoszenie nominalnych stawek podatkowych naleĝy do najtrudniej- szych. Ponadto od roku 2015 realizuje siÚ tzw. proces uszczelniania systemu podatkowego.

ZwiÚkszanie dochodów podatkowych przez uszczelnianie sytemu podatkowego oznacza skutecznoĂÊ pañstwa wbeliminowa- niu procederu unikania pïacenia naleĝnych ib naïoĝonych prawem podatków. Zmiany wbVAT zwiÈzane sÈ zbograniczeniem nad- uĝyÊ ib uszczelnieniem poboru VAT wyni- kajÈ ze zmian wprowadzonych uchwalonÈ 1 grudnia 2016 roku obszernÈ noweliza- cjÈ ustawy ob podatku od towarów ib usïug (Dz.U. 2016, poz. 2024).b

Do najwaĝniejszych zmian naleĝÈ:

– Jednolity Plik Kontrolny (JPK) – nakïa- dajÈcy na pïatnika VAT comiesiÚczny obowiÈzek bezpoĂredniego eksportu danych, za dany okres, dotyczÈcych ewi- dencji zakupu ibsprzedaĝy, wbustalonym ukïadzie ib formacie. Od lipca 2016b r.

obowiÈzek ten dotyczyï duĝych przed- siÚbiorstw, od stycznia 2017 r. doïÈczyli mali ibĂredni przedsiÚbiorcy. Od stycznia 2018b r. obowiÈzkiem tym bÚdÈ objÚte takĝe mikroprzedsiÚbiorstwa,

– rozszerzenie listy towarów objÚtych tzw.

odwrotnym obciÈĝeniem, wbktórym VAT odprowadza nabywca towaru lub usïugi, ab nie sprzedajÈcy. Na liĂcie znajdÈ siÚ np. transakcje, których przedmiotem bÚdÈ m.in. okreĂlone usïugi budowlane, – zmiana zasad dokonywania zwrotu VAT

wb terminie 25 dni. Naczelnik urzÚdu skarbowego musi przedïuĝyÊ termin zwrotu na ĝÈdanie innych organów, np.

CBA, ABW. Pozostaïe zasady zwrotu nie zostaïy zmienione.

– ograniczenie stosowania kwartalnych rozliczeñ VAT. Z tej formy rozliczeñ nadal bÚdÈ mogïy korzystaÊ tylko maïe przedsiÚbiorstwa, tj. podatnicy podatku VAT, u których wartoĂÊ sprzedaĝy nie przekroczyïa 1,2 mln euro wb poprzed- nim roku podatkowym.

– podwyĝszenie limitu wartoĂci sprzedaĝy – ze 150 do 200 tys. zï, uprawniajÈce do skorzystania zb tzw. zwolnienia podmio- towego. Takie rozwiÈzanie ma byÊ szcze-

(9)

gólnie korzystne dla maïych firm, które do tego podwyĝszonego progu nie bÚdÈ musiaïy rozliczaÊ VAT, abwbkonsekwencji wypeïniaÊ wszystkich obowiÈzków zbtym zwiÈzanych,

– okreĂlenie przesïanek odmowy reje- stracji podmiotu jako podatnika VAT ibdoprecyzowanie warunków wykreĂlenia podatnika zb rejestru podatników VAT.

WykreĂlenie podatnika zarejestrowa- nego ma natomiast nastÈpiÊ np. wbsytu- acji: zawieszania dziaïalnoĂci gospodarczej (na co najmniej szeĂÊ kolejnych miesiÚcy); niezïoĝenia deklaracji VAT (za szeĂÊ kolejnych miesiÚcy lub dwa kolejne kwartaïy); wystawienia faktur lub faktur korygujÈcych, dokumentujÈ- cych transakcje, do których nie doszïo.

RozwiÈzania te powinny pomóc wbwalce zbtzw. karuzelami podatkowymi, – wprowadzenie nowych sankcji podatko-

wych za nierzetelne rozliczanie podatku VAT. Zaniĝenie kwoty podatku naleĝ- nego lub zawyĝenie kwoty podatku nali- czonego bÚdzie skutkowaÊ naïoĝeniem kary wbwysokoĂci 30% kwoty zaniĝenia lub zawyĝenia. Przewidziano takĝe pod- wyĝszonÈ sankcjÚ podatkowÈ wb wyso- koĂci 100% wbstosunku do podatników dopuszczajÈcych siÚ oszustw podatkowych, wb tym odliczajÈcych podatek zbtzw. pustych faktur.

Kaĝde zb wymienionych rozwiÈzañ wy - maga jednak powszechnej akceptacji przez podatników, ab zatem wymusza na rzÈdzie przyjmowanie pewnych kompromisów, co osïabia ich skutecznoĂÊ wb zwiÚkszaniu dochodów podatkowych. Ponadto warun- kiem koniecznym jest to, aby wprowadzane zmiany powodujÈce uszczelnienie systemu podatkowego nie wpïywaïy negatywnie na dziaïalnoĂÊ uczciwych, pïacÈcych rzetelnie podatki podatników. Dochody podatkowe wb pierwszym kwartale 2017 roku sÈ wyĝ- sze od dochodów podatkowych wb pierwszym kwartale wbroku 2016. ByÊ moĝe jest to wynik wdraĝanego procesu uszczelniana podatków.

Od 1 marca 2017 r.¹² wbwyniku reformy administracji podatkowej, powoïano Kra- jowÈ AdministracjÚ SkarbowÈ (KAS).

Celem tej zmiany jest dostosowanie struk- tur KAS do zjawisk zwiÈzanych zb szeroko rozumianÈ krajowÈ ibmiÚdzynarodowÈ opty- malizacjÈ podatkowÈ¹³. Krajowa Admini- stracja Skarbowa (KAS) to poïÈczenie administracji podatkowej, kontroli skar-

bowej ibSïuĝby Celnej. Administracja skarbowa to organy ib instytucje zajmujÈce siÚ rejestracjÈ podatników, wymiarem, kontrolÈ ib poborem, ab takĝe egzekucjÈ zobowiÈzañ podatkowych, prowadzeniem dochodzeñ wb sprawach ob przestÚpstwa ib wykroczenia skarbowe. Podstawowym celem administracji skarbowej jest pobieranie dochodów podatkowych wbnajbardziej skuteczny, spra- wiedliwy ibwydajny sposób¹⁴. Realizacja tego celu ma zapewniÊ staïy ibterminowy dopïyw dochodów zbtytuïu podatków ibinnych naleĝ- noĂci podatkowych, do budĝetu pañstwa oraz budĝetów samorzÈdowych gmin.

KAS wbPolsce skïada siÚ 16 izb administracji skarbowej, 400 urzÚdów skarbowych, wb tym 20 urzÚdów skarbowych wyznaczo- nych do obsïugi tzw. duĝych podatników, które funkcjonujÈ od 1 stycznia 2004 roku oraz zb16 UrzÚdów Celno-Skarbowych, 45 Delegatur UCS ib 143 oddziaïów celnych.

Zaproponowana struktura, zgodnie zbart.b1 ustawy obKAS, ma byÊ „wyspecjalizowanÈ administracjÈ rzÈdowÈ wykonujÈcÈ zadania zbzakresu realizacji dochodów zbtytuïu podatków, naleĝnoĂci celnych, opïat oraz niepodatkowych naleĝnoĂci budĝetowych, ochrony interesów Skarbu Pañstwa oraz ochrony obszaru celnego UE, ab takĝe zapewniajÈca obsïugÚ ibwsparcie podatnika, pïatnika, przedsiÚbiorcy”.

AlternatywÈ dla dochodów podatkowych jest osiÈganie przychodów przez zaciÈga- nie dïugu, czyli poĝyczki ibkredyty. Ale, jak wspomniano wczeĂniej, podejĂcie do deficytu ibdïugu publicznego opiera siÚ na regu- ïach. ZastÚpowanie dochodów podatkowych przychodami zbpoĝyczek ibkredytów zbrynków finansowych pogarsza zatem relacjÚ dïugu do PKB ibnaraĝa pañstwo na sankcje wynikajÈce zbprzepisów krajowych ibunijnych¹⁵.

W Polsce konstytucyjna reguïa zakazu- jÈca przekraczania przez pañstwowy dïug publiczny (Samojlik, 2006, s. 53) 3/5 PKB jest naturalnÈ barierÈ substytucji docho- dów podatkowych ib przychodów poĝycz- kowo-kredytowych, która zaczyna dziaïaÊ, formalnie zgodnie zbprocedurami ostroĝno- Ăciowymi zapisanymi wbufop. art. 86. Nad- mierna ekspansja poĝyczkowa pañstwa nie- sie za sobÈ ryzyko tzw. monetyzacji dïugu, czyli finansowania go za pomocÈ emisji dodatkowego pieniÈdza.

Z ekonomicznego punktu widzenia ěró- dïem pokrycia deficytu budĝetowego mogÈ byÊ tylko oszczÚdnoĂci pieniÚĝne podmio- tów gospodarczych. Nie wolno natomiast

(10)

finansowaÊ deficytu wbsposób bezpoĂredni lub poĂredni za pomocÈ emisji dodatkowego pieniÈdza, poniewaĝ dziaïania takie nieuchronnie prowadzÈ do nasilenia siÚ procesów inflacyjnych wb gospodarce.

Dziaïania rzÈdów wbcelu ïagodzenia skut- ków ostatniego kryzysu pokazaïy, ĝe nie ma prostej zaleĝnoĂci miÚdzy deficytami wbfinansach publicznych abinflacjÈ. W roku 2010 wb Polsce wystÈpiïa najsilniejsza nie- równowaga wb sektorze finansów publicznych (–7,9% wbrelacji do PKB), abinflacja uksztaïtowaïa siÚ na poziomie 2,6. W latach 2013–2015 przy Ărednim deficycie –2,9%

wbrelacji do PKB stopa inflacji byïa bliska zeru. OczywiĂcie naleĝy takĝe uwzglÚdniaÊ ryzyko zadïuĝania siÚ za granicÈ, gdzie jest ono implikowane kursem walutowym.

Dlatego wb strategii zarzÈdzania dïugiem sektora finansów publicznych przyjÚto, ĝe udziaï dïugu zagranicznego wbdïugu Skarbu Pañstwa nie moĝe przekraczaÊ 30%.

Moĝna zatem zauwaĝyÊ, ĝe dïug publiczny jest kosztownym sposobem finansowania wydatków publicznych wbtym sen- sie, ĝe naleĝy go zwróciÊ wraz zbodsetkami.

Obsïuga dïugu publicznego pociÈga za sobÈ koszty. Koszty obsïugi dïugu pomniejszajÈ wbprzyszïoĂci bieĝÈce dochody budĝetu ibsÈ przyczynÈ zaciÈgania nastÚpnych poĝyczek.

Na ostateczne uksztaïtowanie poziomu kosztów zwiÈzanych zbobsïugÈ dïugu publicznego wpïyw wywiera sytuacja na rynkach finansowych ib ksztaïtowanie siÚ kursów walutowych. Poprawa wiarygodnoĂci Polski, jak siÚ wydaje, ogranicza ryzyko refinansowania wbzïotych ibwbwalutach obcych, co jest niezwykle waĝne dla programu refinansowania spïat zadïuĝenia wbprzyszïych okresach.

Znaczenie przychodów zb prywatyzacji majÈtku skarbu pastwa dla finasowa- nia deficytu znaczÈco wygasa wbPolsce od koñca lat 90. W roku 2016 wartoĂÊ plano- wanych przychodów zbprywatyzacji wynosiïa 221 mln zï. Tak maïe wpïywy zbprywatyzacji wbskali caïego budĝetu sÈ „pomijane”.

4. Zakoñczenie

Polskie finanse publiczne charaktery- zujÈ siÚ wysokÈ nierównowagÈ. W badanym okresie deficyt sektora publicznego wbPol- sce utrzymywaï siÚ Ărednio na poziomie –4,32% PKB.

DrugÈ istotnÈ sïaboĂciÈ jest relatywnie wysoki udziaï wydatków sektora publicznego wbrelacji do PKB (w roku 2010 44,9%

ibto byï najwyĝszy udziaï wydatków wbPKB, wbbadanym okresie, abwbroku 2015 relacja ta byïa na poziomie 40,9%). OdnotowaÊ w tym naleĝy wysoki udziaï wydatków sztyw- nych – gïównie wydatków socjalnych, kosz- tem wydatków prorozwojowych.

Dlatego podstawowym wyzwaniem stojÈ- cym przed politykÈ gospodarczÈ wbkolejnych latach powinna byÊ taka przebudowa struktury wydatków, aby doszïo do trwaïego ogra- niczenia deficytu fiskalnego ib tym samym potrzeb poĝyczkowych pañstwa. Wpraw- dzie poprawa wiarygodnoĂci Polski, jak siÚ wydaje, ogranicza ryzyko refinansowania, co jest niezwykle waĝne dla programu refinansowania spïat zadïuĝenia wbnajbliĝszych latach. JeĂli Polsce uda siÚ uniknÈÊ kryzysu finansów publicznych,b to ib tak grozi nam silne spowolnienie gospodarcze zwiÈzane ze starzeniem siÚ spoïeczeñstwa, malejÈcym tempem wzrostu produktywnoĂci oraz niskÈ stopÈ inwestycji.b Dïug sektora finansów publicznych nadal roĂnie prawie dwukrot- nie szybciej niĝ wzrost PKB; przyrost dïugu wb 2014/2015 wyniósï 6,1% ab PKB ob 3,4%.

Co prawda, relacja dïugu sektora finansów publicznych do PKB wb badanym okresie nie przekracza wielkoĂci referencyjnej 60%

PKB, ale od roku 2007 jednak stale roĂnie.

Z wyjÈtkiem 2014 roku, kiedy to dïug sektora finansów publicznych wbrelacji do PKB wyniósï 50,2% ibznaczÈco siÚ obniĝyï wbstosunku do roku 2013 (55,7%), ale wbroku 2015 nastÈpiï ponowny wzrost do 51,3%¹⁶. Od roku 2000, kiedy relacja dïugu sektora finan- sów publicznych do PKB wynosiïa 38,7%, nie udaïo siÚ zbliĝyÊ do tego poziomu.

Wzrost deficytu budĝetu pañstwa na skutek wzrostu wydatków budĝetowych lub zmniejszenia siÚ dochodów budĝeto- wych powoduje wzrost wielkoĂci globalnego popytu, co moĝe spowodowaÊ wyjĂcie gospodarki zb równowagi, poniewaĝ popyt globalny jest wiÚkszy od realnej wielkoĂci produkcji krajowej. W tej sytuacji mogÈ pojawiÊ siÚ nastÚpujÈce zjawiska:

– pojawienie siÚ lub zwiÚkszenie deficytu wbbilansie handlu zagranicznego, – pojawienie siÚ deficytu wbbilansie obro-

tów bieĝÈcych zbzagranicÈ,

– koniecznoĂÊ uruchomienia procesów dostosowawczych do obecnego poziomu globalizacji ibïatwoĂci wymiany miÚdzy- narodowej,

– pojawienie siÚ inflacji – wbwyniku wzrostu cen moĝe spowodowaÊ zmniejszenie realnej wielkoĂci popytu globalnego

(11)

ib dostosuje siÚ on do realnej wielkoĂci produkcji krajowej,

– wzrost realnej wartoĂci produkcji krajowej nastÚpujÈcy wtedy, gdy gospodarka bÚdzie funkcjonowaïa wbwarunkach nie- peïnego wykorzystania czynników produkcji (por. Malinowski, 2014).

Wydaje siÚ, ĝe obecnie rzÈd wb Polsce zachowuje kontrolÚ nad sektorem finansów publicznych, jednak, jak juĝ wspomniano, pojawiajÈ siÚ obawy, ĝe rosnÈca od 2015 r.

„ekspansja wydatkowa”, moĝe spowodowaÊ pogïÚbienie nierównowagi, szczególnie ĝe na 2017 r. deficyt budĝetu pañstwa zaplanowano wb wysokoĂci 59,3 mld zï. Ryzyko to siÚ zmniejsza, ze wzglÚdu na poprawÚ koniunktury gospodarczej oraz pierwszych pozytywnych efektów zwiÈzanych zbuszczel- nianiem systemu podatkowego.

Utrzymanie stabilnoĂci sektora finansów publicznych zgodnie ze standardami krajowymi ib miÚdzynarodowymi regulacjami prawnymi nadal bÚdzie wymagaïo od rzÈ- dów, wb kolejnych latach, duĝego wysiïku.

Przypisy

1 Znaczenie podjÚtych dziaïañ antykryzysowych uogólnia dziĂ wbsposób nastÚpujÈcy byïy premier J.K. Bielecki: „Tylko dziÚki olbrzymiej interwencji pañstw Ř rzÈdów, banków centralnych ibregu- latorów Ř udaïo siÚ zapobiec temu, by wielki kryzys Ăwiatowy nie zamieniï siÚ wbwielkÈ depre- sjÚ” (Nie obtaki liberalizm chodziïo…, 2014).

2 SÈ to wydatki, które wynikajÈ zbprzyjÚtych sto- sownymi ustawami zobowiÈzañ pañstwa.

3 http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-expla- ined/index.php/Government_finance_statistics (dostÚp: 11.02.2017).

4 Saldo sektora finansów publicznych (sektora rzÈdowego, samorzÈdowego ib ubezpieczeñ) wyniosïo 0,1; byïo dodatnie, co potwierdza, ĝe byï to najlepszy rok pod wzglÚdem koniunktury.

5 Ustawa zb dn. 27 sierpnia 2009 r. ob finansach publicznych, Dz.U. 2009 Nr 157 poz. 1240, zbpóěn. zm.

6 Zmiany dotyczÈce reguïy wydatkowej wpro- wadziïa ustawa zb10 grudnia 2015 r. obzmianie ustawy obfinansach publicznych (Dz.U. zb2015br., poz. 2150). Ustawa weszïa wb ĝycie 20 grudnia 2015 r. ib umoĝliwia powiÚkszenie wb 2016b r.

potencjalnego limitu wydatków ob ponad 5,5bmldbzï.

7 Szerzej na temat WPFP oraz reguïy wydatkowej w: Marczakowska-Proczka (2015, s.b 185–189).

8 Traktat ob funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana, Dziennik UrzÚdowy Unii Europejskiej zbdn. 26.10.2012br., C326/47;

http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/PL/TXT/

PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT&from=pl (dostÚp: 10.02.2017).

9 Oprócz wymienionych dwóch kryteriów fiskal- nych zostaïy sformuïowane jeszcze trzy kryteria, które dotyczÈ inflacji, stopy procentowej ibkursu walutowego. MajÈ one znaczenie przy podejmowaniu decyzji rzÈdu polskiego wbplanowaniu rozwoju Ărednio ibdïugookresowego.

10 W 2009 roku Komisja Europejska rozpoczÚïa wdraĝanie procedury nadmiernego deficytu wobec Polski. Staïo siÚ to po upublicznieniu przez KE informacji, ĝe wbroku 2008 deficyt finansów publicznych wyniósï aĝ 3,7% PKB, abwedïug prognoz KE wb roku 2009 miaï wynieĂÊ 6,6% PKB – wb rzeczywistoĂci wyniósï 7,4, ab wb roku 2010 7,9% PKB. W czerwcu 2015 roku Rada EKOFIN podjÚïa decyzjÚ ob zakoñczeniu procedury nadmiernego deficytu wobec Polski, co byïo moĝliwe, poniewaĝ Polska zredukowaïa deficyt sektora finansów publicznych wb2014br. do –2,3% PKB, abdeficyt budĝetu pañstwa wbroku 2012 wynosiï –1,9, wb2013 odpowiednio 2,06% PKB.

11 2 marca 2012 roku przyjÚto wbBrukseli Traktat obstabilnoĂci, koordynacji ibzarzÈdzaniu wbUGW.

Podpisaïo go 25 pañstw czïonkowskich, wbtym 12 pañstw strefy euro traktat ratyfikowaïo, zaczÈï on obowiÈzywaÊ od stycznia 2013 roku.

12 Ustawa ob Krajowej Administracji Skarbowej zb16 listopada 2016 r. Dz.U. 2016 poz. 1947.

13 Straty zb tytuïu unikania ib uchylania siÚ od opodatkowania wb Polsce szacowane sÈ na 80–100 mld zï rocznie, www.pwc.com (dostÚp:

8.05.2017). Ograniczenie skali oszustw podatkowych poprzez reformÚ administracji skarbowej uwaĝam zatem za sïuszny cel.

14 „Polska administracja podatkowa bierze udziaï powoïanym decyzjÈ Parlamentu Europejskiego ib Rady na okres 2008–2013 programie dziaïa- nia Wspólnoty zmierzajÈcym do usprawnie- nia systemu podatków poĂrednich na rynku wewnÚtrznym „Fiscalis”. IstotÈ programu jest wymiana doĂwiadczeñ ibpoglÈdów oraz rozwiÈ- zywanie wspólnych problemów administracji podatkowych krajów uczestniczÈcych. Polska administracja podatkowa naleĝy do czïonków zaïoĝycielskich IOTA, organizacji zrzeszajÈ- cej 41 administracji podatkowych. Jej gïów- nym celem jest zapewnienie pïaszczyzny dla wymiany doĂwiadczeñ miÚdzy administracjami podatkowymi oraz pomoc techniczna wbzakresie modernizacji administracji ib systemów podatkowych”,b http://www,mf.gov.pl/administracja-podatkowa/dzialalnosc/zadania-i-funkcje (dostÚp: 22.12.2014).

15 W podejĂciu dyskrecjonalnym, gdzie poziom zadïuĝenia jest wynikiem aktualnego stanowi- ska rzÈdzÈcych wb kwestii wysokoĂci deficytu ibsposobu jego finansowania wïadze fiskalne nie kierujÈ siÚ ĝadnymi formalnymi ograniczeniami.

16 Dane ze Sprawozdañ Rady Ministrów zbwykonania budĝetu pañstwa za lata 2007–2015. Rada

(12)

ministrów, Warszawa, oraz ze Strategii zarzÈ- dzania dïugiem sektora finansów publicznych wb latach 2016–2019, Ministerstwo Finansów, Warszawa, 2015 r.

Bibliografia

Belka, M. (2014). Dlaczego tylko odkrywaÊ? Lekcje zbobecnego kryzysu dla ekonomii ibpolityki gospo- darczej. Ekonomista, 2.

Buchanan., J.M. ibMusgrave, R.A. (2005). Finanse publiczne ab wybór publiczny. Dwie odmienne wizje pañstwa. Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe.

Hansen, A.H. (1941). Fiscal Policy and Business Cycles. New York: W.W. Norton.

Hansen, A.H. (1947). Economic Policy and Full Employment. London: McGraw-Hill.

Keynes, J.M. (1985). Ogólna teoria zatrudnienia, procentu ib pieniÈdza. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN.

Kierunki prywatyzacji majÈtku Skarbu Pañstwa wb2016 r. (2015). Warszawa: Ministerstwo Skarbu Pañstwa, grudzieñ.

Lakatos I. (1978). The Methodology of Scientific Research Programs. W: J. Wall ibG. Currie (red.).

New York–Cambridge, UK: Cambridge University Press.

Malinowski, D. (2014). Skutki deficytu powodowa- nego finansowaniem oszczÚdnoĂciami zagranicznymi.

W: I. ZawiĂliñska (red.), Wspóïczesne pañstwa abdïug publiczny. Warszawa: Oficyna Wydawnicza SGH.

Marczakowska-Proczka, J. (2015). System budĝe- towy. W: A. Aliñska ibB. Woěniak (red.), Wspóïcze- sne finanse publiczne. Warszawa: Difin.

Marczakowska-Proczka, J. (2016). Instrumenty polityki budĝetowej wb zarzÈdzaniu gospodarkÈ

narodowÈ. W: J. Osiñski (red.), Kapitalizm abspra- wiedliwoĂÊ spoïeczna. Warszawa: Oficyna Wydaw- nicza SGH.

Nie obtaki liberalizm chodziïo, rozmowa D. Wielo- wieyskiej zbJ.K. Bieleckim (2014). Gazeta Wyborcza, 14 paědziernika. Pozyskano z: http://wyborcza.pl/

politykaekstra/1,141649,16804440, Nie_o_taki_libe- ralizm_chodzilo.html (dostÚp: 20.05 2017).

Owsiak, S. (2005). Finanse publiczne. Teoria ibprak- tyka. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN.

Samojlik, B. (2006). System podatkowy – kierunki ewolucji. W: Kierunki zmian wb sektorze finansów publicznych wbPolsce po wejĂciu do Unii Europejskiej.

Warszawa: Oficyna Wydawnicza SGH.

Spiegler, P. i Milberg, W. (2011). Methodenstreit 2011? Historical Perspective on the Contemporary Debate Over How to Reform Economics, NSSR Working Paper 06/2011, s. 1–43. Pobrano z: http://

ciece.com.ar/ciece/wp-content/uploads/milberg-methodenstreit-2011.pdf (dostÚp: 8.03.2017).

Sprawozdania Rady Ministrów zb wykonania budĝetu pañstwa za lata 2007–2015. Warszawa:

Rada Ministrów.

Traktat obfunkcjonowaniu Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana, Dziennik UrzÚdowy Unii Europej- skiej zbdn. 26.10.2012 r., C326/47.

Ustawa zbdn. 27 sierpnia 2009 r. obfinansach publicznych, Dz.U. 20009 Nr 157 poz. 1240, zbpóěn. zm.

Ustawa obKrajowej Administracji Skarbowej zbdnia 16 listopada 2016 r. Dz.U. 2016 poz. 1947.

Wieloletni Plan Finansowy Pañstwa na lata 2015–2018, program konwergencji. Aktualizacja 2015, Rada Ministrów, Warszawa 2015.

Wojtyna, A. (2013). Kontrowersje wokóï charakteru oĝywienia po kryzysie finansowym ibrecesji. Gospo- darka Narodowa, 11–12.