* Ewa Krok, dr hab. – Wydziaï Nauk Ekonomicznych i ZarzÈdzania, Uniwersytet Szczeciñski.
Adres do korespondencji: Wydziaï Nauk Ekonomicznych i ZarzÈdzania, Uniwersytet Szczeciñski, ul.bMickiewicza 64, 71-101 Szczecin, e-mail: ewakrok@wp.pl.
Innowacje w administracji publicznej
Ewa Krok
*W artykule definiowano pojÚcie innowacji w organizacjach publicznych oraz dokonano klasyfikacji innowacji ze wzglÚdu na róĝne kryteria. Omówiono przeszkody w podnoszeniu innowacyjnoĂci jednostek administracji publicznej, by ostatecznie przestawiÊ propozycje dzia- ïañ usprawniajÈcych.
Z przeprowadzonych analiz wynika, ĝe wskazane jest nastawienie na myĂlenie projektowe i wspóïtworzenie, tj. aktywny udziaï obywateli w ĝyciu publicznym, ksztaïtowanie postaw ibzachowañ proinnowacyjnych wĂród kadry urzÚdów, a takĝe dziaïania zwiÈzane z technologiÈ, takie jak podnoszenie dostÚpnoĂci i jakoĂci e-usïug publicznych, poprawa cyfrowej efektywno- Ăci urzÚdów, integracja danych, a przede wszystkim zwiÚkszenie dostÚpnoĂci i wykorzystania informacji sektora publicznego, czyli zapewnienie szerokiego dostÚpu do danych.
Sïowa kluczowe: innowacje, administracja publiczna, e-administracja, e-usïugi publiczne, dane publiczne.
Nadesïany: 14.08.17 | Zaakceptowany do druku: 02.02.18
Innovations in Public Administration
The article defines the concept of innovation in public organizations and classifies innovation due to different criteria. The author presents the obstacles in raising the innovation of public administration and finally makes the proposals for improvement actions.
Analyses show that it is advisable to focus on design thinking and co-creation, it means active participation of citizens in public life, shaping the attitudes and proinnovation behavior among staff offices, as well as activities related to technology, such as improving the accessibility and quality of public e-services, improving the efficiency of digital office, data integration, and first of all to increase the availability and usage of public sector information, which is to ensure wide access to data.
Keywords: innovation, public administration, e-government, e-public services, public data.
Submitted: 14.08.17 | Accepted: 02.02.18
JEL: O39, H83
Studia i Materiaïy, 1/2018 (26): 145– 154 ISSN 1733-9758, © Wydziaï ZarzÈdzania UW DOI 10.7172/1733-9758.2018.26.14
1. Wprowadzenie
Tematem artykuïu sÈ innowacje wborga- nizacjach publicznych, a dokïadniej wbjed- nostkach administracji publicznej. Zarówno urzÚdy centralne, jak i urzÚdy samorzÈdowe wykonujÈ waĝne i spoïecznie potrzebne zadania. Sprawne zarzÈdzanie tymi instytu- cjami niesie jednak ze sobÈ wiele wyzwañ, nie tylko finansowych, ale teĝ organizacyj- nych. W artykule zawÚĝono analizÚ proble- mów do jednostek administracji publicz- nej, choÊ naleĝy pamiÚtaÊ, ĝe organizacje publiczne to wszystkie instytucje niezwykle rozbudowanego sektora usïug publicz- nych, do którego naleĝÈ takĝe szkolnictwo, ochrona zdrowia i sÈdownictwo, a spraw- noĂÊ dziaïania tych instytucji ma niejed- nokrotnie znaczÈcy wpïyw na caïoksztaït gospodarki.
ZarzÈdzanie jednostkami sektora publicznego, ze wzglÚdu na specyfikÚ tych jednostek, którÈ pokrótce przybliĝono wb dalszej czÚĂci artykuïu, znacznie róĝni siÚ od zarzÈdzania organizacjami komer- cyjnymi. Inaczej teĝ przebiega proces two- rzenia i wdraĝania innowacji.
Celem autorki jest analiza czynni- ków hamujÈcych wzrost innowacyjnoĂci jednostek administracji publicznej oraz wskazanie dziaïañ przyczyniajÈcych siÚ do likwidacji barier utrudniajÈcych wdra- ĝanie innowacji. ZastosowanÈ metodolo- giÈ badawczÈ jest przede wszystkim desk research, czyli analiza ěródeï wtórnych, na podstawie których zdefiniowano prze- sïanki wdraĝania innowacji w organizacjach publicznych oraz bariery realizacji dziaïañ.
To stanowiïo podstawÚ do wysuniÚcia pro- pozycji kroków naprawczych i niwelujÈcych negatywne skutki istniejÈcych przeszkód.
Przytoczono teĝ wyniki badañ dotyczÈ- cych korzystania przez Polaków z e-usïug, abtakĝe zaprezentowano przykïady wzorco- wych rozwiÈzañ innowacyjnych w obszarze administracji.
2. PojÚcie innowacyjnoĂci w organizacjach publicznych PojÚcie innowacji do nauk ekonomicz- nych wprowadziï J.A. Schumpeter. Jego zdaniem (PARP, 2000) za innowacjÚ uznaÊ moĝna:
• wprowadzenie nowych wyrobów/usïug lub udoskonalenie juĝ istniejÈcych;
• wdroĝenie nowych lub udoskonalonych metod produkcji lub Ăwiadczenia usïugi;
• otwarcie nowych rynków;
• nowe sposoby sprzedaĝy/zakupów;
• wprowadzenie nowej organizacji pracy.
Wedïug Druckera (1992) innowacja jest szczególnym narzÚdziem organizacji, za pomocÈ którego ze zmiany moĝe uczyniÊ ona okazjÚ do podjÚcia nowej dziaïalnoĂci lub Ăwiadczenia nowych usïug.
Coraz czÚĂciej podkreĂla siÚ teĝ aspekt biznesowy, w którym innowacje definiuje siÚ jako pomyĂlnÈ ekonomicznie eksplo- atacjÚ nowych pomysïów (Porter, 2001).
Aby mówiÊ o innowacji, pomysï musi byÊ wiÚc opïacalny ekonomicznie i musi zna- leěÊ nabywców, czyli mieÊ wymiar ryn- kowy.
Zestawienie innych wybranych defini- cji innowacji, m.in. wg Griffina, Pomykal- skiego i Penca, przedstawia Brzozowski (2010).
InnowacyjnoĂÊ w organizacjach publicz- nych moĝna zdefiniowaÊ jako gotowoĂÊ ib zdolnoĂÊ administracji do tworzenia, przyswajania i wdraĝania rozwiÈzañ, przy- czyniajÈcych siÚ do usprawnienia zarówno jej procesów wewnÚtrznych, jak i zadañ realizowanych na styku administracji i spo- ïeczeñstwa (Zerka, 2011, s. 18).
Na rysunku 1 dokonano klasyfikacji innowacji ze wzglÚdu na róĝne kryteria.
Kryterium, jakim jest skala zmian, zazwyczaj ĂciĂle ïÈczy siÚ z kryterium staïo- Ăci procesu. I tak moĝna wyróĝniÊ:
• innowacje radykalne – wywoïujÈce zmianÚ przeïomowÈ, polegajÈce na caï- kowitej rewolucji w danym obszarze;
jeĂli chodzi o staïoĂÊ procesu, to tego typu innowacje zazwyczaj sÈ nieciÈgïe;
• innowacje stopniowe – polegajÈce na wprowadzaniu drobnych modyfikacji w celu udoskonalenia stanu obecnego;
tego typu innowacje przewaĝnie sÈ inno- wacjami ciÈgïymi.
MajÈc na uwadze kryterium oryginalno- Ăci, czyli stopieñ nowoĂci, moĝna mówiÊ o:
• innowacjach kreatywnych, inaczej pio- nierskich lub absolutnych, bÚdÈcych wynikiem oryginalnych rozwiÈzañ, które jeszcze nie byïy wykorzystane;
• innowacjach adaptacyjnych, inaczej imitacyjnych lub odtwórczych, powiela- jÈcych stosowane juĝ rozwiÈzania naĂla- downicze, ale nie w negatywnym tego sïowa znaczeniu. Jak najbardziej sÈ to innowacje wskazane dla krajów uboĝ- szych, które nie mogÈ pozwoliÊ sobie na szerokie badania na duĝÈ skalÚ.
Klasyfikacja zgodnie z pierwszymi trzema kryteriami (rysunek 1) w zasadzie pokrywa siÚ z tÈ, jakÈ stosuje siÚ w przy- padku innowacji wdraĝanych w firmach komercyjnych. JeĂli natomiast chodzi obkry- terium, jakim jest przedmiot innowacji, to wyszczególniono tu innowacje typowe dla administracji publicznej:
• usïugowe (nowa/udoskonalona usïuga publiczna), np. poprawienie jakoĂci transportu publicznego (pod tym pojÚ- ciem rozumieÊ moĝna jego dostÚpnoĂÊ, czÚstotliwoĂÊ, ekologicznoĂÊ, punktu- alnoĂÊ, komfort podróĝy lub skrócenie czasu przejazdu), wprowadzenie kart miejskich, oddanie do uĝytkowania publicznych rowerów, stworzenie stref przemysïowych dla przedsiÚbiorców, rozwój inkubatorów, powstanie parków technologicznych;
• procesowe, technologiczne (zmiana wb sposobie wytwarzania/realizacji/
dostarczania usïugi), zwiÈzane z infor- matyzacjÈ administracji i rozwojem e-u- sïug;
• administracyjne (zmiany w procedurach postÚpowania, uĝywanie nowego instru- mentu polityki), np. konsultacje spo- ïeczne, budĝety obywatelskie;
• organizacyjne (zmiany w strukturze organizacyjnej administracji), np. sys- temy zarzÈdzania jakoĂciÈ, rozwiÈzania formalne: zwiÈzki komunalne – miÚdzyg-
minne, miÚdzypowiatowe, nieformalne sieci metropolitalne (aglomeracyjne);
• systemowe (nowy sposób interakcji/
kooperacji z innymi organizacjami), np. partnerstwo publiczno-prywatne jako przykïad innowacji w zarzÈdzaniu finansami (podmiot prywatny zobowiÈ- zuje siÚ do realizacji przedsiÚwziÚcia za wynagrodzeniem oraz do poniesienia wbcaïoĂci albo w czÚĂci wydatków na jego realizacjÚ; podmiot publiczny zobowiÈ- zuje siÚ natomiast do wspóïdziaïania wbosiÈgniÚciu celu tego przedsiÚwziÚcia), wspóïpraca z klastrami.
W literaturze nie wyróĝnia siÚ innowacji marketingowej w administracji publicznej.
Zdaniem autorki artykuïu ze wzglÚdu na coraz czÚĂciej pojawiajÈcÈ siÚ koniecznoĂÊ konkurowania podmiotów o turystów, inwestorów czy Ărodki unijne, naleĝaïoby zwróciÊ na niÈ wiÚkszÈ uwagÚ. Brak inno- wacji wïaĂnie marketingowych bywa teĝ przyczynÈ niskiej absorpcji nowych usïug publicznych. CzÚsto nie ma bowiem wystar- czajÈcej informacji o ich dostÚpnoĂci.
3. Przesïanki wdraĝania innowacji wborganizacjach publicznych Potrzeba wdraĝania innowacji rodzi siÚ wraz z postÚpem cywilizacyjnym i roz- wojem rynku usïug teleinformatycznych.
Gïównymi celami wprowadzanych udo-
Rysunek 1. Kryteria klasyfikacji innowacji w administracji publicznej Innowacje w administracji publicznej
radykalne
stopniowe skala zmian
nieciągłe
ciągłe stałość procesu
pionierskie
adaptacyjne stopień nowości
usługowe
procesowe przedmiot
organizacyjne
systemowe administracyjne
½ródïo: opracowanie na podstawie Halvorsen i in. (2005, s. 5); Niedzielski i Rychlik (2006, s. 35–36);
Windrum (2008); Dziemianowicz (2008, s. 79); Innowacje w sektorze publicznym (2013, s. 21);
Lackowska (2013); obejko (2014, s. 23).
skonaleñ sÈ przede wszystkim (na podsta- wie: Zaremba, 2007, s. 106; Karcz, 2009, s.b 24; Przybyszewski i Atamañczuk, 2011, s.b35–36; Kobyliñska 2015, s. 143):
• stymulowanie postÚpu,
• speïnianie oczekiwañ, potrzeb i prefe- rencji usïugobiorców; w zwiÈzku z roz- wojem TI spoïeczeñstwo ma coraz wyĝ- sze oczekiwania, domaga siÚ poprawy jakoĂci usïug publicznych oraz zaspo- kajania ich w odmienny sposób, oferu- jÈcy klientom nowe wartoĂci, wygodÚ iboszczÚdnoĂÊ czasu,
• zaspokajanie rosnÈcej presji na podwyĝ- szenie efektywnoĂci Ăwiadczenia usïug (od dïuĝszego czasu obserwowany jest wzrost zainteresowania efektywnoĂciÈ ciÈgle rosnÈcych wydatków),
• poprawa transparentnoĂci dziaïania (coraz czÚĂciej teĝ obywatele roszczÈ sobie prawo do wiÚkszej przejrzystoĂci procedur administracyjnych),
• dostosowanie do nowych wymogów prawnych lub teĝ do zmian wywoïywa- nych przez miÚdzynarodowe organiza- cje,
• pojawiajÈca siÚ koniecznoĂÊ uczestni- czenia w procesie konkurowania (np.
obĂrodki unijne, turystów, inwestorów),
• wzrost moĝliwoĂci partycypacji spoïecz- nej (np. dziÚki innowacyjnym rozwiÈza- niom, jakimi sÈ konsultacje spoïeczne).
Efektywne wdraĝanie innowacji w admi- nistracji publicznej moĝliwe jest m.in. dziÚki odejĂciu od modelu biurokratycznego, któ- rego zaïoĝenia uznane zostaïy za nieefek- tywne, na rzecz nowej koncepcji okreĂla- nej mianem „nowe zarzÈdzanie publiczne”
(new public management) lub teĝ na rzecz idÈcej nieco dalej, szerszej koncepcji tzw.
partycypacyjnego zarzÈdzania publicznego”
(public governance).
Nowe zarzÈdzanie publiczne to zarzÈ- dzanie zorientowane na obywatela; jest to próba przenoszenia wzorców z sektora biznesu do sektora publicznego. Koncepcja public governance uwzglÚdnia w wiÚkszym stopniu otoczenie spoïeczno-polityczno- gospodarcze oraz kompleksowoĂÊ relacji.
Moĝna o tej koncepcji mówiÊ jako o zïoĝo- nym zarzÈdzaniu powiÈzaniami uwzglÚd- niajÈcym wielu interesariuszy (rysunek 2).
Rysunek 2. Modele zarzÈdzania w administracji publicznej
Model biurokratyczny
Nowe zarządzanie publiczne
Partycypacyjne zarządzanie
publiczne
• jasny podziaï ról
• poleganie na procedurach
• staïoĂÊ i stabilnoĂÊ struktur
• regulacje wewnÚtrzne
• hierarchia i nadzór
• mechanizmy rynkowe
• promocja konkurencji miÚdzy usïugodawcami
• przekazywanie kontroli spoïecznoĂciom
• decentralizowanie kompetencji
• interakcja z interesariuszami
• stosowanie partycypacji i konsultacji
• jawnoĂÊ
• przejrzystoĂÊ
• odpowiedzialnoĂÊ
• zrównowaĝony rozwój
½ródïo: opracowanie na podstawie Nowojczyk (2015); Szumowski (2015); Ochnio (2012).
W praktyce widocznych jest jednak wiele problemów w stosowaniu nowych modeli.
WynikajÈ one gïównie z róĝnic miÚdzy spe- cyfikÈ organizacji publicznej i komercyjnej, które zaprezentowano w tabeli 1.
Wyznacznikiem zarzÈdzania w organi- zacji administracji publicznej wciÈĝ jeszcze nie jest zadowolenie klientów, lecz zgod- noĂÊ postÚpowania z przepisami prawa.
Równieĝ struktura jednostki publicznej jest znacznie bardziej hierarchiczna, niĝ ma to miejsce w organizacjach bizneso- wych. Menedĝerowie majÈ powaĝnie
ograniczonÈ swobodÚ dziaïania. Osoba zarzÈdzajÈca organizacjÈ publicznÈ nigdy nie dysponuje caïoĂciowÈ kontrolÈ nad niÈ, a decyzje strategiczne wb pewnym stopniu zaleĝÈ takĝe od woli polityków.
Problemy rozwiÈzuje siÚ nie przez metodÚ twórczÈ ib grupowÈ, ab wb sposób biurokra- tyczny, zwiÈzany z hierarchicznym ukïa- dem zaleĝnoĂci. Gospodarka kadrami jest bardzo sztywna, brak systemu motywacyj- nego oraz zwiÈzku miÚdzy wynikami pracy a wynagrodzeniem. Nie ma teĝ presji ze strony konkurentów.
Róĝnice widoczne sÈ równieĝ w kultu- rze organizacyjnej. W jednostce publicz- nej wyraěna jest koncentracja na efektach krótkoterminowych, podleganie wpïywom politycznym oraz niechÚÊ do ryzyka, które w zasadzie jest niezbÚdnym elementem kreatywnoĂci i tworzenia innowacji. Usïu- gobiorca to wciÈĝ jeszcze w wielu przypad- kach petent, uzaleĝniony od urzÚdu i decy- zji urzÚdników.
W sytuacji, gdy kaĝde dziaïanie obwa- rowywane jest procedurami i utrzymuje siÚ sztywny ukïad hierarchiczny oraz niskÈ tolerancjÚ dla ryzyka, w zasadzie nie ma powodów ani warunków do tego, aby urzÚdnicy przejawiali chÚÊ wprowadzania zmian. Jak wynika z badañ (Eurobarome- ter, 2011, s.b 107–109), ani przeïoĝeni, ani podwïadni w polskiej administracji nie sÈ inicjatorami innowacyjnych rozwiÈzañ.
Tabela 1. Specyfika organizacji publicznej i komercyjnej
Kryterium Organizacja
administracji publicznej Organizacja biznesowa
cele finansowe sprawnoĂÊ zysk, udziaï w rynku
wyznaczniki zarzÈdzania przepisy prawa zadowolenie klientów struktura hierarchiczna, sformalizowana pïaska
sposób rozwiÈzywania problemów
biurokratyczny, zwiÈzany z hierarchicznym ukïadem
zaleĝnoĂci twórczy, grupowy
autonomia menedĝerów bardzo ograniczona duĝa swoboda dziaïania zasady zatrudniania,
awansowania i zwalniania pracowników
sztywne elastyczne
bezpieczeñstwo zatrudnienia duĝe niskie
dziaïania majÈce na celu
przyciÈganie klientów sporadyczne bogata strategia marketingowa zwiÈzek miÚdzy wynikami
pracy a wynagrodzeniem pracowników
niewielki Ăcisïy
konkurencja brak lub niewielka presja ze strony konkurentów
duĝa presja ze strony konkurentów
kultura organizacyjna
koncentracja na efektach krótkoterminowych
koncentracja na efektach dïugoterminowych podleganie wpïywom
politycznym
wewnÚtrzny oĂrodek decydowania awersja do ryzyka ryzyko elementem
kreatywnoĂci
usïugobiorca
petent klient
przychodzi, bo musi przychodzi, bo chce z góry narzucony usïugodawca
(urzÈd) wolny wybór
uzaleĝniony od usïugodawcy moĝe zmieniÊ usïugodawcÚ decyzjÚ podejmuje
usïugodawca decyzjÚ podejmuje klient staïy petent – zmora staïy klient – ceniony
i premiowany
½ródïo: na podstawie Kieĝun (1998, s. 375–376); Krupski (2005, s. 231); Sapeta (2007, s. 605–628);
Szaban (2011, s. 55–70); Mikoïajczyk (2013, s. 98–103).
4. Bariery wdraĝania innowacji i proponowane rozwiÈzania Scharakteryzowany sposób funkcjono- wania jednostek administracji publicznej, na który wpïywa zarówno otoczenie, jak ib warunki wewnÚtrzne, sprawia, ĝe proces powstawania i wdraĝania innowacji jest wbnich znacznie utrudniony. Moĝna ziden- tyfikowaÊ nastÚpujÈce gïówne bariery wdra- ĝania innowacji w jednostkach administra- cji publicznej:
• sztywne, pionowe struktury zarzÈdzania,
• hermetycznoĂÊ jednostek, skutkujÈca brakiem przepïywu informacji i wie- dzy miÚdzy nimi; bywa, ĝe wielokrotnie wykonywane sÈ te same prace, zama- wiane sÈ badania i ekspertyzy, które juĝ powstaïy na zlecenie innej jednostki,
• brak oddolnej kultury innowacji, co powoduje niechÚÊ pracowników do wykazywania siÚ inicjatywÈ; trudno siÚ zb niÈ przebiÊ „z doïu na górÚ”, nie mówiÈc juĝ o uzyskaniu zielonego Ăwia- tïa na jej realizacjÚ,
• sztywne wymogi wynikajÈce z istniejÈ- cych przepisów,
• niedostatek umiejÚtnoĂci, niedosta- teczne zasoby wiedzy i zasoby finansowe, wynikajÈce z badañ Mikoïajczyk (2013),
• wstrzymywanie obiegu informacji (nie- udostÚpnianie wszystkich danych, które mogïyby byÊ upublicznione i mogïyby przyczyniaÊ siÚ do kreowania nowych rozwiÈzañ); przyczyn nieprzekazywania danych moĝna upatrywaÊ w ich frag- mentarycznoĂci, niespójnoĂci i wÈtpliwej jakoĂci; do tego dochodzi równieĝ brak integracji danych posiadanych przez róĝne instytucje publiczne,
• brak otwartoĂci na inicjatywy z zewnÈtrz (strach przed zbytnim spoïecznym zaan- gaĝowaniem obywateli, które moĝe objawiÊ siÚ chÚciÈ narzucania przez nich wïasnej woli w procesach podejmo- wania decyzji, moĝe teĝ przyczyniÊ siÚ do powstawania nierzeczywistych ocze- kiwañ oraz proponowania i forsowania nierealnych, kosztownych rozwiÈzañ),
• „wÈskie gardïa” w funkcjonowaniu zewnÚtrznym, na styku administracji zb otoczeniem: biznesem, naukowcami, ekspertami; tam, gdzie poĝÈdana jest integracja, wciÈĝ wystÚpuje izolacja, na czym tracÈ obie strony tej relacji.
Opisane problemy ograniczajÈ efek- tywnoĂÊ dziaïañ podejmowanych przez
rzÈdzÈcych na róĝnych szczeblach wïadzy.
Niepeïne, nieaktualne bÈdě niewïaĂciwie zinterpretowane dane mogÈ byÊ ěródïem powaĝnych i kosztownych bïÚdów na etapie podejmowania decyzji administracyjnych czy formuïowania róĝnego rodzaju polityk publicznych.
Innym utrudnieniem rozwoju e-admini- stracji, na które wskazuje Zerka (2011), jest jej ograniczona funkcjonalnoĂÊ, wynikajÈca z bïÚdów popeïnianych na etapie wdroĝeñ.
Chodzi o to, ĝe czÚsto nowoczesne techno- logie dostosowywane sÈ do zupeïnie nie- nowoczesnych procedur. Jedna innowacja nie pociÈga za sobÈ drugiej, co sprawia, ĝe mimo pozornej nowoczesnoĂci nie nastÚ- puje zmiana w realnej sprawnoĂci dziaïania administracji.
Powyĝsze bariery moĝna staraÊ siÚ niwelowaÊ przez róĝnego rodzaju dziaïa- nia sugerowane w literaturze przedmiotu (np. Zerka, 2011; Bason, 2010; Serrat, 2010). Bason (2010) podkreĂla znaczenie myĂlenia projektowego, czyli spojrzenia na oferowane usïugi oczami odbiorów, co pozwoli na zidentyfikowanie ich rzeczywi- stych potrzeb i oczekiwañ. Chodzi o pracÚ w multidyscyplinarnych zespoïach stymu- lujÈcych kreatywnoĂÊ oraz jak najszybsze przenoszenie idei i koncepcji do praktyki i ich weryfikowanie. To myĂlenie projek- towe jest podstawÈ do tzw. wspóïtworze- nia, które stanowi nowy paradygmat dla innowacyjnoĂci w sektorze publicznym. To rozwiÈzanie wymaga jednak otwarcia na inicjatywy z zewnÈtrz, pozbycia siÚ stra- chu przez konsultacjami spoïecznymi oraz zaangaĝowaniem obywateli i dostrzeĝenia w nich potÚĝnego ěródïa niewykorzystanych idei. DziÚki temu otwarciu siÚ na zewnÈtrz administracja mogïaby nie tylko poprawiÊ jakoĂÊ swoich dziaïañ, ale równieĝ zwiÚk- szyÊ swojÈ legitymacjÚ dla ich realizacji.
Konieczne jest równieĝ szersze spojrzenie na integracjÚ i koordynacjÚ dziaïañ miÚ- dzy organizacjami publicznymi, stosowa- nie podejĂcia systemowego oraz tworze- nie partnerstwa i programów wspóïpracy pomiÚdzy róĝnymi jednostkami z sektora publicznego.
Waĝnym dziaïaniem w obszarze innowa- cyjnoĂci jest takĝe kooperacja z sektorem komercyjnym i organizacjami pozarzÈdo- wymi, polegajÈca miÚdzy innymi na prze- kazywaniu do sektora prywatnego zadañ publicznych do realizacji w bardziej konku- rencyjny sposób (Borins, 2006, s. 4).
NastÚpny, nie mniej waĝny kierunek dziaïañ w obszarze zarzÈdzania, to ksztaï- towanie postaw i zachowañ proinnowa- cyjnych wĂród pracowników administracji publicznej, realizowane miÚdzy innymi przez delegowanie odpowiedzialnoĂci ib uprawnieñ oraz motywowanie. Równie istotna jest poprawa kwalifikacji kadry administracji publicznej w obszarze IT (zwïaszcza w zakresie zarzÈdzania doku- mentami elektronicznymi zgodnie z wymo- gami KPA i nowej instrukcji kancelaryjnej, stosowania i posïugiwania siÚ bezpiecznym podpisem elektronicznym, zasad bezpie- czeñstwa teleinformatycznego, zarzÈdzania bazami danych oraz archiwizacji danych).
Kolejne propozycje dotyczÈ dziaïañ zwiÈzanych z technologiÈ (Górczyñska, 2015; KOM, 2011; PO Polska Cyfrowa 2014–2020; Regionalne Programy Opera- cyjne 2014–2020; Program Zintegrowanej Informatyzacji Pañstwa do 2020). Chodzi o:
• podniesienie dostÚpnoĂci i jakoĂci e-usïug publicznych – waĝne jest zwiÚk- szenie zakresu spraw, które mogÈ byÊ zaïatwiane w drodze elektronicznej, czyli cyfryzacjÚ nowych usïug, a takĝe poprawÚ funkcjonalnoĂci usïug juĝ istniejÈcych w relacjach administra- cja–obywatel i administracja–przedsiÚ- biorca,
• poprawÚ cyfrowej efektywnoĂci urzÚ- dów – konieczne jest poïÈczenie ze sobÈ systemów intranetowych poszczególnych ministerstw i urzÚdów, tak aby zapewniÊ kompletnoĂÊ, spójnoĂÊ i odpowiedniÈ jakoĂÊ danych, na bazie których podej- mowane sÈ decyzje,
• zwiÚkszenie dostÚpnoĂci i wykorzystania informacji sektora publicznego – inte- gracja danych moĝe przyspieszyÊ ich uwolnienie, a zapewnienie szerokiego dostÚpu do danych moĝe byÊ tÈ przeïo- mowÈ innowacjÈ, która uïatwi wdraĝanie pozostaïych; dostÚp do danych umoĝ- liwi bowiem ponowne ich wykorzysta- nie do celów innych, niĝ pierwotnie byïy zebrane (przez tworzenie usïug i aplika- cji); bardzo istotne jest przy tym zapew- nienie otwartego, bezwnioskowego dostÚpu do nich oraz zapis informacji w odpowiednich formatach umoĝliwia- jÈcych powszechnoĂÊ odczytu,
• optymalizacja wydatków na infrastruk- turÚ, m.in. przez wykorzystanie techno- logii chmury obliczeniowej.
Z badañ (Raport, 2014) przeprowadzo- nych w 2014 r. na zlecenie Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji dotyczÈcych e-usïug, czyli innowacji procesowych (tech- nologicznych), wynika, ĝe obywatele majÈ duĝo zastrzeĝeñ do usïug e-administracji (rysunek 3). Gïówny powód niezadowole- nia to niemoĝnoĂÊ zaïatwienia danej sprawy w caïoĂci drogÈ elektronicznÈ. ZniechÚca teĝ niejasny opis sposobu realizacji sprawy oraz zbyt dïugi czas potrzebny na jej zaïa- twienie. DoĂÊ czÚsto obywatele spotykajÈ siÚ z brakiem reakcji/odpowiedzi ze strony urzÚdu. SkarĝÈ siÚ na skomplikowanÈ postaÊ druków (choÊ pewnie w formie papierowej wyglÈdajÈ one identycznie). Co piÈta osoba napotkaïa problemy techniczne zwiÈzane z realizacjÈ usïugi drogÈ elektro- nicznÈ i tyle samo osób nie wiedziaïo, z kim moĝe siÚ kontaktowaÊ w danej sprawie.
Rysunek 3. Powody niezadowolenia Polaków z usïug e-administracji okazało się, że załatwienie całej sprawy przez
internet jest niemożliwe sposób załatwienia sprawy był zbyt zawiły, opis niezrozumiały
trudny formularz, brakowało wyjaśnień lub były niezrozumiałe załatwienie sprawy trwało dłużej niż się spodziewałem/am zabrakło reakcji lub odpowiedzi z urzędu
pojawiły się problemy techniczne nie wiedziałam/em z kim mogę się kontaktować w sprawie
56%
33%
30%
26%
24%
21%
20%
½ródïo: Raport (2014). E-administracja w oczach internautów. Arc Rynek i Opinia, na zlecenie Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. Pozyskano z: https://mc.gov.pl/files/raport_pbs_mc_e_admini- stracja_12.09.2016.pdf (05.02.2017).
Ten duĝy stopieñ niezadowolenia moĝe byÊ powodem skromnego wykorzystywania oferowanych rozwiÈzañ innowacyjnych. Jak podaje GUS (2015), w roku 2015 jedynie 26,6% Polaków w wieku 16–74 lata skorzy- staïo z Internetu w kontaktach z admini- stracjÈ publicznÈ.
5. Wzorce rozwiÈzañ innowacyjnych Poniĝej przedstawiono kilka wdroĝeñ innowacyjnych w skali Ăwiatowej, które stanowiÈ przykïady poĝÈdanych praktyk, wartych naĂladowania.
1. Amerykañski portal data.gov (http://
data.gov) umoĝliwiajÈcy dostÚp i ponowne wykorzystanie zasobów informacyjnych pañstwa, zawierajÈcy ponad 200 tys. zbio- rów danych z 14 róĝnych obszarów.
W Polsce powstaï podobny serwis (http://danepubliczne.gov.pl), jednak –bjak wynika z danych Ministerstwa Admini- stracji i Cyfryzacji – sïyszaïo o nim jedy- nie 21% obywateli. ByÊ moĝe dlatego, ĝe zawiera niewiele ponad 600 zbiorów danych (stan na dzieñ 22.01.2017). Roz- wiÈzanie to wymaga jeszcze pracy od strony merytorycznej (wypeïnianie treĂciÈ, dynamika) oraz od strony marketingowej (informowanie spoïeczeñstwa o jego ist- nieniu).
Przykïady aplikacji powstaïych na bazie upublicznionych danych to m.in. platforma http://jakdojade.pl, aplikacja http://www.
mobilet.pl/, zmieniajÈca telefon w pod- rÚczny biletomat i parkomat czy poznañ- ska wyszukiwarka cmentarna http://www.
poznan.pl/mim/necropolis/. Sprawnie dzia- ïajÈcy serwis przyczyniïby siÚ do powstawa- nia zdecydowanie wiÚkszej liczby podob- nych aplikacji.
2. BIMER – rzÈdowe centrum komuni- kacyjne w Turcji (https://www.bimer.gov.tr).
Bimer jest platformÈ, która umoĝliwia oby- watelom zgïaszanie (za pomocÈ telefonu, poczty e-mail lub internetu) zastrzeĝeñ, idei i sugestii skierowanych do instytucji pañstwowych, a instytucjom pozwala udo- stÚpniaÊ dane, do upubliczniania których sÈ zobligowane.
Wszystkie wnioski obywateli trafiajÈ do centrum rzÈdowego i sÈ rozsyïane do wïa- Ăciwych ministerstw i urzÚdów. Innowacyj- noĂÊ systemu BIMER najbardziej ujawnia siÚ w nastÚpujÈcych jego cechach:
• jeden punkt kontaktowy (nie trzeba wie- dzieÊ, do jakiej instytucji siÚ zwróciÊ ze swojÈ sprawÈ),
• centralne zarzÈdzanie zgïoszeniami (wczeĂniej róĝne urzÚdy pañstwowe czÚ- sto niezaleĝnie od siebie zajmowaïy siÚ tÈ samÈ sprawÈ),
• szybka informacja zwrotna dotyczÈca dziaïañ administracji publicznej,
• dostÚp 24 h.
Liczba spraw zgïaszanych za pomocÈ BIMERA w 2012 r. wyniosïa 1,7 mln ib roĂnie w tempie kilkudziesiÚciu procent rocznie.
3. Jeden numer sïuĝb publicznych wbNiemczech – 115 (http://www.115.de).
RozwiÈzanie to oferuje obywatelom oraz spóïkom komercyjnym bezpoĂredni dostÚp do administracji publicznej wïaĂciwej dla danej sprawy. PrzychodzÈce rozmowy sÈ przekierowywane do centrów lokalnych, które korzystajÈ ze wspólnej bazy danych ibwspóïpracujÈ z administracjÈ na poziomie federalnym, regionalnym i lokalnym. Jeĝeli informacji nie moĝna udzieliÊ w trakcie jednej rozmowy, odpowiedě jest udzielana dzwoniÈcemu w ciÈgu 24 godzin za pomocÈ e-maila, faksu lub telefonu. Numer jest czynny od poniedziaïku do piÈtku w godzi- nach 8.00–18.00. Wedïug statystyk (OPSI, 2017) skorzystaïo z niego juĝ 23 mln Niem- ców. 75% rozmów jest odbieranych w ciÈgu 30 sekund, a na 65% zapytañ odpowiedě jest udzielana w trakcie pierwszej rozmowy.
6. Podsumowanie
Nowoczesne spoïeczeñstwo informa- cyjne wymaga nowatorskich metod dzia- ïania. Sektor publiczny jest pod coraz wiÚkszÈ presjÈ doskonalenia swoich orga- nizacji wbobszarze zwiÚkszania wydajnoĂci, skutecznoĂci oraz podwyĝszania standardu usïug. Moĝna zaobserwowaÊ ksztaïtowa- nie siÚ swoistej kultury systematycznej poprawy zarzÈdzania instytucjami publicz- nymi, zb wykorzystaniem metod i narzÚdzi stosowanych w sektorze prywatnym (Perry i Buckwalter, 2010). ¥wiadomi swoich praw obywatele sukcesywnie podnoszÈ admini- stracji publicznej poprzeczkÚ, ĝÈdajÈc wyso- kiej jakoĂci, szybko realizowanych usïug ibpeïnego dostÚpu do informacji.
Innowacyjna administracja jest niezbÚd- nym elementem stymulowania postÚpu ibnieodzownym warunkiem sprawnego pañ-
stwa, czyli takiego, które stale dostosowuje siÚ do zmiennych warunków i moĝliwoĂci.
StÈd teĝ naleĝy likwidowaÊ bariery i wpro- wadzaÊ takie rozwiÈzania, które pozwolÈ menedĝerom zarzÈdzajÈcym organizacjami sektora publicznego skutecznie wdraĝaÊ innowacje.
Nawet jeĂli to prawda, ĝe „rzÈdy zostaïy powoïane dla stabilnoĂci, a nie dla zmiany”
(Tapscott i Williams, 2010), to naleĝy zadbaÊ o to, by stabilizacja niezauwaĝenie nie przeksztaïciïa siÚ w stagnacjÚ.
Bibliografia
Bason, Ch. (2010). Leading public sector innovation:
co-creating for a better society. Policy Press at the University of Bristol.
Borins, S. (2006). The Challenge of Innovating in Government, Innovation series. IBM Center for Business of Government. Pozyskano z: http://www.
businessofgovernment.org/sites/default/files/Borin- sInnovatingInGov.pdf (29.01.2017).
Brzozowski, M. (2010). ZarzÈdzanie innowacjÈ wbprzedsiÚbiorstwie przez wzornictwo. W: T. Falen- cikowski (red.), ZarzÈdzanie wspóïczesnymi przed- siÚbiorstwami. Uwarunkowania strategiczne, innowa- cyjne i kulturowe. Gdañsk: Prace Naukowe Wyĝszej Szkoïy Bankowej w Gdañsku, tom 7.
Drucker, P. (1992). Innowacja i przedsiÚbiorczoĂÊ.
Praktyka i zasady. Warszawa: PWE.
Dziemianowicz, W. (2008). KonkurencyjnoĂÊ gmin wb kontekĂcie relacji wïadze lokalne – inwestorzy zagraniczni. Warszawa: Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego.
Eurobarometer (2011). Innobarometer 2010: Ana- lytical report on innovation in public administration.
Górczyñska, A. (2015). Wpïyw Programu Opera- cyjnego Polska Cyfrowa (POPC) na rozwój inno- wacyjnej e-administracji w Polsce. W: P.A. Nowak (red.), Innowacje 2015. Rozwój spoïeczeñstwa infor- macyjnego w nowej perspektywie finansowej. Pozy- skano z: https://www.sbc.org.pl/publication/220541 (14.05.2017).
GUS (2015). Spoïeczeñstwo informacyjne w Polsce wb2015 r. Opracowanie sygnalne.
Halvorsen, T., Hauknes, J., Miles, I. i Roste, R.
(2005). On the differences between public and pri- vate sector innovation. Public report No. D9. Oslo:
Nifu Step.
Innowacje w sektorze publicznym (2013). Warszawa:
Fundusz na rzecz Badañ Stosowanych i Komuni- kacji. Pozyskano z: http://europa.um.warszawa.pl/
sites/europa.um.warszawa.pl/files/zalaczniik_2_
raport_wersja_bazowa_13_02.pdf (12.03.2017).
Karcz, E. (2009). Teoretyczne aspekty organizacji i zarzÈdzania oĂwiatÈ. W: E. Karcz (red.), Wspóï-
czesne problemy organizacji i zarzÈdzania oĂwiatÈ.
Wybrane aspekty teoretycznopraktyczne. Opole:
Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego.
Kieĝun, W. (1998). Sprawne zarzÈdzanie organizacjÈ.
Zarys teorii i praktyki. Warszawa: Oficyna Wydaw- nicza SGH.
Kobyliñska, U. (2015). Innowacje w administracji publicznej w Polsce na poziomie samorzÈdu lokal- nego. Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicz- nego we Wrocïawiu, 402, 142–152, DOI: 10.15611/
pn.2015.402.14.
KOM (2011). Otwarte dane – siïa napÚdowa inno- wacji, wzrostu gospodarczego oraz przejrzystego zarzÈdzania. Komunikat KE do Parlamentu Euro- pejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekono- miczno-Spoïecznego i Komitetu Regionów, 882.
Krupski, R. (2005). ZarzÈdzanie przedsiÚbiorstwem w turbulentnym otoczeniu. Warszawa: PWE.
Lackowska, M. (2013). ZarzÈdzanie metropoliami w Europie. Pozyskano z: http://www.wspolnota.org.
pl (15.09.2015).
obejko, S. (2014). Miasto akceleratorem innowacji.
W: M. Bryx (red.), Innowacje w zarzÈdzaniu miastami w Polsce. Warszawa: Oficyna Wydawnicza SGH.
Mikoïajczyk, B. (2013). Innowacje w sektorze publicznym w krajach Unii Europejskiej. Studia Ekonomiczne, Innowacje w bankowoĂci i finansach, 173, 95–103.
Niedzielski, P. i Rychlik, K. (2006). Innowacje i kre- atywnoĂÊ. Szczecin: Wydawnictwo Naukowe Uni- wersytetu Szczeciñskiego.
Nowojczyk, N. (2015). Nowoczesne formy zarzÈ- dzania w administracji publicznej. Zeszyty Naukowe Wyĝszej Szkoïy Humanitas. ZarzÈdzanie, 2, 169–181, DOI: 10.5604/18998658.1154748.
Ochnio, M. (2012). Nowe ZarzÈdzanie Publiczne (New Public Management) – podstawowe cechy modelu. Jego zastosowanie w Polsce. Warszawa: Sto- warzyszenie Instytut Zmian. Pozyskano z: http://
iz.org.pl/wp-content/uploads/2012/09/New_Public_
Management_Michal_Ochnio_Instytut_Zmian.pdf (12.03.2017).
OPSI, Obserwatory of Public Sector Innovation.
Pozyskano z: https://www.oecd.org/governance/
observatory-public-sector-innovation/innovations/
page/unifiedpublicservicenumber115.htm#tab_
results, (25.01.2017).
PARP (2000). Innowacje i transfer technologii, sïow- nik pojÚÊ. Warszawa.
Perry, J.L. i Buckwalter, N.D. (2010). The public service of the future. Public Administration Review, 70(1), s. 235–245.
PO Polska Cyfrowa 2014-2020. Pozyskano z:
https://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/media/940/
Program_Operacyjny_Polska_Cyfrowa_na_
lata_2014_2020_051214.pdf (05.02.2017).
Porter, M. E. (2001). Porter o konkurencji. War- szawa: Pañstwowe Wydawnictwo Ekonomiczne.
Program Zintegrowanej Informatyzacji Pañstwa do 2020. Pozyskano z: https://mc.gov.pl/projekty/
program-zintegrowanej-informatyzacji-panstwa-do- 2020-r/opis-projektu (05.02.2017).
Przybyszewski, R. i Atamañczuk, K. (2011). Admi- nistracja publiczna w wymiarze spoïecznym i huma- nistycznym. Zaïoĝenia, teraěniejszoĂÊ i przyszïoĂÊ.
Toruñ: Wydawnictwo Adam Marszaïek.
Raport (2014). E-administracja w oczach internau- tów. Arc Rynek i Opinia, na zlecenie Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. Pozyskano z: https://
mc.gov.pl/files/raport_pbs_mc_e_administra- cja_12.09.2016.pdf (05.02.2017).
Regionalne Programy Operacyjne 2014-2020. Pozy- skano z: http://inteligentny-rozwoj.com.pl/index.
php/fundusze-europejskie-2014-2020/regionalne- programy-operacyjne-2014-2020-rpo-2014-2020/
(05.02.2017).
Sapeta, T. (2007). ZZL w jednostkach administracji publicznej. W: A. Ludwiczyñski i H. Król (red.), ZarzÈdzanie zasobami ludzkimi. Tworzenie kapitaïu ludzkiego organizacji. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN.
Serrat, O. (2010). Design Thinking. Knowledge Solutions, 78. Pozyskano z https://www.adb.org/
sites/default/files/publication/27579/design-think- ing.pdf (05.02.2017).
Szaban, J.M. (2011). ZarzÈdzanie zasobami ludzkimi w biznesie i w administracji publicznej. Warszawa:
Difin.
Szumowski, W. (2014). ZarzÈdzanie publiczne –b próba systematyzacji koncepcji. Nauki o zarzÈ- dzaniu/Management Sciences, 4(21), DOI: 10.15611/
noz.2014.4.07
Tapscott, D. i Williams A. (2010). Macrowikinomics:
Rebooting Business and the World. Pengiun Group.
Windrum, P. (2008). Innovation in public services.
W: P. Windrum i P. Koch (red.), Innovation in Public Services: Entrepreneurship, Creativity and Manage- ment. Northampton MA, USA & Cheltenham, UK:
Edward Elgar.
Zaremba, W. (2007). Uwarunkowania zmian wb zarzÈdzaniu usïugami publicznymi w Ăwietle badañ. Problemy ZarzÈdzania, 1.
Zerka, P. (2011). Innowacyjna administracja: oksy- moron czy nowy standard? Warszawa: demosEu- ropa.
