Maciej Aureliusz Nycz Uniwersytet Jagielloński maciekan@gmail.com
ZASADY NACZELNE KONSTYTUCJI RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ A STATUS SĘDZIÓW ORAZ ZMIANY W KRAJOWEJ RADZIE SĄDOWNICTWA
Streszczenie: Konstytucja RP jest najważniejszym aktem prawnym w Polsce. Zawarto w nim wiele zasad uznawanych za naczelne, w tym także zasadę suwerenności Narodu. Wynika z niej to, że Naród, od którego pochodzi władza w państwie, rządzi poprzez przedstawicieli, a wyjątkowo bezpośrednio. Jako, że władza w państwie opiera się na trójpodziale władzy, to każdy z organów trzech władz posiada legitymację demokratyczną do sprawowania władzy.
W artykule skupiam się na pozycji ustrojowej sędziego, którego uznaję za przedstawiciela Narodu, oraz na ostatnich zmianach w KRS, które miały przybliżyć sądownictwo do społeczeństwa.
Słowa kluczowe: konstytucja, zasada suwerenności narodu, zasada naczelna, sędzia, przedstawiciel narodu.
Konstytucja RP1 jest najważniejszym aktem prawnym w państwie (art. 8 ust. 1 i 87 ust. 1 Konstytucji RP), który ma za zadanie określić jego ustrój2. Zawiera ona katalog zasad ustrojowych, zwany też czasami przewodnimi myślami konstytucji lub naczelnymi zasadami Konstytucji, które określają jakim państwem jest RP3. Wyróżnienie zasad ustrojowych ma takie znaczenie, że zmiana tychże zasad oznaczałaby zmianę ustroju RP nawet, jeśli inne instytucje pozostałyby bez zmian4. Katalog ten znajduje się w pierwszym rozdziale Konstytucji, jednakże naczelne zasady konstytucji można dekodować także z przepisów
1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r., (Dz. U. 1997, Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).
2 PWN, Słownik języka polskiego – hasło: konstytucja, https://sjp.pwn.pl/szukaj/konstytucja.html.
(dostęp: 14 listopada 2018).
3 W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013, s. 15; M. Granat, Pojmowanie konstytucyjnych zasad prawa w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego [w:] A. Bałaban, P. Mijal (red.) Zasady naczelne Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, Szczecin 2011, s. 136.
4 Ibidem.
90
znajdujących się w innych rozdziałach Konstytucji5. W artykule zajmę się jedną z nich, mianowicie zasadą suwerenności Narodu, w szczególności skupiając się na ustrojowej pozycji sędziego oraz wezmę pod uwagę najnowsze zmiany w ustawie o KRS, która ma związek ze wspomnianą zasadą6.
Należy rozpocząć od wyjaśnienia pojęcia konstytucyjnej zasady ustrojowej. Zasada to norma prawna, która charakteryzuje instytucję poprzez uwypuklenie najważniejszych cech7. Ma ona charakter normatywny i dyrektywny, co oznacza, że jednocześnie jest uwzględniana w procesie stanowienia i stosowania prawa (rozstrzyganie problemów derogacyjnych, pomoc w interpretacji funkcjonalnej)8. Zasada taka powinna odnosić się do ustroju państwa9. Zasada taka powinna być wyraźnie zawarta w tekście Konstytucji lub powinna istnieć możliwość dekodowania zasady z przepisów Konstytucji10. Nie jest zalecane skupianie się wyłącznie na treści pierwszego rozdziału Konstytucji, gdyż zasady konstytucyjne mogą występować także w innych jej rozdziałach11. Mirosław Granat zauważył ponadto, że z takiej normy muszą wynikać inne normy konstytucyjne i że taka zasada musi być uznana za zasadę przez doktrynę i orzecznictwo (communis opinio doctorum)12. Nie należy jednak pokładać w niej zbytniej nadziei, gdyż w doktrynie konstruuje się różne katalogi naczelnych zasad konstytucji i różnie się je klasyfikuje pod względem istotności13. Zasada taka powinna być uznana przez co najmniej część doktryny i orzecznictwa, aby można było powiedzieć, że istnieje communis opinio doctorum.
Zasada suwerenności Narodu została wyrażona expressis verbis w art. 4 ust. 1 i 2 Konstytucji14. Pojawia się w wielu opracowaniach dotyczących prawa konstytucyjnego15 oraz w komentarzach do Konstytucji16. Tym samym można powiedzieć, że jest uznaną zasadą
5 W. Skrzydło, ibidem; M. Safjan, Wprowadzenie [w:] Konstytucja RP. Tom I. Komentarz art. 1–86, pod red. M. Safjana i L. Boska, Warszawa 2016, s. 76; L. Garlicki, Rozdział I. Rzeczpospolita [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, pod red. L. Garlickiego i M. Zubika, Warszawa 2016, s. 48.
6 A. Bałaban, Katalog zasad naczelnych Konstytucji w polskich podręcznikach prawa konstytucyjnego [w:]
Zasady naczelne…, s. 46–47; A. Domańska, Zasada suwerenności narodu. Rozważania na tle regulacji art. 4 Konstytucji RP z 1997 r. [w:] pod red. A. Domańskiej i K. Skotnickiego, Zagadnienia prawa konstytucyjnego.
Zasada suwerenności. Problemy wybrane, Łódź 2017, s. 33.
7 L. Garlicki, ibidem, s. 48.
8 Ibidem; M. Safjan, Wprowadzenie, op. cit., s. 77.
9 W. Skrzydło, ibidem.
10 M. Safjan, Wprowadzenie, op. cit., s. 76–77.
11 L. Garlicki, op. cit., s. 48.
12 M. Zieliński, Zasady i wartości konstytucyjne [w:] Zasady naczelne…, s. 36.
13 A. Bałaban, op. cit., s. 44–47.
14 A. Domańska, op. cit., s. 35.
15 A. Bałaban, op. cit., s. 46; A. Domańska, op. cit., s. 31 i nast.
16 M. Florczak-Wątor, Art. 4 [w:] Konstytucja RP. Tom I…, op. cit., s. 257.
91
prawa konstytucyjnego (communis opinio doctorum). Zasada ta odnosi się do ustroju państwa, gdyż wskazuje od kogo pochodzi władza państwowa17. Suwerenność to bowiem
„atrybut podmiotu władzy w państwie”18. W ujęciu modelowym oznacza ona władzę najwyższą, nieograniczoną, niezbywalną i niepodzielną19. Nikt nie stoi ponad podmiotem tej władzy,
a podmiot suwerenności nie jest ograniczony w jej wykonywaniu żadnymi prawami. Nie może się jej zbyć na rzecz kogokolwiek, a także nie może nią się z nikim podzielić20. Można jednak zauważyć, że suweren poprzez zawarcie umowy społecznej, czyli uchwalenie najwyższego prawa – w tym przypadku Konstytucji – ogranicza swoją władzę i ujmuje ją w ramy prawne21. Na mocy art. 7 Konstytucji władza działa na podstawie i w granicach prawa, a zgodnie z art. 83 Konstytucji każdy ma obowiązek przestrzegania prawa. Tym samym suweren wykonuje swoją władzę w sposób przewidziany prawem. Chodzi tutaj oczywiście o suwerenność wewnętrzną, a nie o suwerenność zewnętrzną, której podmiotem jest samo państwo, a cechami są: samowładność (samodzielność w stosunkach z innymi podmiotami prawa międzynarodowego publicznego), trwałość (brak temporalnego związania atrybutu suwerenności), całowładność (samodzielność w regulowaniu spraw wewnętrznych państwa), wyłączność (wyłączenie jakichkolwiek struktur politycznych od wykonywania władzy) i nieograniczoność (niezależność władzy suwerennej w stosunkach wewnętrznych od prawa)22. Podmiot suwerenności zewnętrznej jest więc znany. Powstaje więc pytanie, komu przysługuje suwerenność wewnętrzna.
Podmiotem suwerenności wewnętrznej jest Naród, zgodnie z art. 4 ust. 1 Konstytucji.
Słowo „Naród” odwołuje się do treści Preambuły, w której zawarto definicję Narodu23. Są nim wszyscy obywatele Rzeczypospolitej. Należy uznać, że podmiotem władzy zwierzchniej w państwie polskim jest naród polityczny, składający się z obywateli tegoż państwa24. Nie
17 A. Domańska, op. cit., s. 36.
18 K. Działocha, Artykuł 4 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej…, op. cit., s. 196.
19 Ibidem; M. Florczak-Wątor, ibidem; A. Domańska, op. cit., s. 31.
20 Ibidem.
21 Ibidem, s. 200.
22 Ibidem; A. Surówka, Kompendium prawa konstytucyjnego dla studentów administracji. Zasady ustroju, prawo wyborcze i status jednostki, Kraków 2013, s. 21; I. Grądzka, Zasada suwerenności Narodu [w:] Zasady ustroju III Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. D. Dudka, Warszawa 2009, s. 190–191.
23 K. Działocha, op. cit., s. 199; A. Domańska, op. cit., s. 35.
24 L. Garlicki, M. Derlatka, Wstęp [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej…, op. cit., s. 26–27; Wyrok TK z 21 września 2015 roku, sygn. akt K 28/13, pub. OTK-A 2015, Nr 8, poz. 120; I. Grądzka, op. cit., s. 191;
K. Działocha, op. cit., s. 198; A. Pułło, Zasady ustroju politycznego państwa. Zarys wykładu, Gdańsk 2014, s. 53; A. Domańska, op. cit., s. 36.
92
jest to naród w sensie etnicznym25. Obywatelstwo jest oparte o więzy prawa, gdyż jest to stosunek prawny między dwoma podmiotami – państwem a obywatelem26. Suwerenność Narodu może odnosić się wyłącznie do terytorium Polski27.
Naród wykonuje swą władzę przez przedstawicieli lub bezpośrednio (art. 4 ust. 2 Konstytucji). Czasami określa się tę część zasady suwerenności Narodu jako zasadę reprezentacji politycznej28 lub przedstawicielstwa29. Formy demokracji pośredniej są bardziej rozpowszechnione i częściej się z nich korzysta, a redakcja przepisu pozwala na wyciągnięcie wniosku, że formy te są ważniejsze niż formy demokracji bezpośredniej30. Demokracja pośrednia (przedstawicielska) polega na istnieniu ogniwa między obywatelami (Narodem) a państwem. Tym ogniwem są przedstawiciele (reprezentanci polityczni), którzy są tylko dysponentami suwerenności z racji niezbywalnego charakteru suwerenności31. Nie są oni związani instrukcjami wyborczymi i ich pozycja bliższa jest pozycji pełnomocnika niż posłańca, gdyż ich mandat jest wolny32. Przedstawiciele to organy przedstawicielskie pochodzące z wyborów, wedle większościowego stanowiska doktryny33. Sama Konstytucja w art. 104 ust. 1 i 108 w zw. z art. 104 ust. 1 stwierdza, że posłowie i senatorowie są przedstawicielami Narodu. Ponadto charakter przedstawicieli przypisuje się niekiedy Prezydentowi RP, organom samorządu terytorialnego wybieranym w powszechnym głosowaniu czy też posłom Parlamentu Europejskiego34. Katalog organów przedstawicielskich opiera się na kryterium wyborczym – jeżeli dany organ jest wybieralny, to można go uznać jako przedstawiciela.
Interesującą kwestią jest to, czy sędzia może być przedstawicielem Narodu. Zgodnie z art. 179 Konstytucji sędzia jest powoływany przez Prezydenta RP na wniosek KRS. Nie jest więc powołany w drodze wyborów. Jedynie urząd Prezydenta RP, który jest obsadzany w drodze powszechnego głosowania (art. 127 ust. 1 Konstytucji), może być uznany
25 Ibidem.
26 K. Kubuj, Art. 34 [w:] Konstytucja RP. Tom I…, op. cit., s. 869.
27 A. Domańska, op. cit., s. 38; Wyrok TK z 31 maja 2004 r., sygn. akt K 15/04, pub. Dz.U. 2004, Nr 130, poz. 1400.
28 M. Granat, Zasada reprezentacji politycznej [w:] Polskie prawo konstytucyjne, pod red. W. Skrzydło, Lublin 2010, s. 115.
29 A. Pułło, op. cit., s. 55.
30 W. Skrzydło, Konstytucja…, op. cit., s. 19; K. Działocha, op. cit., s. 160, 221–222, 225; I. Grądzka, op. cit., s.
198.
31 K. Działocha, op. cit., s. 223; A. Pułło, op. cit., s. 55; A. Domańska, op. cit., s. 37.
32 Ibidem, s. 224; M. Granat, Zasada…, op. cit., s. 118.
33 K. Działocha, op. cit., s. 226; A. Domańska, op. cit., s. 37.
34 Ibidem.
93
za przedstawiciela, chociaż taki pogląd dopuszcza mniejszość doktryny35. KRS nie pochodzi z wyborów (art. 187 ust. 1 Konstytucji) i w tym ujęciu nie może być uznana za przedstawiciela. Pozornie więc sędzia, jako organ niepochodzący z wyborów, nie ma statusu przedstawiciela.
W świetle zasady suwerenności Narodu należy się zastanowić czym są organy władzy państwowej, które, wedle większościowego stanowiska doktryny, przedstawicielami nie są?
Można na to pytanie odpowiedzieć dwojako. Po pierwsze, na pytanie można odpowiedzieć w ten sposób, że istnieje władza przedstawicielska oraz władza nieprzedstawicielska. Wydaje się to poprawne z tego względu, że pozostaje w zgodzie z przepisami Konstytucji i pozornie nie neguje zasady trójpodziału władz. Jest ono przyjmowane przez większość w doktrynie i orzecznictwie36. W kontekście art. 4 ust. 1 Konstytucji art. 10 ust. 1 i 2 jest interpretowany w ten sposób, że przyjmuje się władze wymienione w art. 10 Konstytucji za emanację władzy suwerennej Narodu37. Emanacja ta została podzielona w celu zapobieganiu dominowania jednej władzy nad drugą i zmonopolizowania występowania przez władzę w imieniu suwerena38. Podkreślić należy, że wszystkie trzy władze mają równy status39. Z kolei art. 173 Konstytucji wskazuje, iż sądy i Trybunały są władzą odrębną od innych władz, co oznacza, że tylko władza sądownicza jest odseparowana od innych władz, czego przejawem jest brak możliwości uprawnienia władzy ustawodawczej lub wykonawczej do wkraczania w wymiar sprawiedliwości40. Przepis ten jednak nie pozwala na wysunięcie wniosku o „oddaleniu”
władzy sądowniczej od Narodu, lecz jedynie odzwierciedla istotę wymiaru sprawiedliwości41. Stanowisko pierwsze nie udziela odpowiedzi na pytanie, w jakim imieniu rządzi władza wykonawcza i władza sądownicza, i wprowadza zamęt terminologiczny (niejasne pojęcie
„emanacji”). Brak jest w ujęciu większościowego poglądu doktryny we władzy wykonawczej lub sądowniczej przedstawicieli, a mimo tego władza sądownicza i wykonawcza są uznawane za emanację władzy suwerennej Narodu, co można uznać za brak konsekwencji42.
35 Ibidem, s. 229.
36 I. Grądzka, op. cit., s. 193; K. Działocha, op. cit., s. 226. Inaczej: P. Sarnecki, Artykuł 10 [w:]
Konstytucja…, op. cit., s. 333.
37 M. Pach, P. Tuleja, op. cit., s. 342.
38 Ibidem.
39 P. Sarnecki, Artykuł 10 [w:] Konstytucja…, op. cit., s. 333, 341.
40 Wyrok TK z 27 marca 2013 r., sygn. akt K 27/12, pub. OTK-A 2013, Nr 3, poz. 29; P. Sarnecki, ibidem, s. 344.
41 P. Sarnecki, ibidem.
42 P. Sarnecki, Artykuł 10, op. cit., s. 333.
94
Można udzielić na zadane pytanie odpowiedzi, że każdy organ władzy państwowej jest przedstawicielem, a jego legitymacja demokratyczna jest stopniowalna. Wyraźnie wskazuje się na to, że Naród przekazuje władzę w ręce przedstawicieli trzech władz, a one są wykonawcami tej władzy. Jest to tożsame z pojęciem przedstawicielstwa, co oznacza, że przedstawiciele wspomnianych władz są reprezentantami Narodu43. Jest to pogląd najtrafniejszy, gdyż nie zaprzecza demokratycznego mandatu władz, które są wymienione w Konstytucji, a jednocześnie zwraca uwagę na to, że istnieją różnice jeśli chodzi o legitymację demokratyczną do wykonywania władztwa państwowego. Legitymacja do sprawowania władzy może być bezpośrednio demokratyczna (wywodząca się bezpośrednio od suwerena) lub pośrednio demokratyczna (niewywodząca się bezpośrednio od suwerena). Pogląd o przedstawicielskim charakterze przedstawicieli władzy wykonawczej lub sądowniczej wspiera dominujący pogląd doktryny o przewadze władzy ustawodawczej, gdyż władza ta jako pochodząca z wyborów powszechnych i bezpośrednich (art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 2 Konstytucji) ma najsilniejszą kompetencję do wykonywania mandatu przedstawicielskiego. Oczywiście, kompetencje władz są wykonywane w pewnych granicach ze względu na zasadę legalizmu i praworządności (art. 7 Konstytucji)44. Pogląd taki także wskazuje w czyim imieniu władze wykonawcza i sądownicza wykonują władztwo państwowe – wykonują je w imieniu Narodu (art. 4 ust. 1 Konstytucji). Przeciwny pogląd prowadziłby do wniosku, że władza sądownicza wykonuje władztwo państwowe w imieniu państwa.
O prawdziwości tego stanowiska świadczyłoby wydawanie wyroków wyłącznie w imieniu RP, a nie Narodu (art. 174 Konstytucji). Jednakże argument historyczny przemawia za tym, żeby uznać wydawanie wyroków za wykonywanie władzy danej przez suwerena, gdyż wzorowano się na polskich konstytucjach, które zawierały taki przepis45. Można powiedzieć w takim razie, że w wyroku to Naród wypowiada się ustami sędziego w imieniu organizacji politycznej Narodu. Należy więc ująć się za przedstawicielskim charakterem sądu.
Wątpliwość pojawia się co do tego, czy przedstawicielem jest sąd czy też sędzia.
Należy przeprowadzić wnioskowanie analogiczne do przypadku posła i senatora. Skoro w art. 10 ust. 2 wymienione są organy takie jak Sejm i Senat, a jako przedstawiciela Narodu uznaje się posła i senatora na podstawie art. 104 ust. 1 i art. 108 w zw. z art. 104 ust. 1, to tym samym sędzia, który zostaje przydzielony do sądu, powinien być uznany za przedstawiciela,
43 Tak też przyjmuje P. Sarnecki, Artykuł 10, op. cit., s. 333.
44 P. Tuleja, Art. 7 [w:] Konstytucja RP. Tom I, op. cit., s. 303–304; K. Działocha, Artykuł 4 [w:]
Konstytucja Rzeczypospolitej…, op. cit., s. 200.
45 P. Wiliński, P. Karlik, Art. 174 [w:] Konstytucja RP. Tom I, op. cit., s. 972–973.
95
a nie sąd. Pojawia się jednak problem, bowiem to sąd, a nie sędzia, wydaje wyroki w imieniu RP (art. 174 Konstytucji). Należy wskazać, że poseł jako taki nie uchwala ustaw. Dopiero grupa posłów, a dokładnie większość głosów przy quorum wynoszącym połowę izby (art. 120 Konstytucji) decyduje o tym, czy ustawa zostanie przyjęta. Podobnie jest w przypadku sędziów. Sędzia jako taki nie wydaje wyroków; wydaje je sąd lub Trybunał (art. 174 Konstytucji), który może obradować w różnych składach. Sąd jest instytucją, w której działa sędzia, tak jak Sejm RP jest instytucją, w której działa poseł (art. 96 ust. 1 Konstytucji). Tym samym należy określić sędziego, a nie sąd, jako przedstawiciela Narodu.
Rozważyć należy, jaka jest jego legitymacja demokratyczna. Bezpośrednia legitymacja demokratyczna oznaczałaby, że sędzia jest wybierany w wyborach bezpośrednio przez Naród. Tak jednak nie jest, gdyż sędzia jest powoływany przez Prezydenta RP na wniosek KRS (art. 179 Konstytucji), a więc nie przez Naród, ale przez innego przedstawiciela Narodu (art. 10 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 Konstytucji)46. Niemniej jednak, taki przedstawiciel Narodu ma silną legitymację demokratyczną, gdyż sam jest wybierany w wyborach powszechnych (art. 127 ust. 1 Konstytucji). KRS, która składa wniosek o powołanie sędziego, jest instytucją niepochodzącą z wyborów, gdyż zgodnie z art. 187 ust. 1 Konstytucji składa się z prezesów najważniejszych sądów i Trybunałów, osoby wybranej przez Prezydenta RP, piętnastu członków wybranych spośród sędziów SN, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych, czterech członków wybranych przez Sejm spośród posłów oraz dwóch członków wybranych przez Senat spośród senatorów. Tym samym sędzia ma pośrednią legitymację demokratyczną do sprawowania władzy, która wywodzi się przede wszystkim od Prezydenta RP.
Niekiedy padają propozycje wprowadzenia wyborów powszechnych sędziego47, w szczególności należy zwrócić uwagę na niedawne wypowiedzi Patryka Jakiego, który pełni funkcję Sekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości48. Podkreśla on, że powszechny
46 Przedstawiciel Narodu jest tu rozumiany zgodnie z przyjętą w niniejszym artykule definicją przedstawiciela.
47 Np. W. Krzysztofiak, Proponuję, aby sędziów KRS wybierali Polacy w wyborach bezpośrednich, http://wyborcza.pl/7,95891,22155276,proponuje-aby-sedziow-krs-wybierali-polacy-w-wyborach-
bezposrednich.html. Dostęp: 19 listopada 2018.
48 Zespół wPolityce.pl, Patryk Jaki: Jestem zwolennikiem wyboru sędziów w wyborach powszechnych, ale nie pozwala na to konstytucja, https://wpolityce.pl/polityka/330694-patryk-jaki-jestem-zwolennikiem-wyboru- sedziow-w-wyborach-powszechnych-ale-nie-pozwala-na-to-konstytucja. Dostęp: 28 listopada 2018; O. Kubicki, K. Krzemiński, Kierownictwo Ministerstwa Sprawiedliwości, https://www.ms.gov.pl/pl/o- ministerstwie/kierownictwo-ministerstwa-sprawiedliwosci/. Dostęp: 28 listopada 2018.
96
wybór sędziów jest niezgodny z Konstytucją, natomiast jego namiastką jest niedawno wprowadzony ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw49 wybór sędziów do KRS przez Sejm RP, a nie przez „korporację”50. Jeśli chodzi o powszechny wybór sędziów, wprowadzenie takiego rozwiązania niewątpliwie zmieniłoby ich legitymację demokratyczną na bezpośrednią, gdyż pochodziliby z powszechnych wyborów. Jest on jednak niemożliwy do przyjęcia na mocy ustawy z tego powodu, że art. 179 Konstytucji wyraźnie wskazuje kto (Prezydent RP) i na czyj wniosek (KRS) powołuje sędziego51. Należy się zastanowić, czy można by było wprowadzić system powszechnego wyboru kandydatów na sędziów przez Naród, którzy zostaliby uwzględniani we wniosku KRS do Prezydenta RP. Konstytucja bowiem wskazuje tylko, że powołuje sędziego na urząd Prezydent RP na wniosek KRS, a nie określa etapów wcześniejszych52. W literaturze podaje się, że regulacja procedury powołania sędziego, która nie tyczyłaby się etapów określonych przez art. 179 Konstytucji, musi respektować normy prawne, wynikające z Konstytucji, jak np. nieingerencja władzy wykonawczej i ustawodawczej w ten proces (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 173 Konstytucji)53. Nie dostrzega się w literaturze znaczenia zasady niezawisłości sędziowskiej, wyrażonej w przepisie art. 178 ust. 1 Konstytucji, która jest zasadą konstytucyjną władzy sądowniczej54. Ze wspomnianej zasady wynika, iż sędzia musi być także niezawisły wewnętrznie, co oznacza, że nie jest podporządkowany sugestiom i zaleceniom pochodzącym z zewnątrz i potrafi sprawować wymiar sprawiedliwości zgodnie z prawem i własnym sumieniem55. W wypadku wyboru sędziego lub nawet kandydata na sędziego w powszechnym głosowaniu mielibyśmy do czynienia z czynieniem obietnic przez kandydatów w stronę wyborców, czyli ku aktywnej politycznie części Narodu, i walką na obietnice, które dotyczyłyby wymiaru sprawiedliwości. W taki sposób wybrani sędziowie staraliby się dotrzymać uczynionych obietnic, co stanowiłoby zaprzeczenie zasady niezawisłości sędziowskiej. Sędzia czułby się co najmniej zachęcony do podejmowania decyzji, które obiecał. Paradoksem byłaby sytuacja, w której KRS, która ex lege zobowiązana jest do ochrony niezawisłości sędziowskiej (art. 186 ust. 1 Konstytucji), musiałaby wysunąć najodpowiedniejsze kandydatury spośród kandydatów
49 Dziennik Ustaw 2018, poz. 3; dalej jako „ustawa zmieniająca ustawę o KRS”.
50 Zespół wPolityce.pl, op. cit.
51 K. Weitz, Art. 179 [w:] Konstytucja RP. Tom I…, op. cit., s. 1041–1042.
52 Ibidem, s. 1044; Wyrok TK z 8 maja 2012 r., sygn. akt K 7/10, pub. OTK-A 2012, Nr 5, poz. 48.
53 K. Weitz, ibidem, s. 1043–1044.
54 W. Skrzydło, Konstytucja…, op. cit., s. 235.
55 P. Wiliński, P. Karlik, Art. 178 [w:] Konstytucja RP. Tom I…, op. cit., s. 1013; A. Żurawik, Ustrój sądownictwa w Polsce, Warszawa 2013, s. 51; Wyrok TK z 9 marca 2016 r., sygn. akt K 47/15, pub. OTK-A 2016, poz. 2.
97
na sędziego wybranych w powszechnym głosowaniu56. Do stworzenia wyłomu od niniejszej zasady należałoby przyjąć przepis w Konstytucji, który wyraźnie wskazywałby na to, że sędzia może być wybierany przez Naród. Tak też wskazuje trafnie w swojej wypowiedzi Patryk Jaki. Ostatecznie stwierdzam, że przy braku zmiany Konstytucji nie można wprowadzić elementów wyborów powszechnych sędziów ze względu na zasadę niezawisłości sędziego. Sędzia jest przedstawicielem Narodu, ale jego legitymacja demokratyczna może być jedynie pośrednia.
Należy się zastanowić, czy za namiastkę bezpośredniego wyboru sędziów przez Naród należy uważać wybór sędziów do KRS przez posłów. Takie bowiem rozwiązanie wprowadzono ustawą zmieniającą ustawę o KRS57. Charakter ustrojowy KRS jest niejednoznaczny58. Jego podstawowym i najważniejszym zadaniem jest stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 186 ust. 1 Konstytucji)59. Obecnie większość przyjmuje, że jest to organ nienależący do jednej z trzech władz, który funkcjonalnie jest powiązany z władzą sądowniczą i reprezentuje władzę sądowniczą60. Zgodnie z art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji do KRS wybiera się piętnastu członków wybranych spośród sędziów SN, sądów powszechnych, administracyjnych i wojskowych.
Brak jest w przepisie określenia, kto tego wyboru dokonuje61. Możliwe jest natomiast skonstruowanie normy, na mocy której zakazuje się wyboru sędziów do KRS przez władzę wykonawczą i ustawodawczą62. Brak wzmianki o podmiocie, który ma uprawnienie do wyboru sędziów do KRS na podstawie art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji, przy jednoczesnym określeniu, że określona ilość przedstawicieli Sejmu, Senatu i Prezydenta RP jest wybierana przez odpowiednio Sejm, Senat i Prezydenta RP, wskazuje na to, że nie chciano wprowadzać
56 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 czerwca 1998 r., sygn. akt K 3/98, pub. OTK 1998, Nr 4, poz. 52.
57 Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. 2018, poz. 3; dalej zwana „ustawą zmieniającą ustawę o KRS”.
58 R. Pęk, M. Niezgódka-Medek, Wstęp [w:] Krajowa…, op. cit., s. 14–15; K. Szczucki, Art. 186 [w:] Konstytucja RP. Tom I…, op. cit., s. 1114; P. Sarnecki, Artykuł 10, op. cit., s. 342.
59 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 czerwca 1998 r., sygn. akt K 3/98, pub. OTK 1998, Nr 4, poz. 52.
60 K. Szczucki, op. cit., s. 1115; R. Pęk, M. Niezgódka-Medek, op. cit., s. 15; Wyrok TK z 18 lutego 2004 r., sygn. akt K 12/03, pub. OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 8; Wyrok TK z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt K 1/12, pub. OTK-A 2012, nr 11, poz. 134.
61 K. Grajewski, Krajowa Rada Sądownictwa w świetle przepisów ustawy z 8 grudnia 2017 r. – zagadnienia podstawowe, „Krajowa Rada Sądownictwa” 2018, Nr 1, s. 21.
62 Ibidem, s. 19; Opinia Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do przedłożonego przez Prezydenta RP projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, s. 2–3. Można jednak spotkać głosy przeciwne, np. R. Pęk, Rozdział 2. Kompetencje i ustrój Rady [w:] Krajowa Rada Sądownictwa, pod red. A. Górskiego, Warszawa 2013, s. 93.
98
wyboru sędziów przez organy władz innych niż organy władzy sądowniczej63. Kompetencji się nie domniemywa, zgodnie z zasadą legalizmu i praworządności (art. 7 Konstytucji)64. Musi istnieć norma przewidująca kompetencję danego organu – w tym wypadku Sejmu RP.
Poprzez wprowadzenie art. 173 i art. 10 Konstytucji wprowadzono zasadę separacji władzy sądowniczej, przez co ingerencja władzy ustawodawczej i wykonawczej w organy władzy sądowniczej (z którą KRS jest funkcjonalnie powiązana) musi być wyjątkowa, a sama taka ingerencja nie może godzić w podstawową funkcję KRS, jaką jest ochrona niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 186 Konstytucji)65. Sędzia, aby zostać wybrany do KRS, musi obecnie zabiegać o poparcie większości parlamentarnej, a więc rządzącego ugrupowania politycznego, co oznacza, że może być wewnętrznie zobligowany do wypełniania danych obietnic związanych z udzielonym mu poparciem, bowiem wybór sędziego następuje zwykłą większością (art. 9a ust. 1 ustawy o KRS66 w zw. z art. 120 Konstytucji). Jest to sytuacja podobna do sytuacji powszechnego wyboru sędziów, a więc niedopuszczalna. Stanowisko takie zostało wyrażone przez obecnego Pierwszego Prezesa SN, Małgorzatę Gersdorf67, oraz przez KRS w 2017 roku68.
Wprowadzenie nowego przepisu art. 9a było uzasadniane potrzebą demokratyzacji procesu wyborów sędziów do KRS w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)69. W debacie publicznej demokratyzację procesu wyboru sędziów tłumaczono tym, że władza zwierzchnia należy do Narodu, a nie do „korporacji” dlatego też to Sejm RP, który składa się z reprezentantów Narodu wybranych w głosowaniu powszechnym, powinien posiadać kompetencję do wyboru sędziów do KRS70. Takiemu rozumowaniu można zarzucić to, że sędziowie także posiadają mandat demokratyczny do sprawowania władzy. Co więcej, suweren jest związany zawartą już umową społeczną
63 K. Grajewski, ibidem, s. 21.
64 K. Markiewicz, Udział czynnika obywatelskiego (suwerena) w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, czy polityków w zawłaszczaniu sądów?, „IUSTITIA” 2017, Nr 3, s. 116; K. Grajewski, ibidem, s. 23.
65 Ibidem, s. 22–23.
66 Ustawa z dnia 12 maja 2011 r., Dz.U. 2011 Nr 126 poz. 714, z późn. zm.; dalej jako „ustawa o KRS”.
67 Opinia do przedłożonego przez Prezydenta RP projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, s. 1.
68 Opinia Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 31 października 2017 r. w przedmiocie przedstawionego przez Prezydenta RP projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, s. 2–3.
69 Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, druk nr 2002, s. 9; K. Grajewski, op. cit., s. 20–22.
70 M. Wójcik, Michał Wójcik o reformie sądów: Tysiące skarg na sądy zmuszają nas do zmiany. Chcemy, by działały one bardziej demokratycznie i sprawiedliwie, http://telewizjarepublika.pl/michal-wojcik-o-reformie- sadow-tysiace-skarg-na-sady-zmuszaja-nas-do-zmiany-chcemy-by-dzialaly-one-bardziej-demokratycznie-i- sprawiedliwie,46538.html. Dostęp: 28 listopada 2018; K. Markiewicz, op. cit., s. 115.
99
(art. 7 i 83 Konstytucji). Oznacza to, że jakiekolwiek zmiany w prawie musi wcielać zgodnie z Konstytucją RP, a więc zgodnie z obowiązującymi na mocy Konstytucji normami, które, jak wskazałem, nie pozwalają na wprowadzenie wybieralności sędziów do KRS przez organ władzy ustawodawczej, czyli Sejm RP71. Istotą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) jest uwzględnianie całokształtu regulacji konstytucyjnej w procesie stanowienia prawa72. Oczywiście, zgodnie z art. 2 Konstytucji ustawodawca ma obowiązek nasycić regulacje oraz instytucje państwowe demokratycznymi wartościami73, jednakże wybór sędziów już był demokratyczny. Uprzednio obowiązywał art. 11 ustawy o KRS, który przewidywał wybór sędziów do KRS przez organy samorządu sędziowskiego74. Na jego mocy wybór sędziów spośród sędziów SN, Naczelnego Sądu Administracyjnego i sądów wojskowych był przeprowadzany za pomocą wyborów w samorządzie sędziowskim75. Było to zgodne z art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji76.
Oczywiście, można było (i nadal można) demokratyzować proces wyboru sędziów do KRS poprzez likwidację wyboru przedstawicieli sędziów do tego organu przez sędziów- elektorów, natomiast wprowadzenie wyboru sędziów przez Sejm RP należy uznać w świetle przedstawionego materiału za niedopuszczalne. Można powiedzieć, że ustawa zmieniająca ustawę o KRS niejako przybliżyła Radę do suwerena, gdyż mandat demokratyczny sędziów w KRS wywodzi się z bezpośredniego mandatu demokratycznego Sejmu RP, ale taka demokratyzacja jest jedynie pozorna i pod tym pretekstem dokonuje się naruszenia zasad wyboru organu stojącego na straży niezawisłości sędziowskiej77. Aby Sejm RP mógł wybierać sędziów do wspomnianego organu, należałoby znowelizować Konstytucję.
Podsumowując, wybór sędziów przez Sejm RP nie można uznać za namiastkę powszechnego wyboru sędziów dlatego, że nie jest zgodna z konstytucyjnym systemem wyborów przedstawicieli władz do KRS. Namiastka, aby istniała, musi być legalna.
Przechodząc do podsumowania, jedną zasad naczelnych Konstytucji jest zasada suwerenności Narodu, wyrażona w art. 4 ust. 1 Konstytucji. Jej istotą jest wskazanie
71 W. Sokolewicz, M. Zubik, Artykuł 2 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz…, op. cit., s.
108; K. Markiewicz, op. cit., s. 115.
72 W. Sokolewicz, M. Zubik, ibidem, s. 156.
73 Ibidem, s. 103.
74 R. Pęk, op. cit., s. 94.
75 R. Pęk, ibidem, s. 94–97.
76 Wyrok TK z 18 lipca 2007 r., sygn. akt K 25/07, pub. OTK-A 2007/7, poz. 80; Wyrok SN z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt III KRS 10/10, pub. LEX nr 678015; R. Pęk, ibidem, s. 97.
77 Opinia Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 31 października 2017 r. w przedmiocie przedstawionego przez Prezydenta RP projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, s. 5.
100
podmiotu, od którego pochodzi władza państwowa i w którego imieniu wykonuje się władzę państwową. Zgodnie z art. 4 ust. 1 Konstytucji jest nim Naród, czyli wszyscy obywatele RP (Preambuła). Jednakże władza zwierzchnia nie wykonuje swoich kompetencji bezpośrednio.
Korzysta z instytucji reprezentantów politycznych, którzy posiadając demokratyczny mandat bezpośrednio wykonują władzę powierzoną im przez suwerena. Większość doktryny zajmuje ambiwalentne stanowisko, jeśli chodzi o kwestię kto może być takim reprezentantem.
Wskazuje, że za przedstawicieli można uznać jedynie posłów i senatorów, a jednocześnie wskazuje, że władza zwierzchnia Narodu „emanuje” poprzez inne urzędy, jak np. urząd sędziego. W mojej opinii jest to stanowisko niekonsekwentne i prowadzi do pominięcia art.
10 ust. 1 i 2 Konstytucji, które przewidują zasadę podziału władzy. Rozróżnienie suwerenności i emanacji władzy zwierzchniej wprowadza zamęt terminologiczny. Pomija się tym samym zasadę podział władzy poprzez przyznanie wyłącznie Sejmowi i Senatowi RP demokratycznej legitymacji, co jest sprzeczne z istotą podziału władzy. Sędzia, jako urząd wypełniający funkcje judykatywy, posiada demokratyczny mandat do wykonywania władzy i musi być on uznany za przedstawiciela Narodu. Należy też zauważyć, że mandat demokratyczny sędziego nie może być bezpośredni z tego względu, że jest to niezgodne z zasadą niezawisłości sędziego (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Jedynie zmiana Konstytucji mogłaby umożliwić wprowadzenie powszechnych wyborów sędziów. Należy zauważyć także, że wprowadzona niedawno reforma procedury wyboru sędziów do KRS tylko pozornie przybliża KRS do suwerena poprzez wprowadzenie wyboru sędziów do tegoż organu przez Sejm RP, gdyż takie rozwiązanie jest niezgodne z zasadą wybieralności sędziów do KRS przez organ władzy sądowniczej, wyrażoną w Konstytucji. Reforma doprowadza do podważenia zasady niezależności sądów i niezawisłości sędziów, gdyż KRS staje się zależnym w znacznej części od polityków ze względu na wybór sędziów przez większość parlamentarną. W świetle obecnej Konstytucji należałoby podkreślić, że jedyna demokratyzacja procedur wyboru sędziów może się ograniczać wyłącznie do uwzględnienia głosu większej ilości sędziów i nie może prowadzić do wprowadzenia powszechnych wyborów sędziów. Zasada suwerenności Narodu nie jest bezwzględna, gdyż Naród zobowiązał się do przestrzegania prawa. Nie można powoływać się na zasadę suwerenności Narodu w celu obejścia konstytucyjnych regulacji, m. in. naczelnych zasad Konstytucji.
Można natomiast podjąć trud zmiany Konstytucji, co jest możliwe, gdyż przedstawiciele suwerena mogą zmienić każdą część Konstytucji (art. 235 Konstytucji). Tylko po przyjęciu
101
odpowiednich rozwiązań w przyszłej Konstytucji będzie można mówić o zgodności wprowadzonych regulacji z Konstytucją78.
Summary: The Constitution of the Republic of Poland is the most important law in Poland. Many principles which are fundamental are comprised by the Constitution, for example the principle of sovereignty of the People. The essence of it is that the People, from which the government is derived, rule the state by the political representatives or directly (only exceptionally). The power in the state is based on the tripartite division of power which means that all state bodies belonging to any of the government branches have a democratic mandate to rule. In the article I focus on the political position of a judge which I find to be the representative of the People and on the last changes in the National Council of the Judiciary of Poland (“Krajowa Rada Sądownictwa”) which had the aim to bring the judiciary closer to the society.
Keywords: constitution, principle of sovereignty of the people, fundamental principle, judge, representative of the people.
78 Tak sugeruje m. in. K. Markiewicz (Udział czynnika…, op. cit., s. 115) i K. Grajewski (Krajowa Rada…, op. cit., s. 25.
